生态环境监督制度范文

导语：如何才能写好一篇生态环境监督制度，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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西部地区还是我国几大河流的源头地区，因此，了解西部地区生态环境的现状，开展西部地区生态文明制度的建设，对实现我国经济社会的可持续发展具有重要的意义。党的十报告首次将“生态文明建设”独立成篇，系统地提出今后五年我国大力推进生态文明建设的总体要求，强调要把生态文明建设放在突出地位，并将其纳入社会主义现代化建设总体布局，形成“五位一体”的总布局。作为生态文明建设的组成部分，生态文明制度建设有着至关重要的作用，而作为我国生态环境的重点地区，西部地区的生态文明制度建设又是重中之重。

二、西部地区生态环境现状

自西部大开发战略提出以来，加强生态环境保护和生态文明制度建设一直被视为西部大开发的重点和切入点。了解西部地区生态环境现状，是西部地区进行生态文明建设的基础。20世纪90年代以来，通过遥感技术、地理信息系统技术、全球定位技术的发展(3S技术)，为西部地区的生态环境调查提供了技术条件。由于西部地区环境状况的复杂性和生态环境保护的长期性，目前西部地区的生态环境仍然呈现为总体恶化的趋势，主要表现为以下几个方面的问题:

(一)水土流失严重我国是水土流失非常严重的国家，2004年的调查结果显示，我国水土流失面积356万平方公里，占国土面积的37%，几乎所有的省市自治区均存在不同程度的水土流失。西部地区尤其严重，水土流失面积占全国的80%以上。其中黄土高原水土流失面积45万平方公里，约占其总面积的71%，为水土流失最严重的地区，另外，川西、贵州等地区也是水土流失的重灾区。水土流失对农林牧渔业损害极大，因此我国各级政府对水土流失问题非常重视，近年来也开展了很多防治水土流失的工作，具体效果还有待评估。就目前来看，我国自90年代初开始的水土流失加剧趋势得到了初步遏制，但是水土流失严重的局面没有得到根本的改变。

(二)土壤荒漠化加剧我国的土壤荒漠化面积2004年为262万平方公里，每年还以2460平方公里的速度增加。荒漠化地区主要集中在宁夏、青海、甘肃、新疆、内蒙古等地区，其中西北及内蒙古6省是我国荒漠化最严重的省区，面积达到188万平方公里，占全国的72%。［2］土壤荒漠化不仅造成土壤生产力下降等危害，还导致沙尘暴等气象灾害。自西部大开发以来，西部地区的植树造林工作取得了显著的成果，沙尘天气已经多年不见，但是最近两年西部地区的土壤荒漠化又有反复的趋势，这表明西部地区土壤荒漠化的问题形势依然严峻。

(三)森林和草原生态破坏严重改革开放前，我国的森林和草原生态系统基本处于良好稳定的状态。1973－1976年，我国开展了第一次全国森林资源清查工作，结果显示，当时森林面积约12190万公顷，森林覆盖率为12.7%。1977－1981年第二次全国森林资源清查，我国森林面积为11530万公顷，森林覆盖率降至12．0%，指标较第一次清查时有所下降。随着改革开放，木材的需求与日俱增，虽然政府采取了多项措施植树造林、保护植被，但我国的森林资源一直没有得到有效地增加，西部地区，尤其是川西长江源头区域，森林盗伐现象十分猖獗。1998年特大洪水过后，国家加大了森林资源的保护和发展力度，2008年结束的第七次全国森林清查显示，我国的森林覆盖率为20．4%，森林生态系统得到了初步恢复，但是森林保护形势依然严峻。与之对应，近年来，我国的草原生态系统不仅没有好转的迹象，反而在加速恶化。我国有天然草原面积3．93亿公顷，约占国土总面积的41.7%，绝大部分都在西部地区，是耕地面积的3倍左右，林地面积的2倍多，其中可利用草原面积为3．31亿公顷，占草原总面积的84．3%。但是，据统计，我国90%的草原存在退化问题，其中，50%更是严重退化，已经到了退化成沙地、盐碱地的边缘。目前我国草原生态系统的总体情况是“点上好转，面上退化，局部改善，总体恶化”。造成这种现象的主要原因在于过度放牧，此外，不科学的政策法规也加速了草原退化的发生。

(四)污染问题严重自建国以来，西部地区的主要经济增长依靠的是“高污染、高消耗、高排放”的能源、原材料产业，煤矿、有色、金属、电力、天然气等等都是耗水耗能且污染密集的产业。加上相关的环保政策一直未出台，监管不力，这就造成了西部地区水体污染、大气污染和固体废弃物污染严重的局面。时任国家环保总局副局长的祝光耀在《中国的环境保护(1996－2005)》白皮书会上说，中国近年因环境污染造成的损失大约能占到GDP的10%，西部地区的经济发展更加依赖环境，这个比例还会更大一些。西部一些地区工业污染较严重，包括成都、重庆、兰州、西安、贵阳、银川等城市，这些城市空气污染和水污染情况较严重。也包括已经进行开采的矿区，如包头、攀枝花等地区，这些地区的污染情况同样不容乐观。

三、西部地区生态环境现状的成因分析

造成西部地区生态环境问题的原因很多，既有自然的因素，也有人为的原因，还有历史上的因素等等。总结起来，主要有以下几点:

(一)自然条件恶劣，生态环境脆弱和中部与东部地区相比，我国西部地区自然条件较为恶劣，西北多荒漠，西南多山，平原较少，大部分地区为干旱或半干旱地区，不适宜耕种区域较多。此外，西部地区，尤其是西北地区普遍地表植被较稀薄，土壤盐碱含量高。这就决定了西部地区的生态环境的脆弱性和易破坏难恢复的特性。这也是西部地区生态环境较差，环境保护、恢复工作十分艰巨的基础性原因。

(二)改革开放和人口增长带来的经济压力改革开放后，我国经济迅速增长，生活水平也迅速提高，人民群众在各方面的需求迅速增长，各方面的需求最终导致了生态环境的恶化。过度放牧、过度采挖药材、过度伐木等现象屡见不鲜。另外，计划生育政策在西部执行得较为宽松，导致了西部人口的增长速度大大高于东部的增长速度。过多的人口带来了更多的粮食和水的需求。仅以河西走廊地区为例，1997年的耕地面积相当于建国初期的3倍，由此带来的植被破坏，地下水位下降等问题加剧了河西走廊地区生态环境的恶化。

(三)贫困加剧生态环境的破坏贫困对生态环境的影响分为两个层面，第一个层面是贫困本身带来的对生态环境的破坏:靠山吃山的传统观念使当地人不计生态成本地采伐、挖掘、猎捕有经济价值的物种;对粮食的需求带来了毁林造田、填湖种地等行为;发展经济的急功近利产生了高污染的GDP增长。与此同时，在更深的层面，则是贫困带来的受教育水平低下，较低的受教育水平使人们在环保意识、环保知识和环保能力等生态文明的精神层面产生缺失，使本就困难的生态环境保护工作难上加难。

(四)历史因素历史的因素，在西部地区的生态环境问题上起了相当重要的作用，主要有以下两个方面:一是过去“向自然界开战”、“以粮为纲”等错误的政策的影响。受这些政策的影响，当时全国各地区都在进行毁林造田等类似活动，一些地区将成片的森林、草场砍掉、烧掉，改作农田，甚至有的原因是为了炸山采石，有的仅仅就是为了响应号召。黄土高坡的造田运动将一些不适宜耕种的土地全部变成了农田，原来本就稀少的植被几乎被砍伐殆尽。贵州林区的某地，几乎是在一夜之间，将整个山头的森林全部砍伐完毕。时至今日，这些地区的生态环境有的刚刚有所恢复，有的甚至至今未能恢复。二是我国改革开放初期的经济发展规划的影响。在允许一部分人先富起来的政策下，“七五”和“八五”期间，国家的经济政策实际上是向东部倾斜的。“七五”计划中明确规定，中西部地区重点发展能源、原材料工业，有重点地开发矿产资源。在国家区域发展战略和发展政策的指引下，西部地区的工业发展，实际上走上了以资源开发为主的发展道路，“西气东输”、“西电东送”等项目工程就是政策的代表性体现。大规模的资源开发除了为东部沿海地区的快速发展提供了廉价的能源、原材料支撑，同时也导致了西部地区污染严重，生态环境日益恶化，有些地区甚至因此成为了生态极度贫困区域。

(五)生态环境保护资金缺口大我国西部地区生态环境保护的资金缺口很大，由于历史欠账严重，现有资金的投入基本只能控制污染不进一步恶化，仅极少部分地区可以投入大量资金治理污染。个别地区控制污染恶化也做不到，甚至有些贫困县，由于污染严重，每年的县财政收入全部用于治污都不够。据专家估计，过去10年我国各级财政用于环境保护的资金大致在3万亿到3．5万亿之间，就西部地区来说，平均每年投入的环保资金大约为1000亿元，但这远不能解决问题。相关研究的结果显示，要实现“美丽中国”的构想，未来10年，至少还需要再有10万亿的资金投入，其中中央财政2万亿。这样算下来，每年全国各地地方政府用于环境保护的资金要达到8000亿元，而2012年，西南地区的贵州省全省的GDP也才8600亿元，可以说资金压力极大。

