企业经营改革方案范文

导语：如何才能写好一篇企业经营改革方案，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：管理会计；会计体系；改革

为了更好的满足经济发展的需求，企业要转变现有的会计管理理念，重视会计改革工作，以管理会计改革为切入点，做好企业会计监督和核算工作，结合企业管理制度开展会计改革工作，制定科学的会计改革方案，以增强企业的创造力，明确企业的发展方向，优化企业的工作格局，保障企业会计改革顺利进行。

1企业会计制度改革

科技发展速度的不断加快，人们对企业会计制度改革的要求也在逐渐增加。近年来，我国企业会计制度改革的根本性变化可以归结为以下几点：首先，在会计核算体系中加入所有者权益这一要素，高度计划经济体制下，企业需要按照生产计划要求开展销售和生产活动，拨款过程中都是按照额定金额，这些金额就是企业的资金来源，国家保有企业生产资金的调动、支配和所有权，企业需要按照国家规定的资金用途使用资金，保障企业的资金能实现专款专用。在现代企业制度下，企业投资人依法享有剩余分配权、收益分配权、投资额偿还债务的责任，在会计核算体系中纳入所有者权益，确认企业法人自然人的义务和权利；其次，在会计核算体系中纳入负债，计划经济体制下，国有企业的所有资金都必须在定额之内，资金均由国家拨款，临时性的资金需要向银行贷款，从银行贷款并不需要承担风险，贷款期间员工的利益并不会受到影响，企业资金的来源主要为国家拨款和企业贷款，两者的区别主要在于资金使用的时间和来源渠道。现代企业制度将负债纳入会计核算中，企业债务人应承担还本付息和破产清算的风险，债权人应承担贷款本息收取的权利；再次，在会计核算体系中纳入资产这一要素。计划经济体制下，国有企业要按照国家规定的用途生产物料和资金，这些资金为企业占用资金，国家享有处置和调拨的权利。现代企业制度下，资产与资金占有不同，是企业法人的财产，本身属于企业共同拥有的财产，法人拥有使用、支配等权利，企业依法具有自主经营的条件和权利，自己承担风险和盈亏；最后，根据企业新型经济利益关系建立会计报表体系。计划经济体制下，国有企业的经营者为国家，是国有企业重要的管理者和经营者，国家要重点控制企业的管理成本和资金应用，要求企业编制成本费用表和资金平衡表，国家弥补亏损，利润上缴国家，利润表无法起到管控作用，现代企业制度下，企业设计财务报表时，要反应企业的产权关系、盈利能力和偿债能力，以便更好的满足相关利益者和经营管理者的要求。

2深化以管理会计体系建设为切入点的企业会计改革

财政部在“关于全面推进管理会计体系建设的指导意见“中指出：”全面推进管理会计体系建设，是建立现代财政制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措；是推动企业建立、完善现代企业制度，推动事业单位加强治理的重要制度安排，是激发管理活力，增强企业价值创造力，推动行政事业单位预算绩效管理、决策分析和评价的重要手段。是财政部门更好发挥政府作用，进一步深化会计改革，推动会计人才上水平、会计工作上层次、会计事业上台阶的重要方向。“简言之，经济转型发展要求推动与深化以管理会计体系建设为切入点的企业会计改革，这一改革无疑是健全我国现代企业制度的极为重要的一环，并必将使企业会计工作的格局发生重大变化。

3推进以管理会计体系建设为核心的企业会计改革

（1）将”记账算账“观念转为”为经营决策与管理服务观念企业开展内部会计改革工作时，要充分发挥会计在管理和决策中的作用，转变会计观念，由“记账算账”向为经营决策与管理服务的转变，企业管理人员也要转变观念，在计划经济体制下，企业财务由国家财务取代，企业只需要承担管理和服务经营职能，这种会计职能观念已经不符合历史发展的需求，企业的会计部门不是资金的被动反映着，是企业管理和决策提供会计数据的提供者，工作内容并不仅仅指记账算账活动，还包括管理相关数据和记账算账为主的经营方式，并不是独立于企业经营管理体系之外。

（2）将单一财务会计体系转变为财务会计与管理会计综合会计体系。部分企业会计体制仍旧存在财务会计体系过于单一的问题。因此，为了更好的适应市场发展的需求，要将其转化为管理会计和财务会计综合会计体系。企业财务会计主要包括：管理会计组织系统和管理会计信息系统两大体系，构件管理会计体系时，必须保障管理会计业务体系与会计组织系统构架、各类数据服务需求相匹配，提升财务会计体系与管理会计体系的协调性，提升企业会计部分的工作效率。

（3）重视管理会计理论学习，营造良好的企业会计改革环境。企业要开展会计改革工作过程中，要重视管理会计理论学习工作，提升会计人员的管理会计理论知识储备量，充分发挥管理会计的作用，以便为企业管理和经营决策提供数据依据。另外，要想充分发挥管理会计对企业经营决策与管理科学化的支持作用，还必须高度激发企业经营管理者对企业经营决策与管理科学化的需求，企业经营管理者学习管理会计基础理论的目的，是为了打开企业经营管理者的科学决策管理视野，增强企业经营管理者的科学决策管理意识，激发企业经营管理者的科学决策管理欲望，进而为管理会计业务的开展创设良好的文化环境。

4结束语

企业开展会计改革工作过程中，要了解会计管理体制和经济体制改革的特点，借鉴国内外会计改革的具体情况，制定科学的会计改革方案，保证企业的经营管理水平能达到预期要求。另外，企业会计改革工作开展时，政府要充分发挥主导作用，营造良好的外部舆论环境，适当的给予企业关于管理会计体系建设、业务培训等的引导，做好现行会计人员继续教育工作，以便为企业会计改革提供支持。

参考文献

[1]王满，崔怡.推进管理会计体系建设助力企业价值提升[J].财务与会计（理财版），2014（4）.