(六)西部地区的生态文明制度缺失时至今日，我国大部分正在执行的环境保护法律为上世纪90年代制定，《环境保护法》执行的还是1989年通过的版本，即便是现在法律得到严格地执行，但破坏生态环境的违法成本远远低于违法所得。目前，环境保护更多地靠各地的地方政策，而西部地区的生态环境政策即便是较之东部地区也还有较多不完善的地方。就目前的情况来说，西部地区生态环境方面的法律法规陈旧、操作性差，相关政策还不完善，相关机制还没有完整建立，作为生态文明建设方面的重要组成部分，生态文明制度建设还有很长的路要走。

四、西部地区生态文明制度建设的现状

党的“十”报告提出，“要把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”，并从优化空间格局、促进资源节约、保护生态环境、加强制度建设四个方面阐述了大力推进生态文明建设的重点。这意味着，我国的生态文明建设是中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局的有机组成部分，在经济、政治、文化、社会建设中全面融入生态文明建设的理念、目标和内容，迫切需要构建一个完整的、系统的生态文明建设制度框架。但就目前来看，这个框架的构建还存在很多问题，在西部地区，这些问题就更突出:一是相关法律法规的建设还不到位，我国目前的法律法规基本仅局限于环境保护方面，而生态文明建设不仅包括环境保护，还涉及文化教育、社会建设和经济生活等各个方面，这些方面也应制定相应的法律法规，规范人们的相关行为。同时，已经建立的环境保护的法律体系也并不完善，存在法律条文陈旧，新生事物界定模糊等问题，应当尽快完善这方面的法律。二是建设生态文明，需要政策规定上的软约束。一些方面，很难用法律去加以干涉，如加强对生态文明建设的教育，用法律规定教科书的内容显然不妥，类似的方面就需要制定相应的政策规定，但目前这类政策在西部地区还很不完善。三是在生态文明建设的过程中，我国的政府部门更加习惯使用行政手段而不是经济手段。在西部地区，决策人员的专业素养较东部地区偏低，他们也比东部地区更加偏好行政手段。在发达国家的实践经验表明，在很多领域经济手段比行政手段更加有效。通过使用生态税、排放权交易、高效率补贴、环保补贴等手段，人们可以自发地选择污染少、效率高、排放低的生产、生活方式，从而避免行政手段高成本、制约技术进步等方面的弊端。四是生态文明制度建设受制于经济发展情况。市场经济带来了经济腾飞，也造成了我国各地区的发展不平衡，有些地区可以拿出钱来搞生态文明建设，但有些地区甚至发不出相关人员的工资。西部地区生态环境底子薄，经济发展落后，往往贫困地区就是污染重灾区，受到的经济制约远大于东部地区。五是相关的技术和机制建设方面存在问题。受地形、人员素质等方面因素的制约，一些先进的技术在西部地区不能应用，技术瓶颈近年来在西部地区开始显现。同时，以生态补偿机制为代表的各项生态机制在西部尚未全面建立，西部地区生态文明制度建设还存在着重重困难。

五、加快生态文明制度建设的对策

生态文明制度建设是一项长期的系统工程，因此应当从各方面加以考虑。生态文明制度的建设应当包括以下几个方面:

(一)转变政府职能改革开放30年，全国各级政府GDP至上的考核方式已经深入骨髓，在生态文明制度建设中，应当转变原有的考核方式，将生态文明建设的成果纳入到考核中，建立起节能减排、污染治理等工作的责任制，同时，将政府的定位从管理者逐步向生态文明的参与者转变，转变原有的工作方式方法。

(二)转变生态观念各级政府应当带头转变观念，建立起生态文明的新观念，只有从认识上对生态环境加以重视，实际工作中才能处处以生态文明的准则来指挥决策，要以十精神为指导，按照防治与保护并重的方针，确立生态文明的地位。不仅如此，还应将转变人民群众的观念提上日程，只有让广大人民群众树立生态文明的观念，才能做好生态文明的建设，西部地区受教育水平普遍低于中东部地区，这项工作对于西部地区生态文明的建立尤为重要。

(三)完善相关法律法规前文的分析表明，我国现阶段有关环境保护的法律法规还很不完善，应当在借鉴国外先进经验的基础上，结合我国的实际情况，尽快出善法律法规，做到生态文明建设有法可依，有法必依。应当加大对环境违法的处罚力度，同时将相关的建设生态文明的机制，如生态补偿机制纳入到法律的框架内。

(四)建立各项有效的生态环境保护机制生态补偿机制是一项针对区域性环境生态保护和污染防治的机制，其基本原则是“资源有偿使用”和“受益或破坏者付费，保护或受损者被偿”，这项机制能够有效地给予保护或破坏生态环境者以经济上的奖惩，从而激励相关行为人保护生态环境。对西部地区来说，这样的生态机制必须加紧建立。除此以外，污染防治协作机制、生态环境动态监测机制等被实践证明有效的机制也需要尽早建立。

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排污权交易：从苏南向苏中苏北延伸

2008年开始，江苏省在太湖流域开展主要水污染物排放指标初始有偿使用和交易试点。苏州、无锡、常州以及丹阳市和句容市、南京市下辖的高淳县和溧水县等地COD排放量大于10吨／年的工业企业和所有工业污水处理厂，以及新、改、扩建项目需要新增COD指标的企业，列入试点的排污单位约1357家，征收2009年和2010年排污权有偿使用费，确定COD购买为2600元／年・吨，S02收费标准为2240元／年・吨。

排污权并不意味着多买多得、多得可多排。在试点启动后，江阴动员了全市568家申请购买排污指标。先后三轮对申请购买排污指标企业的COD排污总量进行准确核定，也就是对企业的生产规模、治污效率进行核算后得出的排污数据，为推行排污权有偿使用试点工作打下坚实基础。

据了解，排污权交易正逐步向苏中苏北延伸。不久前，江都就通过排污权交易，通过市场方式将排污权从一家污染企业置换到了一家生产技术含量高、污染小的合资企业，演绎了一个环保“腾笼换鸟”故事，实现了发展经济与保护环境的双赢。

探索生态补偿：“以邻为壑”要付出代价

江苏省政府办公厅今年11月出台《关于印发通榆河水环境质量区域补偿试点工作方案的通知》，就淮河流域通榆河上下游补偿制定了试点方案，初步设置了15个补偿断面。这是江苏创新的生态补偿政策在太湖流域成功后，首次向淮河流域推广。

2007年底，江苏省出台环境资源区域补偿办法和太湖流域区域补偿试点方案，规定以河流断面为界，超标赔付标准为COD每吨1.5万元，氨氮、总磷每吨10万元。

2009年3月，江苏省环保厅、财政厅和水利厅在太湖流域正式推行环境资源区域补偿制度，设置了30个主要河流监测断面，明确了各断面补偿水质目标，超标断面按照办法核定缴纳补偿资金。同时，流域各市还结合实际，制定了本地区的环境资源区域补偿实施办法。一些市县对出境断面水质超过控制目标的，河道沿线各镇向市财政缴纳补偿资金。出境断面水质优于这个镇入境断面水质的，由市财政从收缴的补偿资金中划拨给此镇。当月监测并核算数据，每个季度“算账”一次，建立起“断面水质超标，实行政府间经济补偿”的机制。

结合主体功能区规划，2009年3月，江苏省公布了《重要生态功能保护区区域规划》，划分出12类重要生态保护类型，共计569个重要生态功能保护区，为自然保护区、重要生态功能区生态补偿提供了基础条件。

试水环境污染责任险：为地方环境安全“托底”

2008年7月1日起，江苏省对航行在江苏沿海内河水域的油船、化学品船实施船舶污染责任保险。2009年投保油船、化学品船已达902艘，实收保费约710万元，有效保额13.5亿元。2008年，又在苏州、无锡等市开展了环保污染责任险。到2010年6月，苏州66家化工、制药、印染、水处理等高危风险型企业与保险公司签订了环境污染责任保险合同，每个企业每年缴纳保费约5万元，投保额总计达1.32亿元。无锡市在2009年首批有18家企业签订了合同，2010年对273家企业完成了环境风险评估工作，并有75家企业签订了保险合同。

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关键词：政府管理；绿色创新；宏观层面；中观层面；微观层面

中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）20-0012-02

一、政府管理宏观层面的绿色创新

（一）政府文化的绿色化

政府文化的绿色化旨在建立生态文化。生态文化的建设包括精神层面、制度层面、物质层面三个方面的内容。首先，精神层面的生态文化指的是生态价值观，即要注重人与自然的和谐统一。具体来讲要注重培养政府官员的环保意识和节约意识，使政府官员认识到生态效益的重要价值，改变经济发展观念。其次，制度层面的生态文化是政府为了保护生态环境制定的相应的法律和政策。政府应该将保护生态环境法制化、制度化，为环境保护提供可靠的法律支撑。最后，物质层面的生态文化是指国家的科技实力和环境保护能力。政府应该加大对环境保护技术的投入，增加生态公园和自然保护区的建设，营造出保护生态环境的文化氛围。

（二）政府管理模式的绿色化

政府管理模式的绿色化旨在建立生态型政府。所谓“生态型政府”，黄爱宝教授认为，是指将实现人与自然的自然性和谐作为其基本目标，将遵循自然生态规律和促进自然生态平衡作为其基本职能，并将这种目标与职能贯穿到政府制度、行为、能力和文化等诸方面之中的政府。更具体地说，“生态型政府”就是追求实现政府目标、法律、政策、职能、体制、机构、能力、文化等诸方面的生态化[1]。因此要实现政府管理的绿色创新，使政府更好地履行生态职能就必须以建立生态型政府为契机，以科学发展观作指导，对政府管理的文化、战略、机构、制度、资源等方面进行绿色创新。

（三）政府管理战略的绿色化

政府管理战略的绿色化是指要将生态管理放在战略管理的地位。政府管理战略的绿色化直接决定着政府管理的方向，对政府管理具有举足轻重的作用。政府应该具有高瞻远瞩的眼光，将“生态优先”作为政府的根本价值取向。当经济效益、社会效益与生态效益发生冲突时，政府在管理战略的选择上，应该坚持生态效益优先的原则。同时政府必须对生态环境保护进行战略部署，制定能源利用战略、资源利用战略，为生态环境治理注入新的生机，为改善生态环境、经济的可持续发展提供有力保障。

二、政府管理中观层面的绿色创新

（一）基于组织的绿色创新

1.政府管理机构的绿色化

政府管理机构的绿色化是指建立生态机构。首先，建立生态管理的综合机构。针对目前我国政府机构在生态管理方面存在的职能分割、地方分治等问题进行机构的整合，从部门管理走向综合统一管理，使政府生态职能与经济职能结合起来，形成人员网络化、政策措施配套化的高层次生态管理的有机整体。其次，建立生态资源监管机构。为了确保生态管理部门严格履行生态职能，应该建立生态资源监管机构。生态监管机构对于各部门生态职责实施的情况要给予充分的监督管理，确保各部门各司其职、通力合作充分发挥生态管理机构的作用。

2.政府管理制度绿色化

政府管理制度的绿色化旨在建立生态制度，是指将生态因素纳入制度创新的过程，并进行新的组合。首先，建立生态环境管理制度。生态环境管理制度主要指为了保护环境所制定的正式制度，包括产权制度、生态税收制度等。其次，建立生态环境监督制度。生态环境监督制度是指为了确保以上正式制度的有效实施所建立的辅助制度，包括生态环境信息公开制度、生态环境听证制度等。最后，建立生态环境奖惩制度。生态环境奖惩制指在生态环境监督制度的基础上对政府、社会组织及个人在生态环境方面的行为给予奖励或惩罚的制度，以此激励其行为的正面性降低负面性。包括生态环境问责制度、生态环境奖惩制度等。

（二）基于过程的绿色创新

1.行政决策绿色化

行政决策的绿色化是指将生态环境因素纳入到行政决策的过程中。首先，坚持生态效益优先的原则。政府在进行决策时应该充分考虑生态环境的承载力和生态保护的需要，避免因为政府的决策失误而造成自然资源的浪费甚至引发生态危机。其次，坚持行政决策的民主原则。政府在决策时应该向专家咨询、请专家论证，同时还要给公民充分的发言和参与决策的机会，为解决生态问题献言献计。再次，坚持决策反馈原则。生态问题事关重大影响深远，因此对于生态管理决策后在执行过程中出现的正效益、负效应要随时反馈，及时调整。最后，坚持决策评估原则。为了对重大建设项目决策个案的生态效果进行评估，必须建立综合考核项目、企业、地区生态与环境的指标体系，以量化考核项目的生态状况[2]。

2.行政执行绿色化

行政执行的绿色化旨在将环境政策以绿色行政的方式落实到实处，实现政府管理的绿色化。行政执行的绿色化主要包括两个方面，一是行政执行路径的绿色化，即实行自上而下与自下而上相结合的方式。这就要求政府环境政策的实施不能单单依靠政府的力量，还应该依靠社会组织和社会公众的力量。通过建立绿色协调机构，扶持绿色民间组织，充分发挥他们收集绿色需求信息、协调与处理绿色纠纷的能力，协助政府的绿色管理活动。二是政府内部运行的绿色化，即政府日常工作内容和流程符合环保的标准和节约的特性，包括绿色采购、绿色投资与招商、日常工作消费的绿色化等。政府内部运行的绿色创新不仅有助于政府节约行政成本还有助于政府树立绿色形象，促进社会组织及个人消费的绿色化。

（三）基于资源的绿色创新

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关键词：生态审计 发展 招商引资

目前，环境与资源问题已成为全民瞩目的焦点问题，相应的生态观念也渗透进各个领域，生态审计这一新型审计类型已成为监督社会各主体贯彻实施可持续发展战略的重要手段。面对经济发展过程中越来越突出的经济发展与资源环境约束间的矛盾，审计机关更应积极有效地推动生态审计工作的开展，认真履行生态审计监督责任，维护资源环境的安全，推动生态文明建设，以促进社会经济可持续发展。

一、邵阳地区招商引资过程中存在的主要问题

近几年来，邵阳市加快了“兴工强市”步伐，大力推进全市新型工业化进程的发展战略，更加注重引进外来资金的力量，为当地经济发展做出了一定的贡献。近四年来邵阳市共引进外来投资项目2 150个，综合利用外来资金561亿元，招商引资的总额趋于稳步增长。其中：2004年至2007年全市新进外资企业达95家，实际到位资金2.3亿美元；在内联引资方面，2004年至2007年全市引进内资项目1 835个，引资到位427亿元。2011 年，全市工业招商引资总额达90.21亿元，居全省第9位。但在招商引资过程中存在的一些问题需引起高度重视，否则，势必会给当地经济的可持续发展带来不利影响。

（一）招商引资观念落后，方式单一。部分县乡级地方政府招商引资观念落后，步调相对迟缓。主要表现为：（1）尚未建成行之有效的县域产业导向型政策体系。招商引资工作由于缺乏远期的产业定位和战略性的规划引导，致使政府在引入资金过程中存在一定的急功近利、重量轻质的短期行为，忽略了对县域综合产业定位及引资项目的筛选。（2）政府对招商引资缺乏高效的监管。具体说来，对投资密度、项目履约率、资金到位率等指标缺乏充分的重视，对一些项目的资金到位、资源开发利用情况以及引入项目对环境的相关影响等缺乏必要的跟踪考察。

（二）高耗能行业所占比重仍较高，资源消耗型企业所占比重大。现阶段工业主要污染物主要包括：SO2、CO2、氮氧化物、氨氮、铅。2011年全市工业主要污染物排放总量削减率居全省第11位。目前，全市的减排工作形势严峻，SO2指标增幅较大，2005年至2006年间增长了12.6%，CO2指标2006年达9.016万吨，同比增加4.3%。2011年，全市六大高耗能行业实现增加值57.2亿元，占规模以上工业增加值的比重高达19.5%。另外，全市长期以来形成的资源消耗型工业已成为工业经济的主体，有的企业主要依赖资源生存，这种“掠夺”性的工业，严重影响了经济的可持续发展。邵阳市有冶金企业28个、造纸企业多达45家、化工企业26家，这些高能耗、污染大的企业给邵阳市的环境造成了严重影响。

二、生态审计内涵剖析

（一）生态审计的概念。生态审计是环境审计的一个重要方面，是对在生产活动过程中产生的生态环境问题的抑制、消除或改善生态环境而进行的经济活动的真实性、合法性、效益性的监督、鉴证、评价，使之符合可持续发展要求的一种独立的监督行为。

（二）开展生态审计的意义。首先，开展生态审计有助于正确合理地衡量GDP和企业的生产成本，有利于做出科学合理的经济决策。我国传统会计未将环境资源列入会计核算体系，对于环境污染所带来的经济损失也未作任何反映。传统的会计核算忽视“自然成本”，客观上促成了企业以牺牲生态环境为代价盲目追求经济效益，损害了社会效益和生态效益。生态审计制度特别强调环境资源保护、环境风险控制，并把“环境成本”纳入产品之中，有助于传统会计进行真正意义上的生产成本核算，使得环境成本在经济核算体系与会计核算中得以客观、合理的反映。其次，开展生态审计是适应企业自身发展、优化产业结构的需要。长期以来，全市企业以“高能耗、低产出”的模式发展，造成极大的自然资源消耗和环境污染，影响企业甚至当地整个经济的可持续发展。审计机关通过生态审计，加强对生态信息强制性的披露，一方面可以有效避免由于会计核算失真造成的投资误导行为，减少对重污染项目的投产，降低环境风险，以树立良好的企业形象，获取竞争优势；另一方面可促使企业自觉重视生态效益评价，开发符合经济可持续发展要求的产品，从而达到优化产业结构的效果，为当地经济的长远发展提供优势条件。