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关键词：基本情况;税收负担;影响;建议

财政部、国家税务总局煤炭资源税改革方案已于9月29日国务院第64次常委会议通过，自2014年12月1日起煤炭资源税实行从价计征，同时清理涉煤收费。随后，财政部税政司、国家税务总局财产和行为税司有关负责人做了进一步解答，资源税改革要“按照清费立税、减轻煤炭企业税费负担”原则，确保煤炭企业总体税负不增加。

一、安徽省煤炭企业基本情况

一是煤炭赋存条件差。省内煤田开采深度在600-900米，可采煤层厚度受断层及岩浆岩侵蚀影响较大，煤层的连续性差，厚薄不均，可谓“水、火、瓦斯、地压、地温”等地质灾害“五毒俱全”。资源禀赋极差，和其他省份相比，始终处于劣势。随着矿井的延伸，剩余的煤炭开采更加困难。

二是生存环境严峻。2012年下半年以来，受宏观经济持续下滑影响，煤炭市场形势发生逆转，煤价大幅下跌，资金回笼困难，煤炭库存和应收账款大幅上升，亏损越来越严重。2014年1-9月份，淮南、淮北、皖北、新集四家煤炭企业煤炭主业合计亏损68.16亿元。

三是税负过重、社会负担压力大。自1994年税制改革以来，煤炭行业的总体税负增加3-4倍，始终高出其他行业2-3倍，加上各种收费项目，煤炭企业税费负担沉重。2011年～2013年，四家煤炭企业合计缴纳各项税费611.78亿元，综合税费负担率达到36.73%。另外，一些政策性关闭破产矿井的后勤服务职能至今未能移交，一些应由政府和社区承担的医院、供水、供电、供燃气、供暖、物业费用仍由企业负担，企业每年还为大量的离退休职工发放生活补贴等。

四是面临稳定和安全生产双重压力。随着企业经济效益大幅下滑，职工收入与往年相比有着不同程度的降低，直接影响到职工生活。职工队伍的不稳定对频发的矿井水、火、瓦斯、地压、顶板、煤尘等不可预见的安全隐患形成直接的影响，继而影响到矿区和谐稳定。

二、煤炭企业目前涉煤税、费负担情况

根据《资源税暂行条例》规定，资源税按原煤产量，以2元/吨计算缴纳，资源税税负为0.54%左右。

煤炭企业缴纳税费有企业所得税、增值税、营业税、城建税、资源税、房产税、土地使用税、印花税、耕地占用税、车船使用税、个人所得税，缴纳各项费用有矿产资源补偿费、水土设施保持补偿费、河道工程修建维护费、水资源补偿费、水利基金、重大水利工程基金、残疾人保障基金、价格调节基金、教育费附加、地方教育费附加、采矿权、探矿权、环境治理保证金。此外煤炭企业还缴纳有探矿权价款和采矿权价款。

三、从价计征对煤炭企业影响

根据《关于实施煤炭资源税改革的通知》（财税〔2014〕72号）文件规定，资源税按价计征，同时不再缴纳矿产资源补偿费和价格调节基金，税率定为2%-10%。煤炭企业2011年度缴纳资源税、矿产资源补偿费、价格调节基金占当年收入比例为1.30%，同样的比例关系，2012年度为1.21%、2013年度为1.39%、2014年度1-9月份为1.49%，如果取四个年度平均数，税率应为1.35%。安徽省资源税从价计征税率如果定为2%，煤炭企业资源税负将增加48%;如果税率定为3%，资源税负将增加122%，所以按目前资源税改革方案，不但没有减轻煤炭企业税费负担，反而增加了煤炭企业税费负担。同时由于煤炭价格目前处于低谷时期，有上升的空间，如果煤炭价格上升，将进一步加重煤炭企业资源税负担。

四、存在问题及相关建议

资源税从量计征存在的主要问题是重复征收，多部门管理。目前煤炭企业缴纳资源类税费有资源税、矿产资源补偿费、采矿权价款。三个税费同属于资源类税费，煤炭企业在重复缴纳，同时又属于不同部门管理，加重了煤炭企业税费负担和相关业务工作。

按照《关于实施煤炭资源税改革的通知》（财税〔2014〕72号）文件规定，资源税按价计征，但是因为税率太高，进一步加重了煤炭企业税费负担，将使煤炭企业经营情况更加困难，与国务院近期减轻煤炭企业负担决策不相符。所以建议：

一是资源税改革后增加的负担，实行返还政策。根据国务院资源税改革精神，资源税改革的其中目的之一是减轻煤炭企业负担，但根据资源税目前政策，即使按最低税率2%缴纳，也同样会增加煤炭企业负担，所以建议资源税改革后增加的负担，实行返还政策，将增加的部分返还给煤炭企业，以帮助煤炭企业度过困难。

二是继续清理煤炭企业缴纳的费用。免除煤炭企业应缴纳的水土保持补偿费、河道工程修建维护费、水利基金和采矿权价款。

三是煤炭企业要加强企业管理，降低企业生产经营成本，扩大销售，提高销售价格，用经营业绩弥补税费改革增加的企业负担。

参考文献：

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随着经济高速发展，企业对财务会计人员的税法知识和纳税实务能力要求越来越高，中高端纳税服务业务和从业人员有着巨大的市场需求。在这一背景下，传统的税务课程教学方式需要进行系统性的改革与创新。作为一名高校会计系税务教师，本人结合自身的教学经验分享高校税务课程教学改革中的一些心得体会。

二、税务课程的改革目标

税务课程教学改革应该以培养具备税务专业知识和实务能力的应用型财会人才为目标，通过模拟实务让学生理解税务知识的同时并掌握必要的实务技巧。就目前而言，学生对税收理论知识学习普遍缺乏兴趣，但是对税收实务操作和案例研究却有较浓厚的兴趣。因此，税务课程改革的预期目标应该是提高学生的兴趣和学习效果。

为弥补传统教学方法存在的不足，课程改革可以推行“知识探究―案例分析―实践运用”三位一体的改革方案，将理论教学与实务模拟有机融合，衔接课程间的知识和观点，提高本专业税务课程的综合化程度，把专业知识、实务处理技巧充实到教学内容当中。

三、税务课程改革方案设计

上述方案的实施需要从“理论探究―案例分析―实践运用”三方面展开，以税收类课程为改革载体，改变传统“知识讲授型”教学方式，让学生成为研究知识和运用知识的主体，实现教学资源的高度整合和创新运用。具体的实施方法如下：

1.以案例导学解释理论知识

为了让学生理解税务理论知识的客观真实性和实践性，明确学习目的。教师必须在课前案例，让学生在阅读、思考中建立自己的思维体系，从而提高理论学习的效率。教师则结合案例深入浅出地解释案例所涵盖的税务知识，比如税种的属性特点以及征纳关系等等，让学生了解客观事实同时厘清解决问题的思路，为后续的案例分析教学和实务模拟奠定理论基础。

2.通过案例教学联系理论与实践

在这一环节学生在教师的指导下积极参与，独立自主地深入探索，对案例进行分析、讨论。在案例教学的过程中，教师需要充分调动学生的主观能动性，让学生以小组为单位参与到课程学习中。学习的内容包括：案例研读、资料收集、方案筹划等。然后，教师再根据小组展示的成果按照具体标准进行评价，同时让小组互相提问相互评价，在充分调动学生积极性的同时保证评价结果的客观公正。