三、邵阳市生态审计现阶段存在的问题

（一）生态审计范畴仍以财务审计为主。目前，邵阳市政府生态审计涉及到的生态审计项目仍以环境资金审计为主，主要对专项资金的使用情况进行审查，偏向于财务审计。因此，全市生态审计工作要重点加强对环保专项资金的管理、使用情况的监督，增强企业对专项资金使用的合法性、真实性。

（二）生态审计内容过于单一。当地的生态审计以农业资金审计为重点，包括新农村建设资金、扶贫项目资金、农村补贴资金等，大多数的审计项目与农业有关，这主要是由于当地的环境管理水平还不是很高，生态审计条件不够成熟，致使审计机关忽视了环保资金投入的效果，缺乏对生态环境改善情况的重视。

（三）生态审计处于尝试阶段，工作推广障碍重重。一方面，开展生态审计涉及到生态环境管理、环境经济评价等领域的知识；另一方面，国家尚未出台相关的生态审计评价体系，缺乏统一的规范化指导，由于各方面条件的限制，市内民间生态审计和企业内部生态审计基本处于空白状态。

四、促进邵阳市生态审计发展的建议

（一）以环保专项资金财务审计为基础，拓宽生态审计的范畴。基层审计机关应在发挥传统的财务审计方面具有的优势基础上，在开展环保专项资金审计工作时，拓宽生态审计的思路，除对环保资金收支安排的合理性、真实性、合法性及有效性进行审计外，还应树立环保经营管理理念，尝试评价环保资金使用的环境效益与社会效益，对于潜在的环境风险进行有效评估，由传统的财务审计快速过渡到生态审计。

（二）正确发挥政府部门的职能作用。企业生态审计体系的构建涉及多方面的边缘学科，企业采取生态运营模式需要各层级的技术人员的配合，这就需要政府部门的大力支持，为企业提供各种技术指导。

（三）以节能减排为重点审计对象，构建生态审计体系。国家的“十二五”规划中对节能减排工作做出了重点要求，各级审计机关在进行节能减排专项审计时，除运用传统的审计工作方法外，要融入对节能减排的成本效益分析、决策和风险分析等方法，着重审查企业对国家相关环保政策的施行、采取的相应改进措施及最终的效果；另一方面，要将计算机技术运用到审计工作中，对能源消耗、在线监测到的数据进行分析，以对企业能耗及污染物排放量数据的真实性进行重点审核。通过不断融入新的审计技术，探索出行之有效的生态审计工作方法。在构建企业生态审计系统的具体工作中，分为以下几个阶段：

1.在审计工作准备阶段，审计人员应引入风险管理的概念，同时正确发挥内部审计在生态审计中的作用，由常规审计向重在事前的生态审计转变。加强内部生态审计，发挥审计监督职能，将资源利用率的最大化和经济的生态化有机结合起来，尤其在进行年度经营业绩审计时，有针对性地关注企业生产项目的生态成本和预期环保效益。

2.制定审计标准阶段，要制定与企业实际情况相适应的审计标准。生态审计的评价标准具有一次性的特点，所谓的一次性是指每次实施生态审计时，都应根据该次审计项目的情况单独制定审计评价标准，这一系列的评价标准只能运用于当次审计中，一般不能完全再次运用。而生态审计标准具有多样性，除了可用货币计量的财务数据外，还需使用大量的非货币性计量指标。现阶段，小型化工、水泥、造纸、冶炼企业是邵阳市的重点污染源，同时也是部分县的主要经济来源之一，这些企业点多面广，排污系数高，实施治理有一定的难度，只有利用相关硬性指标，采取强制措施，实行停产治理或关闭，才能取得良好的治理效果。

本文试从能耗、排放物及生态计划和政策方面建立生态审计评价指标体系。（1）能源方面试设置以下指标：能源产出率=能源使用量/有效增加产值×100%；再生能源使用率=能源使用量/再生能源使用总量×100%；生物原材料使用率=原材料使用量/生物原材料使用总量×100%。（2）排放物方面试设置以下指标：单位产出温室效应气体排放率=有效增加产值/温室效应气体排放量×100%；单位产出破坏臭氧层物质排放率=有效增加产值/破坏臭氧层物质排放量×100%；单位产出废弃物排放率=有效增加产值/废弃物排放总量×100%；废弃物处理率=废弃物排放总量/废弃物处理总量×100%。（3）生态计划和政策方面试设置以下指标： 生态保护计划目标实现率=生态保护计划项目数/生态保护计划项目完成数×100%；环保投资比重=投资总额/环保投资额×100%；污染物治理达标率=治理达标量/污染总量×100%；环保设施投资收益率=收益额/环保设施投资额×100%。

3.审计执行阶段，应加强联合审计的运用。目前，审计人员知识结构比较单一，知识面不能完全满足生态审计的需要，由于生态审计工作的复杂性，现有的审计工作人员（以财会专业为主）无法单独完成。因此，应当开展多部门联合审计，以环保专家的专业知识弥补审计人员在生态环境方面知识的缺陷，以环保部门的政府职能优势提高审计人员在审计工作中获取相关数据、政策信息的效率，提升生态审计工作质量。

4.出具审计报告阶段。（1）报告内容应具综合性。生态审计的对象和范围应当涉及被审计单位的全部环境管理活动：一方面要审计环保资金流转的情况，促使环保资金得以高效使用；另一方面要审计非环保资金领域的生态管理活动，例如环境规划、环境政策的制定及执行情况。（2）报告要具有建设性。生态审计报告通常应包括企业取得的环保成绩、存在的生态问题、审计组给出的评价和建议等内容，审计组在对企业生态绩效进行评价的同时，应更注重提出提高生态绩效的建设性的建议，同时将被审计单位的反馈意见纳入审计报告中，以督促被审计单位改善经营管理，强化审计效果。

（四）提高生态审计人员的素质，加强生态审计队伍建设。生态审计是一项新型的审计类型，有很强的专业性和技术性要求，除要夯实审计专业基础知识外，还需具备多种生态环境知识，社会学、统计学等方面的知识也必不可少。因此，有必要充实生态审计队伍，有效整合审计资源，合理调整审计人员专业知识结构，拓展审计人员的知识面，增强生态审计力量。

（五）推行社会监督制度。招商引资过程中对生态环境的破坏行为和动机是多种多样的，由于生态环境的共有属性及行政执法机构能力的局限性，社会监督制度颇为最要。社会监督制度应包括生态影响评价制度、民间生态机构、社会舆论监督机制，要通过对社会公众的宣传教育等方式，积极调动社会各阶层对企业的有效监督，从而促进企业生态审计系统顺利构建。

五、结束语

招商引资是推动生产力发展、增强企业竞争力的加速器，也是社会经济发展的必由之路，在这一重要的系统工程中， 政府不能只负责引进而不注重质量，审计单位更是要充分发挥其职能，以科学发展观作指导，认真开展生态审计工作，从产业结构、生态环境条件出发，切实将招商引资与经济可持续发展相结合，从而实现当地经济效益、社会效益、生态效益的最大化。

（注：本文系中南林业科技大学2012年研究生科技创新基金项目，项目编号：CX2012B19；湖南省科技厅软科学项目资助，项目编号：2012ZK3103；中南林业科技大学青年基金招标项目资助，项目编号：012ZB001）

参考文献：

1.张丽华.我国政府环境审计研究[J].财会通讯，2011，（12）.

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林业是我国生态环境建设的主体，既能为企业带来经济效益，又能维护国土的生态平衡和为社会提供森林生态服务。但目前林业会计制度的滞后性已经不能适应多种经济成分组成的林业发展，如何构建适合我国林业经济发展的统一的、科学的会计制度，已成为林业系统迫切需要解决的问题之一。

一、目前林业会计制度存在的主要问题

第一，会计制度缺少统一性。自1993年开始，国家颁布了一系列有关林业的会计规章制度，包括《关于森工企业贯彻执行新的财务会计制度有关问题的通知》、《国有林场与苗圃财务会计制度》、《天然林保护经营会计核算暂行办法》、《林业重点生态工程建设资金会计核算办法》等。这些制度只是从林业的不同角度规范了会计核算，却没有一部完整的、统一的关于整体林业的会计制度，给林业会计核算工作带来了不便。同时，随着我国林业经济体制改革的不断深化，新型的林业活动和经济事项日益增多，目前的会计制度已经满足不了林业经济发展的需求。

第二，会计制度的涵盖面不全。虽然国家颁布施行了多种关于林业的会计规章制度，但是对于集体林场、个体林场、外商投资林场及股份制林场等林业单位的会计核算制度没有明确规范，使得这些林业单位没有可依靠的会计制度指导会计工作，并出现挂靠其他行业会计制度的情况，使会计工作出现了混乱的局面。

第三，会计核算内容不完整。首先，林业单位的收益核算只考虑了经济效益，对林业单位进行经营管理活动所产生的社会效益和生态坏境效益却得不到计量；其次，在传统的林业会计核算中，成本只是对于单纯的经济成本核算，而对于经济活动中产生的资源消耗、环境质量的影响却没有进行价值评估，计入社会成本核算。这也会导致林业会计信息披露不完整、不充分，在会计报表上无法全面体现林业单位的收益、成本及利润。

第四，会计监督制度尚未落实。由于许多林业单位的内部监督和管理制度的不完善，使会计监督制度不能落实。当会计部门和会计人员处理经济业务时，为了眼前利益或是粉饰业绩，由于缺乏会计监督，往往会制造虚假会计信息以掩饰违法乱纪的行为。

二、构建林业会计制度的建议和对策

（一）分类会计核算制度

目前林业采用了分类经营的管理体制，把森林资源划分为商品林和公益林，所以会计核算制度也应该根据这两种经营管理体制分别建立。首先，在商品林会计核算中，按投入产出的方式核算盈亏，综合所有因素计量林木生产经营成本，建立林木资本金制度，并以此设计相关的会计科目和会计报表的内容；其次，在公益林的会计核算中，由于其经营目标追求的是社会效益和生态效益，资金投入是以国家拨款为主，所以要以收支平衡的原则制定预决算制度，建立健全林业基金制度，考虑以上因素来制定相对应的会计科目和会计报表内容，还要明细资金使用和费用支出科目，使公益林的专款专用更为透明化。

（二）补充会计核算制度中的缺失

对于林业会计核算，除了要重视经济效益的核算，还应增加生态效益和社会效益的核算，这样才能利用会计核算全面反映林业单位的收益与成本。所以笔者建议在会计核算中增添森林资源资产核算、环境收益、环境成本及环境利润等科目。

1、森林资源资产核算。森林资源资产的计价应由资产评估部门根据相关法律法规，针对不同性质的森林资源运用科学的评估法进行价值评估，可以按评估价值或是按累计投入结转生成的成本来确定森林资源资产的入账价值。当产权变动时，森林资源资产应把购入价格或是评估价值作为入账价格；当有后期追加投入时，按实际成本追加入账；当森林资源资产产生消耗和损失时，按实际数额或平均成本数额减少资产。

2、环境收益。环境收益是林业单位为了保护环境资源得到的全面收益，具体包括环境损害补偿收入、环保奖励、环境污染的罚款性收入、环保措施带来的社会效益等等。

3、环境成本。环境成本是在林业单位在生产经营过程中对生态环境、自然资源造成的消耗和为此付出的使用成本。主要包括环境预防费用、环境治理费用、环境发展费用、环境补偿费用以及由于经营中产生的废水、废物、废气造成的环境污染损失。

4、环境利润。环境利润=环境收益-环境成本-环境税金，可以反映林业单位的环境整体效益。

（三）依据新的《企业会计准则》指导会计核算

新的《企业会计准则》中的先进理念，为林业经济业务中出现的新事物给出了会计核算理论依据。林业的主要资产计量可以借鉴新准则中公允价值的计量方法，并且这种方法也适用于林木资产的经济效益、生态效益和社会效益的计量，新准则中的“生物资产”和“资产减值”等具体准则为林业会计科目设置、会计确认和计量指明了方向。

（四）建立会计监督体系

首先，加强国家财政部门、税务机关及工商部门对林业会计的监管力度，发挥社会中介机构的监督职能，要求会计师事务所和注册会计师依法对受托单位的经济活动和会计资料进行审计，做出客观、公正的评价；其次，在单位内部建立完善的会计内控制度，让会计监督主体具有独立性，规范原始凭证的取得、会计科目的设置、经济事项的会计处理以及制定会计人员的上机制度。

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关键词：林业生态；问题；对策

1 舒兰市林业生态建设存在的问题

1.1 林业生态建设存在指导思想上的偏差

生态环境建设是林业的首要任务，但人们长期以来把林业只当作产业部门看待，忽视了它的生态效益以及社会效益，人们缺乏生态环境意识并且法制观念淡薄，只注重短期利益，没有节制的地采伐森林，导致生态环境的急剧恶化。

1.2 缺乏完善的林木采伐管理制度

长期以来新造林缺乏管护投入，建设成果难以巩固，舒兰市没能有效地调动社会力量，科技成果推广的速度也比较慢，造林的科技含量也不高，因而浪费了大量的人力物力。尤其是森林经营方案及管理问题。对于森林采伐限额、年度木材生产计划没能完全按森林经营方案确定，也未能将资源状况和可采资源所占份额进行科学的分类排序，森林经营方案编制与实施的管理的不完善使森林经营措施以及林木采伐的具体情况未能完全落实到山头地块并加以公示，再者对林木采伐指标分配给非林权所有者的杜绝力度不大，且监督机构对采伐指标分配、采伐审批的监督等制度都是有待提高完善的。

1.3 苗木产业发展上的“发烧”

近年来，在国家政策的影响下，苗木市场越来越大，苗木需求量因国家和地方政府对林业生态建设、城乡环境绿化工作的重视而大增。且看今年的苗木市场，发展速度空前加快，出现了“育苗热”。城乡绿化中对苗木直径的要求集中在8cm、10cm、12cm、15cm、20cm，带土球的、裸根半冠的、裸根定干的，要上工程都需要达到大中规格。从业人员数量大大增加，苗木的种植面积快速膨胀，致使苗木种植密度非常大。小苗培育数量的大增，也使得苗木种子价格创下新高。立竿见影的绿化效果是为当前的绿化工程所需要的，苗木需求量中大规格苗木占相当大的比例。供需失衡加剧苗市危机，我们不禁为大量育小苗者捏把汗，不知小规格苗木的路在何方。这种供需失衡的现象加剧了未来苗木市场的隐患，达到采购标准的苗木尚且很少，可想而知，优质苗木则会更加紧缺。

2 为舒兰市林业生态建设献策

2.1 贯彻落实科学发展观，走可持续发展道路

加强集体林权制度完善的关键不仅需要党政领导的重视、各部门协同配合，还需进行深入的研究探索，力求改革实效。将调研工作贯穿始终，组织相关人员到林改先进省份调研考察，虚心借鉴其好的经验；加强培训，抓好试点，拓展改革思路，培养技术骨干；创新工作思路，根据我市林业实际，需在保持森林覆盖率的基础上完善造林绿化新机制；全面清理林地，保住林业根本，严厉打击非法侵占林地，巩固扩大林地保护成果，并采取一系列措施，强化落实责任，有效的推进各专项整治活动。深入贯彻落实科学发展观，不断提升林业功能，充分发挥林业效益，为建设资源节约型和环境友好型社会提供良好的生态保障。

2.2 改革林业生产方式

我们要充分认识生态文明建设的重要性及迫切性，尽快适应新形势新要求，牢固树立生态文明建设的理念，大力深化生态教育，利用各种形式，想方设法的去提高全市人民的生态道德素质，提高他们的爱林、护林、植林意识；还应大力加强生态保护及治理，对地理情况进行实际考察然后增加森林的覆盖面；还要从本市经济发展的全局去谋划林业生态建设，坚持全民搞绿化的方针，不断发展、扩大林业特色产业；并加强推进法制建设，对生态文明建设的政策体系和法律体系进行完善；而且还要进一步完善各项森林灾害应急预案。

2.3 完善我国森林生态效益补偿制度

森林资源具有经济效益和生态环境效益，林业建设和维护需要一定的费用。除了国家出森林生态补偿资金，，还应当明确其他主体包括个人或企事业单位及其他组织的应缴份额，应当把重点防护林、森林公园、风景名胜、自然保护区等重要的森林生态资源区作为生态补偿资金重点补助的对象和范围；还要进一步明确森林生态补偿金征收的标准和森林生态补偿的检查监督制度。

3 结论

按照《林业发展“十二五”规划》，我市要真抓实干，研究解决林改过程中遇到的各种实际问题，结合本地实际破解改革难题，坚持生态优先，确保生态建设与产业发展的良性互动。加快发展林业产业体系、推进生态文化体系建设及林地保护与管理。着力提高造林质量，加快林业科技创新，快速推进林业信息化，加强林业法制建设并扩大林业的对外开放。

参考文献

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关键词：梅州林业；可持续发展；问题分析；建议和措施

1 梅州林业发展的基本情况

梅州是山区丘陵地区，有林地面积12185km2，占全市国土总面积的76.5%，森林覆盖率达74.78%，位居全省第2。由于其独特的地理状况以及气候环境，使得该地拥有非常丰富的林业资源。近年来，随着社会经济发展的占用和受到山火以及各种自然灾害的影响，导致梅州的林业面积有所减少，但从总体来说，梅州林业面积变化不大。然而，在梅州林业管理的过程中仍然存在很大的不足，如森林管护不够到位、林木砍伐不够合理，林地管理不够恰当。尽管当前在梅州林业可持续发展的管理过程中采取了一定的措施，在一定程度上保护了林木，并且促进了林木的生长，但还远远不够，并且没有从根本上解决问题，因此，还要从其他方面人手，采取一些切实可行的措施，解决梅州林业在可持续发展的过程中遇到的实质性问题。