3.运用模拟软件检验案例分析结果

结合以上环节的研究学习成果，师生运用学院配置的“税务模拟”软件进行税务登记、税种鉴定、纳税人身份认定、增值税和企业所得税申报等等方面实务模拟操作。作为本次教学改革中的重点和难点，这一环节为师生提出了较高的要求。为更好地模拟税收征纳关系以及实务环境，本方案在这一阶段对师生进行角色分工（具体关系如下图所示）。教师在这一环节主要负责学生管理、教学资源管理、系统维护。扮演税局端的学生角色需要模拟两卡发行，发票发售及发票收回等操作，而扮演企业端的学生角色则需要按照具体要求完成开票，纳税申报等操作。

课程结束之后，教师会组织学生通过讨论等形式，交流总结在课程中所遇到的问题和解决方案，将自己对企业税务实务的理解和感受撰写成课程总结报告，最后由指导老师对学生成绩作出综合评价和建议，并将相关经验和成果转化为详尽的评估报告。

四、税务课程改革方案的适用延伸

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过于复杂的联邦税收体系，造成税法条文解释的多态性和过高的税收管理及遵从成本，各种特殊税收条款、优惠造成实际上的不平等，为各种避税行为大开方便之门。发生在2003年安龙公司（Enron）税案就是充分利用以上漏洞达到避税目的最具代表性的案例，参与调查的国内收入局官员在法院判决后承认，安龙公司以避税为目的而设计的各种复杂交易完全符合法律文字规定，从其合理性及实质来看，应在避税与偷税之间的模糊区域上，问题的定性取决于法院对税法的诠释。现代经济学之父亚当·斯密说过，自由市场是由“看不见的手”指引，然而在当今的美国社会实际中，税法对企业经济行为的影响力大大超过了“无形的手”，扭曲了市场信号，经济行为节税倾向明显，造成经济资源不合理流动和浪费。在充分认识现行税收体制缺陷基础上，通过公开会议听证形式，顾问团综合了多种建议，同时兼顾联邦制度（Federalism）、联邦税收管理体系、国内收入局机构改革[1]、州及地方立法等诸多因素，提出了两种取得一致意见的改革方案[2]，即简化所得税方案（Simplified Income Tax Plan）和增长与投资方案（Growth and Investment Tax Plan）。

两改革方案的共同要素

这两种方案通过不同的方式以达到简化税法、扫除储蓄与投资的障碍、扩大税基的目标。简化所得税方案是现行所得税体系的改进版，通过简化提高效率、降低税收成本；增长与投资方案则在基本不改变税负在各阶层的分配的基础上，引入全新的消费型税收体系以促进经济增长。尽管两方案在思路上有所不同，但分享一些共同的要素与原则。

一、 废止选择性最小税额（Alternative Minimum Tax，或AMT）

AMT是一套与现行的所得税核算方法并行的核算体系，分为个人选择性最小税额（Individual AMT）和公司选择性最小税额（Corporation AMT），它使用更为宽泛的应税所得定义和比一般所得税更少的免除与扣除。个人选择性最小税额主要是针对高收入阶层，让富人缴税，然而，由于在设计之初没有考虑通货膨胀因素，随着时间的推移，在未来的十年中，越来越多的中产阶级成为AMT的捕获对象，造成税负的不断提高；从遵从角度来说，相当数量的个人所得税纳税人不得不填写一个12行的工作表、阅读长达8页的填报说明后完成一个55行表格，通过与一般程序计算结果作孰大比较，以确定AMT的适用性。对于公司选择性最小税额也存在同样的问题。因而，AMT造成纳税人的遵从成本过高，增加了税收体系的复杂度并造成经济决策的不确定性，废止也成为必然。

二、简化、归类合并家庭税收扣除优惠

现行的税收体系中存在着大量与家庭相关的税收优惠条款，其目的是减轻纳税人在生活、教育、医疗等方面的负担，然而这些优惠条款的适用条件及范围不完全一致，申请扣除标准不统一，申报过于复杂。国内收入局的统计数字表明，过于复杂的税法条款造成相当数量适用纳税人没有申请或错误申请税收优惠，使需要得到扶助的纳税人不得不使用付费服务，没有全值地享受到税收优惠。

根据顾问团的建议，将目前与家庭相关的税收扣除优惠分为两类，即家庭扣除（Family Credit）与工作扣除（Work Credit）。目前的标准扣除（Standard Deduction）、个人免除额（Personal Exemption）、子女税收扣除（Child Tax Credit）等合并为家庭扣除，适用于所有纳税人，体现公平，优惠额度将与目前持平；工作所得税收扣除（Earned Income Tax Credit）和可返还子女税收扣除（Refundable Child Tax Credit） 合并为工作扣除，可有效地鼓励低收入者走入劳动力市场，优惠随收入的增加而减少直至消失。建议的目的是建立统一的家庭税收优惠体系，以取代目前交织重叠的条款规定，统一适用标准，简化家庭申请程序，提高征纳双方效率，使适用纳税人充分享受到其应有的税收扶助。

三、房屋所有权税收优惠政策更加体现平均主义

现行税收体制对房屋所有权（homeownership）高度优惠，纳税人可以税前扣除两处住所100万美元以内的抵押贷款利息，扣除出售主要住所而负担的州及地方财产税并免除全部或部分资本收益税收。实际上，对房屋投资的税收优惠已远远超过鼓励让更多的美国家庭拥有自己的住房所必需的程度，过高的扣除标准实际上鼓励了高收入阶层购买豪华住宅和度假别墅，税收优惠并没有在纳税人中平等分享。宏观统计数字表明，房屋投资在全行业中平均税负接近零，而一般商业投资平均税负在22%左右，尽管房屋投资会对经济产生相当的正面影响，然而其过高的税收优惠存在诸多争议。

税改顾问团认为应继续保留对抵押贷款利息的税收优惠，但应更加体现平均主义，即以住宅扣除（Home Credit）取代抵押贷款利息的扣除，相当于15%的主要住所抵押贷款利息；建立基于地域（州）房屋平均价格的扣除标准；延长纳税人免税销售主要住所拥有和使用房屋年限。住宅扣除可使更多的美国家庭，尤其使低收入家庭真正享受到税收扶助（现行体系覆盖率为54%，新体系将达到88%），同时简化申报表的相应部分。