2 梅州林业可持续发展过程中存在的主要问题

2.1 林业保护的观念和监督力度不强

现实中梅州林业管理人员没有从思想上树立林业保护的强烈观念，因此，在具体落实林业保护工作的过程中没有严格按照要求认真履行林业保护的职责。甚至有些林业工作人员在工作过程中推诿、拖拉，不负责任，不按规定完成工作任务。这都与没有建立恰当的林业保护监督制度，没有加强对林业保护工作的管理有很大关系，并因此导致林业保护工作落实的过程中存在巨大问题，很多工作没有落实到位。

2.2 林业保护的技术力量不足

对林木的管理不合理，对树木生长没有进行合理、必要的监督，树木发生病虫危害时没有及时组织技术力量进行防治，及时减少危害。梅州对生态环境管理力度远远不够，由于人为因素引发的山火时有发生，造成大面积林受灾。

2.3 没有建立完善的生态补偿机制

林木资源作为一种自然资源，具有资源性，因此，林木资源使用人或者林木资源受益人，除了要合法利用自然资源，而且要对林木资源的所有人付一定的费用，还要对林木资源采取一定的保护措施，以此为改善林木资源的现状做出应有的努力，这种机制就叫做生态补偿机制。当前，梅州虽然实施了对林木生态补偿，但仍处于初始状态，尚未建立起完善的生态补偿机制。

3 加快梅州林业持续发展的建议和措施

3.1 要牢固树立可持续发展理念

要贯彻落实林木资源可持续发展的基本观念，让这种观念成为广大林业工作者的心理基础和自觉理念，成为林木资源管理人员的行为准则。地方政府要重视对林木管理人员的专业培训，不断提高林木管理的能力，向林业管理人员宣传可持续发展的相关内容。将可持续发展的理念转化为具体的林木管理措施，并通过管理人员落实到林木管理的过程中。邀请并派遣林木管理专家对梅州林业管理人员进行技术培训，使他们更加了解和掌握林木生长规律以及林木管理基本方法，使得林业管理人员更加合理地管理林木，促进林木的生长，从根本上保证梅州林业的可持续发展。

3.2 要进一步加大植树造林，增大森林覆盖率

为更好地发展梅州林业，加快梅州林木的生长发展，不断扩大梅州森林占有面积，美化梅州生态环境，林木管理的相关部门以及相关管理人员要重视加强优质林木苗木的培育和种植，扩大植树造林面积。林木面积的扩大可以大大提高空气净化能力，极大地改善周围生态环境，还能不断提高土壤涵养水源的能力，增加地下水的含量。总之，森林生态管理需要不断扩大林木面积，增大森林覆盖率，这些都对梅州生态环境的改善产生极其重要的作用。

3.3 要加强对林木管理人员的监督与管理

制定符合梅州实际的林业管理制度，加强对林业从业人员的监督管理，督促他们履行职责，落实责任，切实做好林木管理工作。梅州当地政府要定期对林业相关部门以及从事林木开发的相关企业进行监督，提高相关工作人员和企业的责任感，促使他们切实将相关工作落实到位。同时，要将梅州林业管理的相关工作分配到具体的每一个部门、每一位成员，使他们增强切实林木保护的意识和责任，自觉提高自身林木保护与管理的能力，这样才能做好林木保护工作，实现梅州林业可持续发展。

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关键词：湘江流域；治理；生态补偿；绿色财税政策

中图分类号：F832 文献标志码：A 文章编号：1002—2589（2012）25—0068—03

一、湘江流域生态环境中存在的问题

湘江是湖南省人口最稠密、城市化水平最高、经济社会文化最发达的区域。由于历史和现实原因，湘江流域的工业产业结构偏重于重化工型，钢铁、有色、化工、建材、机械等比较突出。重化工型是典型的高能耗产业，同时，湖南省是无油、无气、少煤的地质资源格局，虽流域降水充沛，较好地发展了水电资源，但在能源结构的利用上仍长期以煤为主，形成高能耗、高排放、高污染的格局，从而导致湘江流域生态环境日趋恶化，湘江流域的环境问题主要表现在以下几个方面。

（一）湘江流域水污染严重

湘江流域水污染源包括了工业污染源、生活污染源和农业面源三部分。工业污染源主要是来自工业生产中所排放的废水，2008年环境统计年报显示，湘江流域工业废水中重金属含量较高，排放量最大的重金属有汞、镉、铅、砷和六价铬。由于城镇居民直接将生活废水未经处理就直接排放到湘江中，一定程度上加重了对湘江水资源的污染，使湘江水体的有机物存在超标现象。农业生产活动对湘江水源的污染，主要为来自大量使用化肥、农药。随着养殖业的发展，畜禽养殖污染比重也不断上升。城市饮用水源特别是下游长株潭核心区饮水水源水质不能得到保证，对沿线城市居民的健康构成威胁，流域水环境质量亟待改善。

（二）湘江河道底泥受重金属污染

流域河道底泥重金属污染累积性问题多、潜在性危机重。湘江干支流长期受重金属污染物排放累积影响，3154km河道底泥均不同程度超标。按污染程度，从大到小依次为镉、汞、砷、铅、铬，其中镉最高超标422倍。主要淤积在干流中游、支流集中采选区以及河湾、河道交汇口、集中排污口附近等。不少水系尾砂入河，底泥淤积，给当地居民饮水安全造成严重威胁和巨大困难。湘江干流监测断面重金属污染程度由重到轻依次为株洲、衡阳、湘潭、长沙、岳阳、永州。

（三）部分工矿区土壤环境受重金属污染

流域内部分工矿区区土壤重金属污染十分严重，土壤重金属环境质量呈下降趋势，严重影响了农产品的产量和品质。据调查，湘江流域重金属污染土壤总面积为4820 km2，占流域总面积的5%；其中超过土壤环境质量标准二级总面积为2647 km2，超过土壤环境质量标准三级土壤总面积为2147 km2。超过土壤环境质量标准二级以上的污染土壤中耕地面积为2177 km2，占流域耕地面积的12.5%。污染因子中，镉最大超标390倍，砷最大超标275倍，铅最大超标50倍，汞最大超标43倍，铬最大超标6倍。

（四）湿地系统破坏严重

湘江流域湿地生态系统遭到破坏较严重，主要存在以下几个问题：湿地被占用、淤积，面积愈来愈小，湿地生态系统呈萎缩趋势；湿地野生动植物被猎捕、采集，数量越来越少，生物多样性下降，湿地系统的生态稳定性及对污染物的自净能力也随之下降；湿地系统接纳了较多的城市污水及农田面源污染，导致湿地系统内的水质下降，若污水排放超出湿地的自净能力，则可能对湿地系统带来毁灭性破坏。

二、现行财税政策在湘江流域治理中的实践及存在问题分析

（一）财政政策有弊端

1.财政投资与生态环境保护的资金需求错位

以湘江流域治理的、生态环境保护为目的的财政支出，虽然近年来总量越来越大，但主要是按部门、按项目分配，缺少统筹规划，造成资金配置不合理。有关湘江流域治理生态安全和长远利益的环境污染防治投资领域和项目，严重缺乏资金。目前，湖南没有设立专项的湘江流域治理的生态环境保护基本建设预算内账户，生态环境污染防治投资的政府共同渠道没有建立，基本分散在农、林、水、城市建设等其他行业。在解决“缺位或不到位”的问题时，政府的注意力往往惯性地投向传统公共部门，生态环境保护的重要性无法落实。

2.财政投入政策具有较强的权宜性和应急性

财政支出重点的相对频繁变换，会导致环境保护财政资金不可持续，甚至造成已投入资金的浪费。一般说来，财政政策具有相机、应急和长期、稳定的双重性质。如果过度重视应急功能，而缺乏长期规划，不仅使得环境保护资金无法全面进入财政政策框架，而且已经投入的资金也无法持续。

3.环境财政资金使用效率低、效果差

项目费用效益的评价机制缺失，资金的效率低和效果差，在一定程度上动摇了人们对财政资金重要性的认识。通过统筹规划、加强监督和评估，可以提高财政资金的使用效率。经过多年发展，湘江流域的环境污染防治投资已经形成了一定规模，然而，在资金总量尚且不足的情况下，资金使用效率低下已经成为一个普遍的问题。投资效率不高又增加了进一步筹集资金的难度。投资未能充分发挥效益的原因，一是缺乏约束机制和有效监督制度，另一个就是缺乏配套的经济激励政策。研究表明，经济政策的激励作用可以充分调动各种资金，产生巨大的经济和环境效益。