减少房屋购置的税收扣除额（另外，还包括减少医疗保险税收优惠、取消州及地方税扣除）会一定限度增加财政收入，可用于弥补由于取消AMT而造成的财政收入的减少，以在总体上达到财政收入中性的要求。然而，这会使税负向房价过高的州或城市（如加州、纽约市）和中产阶级过于集中的“兰州”[3]偏移，从而影响这些州的国会议员对税改方案的态度。

四、提高慈善捐助的税收优惠

在充分认识慈善捐助在美国社会中的重要性的基础上，税改建议为慈善捐助提供更加优厚的税收政策，鼓励慈善捐助，简化捐助扣除程序并降低适用标准，使所有捐助者平等、便捷地享受到税收优惠，同时加强税收管理，防止滥用捐助扣除。

五、 扩大医疗保险税收优惠覆盖人群，体现公平

现行税法对医疗保险支出的优惠包括：由雇主提供的医疗保险支出免所得税与工资税；对雇员满足一定条件自主选择的医疗保险支出免所得税和工资税；雇主可以使用税前收入为雇员支付医保范围以外的医疗支出；一定标准以上的医疗支出可从应税收入中扣除或作分项扣除；健康储蓄账户（Health Saving Account）配合医疗保险为个人重大医疗支出提供必要的保障等。总的来说，对医疗保险的税收优惠是造成财政收入减收的最大因素，同时对美国医疗支付规模产生重大影响。在2003年，64%的65岁以下美国人享受由雇主提供的医疗保险，17%纳税人享受政府提供的医疗保险，7%的纳税人直接购买医疗保险。由雇主提供的医保支出实际上都源自雇员的应得报酬，雇员与雇主都更青睐于免税的医保报酬形式。过度的医疗保险支出不仅推高了医保的市场价格，缩小了医保的实际覆盖范围，而且造成医疗资源的浪费与低效。这是历届政府备受诘责的问题之一。

为提高医疗资源使用效率，税改建议更加倾向于低收入者，降低医保市场价格，扩大税收优惠惠及范围。具体为：放宽个人医保市场上支出的扣除标准，设置雇主提供的医保扣除限额，限制企业为高收入者提供过多的医疗保险。通过降低医保的整体支付水平降低医保市场价格，限制雇主提供过多医保以增加雇员的工资收入，提高劳动者的支付能力。扩大医保的覆盖范围，意味着医疗资源使用效率的提高。

六、 建立公平、高效、可信赖的联邦税收体系

为建立一个公平、高效和可信赖的联邦税收体系，顾问团认为一个明晰的宽税基是基础，减少和限制影响公平和效率的特别税收处理、降低税率是本次税改的特点。建议废止州及地方税的扣除（美国各州及地方税制及税率也不完全相同，取消州及地方税扣除，体现联邦税层面的公平）；简化、育税收优惠适用标准，将现行体系中与教育相关的扣除与减免并入家庭扣除，扩大优惠涵盖范围；消除税收婚姻惩罚性条款[4]（Marriage Penalty）；简化社会保障收入的税务处理，社保收入起征点将与通涨指数挂钩，为社保改革奠定基础[5].

方案一：简化所得税方案

简化所得税方案以现行所得税体系为基点，通过简化、合并和限制税收优惠，统一适用标准，减轻税收对经济信号的扭曲，简化税收程序，提高体系的透明性，降低遵从成本和管理成本，从而有效防止不遵从行为。

新体系在降低税率的基础上，对家庭和个人将采用4级累进税率（税率分别为15%、25%、30%和33%），免除来源于美国企业国内收入部分的股息收入和75%的源于国内企业的资本性收入（税率在3.75%~8.25%之间）税收；小企业（收入在1百万美元以下）适用家庭4级累进税率，使用简化现金记账法，除土地、房屋以外的支出可直接税前扣除；中型企业（收入在1百万~1千万美元之间）使用简化现金记账法，但通过提取折旧回收成本，在个别情况下需要提供财产清册；大企业（收入在1千万美元以上）则采用单一税制（税率为31.5%），使用简化加速折旧成本回收法；引入地域管辖（Territory Tax System）国际税收管理体系。调整与变化的具体特点的体现在以下几个方面。

一、 简化家庭税收程序，促进储蓄与投资

美国现行的所得税体系对消费免税而对储蓄和投资征税是造成目前消费过度、储蓄率过低的主要因素。为有效鼓励储蓄，税改报告建议：增加并统一税法中鼓励储蓄的条款；为低收入者提供可返还的扣除（Refundable Credit）以鼓励储蓄；为税收优惠账户以外的储蓄提供一致的税务处理；引入工作储蓄计划（Save at Work Plan）、退休储蓄账户（Save for Retirement Accounts）和家庭储蓄账户（Save for Family Accounts），为所有家庭提供灵活、便捷可行的免税储蓄和投资载体，为可能发生的各项支出（医疗保险、住宅、教育和退休等）提供保障。

工作储蓄计划汇集了如下几个方面的内容，合称为自动储蓄（AutoSave）：

自动加入工作储蓄计划，同时雇员也可选择不加入；

自动增加工作储蓄额度，雇员将随时间自动增加储蓄的提取比例；

工作储蓄将自动投资于高稳定低费用的投资项目，同时雇员也可做其它投资选择；

在雇员工作发生变动的情况下，雇员的储蓄余额自动转储到新雇主工作储蓄账户或退休储蓄账户。

退休储蓄账户是对自动储蓄的补充，工作储蓄账户余额可直接转入退休账户，并取代现行的IRAs、Roth IRAs[6]、非扣除型IRAs等账户，税后收入储蓄的收益免税。退休账户只能在58岁以后或发生死亡及伤残的情况下支取，提前支取视为应税收入，并加收10%的处罚。

家庭储蓄账户为家庭提供一个灵活、多用途储蓄载体，可用于退休、医疗、教育培训或住宅等支出，税后收入储蓄的收益免税，是对退休储蓄的补充，为家庭提供第二道安全保障。纳税人可以在支付符合条件的医疗、教育培训或主要居所等费用时免税使用账户资金；58岁以上纳税人可不受任何限制使用账户资金。

这一税改建议重新设计了两个只对低收入劳动者适用的可返还扣除，即工作扣除（见前，两方案共要素）和储户扣除（Saver‘s Credit），以税收手段对低税负或无税的低收入劳动者实现补贴。储户扣除不仅是布什上届任职期间减税法案中相关夕阳条款的永久化[7]，而且修正了其中的缺陷，扩大了适用范围。

在鼓励投资方面，税改建议取消对公司的双重征税，即：对盈利只在企业层征税，投资者获得的由国内企业支付的源于国内收入的股息、红利免税；进一步降低资本性收益税率至3.75%~8.25%，并且只对其中25%的收益征税。这将降低公司所得的税负，促进对企业投资。