4.纵向财政转移支付占主导，缺乏横向转移支付

财政转移支付是生态补偿的重要方式，中国目前纵向转移支付即中央对地方的转移支付占绝对主导地位，而区域之间、流域上下游之间、不同社会群体之间的横向转移支付严重缺失。正是由于横向生态补偿机制的缺乏，生态补偿完全由中央政府承担的原因，导致地方政府环境保护不力，生态破坏、环境污染问题难以根治，进一步造成社会的不公平性和资源配置效率低下，严重影响了“谁破坏，谁治理，谁受益，谁补偿”原则的遵守。

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论文摘要 在经济发展突飞猛进的今天，生态环境的保护越来越重要，尤其是城市中罕见湿地公园的生态环境，对其的保护更是迫在眉睫。本文通过对贵阳市湿地公园的生态保护进行简单的分析，以现下的经济法理论、环境法原理、可持续发展理论及已实施的法律法为支撑，从相关立法、执法、司法等几方面对贵阳市湿地公园建设中的生态补偿制度在法律构建方面提一些建议。

论文关键词 生态环境 湿地公园 补偿制度

近年来，生态补偿在可持续发展的大背景下应运而生，这一词的诞生逐渐引起了社会各界的广泛关注。而现阶段的生态补偿制度仅是生态环境保护的一种经济手段，虽然我国的生态补偿经过多年的实践，在林木业、自然保护区、遏制沙漠化等方面取得了一定的成效，但是，对于湿地公园生态补偿制度的法律构建仍是摸着石头过河，并没有现成的实例可以借鉴，只能在摸索中不断前进。为此，建立和完善贵阳市湿地公园的生态补偿制度仍需统筹区域协调发展，因地制宜地制定规章制度，加强补偿制度的法律构建，以此来强化生态补偿制度对保护湿地公园生态环境的实际意义。

一、 贵阳市湿地公园生态之概况

贵阳市湿地公园的建设是近年才发展起来的生态项目，对于爽爽的贵阳而言，湿地公园的建设很是重要。目前，在贵阳市主要建设了两大湿地公园：花溪湿地公园和小车河湿地公园。花溪国家城市湿地公园位于贵阳市花溪区中心城区的北部，距离贵阳市中心仅十二公里，是全国罕见的城市湿地。在环境上它属于亚热带湿润气候下的高原岩溶丘陵区，是以喀什特地貌为特征的城市湿地公园。贵阳市花溪国家城市湿地公园范围内有天然的河流湿地、河漫滩，也有人工的水稻田、池塘、沟渠等。适宜的气候和多种多样的湿地类型为各种生物营造了安全的觅食、栖息、繁殖场所。花溪河水资源充足，年平均径流量9.84亿立方米。另外，花溪河的水质优良，清澈见底，达到Ⅱ类地面水水质标准，是贵阳市民生活用水的主要供水点。其次，小车河国家城市湿地公园地处贵阳市中心城区，根据规划，该湿地公园总面积约6平方公里，按照“世界眼光、国内一流、贵阳特色”的要求，充分发挥生态多样性的优势，突出海拔落差和梯次植被特色，彰显良好的河谷生态，在公园内建设有公用配套设施，并配有完善的垃圾处理、排污治理、慢性系统等功能，是展示贵阳生态文明建设成就的重要窗口。小车河湿地公园的建设直接惠及城市西部、南部的60多万居民 。

贵阳市中这两大的罕见湿地公园，为当地的居民带来的好处可以说是不甚枚举。为此，对湿地公园生态环境保护的重要性也就不言而喻，根据可持续发展的理论，笔者认为对湿地公园生态环境的保护需要完善相关的法律法规、制定配套的生态补偿制度，促使人类更好地保护湿地公园，保护生态环境，以此造福于子孙后代。

二、 建设贵阳市湿地公园生态补偿制度的必要性

目前，国内对于生态环境的保护非常重视，特别是对自然环境下天然湿地的生态补偿更是毋庸置疑。曾经学者们甚是担忧的生态环境问题如今已上升为了重要的法律问题，在2012年修改《中华人民共和国民事诉讼法》的时候，首次将公益诉讼列入法律规范之中，这在生态环境保护历史上具有划时代的意义。

（一） 湿地公园生态补偿制度的不健全成为重要的制约因素

在我国，生态补偿制度在某些区域生态环境保护上已有实践。众所周知，生态补偿制度适用于环境破坏甚是严重的农业、林业、牧业、渔业，在一定程度上取得了一定的成效，而对于湿地公园的运用却是几乎没有先例可寻。为此，免不了在保护湿地公园生态环境的过程中采取生态补偿机制的措施会有缺失，或者是湿地公园生态补偿制度根本就不健全，导致在对湿地公园进行保护的时候出现漏洞，以至于给那些损害湿地环境的人以可乘之机。在此情况下，对湿地公园的保护就会陷入很危险的境地，从而不能更好地保护湿地生态。如此看来，建设湿地公园生态补偿制度的重要性显而易见。

（二）湿地公园生态补偿不到位，影响湿地公园的生态建设

生态补偿制度是偏主观判断的制度范畴，其在被有关部门运用的时候会出现一定的问题。比如在生态补偿中，生态补偿标准需要人的主观判断，如果判断不到位，或者有关人员的判断标准误差较大，就会对被补偿人产生不公平。这样不公平很可能会导致对于生态建设付出的人、对环境保护付出的人而言，他们以牺牲自己的固有利益作为环境保护的投入成本无法得到收回，他们的权益得不到保护，产生利益不均衡。而由此产生的利益不均衡、人与人之间的不公平，就会导致生态保护与建设者之间存在的心理落差，进而滋生不满情绪，影响湿地公园的生态建设。

（三）湿地公园生态破坏严重，引发更严重的生态危机

湿地公园的建设对于正处于城市化进程中的人类来说至关重要。在城市化的进程下，公民早已远离了碧水蓝天的生活环境，现如今每天都是和现代化的设备打交道，这固然就免不了现代社会的发展给我们的生态环境造成威胁。生态环境被破坏，生态建设不安全，很有可能就此引发生态危机，从而触发生态威胁。近年来自然灾害的频发就是生态遭到严重破坏带来的结果。贵阳市具有“凉都”之称，“爽爽的贵阳”也是家喻户晓，这些称号来源于贵阳独特的生态环境和天然的气候条件。笔者认为，如若我们不对最基本的生态环境予以保护，那生态遭到破坏带来的后果是很严重的。所以，建立湿地公园生态补偿制度对于保护生态环境，避免生态危机有着重大意义。

三、 构建贵阳市湿地公园生态补偿制度的理论基础

贵阳市湿地公园生态补偿制度的构建不是空中楼阁，这是需要一定的理论为支撑。经济法这一独立的学科，在一定的程度上给环境保护建设提供了理论基础，对于湿地公园而言更是对至关重要。现笔者就从外部性、公共物品供给以及可持续发展三个方面来阐述构建贵阳市湿地公园生态补偿制度所需的理论基础。

（一） 外部性理论

外部性是经济法这门学科里一个独有的概念，其含义是指一种经济行为给外部环境造成非自愿的积极或消极的影响，导致他人的成本降低收益增加或者是成本增加收益降低的效用，由此外部性就可以划分为正外部性和负外部性 。环境保护作为经济法学科里的一个分支，也具有经济法学科应有的基本特征，外部性问题在生态环境保护仍然存在。对于生态环境保护而言，外部性理论是湿地公园生态保护中生态补偿制度建设的有力理论支撑。“鼓励和保护正外部性，预防和制止负外部性，是政府的一项重要职能；在规制外部性方面，行政法主要从明确政府的职权和职责、强化正当行政程序以及提高行政效率等方面着眼，发挥重要作用。” 对湿地公园生态环境的保护，在某种程度上定会造成外部性的影响，有正外部性也有负外部性。对此，对那些为保护生态环境予以付出的人而言，可以对其进行奖励；相反，对于那些破坏环境的人而言，则可以对其进行惩罚。“经济法对带来正外部性的个人或企业，通过授权政府采取补贴、减免税收等鼓励措施，使私人的收益低于社会收益的部分得到补偿，以克服或减少‘搭便车’的现象。”

（二） 公共物品供给理论

公共物品，顾名思义就是人类公用的物品，当人们在使用公共物品的时候，因为人的本性，会导致人类为实现自己的利益而忽略其他人的利益，甚至为了自己的利益而损害公共物品，由此损害他人的利益。生态环境就是一个典型的公共物品，当人类在享受生态环境带来的好处的时候，因为目光短浅或者利益使然，就会促使有的人在享受生态环境带来的好处的同时，因为一己之私而损害生态。诸如很多人在享受环境的时候故意破坏环境，他们认为这种破坏暂时不会对自己造成不利，至于会不会对他人造成损害，他们置之不理。久而久之，就会造成希望享用环境好处的人越来越多，相反对环境建设投资的人越来越少，最终就会出现资源浪费殆尽、生态逐渐恶化的后果。因此，就需要建立一套生态补偿制度，给予那些为保护生态环境免受损害而牺牲自己利益的人一定的补偿，对那些破坏环境的人予以惩罚，同时调动他们的积极性，以致更好地保护生态环境。