通过对体系的简化合并，可相应简化纳税申报表，在新体系下75%的纳税人只需填报1040表（简化）和附表A，将纳税人从报表填报的痛苦中解脱出来，减少纳税人的填报错误，提高国内收入局的报表处理效率，同时减少不遵从行为。目前，采用电子申报的纳税人呈逐年上升趋势，为适应这种新形势，国会已于1998年颁布“国内收入局机构改革法案”，改革的内部驱动力为IT技术的变革，实现以网络为平台的纳税人分类管理。同时国内收入局在税收管理方面不断借鉴一些州的新思路，最有代表性的是加州税务局的“ReadyReturn”申报思路，即以税务机构掌握的信息完全可以计算核定收入较为单一的纳税人的应纳税额或返还额，类似银行寄给信用卡持卡人月账单。这种思路可以提高信息的使用效率，减轻纳税人的负担。在本文中介绍的两种改革方案，都极大简化了纳税申报表，减少了信息的需求量，为“ReadyReturn”型申报打下基础。

二、更加简洁、公平的企业所得税体系，降低整体税负，促进投资

企业将按企业规模实行分类管理，与国内收入局新机构设置同步，避免了改革对税务管理部门的影响，利于平稳过渡。本方案将降低企业整体税负和遵从成本，鼓励投资，降低投资回报税负，废止公司AMT和对个别行业及行为的税收优惠，更新现行成本回收体系，简化合并部分条款，降低企业所得税体系的复杂度。

目前美国拥有小企业达2200万家，占企业总数量近95%，是创造就业岗位的主要部类，然而，目前复杂的税收体系使小企业承担了过高的遵从成本，严重阻滞了小企业投资与发展。税改建议，降低中、小企业适用税率（适用家庭税率），对非公司小企业使用简化现金式会计制度，基于现金收入和支出的纳税申报简单而直接。小企业购入除土地、房屋以外的资产可直接列支（土地和房屋仍使用现行的税务处理方法），放宽相关法律规定，鼓励小企业进行生产性投资。对中型企业也将采用简化现金式会计制度，采用提取折旧的成本回收方式。同时，为提高中小企业遵从行为和凭证管理质量，建议中小企业使用指定的银行账户，用于企业经营的收支，以防止混淆个人支出与企业经营性支出。

对大型企业则建议采用31.5%（现行税率为35%）的单一税率，中性对待各种经营行为，废止40多项特定经营行为[8]的税收优惠，实现结构清晰的宽税基，降低税率。大型企业将按公司实体征税，可杜绝通过管道型实体（Conduit Entity）[9]的避税行为。通过免除对股息征税和对25%的资本性收入低税率征税可以极大地鼓励对公司实体投资，同时根除公司通过保留过多的盈利以规避双重税收的现象（过多的未分配利润可造成公司股价过高，扭曲公司的实际经营情况，而且一些公司将未分配利润用于投资，节税的目的占很大成分，造成投资低效）。取消对公司双重征税并统一公司商业投资的税务处理，解决公司（大型企业）对负债资金筹措方式偏爱的痼疾（现行的体制中，债务利息可税前扣除，而通过发行股票融资，公司盈利要面临双重税收）。另外，过多依赖负债融资，可增加公司的破产风险，不利于经济的健康发展。

另一个值得注意的变化是成本回收体系，不同规模企业使用不同的方法，充分体现其生产经营特点，并且与税务管理部门按企业规模分类管理相适应。现行使用的成本回收体系要追溯到1962年，将资产分为9大类，目前已完全不能适应当前生产经营需要，新技术、新设备的出现使得一些财产归类发生困难；同时一些财产的折旧期过长，不利于设备更新。报告中建议将大型企业的资产分为4类，简化资产分类，并使用简化的折旧扣除方法，但仍沿用现行资产余额管理体系。

三、 简化国际税收体系，引入地域管辖原则，加强转让定价工作和明确企业应税行为检验标准，防止国际避税

美国现行的国际税收体系是对来源于世界范围内的收入征税，对保留在美国跨国公司国外分支机构的利润延缓征税而对分回利润征税；通过提供税收扣除以减轻双重税收的影响。尽管税法对使用这些扣除额抵减国内应税收入作了相应规定，仍然成为各种国际避税行为的“病灶”。例如，通过组合使用保留国外分支机构利润延缓纳税和外国税收扣除额，可使跨国公司轻易规避联邦税收，在事实上造成相同的公司不同的税率，国外投资边际税率低于国内税率。在简化、效率原则指导下，税改建议采用简洁的地域管辖体系，对源于国外分支机构经营所得支付的股息，免征公司所得税，而国外分支机构支付的利息、特许权使用费仍在税基范围之内，同时增加合理划分发生在境内而产生国外免税收入的支出条款。在地域管辖体系下，跨国公司更加容易通过转让定价方法转移利润，需要进一步加强关联企业间的产品、服务定价的公平交易原则；修改国内应税行为定义，提供全面的检验标准，即：美国是否是企业的合法经营地或主要管理和控制地作为居民纳税人检验标准，防止各种避税行为。地域管辖体系更能集中反映当前公认国际税收原则（目前美国的主要贸易伙伴都基本使用地域管辖体系）。引入地域管辖原则，可使美国跨国经营企业与他国企业在同起点竞争，而不必负担现行体系下为达到地域管辖效果的额外税收筹划支出，并且不会造成跨国公司税收收入的减少。

方案二：增长与投资方案

增长与投资方案融合了现行所得税制系和消费税制[10]（Consumption tax），是一种向完全消费型税收体系转化的混合类型，其基本框架类似于Steve Forbes先生[11]在公开听证会上提出的单一比例税率体系（Flat Tax System），对企业采用30%的单一税率现金流税收体系（Cash Flow Tax），对股息、资本收益和利息所得征收15%所得税，但对个人所得（包括个人独资所得）采用3级累进税率，税率分别为15%、25%和30%.以消费税制为特点的增长与投资方案是对现行体系根本性的变革，在不改变当前税负分布的前提下，从根源上消除对储蓄和投资阻碍，减少税收优惠，拓宽税基，降低税率，降低税收体系的复杂度和征纳双方税收成本。在国际税收方面将作较大的调整。与简化所得税方案比较而言，其特性更加明显：更加简洁明晰的体系结构、对投资更加一致的税务处理和对经济拉动更高的预期。

一、 家庭税收，对个人所得税的改良

对于家庭税收来说，两改革方案几乎是完全相同的（见两改革方案共同要素、方案一），只在个别方面有所差别：增长与投资方案使用3级累进税率而不是4级累进税率；对股息、资本收益和利息所得使用15%的单一税率，保留了免税储蓄体系，以保证相当数量纳税人的储蓄回报免于征税，而简化所得税方案对以上三种资本所得区别对待。

二、 企业税收，以现金流税收体系为载体向消费税制转型

增长与投资方案以单一税率方式对企业经营现金流课税，部分消除了对公司双重征税，对现行企业所得税税基作以下几方面调整：企业经营支出（包括资本性支出）可直接扣除；非金融企业的财务往来（如利息的收支），不包括在现金流转额内，企业不再允许扣除利息支出，将股息、利息收入及销售金融资产获得的资本收益并入应税所得，同时对金融企业制定特别条款；企业经营发生的亏损以计息方式无限期向以后年度结转；对国际交易课税将遵循目的地原则（Destination Basis），出口予以退税，而进口不允许扣除，税基即为国内消费，便于税收管理。

增长与投资方案将对所有的经营收入（个人独资企业适用家庭税率）使用30%单一税率，消除不同企业组织形式的税务处理差异，减轻公司双重税收，管道实体将在企业层征税。通过关注企业的现金流，使新体系可以完全抛弃现行复杂的权责发生制会计原则。对大多数企业税基将是现金收入与支付的差额，即：净现金流，销售产品或提供劳务收入减除材料、劳动力成本及商业资产支出（包括固定资产），类似于减除型增值税[12].通过平衡企业税率与家庭最高适用税率可防止收入在企业和家庭之间的转移。另一个值得注意的变化是非金融企业的利息支出将不予以扣除，平等对待各种融资方法，减少税收对企业经营决策的扭曲。对于金融企业，将财务往来排除于税基之外将导致多种经济扭曲并造成税收管理困难，集中体现为本方案中两个核心问题 ，一个是如何区分金融与非金融业务，另一个是如何在消费型税收体系下对金融服务征税。税改方案建议以金融企业本金、利息流入量与流出量之差作为应税收入，并且需要制定相应条款以区分金融与非金融交易，防止企业在此领域内过度筹划。

在成本回收方面，方案建议完全废止现行的加速折旧成本回收体系，允许企业当期完全列支其经营投资，不仅可降低投资回报的税负，进一步鼓励投资，而且从根本上消除折旧体系不能真实反映资产价值衰减变化的弊端，同时使纳税人免于烦琐复杂的固定资产折旧账务处理。

在亏损税务处理方面，方案建议亏损不能返还，但可以计息方式无限期向以后年度结转，体现了金钱的时间价值和对新办企业的扶助（新企业由于大量经营投入，易发生亏损），保留现行体系对企业间的亏损或盈利可转让性的限制，以减少避税行为。

消费税制的引入是以“手术切除”方式较为彻底清除所得税体系下避税行为的高发区，问题集中在公司双重税收、权责发生制会计原则、成本回收体系等。安龙税案后，以消费型现金流税收体系取代企业税收体系再次成为解决过度避税筹划行为的最佳方案，是本方案的最大亮点之一。

三、引入目的地原则的国境税收可调整的国际税收体系

在国际税收方面，顾问团建议引入与消费型体系相适应的目的地原则，即只对发生在国内的消费课税，而不管产品的产地，其税基包括进口，但不包括出口。通过对出口货物实施税收返还（即所谓的国境税收调整Border Tax Adjustment），增强美国产品国际竞争力；通过进口关税或禁止外国税收扣除使进口货物与国内生产在同样的起点竞争。从贸易的角度来说，引入目的地型消费税收体系并不会影响美国的贸易地位。从税收管理的角度来看，目的地型体系更便于国际交易的税收管理，通过转让定价并不能减少企业应税额，原因在于通过国境税收调整其税基为国内消费，即国内销售收入减除国内购进支出，完全与为跨境交易而设定的价格无关；对于源于国外的特许权使用费收入，即出口无形资产而获得的收入，排除在税基之外，而支付给国外的特许权使用费应视为进口无形资产而不予以扣除，因而可杜绝通过特许权使用费不合理定价来转移利润的行为。通过引入目的地原则使整个税收体系成为闭环运行的体系，减少各种复杂的跨境税收筹划行为，增加财政收入；对跨国公司而言，其税负是基于其国内销售，而不关注其货物产地，会吸引更多的企业将生产转回国内，创造更多的就业岗位。

税改顾问团认为增长与投资方案是国境税收可调整的税收体系，然而是否能得到国际社会的认可，需经过世界贸易组织（WTO）的关贸总协定（The General Agreement on Tariffs and Trade或GATT）标准检验。另一个值得关注的问题是，如果采用增长与投资方案，将使得促进跨国投资和防止双重税收的双边税收协定的部分内容失去意义（例如在新体系下缔约国常设机构将不再允许扣除其利息支出），缔约国将不得不谋求修订或终止与美国的双边税收协定。因此，顾问团建议，继续保留对股息收入和非证券利息收入的预提所得税（Withholding Tax），或通过税收协议减少或停止征收。

结束语

两税改方案分别以改良和扬弃为指导，在设计思路上与布什上届任期间颁布实施的促进经济增长和就业的税收法案是完全一致的，而且通过税收手段为其在本任期内所关注的两项工作，即社保改革和提高医疗体系效率，奠定基础。两方案无论从改革深度和广度上都可与里根政府1986年重大税收改革相提并论，更加适应当前美国经济现状和国际经济一体化的形式。

参考文献：

1） Report of the President‘s Advisory Panel on Federal Tax Reform by Panel on Federal Tax Reform.

2） Public Meeting Material of Tax Reform Proposal.