（三）可持续发展理论

可持续发展理论是“一种实现社会与经济能够持续、快速、健康发展的多元目标相互协调的新型战略。 ”保护生态环境是可持续发展的必然要求，同时也是人类必须承担的责任和义务。当代人有权使用资源和享受生态环境并从中受益，当然地也有责任为后代人保护有限资源和避免环境受到破坏，当代人同后代人都具有平等的权利，每一代人都应当对后代人负责。“可见，为了防止当代人为有利自己、以后代人利益为代价滥用自然资源，在法律上承认代与代之间的权利和当代人对下一代人的义务是至关重要的。”

四、贵阳市湿地公园生态补偿制度的法律构建

（一）确立生态补偿的法律地位

法律作为我国法律体系中的第二大法律体系，其重要地位是举足轻重。湿地公园的生态补偿是推进可持续发展战略的重要举措，是保护现有自然环境良好发展的重要战略部署，所以只有明确湿地公园生态补偿的法律地位才能顺利地实现生态的可持续发展。法律对于湿地公园生态保护的规定，是其重要依据。在应对生态危机的法律对策中，希望国家能将生态补偿列入生态保护的法律条款中。

（二）进一步完善我国环境保护法，以明确对生态补偿的规定

《环境保护法》虽然是保护生态环境的专门法律，但其对生态补偿的规定提及甚少。在社会不断发展的今天，《环境保护法》作为综合性的环境基本法律，存在着大量的缺陷，环境保护法更多地侧重于保护环境的基本制度、基本原则和粗略的监督制度，而关于生态环境的生态补偿方面的规定却是模糊不清。因此，有必要对现行的《环境保护法》进行修改，做一定的理念更新，毕竟法律是滞后的、僵硬的，法律只有与时俱进才能确保生态环境保护的思想不至掉队。将生态环境补偿制度上升为环境保护的基本制度，促使国家生态环境补偿机制法制化，才能从整体上更好地促使生态补偿有很好的法律积淀，更重要的是对湿地公园的的环境和资源保护提供强有力的制度基础。

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从自然的角度，完善西部法律体系

因地制宜西部地区生态类型多样，不论水平带还是垂直带，都有较大的差异。生态保障应该遵从自然生态规律。如果违背生态规律，建设工作则很难成功，即使在局部是成功的，也缺乏生态系统自我维持的可持续性。因地制宜是本着不同地域、不同管理的原则，实行区域管理制度，最大限度调动当地管理机构的活力，从而科学地保护当地环境。我国对“三河”、“三湖”等环境污染整治的实践证明，对于特殊地区如污染严重区域、自然生态及其脆弱区域，采取因地制宜的方针，环境治理和保护效果明显。

因时制宜这里，“时”不仅指气候因子，也指突发性灾害。气候因子是生态系统的一部分，与因地制宜类似，可以对其进行区域性规划。对于突发性灾害的法律规范，应考虑西部具体情况。与中东部相比较，西部地区社会经济发展水平较低，很多地区至今仍受贫穷和落后的困扰，这导致其现有社会物资储备不足，预警设备欠缺，预测能力不强，防灾、抗灾、赈灾能力较弱，使得这些地区与其他地区相比自然灾害的发生更为频繁，且灾害所造成的损失更大。因此，在西部环境法律条文中应着重强调：防灾抗灾的经济政策；紧急状况下，相应部门承担的责任和采取的措施；完善预警措施；加强对抗灾能力和灾后修复的建设。

因资源制宜西部地区含有丰富的矿产资源，许多资源的含量是全国总含量的一半以上。以部分有色金属为例：2010年，西部地区铜矿的含量约占全国总产量的42．9％，铅矿64．2％，锌矿72．8％，铝土矿59．4％等。但是，由于资金不足、交通欠发达、开采不合理等因素，使得西部地区矿产资源利用率低，开发过程存在安全隐患，产生严重的环境问题。中、小型矿山企业对矿石综合利用程度比较差，大部分小型矿山企业和小矿山根本不进行综合利用。且开矿采矿过程会产生许多环境问题：废石、矿山尾矿及矿山固体废料堆放，毁坏农田、林木和植被，造成环境和资源的破坏；矿山采矿、选矿、冶炼加工，排放大量废水、废气；诱发地质灾害和安全事故。矿产资源是我国经济可持续发展的物质保障和重要的战略储备之一。因此，西部地区环境法制建设中，要注意科学勘探，合理采矿，严厉打击违规勘探，杜绝不合理开采。在物种资源和生态保护方面，对特殊的物种尤其是濒临灭绝的珍稀动植物，应同时保护其所处地特有的生态环境；在特殊的生态环境方面，如沙漠、戈壁等目前不宜人类居住的地方应以维持其原正常生态功能为最低原则，合理治理；对于未沙漠化的地带，建立相应的条例，严惩破坏行为，鼓励民众参与防沙治沙；对于已沙漠化区域，考虑到其上仍存在各种生命形式，具有相应食物链和生存法则，治沙方案不合理将破坏原生态，加大治沙难度。因此，法律法规应严格规范治沙方案的审核制度。

从社会的角度，完善西部法律体系

将环境与经济的可持续发展的理念作为西部法律建设的中心思想可持续发展强调的不仅是现实的协调即横向上的协调，而且是从纵向历史发展过程即当前需要与未来需要的关系上强调发展，以适应环境保护与资源的需要。现阶段环境的无限量供应，使其没有确定价值。从世界各国的发展经验以及中国的发展历程来看，任何“亡羊补牢”式的所谓的“发展”都是一种得不偿失的做法。因此，西部地区环境法律应鼓励环境与地区经济和社会发展结合，采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施，使环保工作同经济建设和社会发展相协调。

明确确立公民的环境权《人类环境宣言》提出了环境权的概念，即：人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任。公民环境权入宪，能够使政府对公民环境权的保护有更高的认识，有更高的要求，也产生更高层次的监督。一方面，公民环境权的确立，将与环境相关的权利和责任落实到个人，环境保护和治理从社会责任成为个人责任。同外部不经济型内部化效果相似，将降低环境治理成本，减少环境破坏。另一方面，由于目前环境法大多是针对公众利益而言，普通民众之间的环境纠纷甚至不能在环境法中找到解决依据，公民环境权的确立，明确了民众环境利益的归属，将减轻环境问题诉讼造成的困扰。

执法体系分工明确目前我国的管理制度采取主管和协管的方式，以中央和地方的环保部门为主，以其他部门如国土资源部、林业部、农业部等从旁辅助。但我国主管部门和协管部门的法律权限和职责分工的界定并不明确。造成这种现象的原因之一就是环境资源化。现在普遍把环境当做是一种资源，在处理同一件事情的时候会产生多个部门同时参与的状况。比如农业污染，同时属于环保部和农业部范畴。两者之间虽经过一定分工，但仍存在职责重复，进而产生人员过剩、机构冗余、办事效率低等问题。所以，建设完善的西部地区法律法规体系，执法体系应分工明确：由环保部门统一管理，其他部门参与，精简重复部门，合理增设新部门。

完善西部的地方环境标准管理制度西部生态环境脆弱，容易受到破坏。只是采取国家标准，对西部环境保护不够全面有效。所以，一方面应提高相关环境标准，省、自治区、直辖市人民政府对其管辖区施行严格于国家物排的标准；另一方面加大处罚力度，扩大刑事处罚的范围和民事、行政处罚力度。

重视普及法律教育全民法律意识、法律素质的提高，是实现依法治国的关键和决定因素。西部生态环境复杂、民族众多、文化多样，提高法律普及率，有利于新法施行、改善执法状况。普法的主要途径有：国家机关、社会团体、企事业单位及其他组织和个人开展普法活动；各级人民政府加强对普法工作的领导，将普法工作纳入国民经济与社会发展计划，保障普法经费，完善普法设施，加强普法队伍建设；将西部地区环境法律法规内容写进课本，提高学生的环境法律意识。

合理的监督制度也是完善西部环境法律体系的重要部分

加大监督的力度加大法律监督的力度，是保障西部地区生态环境建设必不可少的重要环节。具体措施有：县级以上人民政府环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门，增加对管辖范围内的排污单位进行现场检查的频率；定时对优先污染物（对西部环境造成影响较严重的污染物）进行优先监测，且优先污染物的名单要较其他地区严格；对一般建设项目环评审批要严谨，特殊项目要多方审核通过后才能加以实施等。

三体共用法律监督的主体包括：国家机关、社会组织、公民。其中，国家机关有强制性，在监督体系中起主导作用；社会组织是监督体系中的重要力量；公民是法律监督体系的基础。国家对监督的作用自上而下，是监督体系的主干线。但是社会组织和公民的作用也不可忽视。在环境管理中，环境管理部门的行为是否到位、是否合法，需要公众的监督；企业作为市场主体，其外部不经济性始终是存在的，社会监督更是不可缺少。因此，国家监督为主、社会和公众监督为辅的三体共用使得监督体系更有效。

结语