3） Replacing the Scandal-Plagued Corporate Income Tax with a Cash-Flow Tax by Chris Edwards 《Policy Analysis》

4） IRS Practice and Procedure （Revised Second Edition 2002） by Michael I. Saltzman

5） Internal Revenue Code & Treasury Regulations

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[1] 目前正在进行中，根据98年IRS机构改革法案，IRS税收管理由三级地域管理向按企业规模分类管理转变，改革将在2007年底全部到位。

[2]　在报告中还同时介绍了增值税（Value-Added Tax ）和国家销售税（National Retail Sails Tax）方案，然而由于在税收遵从与管理、与州税体系的协调及政治经济学等方面的原因，并没有在所有的委员中达到共识。

[3] 在2004年总统竞选中支持John Kerry的州，主要分布在东、西海岸。

[4] 现行体系中的一些税收优惠，夫妇双方优惠额少于个人额度的两倍。

[5] 在报告的建议中多处涉及社保改革的相关内容，如：通过建立个人储蓄账户，一定程度上缓解了社保资金压力问题，为社保改革创造更大的政策空间。

[6] IRAs 为Individual Retirement Accounts的缩写，即个人退休账户。

[7]布什在上届任职期间通过4项重要减税法案，即《2001年经济增长与减税协调法案（The Economic Growth and Tax Relief Reconciliation Act of 2001）》，《2002年创造就业与工人救助法案（The Jobs Creation and Worker Assistance Act of 2002）》，《2003年就业与进一步减税协调法案（The Jobs and Growth Tax Relief Reconciliation Act of 2003）》，《2004年美国创造就业法案（The American Jobs Creation Act of 2004）》，其中关于储户扣除的夕阳条款将于2006年自动废止，资本性收益税率为15%低税率将于2008年自动废止。

[8] 包括研究和试验扣除、恢复生态投资扣除、国内生产活动抵免等。

[9] 如Partnership、LLC、S-corporation等，现行税法对管道实体不征税，而对股东征税。

[10] 消费税制与所得税制根本性区别在于是否对资本性收益课税，消费税制税基不包括资本性收益，而所得税制则不然，对资本性收益征税会减少储蓄和投资回报，因而会刺激当前消费。

篇5

[关键词]国有建筑企业 改制 产权 激励

国有及国有控股建筑企业是我国建筑行业的主力军,其改制是一个老大难的问题,但大多国有建筑企业改制无法深入,企业虽仍存在,但经济效益日渐滑波,人才大量外流,企业面临的困境日益严重。国有建筑企业改制无法深入虽与国企改革的复杂性与艰巨性密切相关,但从根本上来讲,还是影响国企改革的最基本的问题至今没有解决,没有真正切入到点子上来。

一、改制前没有真正做好调查研究工作

企业的改制工作事先没有真正保障好广大职工群众的利益,而关于改制的政策法规又限制得较死,与广大职工期望值差距太大。国有建筑施工企业的职工劳动强度及职业危险性大而工资收入相对较低,广大普通职工的经济积累相当少,但家庭负担却相当之重,抗风险的能力很弱。企业改制后职工所得到的补偿不过几万元。广大职工领了这几万元钱后失去岗位,个人前途一片迷茫。对这样的改制方案结果,职工哪里还会支持呢?

任何一项改革都必须站在职工群众的角度,维护职工群众利益才能得到他们的拥护。企业在制订改制政策时要充分考虑到职工利益。要在改制中做好人员的分流与安置工作,既要减人,又要保证稳定。人员的分流与安置工作的好坏是改制成功的又一关键指标。在处理这一问题时,要严格按政策办事,做好充分的思想工作。如果说后面的路子打开了,改制的问题就不大。

二、国有施工企业改革的方向及核心问题不甚明确

国有企业改制应采取重组、联合、兼并、租赁、承包经营、合资、转让国有产权和股份制、股份合作制等多种形式进行。一直以来政府先是强调转机建制、建立现代企业制度,后又提出要国退民进,请建筑能人搞活机制。 当企业好不容易实现了政企分开,放开了手脚,可随之而来的是“所有者缺位”和“内部人控制”等问题。这种国有资产管理职能的分开,即政资如何分开,而这将是国有资产管理体制实践中的难点之一。

改制主要有两个层面的问题。今天我们提出的改制主要是经营机制的问题,即如何激励的问题、员工怎么尽职尽责、积极性怎么激励的问题。这样的改制不是我们政府所言的另一个层面的改制,国企改革一直是我们经济体制改革的重点,但是国有企业改制的目标一直没有明确,尝试过简政放权、简税让利,建立现代企业制度等,一切目标都是围绕着提高企业经济效益。但是从现在的理论界来看,国有企业以提高经济效益作为目标,实际上未必是正确的。国有企业存在的目的是什么?确切地说应该是国有资产存在的目的是什么?从理论界来说,就是要保持社会的稳定,国家的安全。从我们尝试的所有国企改制的方法来看,若论提高资产运营效、提高企业经济效益,都远远不如非公有制企业。所以现在中央、国务院提出“国退民进”,即对于一般性的竞争行业,应该说我们所说的国有建筑企业都是属于国家提出要退出的范围。不关系到国计民生,国家没有必要去经营,所以改制问题浮出水面。国家对企业的改制原则上就是要解决所有权问题,是产权问题,不是经营机制上的问题。近年来,在采取一系列的改革措施没能搞活国有企业的过程中,越来越多的人士认为,国有企业产权不明是阻碍国有企业搞活的根本原因。于是,很多人主张,深化国有企业的改革必须走以产权改革为中心的道路。从我国的实际情况来看,产权改革的确是国有企业改革的重要内容。因为长期以来,我国国有企业的确存在着出资者所有权与企业法人财产权不分和企业法人财产权与企业经营权不分的事实。因此,为了理顺这三者之间的关系,给国有企业经营者创造一个应有的一般条件,对国有企业的产权制度进行改革是很有必要的。然而,几年来的实践经验表明,产权改革并没有达到预期的效果。主要有两个方面的问题没有解决:

一是谁是产权的所有者。国企的产权当然是国家的,这点不用置疑,但具体的产权代表是谁不太明确。是财政局、国资委还是国有资产投资管理公司?而作为一个资产所有者,就是要对你的投资和运营进行管理,对所有的下属企业进行管理。但实际上,由于体制上存在很多问题,很多问题没有办法解决,无论从资金实力、人才实力,还是水平都达不到管理的要求。所以从这个层面上讲,最主要的还是解决体制的改革。二是从企业内部来讲,单纯的改制最重要的前提就是企业经营者的想法,而改制的阻力来自于中层干部,因为他们在企业中是既得利益者,他们的收入比普通员工高不少。在企业的经营中,最重要的就是经营者,一般来说经营者要占有绝对股份,否则就没什么希望。但在建筑行业这一点基本上做不到。因为建筑行业资质要求注册资本很大。这就引出另外一个问题,国有资本退出,自然人要进入,经营者从哪里融资呢?所以在改制过程中,如何帮助经理层融资是个问题,如果政府或某个部门不站出来给经理人做担保,国有企业特别是中小企业是没有出路的。而要从根本上解决国有资产所有权的问题,使国有资产所有权的人能够真正发挥对经营者的约束起作用,从现阶段的实际情况来看,必须解决好两个问题:第一,必须做到政企分开,即必须将政府的社会行政管理职能与企业的经营职能相分开。这是解决国有资产所有权问题的前提条件。第二,必须做到政资分开,即必须将政府的经济管理职能与国有资产所有权的管理职能相分开。这是解决国有资产所有权问题的关键。因此可以考虑在在政府国有资产管理部门以外,寻找国有资产所有权的人,这个人必须是具有独立经济利益的法人实体和市场竞争主体。它可以独立自主地选择国有资产的经营主体。但必须接受政府国有资产管理部门的管理和监督,从而有效地建立国有资产的管理体制。

三、激励机制及公司治理模式问题

在国有独资模式或者国有股比重过高的情况下,国有企业的经营者往往缺乏机制改革的动力,而建筑企业中人力资本的作用更加突出,在改制过程中必须重视对这些人力资本的激励,要通过购买国有资产或国有股权来实现。改制后人力资本没有了身份的约束,将按市场方式流动。建筑企业是项目制企业,一线经营者既是生产者更是经营者,是企业利润的直接创造者。事实上,项目经理既有资质,更有无形资产。建筑业的特性决定了一线经理离开本企业的平台,同样可以大有作为。因此改制中必须要处理好对一线经营者的股权激励问题,并为其安排合理的激励制度。因此,建筑企业与一般企业改制不同之处在于:在给予公司管理层持股的同时,对于骨干层的一线经营者必须通过持股的方式进行激励与约束。不管是实行三级管理三级核算,还是两级管理两级核算,项目经理是企业的财富,一个优秀的项目经理本身就是一个品牌,就是市场认可的无形资产,个人的无形资产与企业的无形资产结合,就可以占领一片市场。当然,除了股权的激励,还应该为这些经营者设计具有激励力的薪酬模式,如对一线经理,特别是实行两级管理两级核算的建筑企业,对项目部(或分公司)固定上交比例,剩余部分按模拟股份制的方式实行第二次分配,调动项目部(或分公司)的积极性。这种模拟股份制的方式被实践证明是非常有效的,它解决了对项目部(分公司)的激励问题,同时也有效解决了约束问题。要达到股权激励与约束的目的,必须设置好股权结构。即要设计好经营层、骨干层与普通员工的持股结构。实际上截至今日,企业的治理结构问题已经发生了很大的变化,比如人力资本的出现就极大地改变了企业治理结构的面貌。除此之外,治理结构是一门非常灵活的学问,往往可以根据企业的具体需要进行种种巧妙安排,正应了那句话“理论总是灰暗的,而企业管理之树常青”。但万变不离其宗,企业治理结构虽然可以具有多种方式,但其核心思想是不变的,就是如何实现各个利益群体的权力制衡,最大可能地提高企业经营的效果。

过去一些国有建筑企业也进行了产权的改革,成为了有限责任公司,但还很不到位,公司治理结构大多也没有实质改变,企业运行机制依旧,效率没有提高。对于有效的公司治理而言,适度集中的产权结构是比较合理的。这包括两个含义,首先是产权要集中。在企业产权过于分散的情况下,每个股东只是拥有很小的份额,没有动力去关心企业的运营。企业搞好了,它只能得到很小的回报,而为了监督活动而付出的成本却要自己完全承担,因此小股东没有动力关心企业的经营。而且,即便小股东愿意去监督企业的运行,他们的弱势地位也决定了这种监督对于企业的影响力是微不足道的。其次是产权不能过于集中。如果产权过于集中,大股东对于企业的经营具有绝对的控制权力,肯定不会容忍经营者任何悖逆自己意愿的行为,就会产生对企业的过度干预,沦为变相的单一业主制企业。如果我们考察一下我国上市公司的情况,就会很明显地发现这一点,由于我国相当多的上市公司普遍存在“一股独大”的现象,造成公司的经营绩效并不能得到有效改善,相反还出现了很多侵害小股东利益甚至危害股市的行为。正是基于这两点,人们通常比较倾向于产权结构适度集中的结构模式,也就是均衡持股模式。也就是说存在几个较大的股东,最大的股东也只能是相对控股而不是绝对控股,这样可以调动多方面的积极性,有效进行企业监督管理。

国有建筑企业只有真正做好调查研究、真正维护职工利益,明确国有经济战略性调整的思路和国有企业的改革方向,在此基础上制定出符合广大职工群众利益的改革方案,企业的改革才会成功。

参考文献:

[1]王彤宙:打造国有大型建筑企业核心竞争力,中国市场,2009年15期

[2]周倩茹 桂小琴:基于“囚徒困境”模型的国有建筑企业激励制度的设计.科技资讯,2009年26期

篇6

20*年,我市认真贯彻十六届四中、五中全会精神和国务院《关于20*年深化经济体制改革的意见》，坚持科学发展观，按照市委、市政府的工作部署和我委《关于我市体改工作的几点意见》，突出工作重点，努力攻坚破难，积极稳妥推进，全市经济体制改革工作继续稳步推进。

(一)企业改革继续推进。我市企业改革以建立现代企业制度为目标，以产权制度改革为重点，企业改革进一步深化发展。通过企业产权制度改革，现代企业制度的框架初步建立，企业经营机制进一步转换，国有、集体资产从一般竞争性企业中逐步退出。经济成份由单一的国有、集体所有制向多种经济成份的股份制、股份合作制以及个体私营方向发展，所有制结构多元化的格局已经形成。

1、县属企业改革工作已经基本完成。截止目前，全市县属企业762家。其中，国有、集体资产全部退出企业565家，占74.15%；国有、集体资产部分退出的企业123家，占16.41%；国有、集体资产尚未退出的企业74家，占9.7%。全市县属国有企业改革任务已经基本完成，国有、集体资产已经在竞争性领域有序退出，多元化的所有制结构格局已经形成，企业竞争力得到提高。

2、以6家困难工业企业解困为重点的市属企业改革继续推进。市属74家企业(不含房地产、公益性等企业)中，国有、集体资产全部退出46家，占62.16%；国有、集体资产部分退出8家，占10.81%；国有、集体资产尚未退出的企业20家，占27.03%。市属工业企业(经委系统)23家，通过改革，国有(集体)资产全部退出，基本完成改制任务的14家，占60.9%；尚未改制和改制不到位的企业9家，占39.1%，其中国有独资企业6家（华鲁恒升、德棉集团、石油化工、德森集团、宏力集团、三棉），国有参、控股企业3家（*制药、*锅炉、泰康药业）。市属6家困难工业企业改革在2004年工作的基础上继续全力推进。轴承公司的深化产权制度改革工作已经结束，正在解决遗留问题；锅炉公司的改革方案正在研究，准备实施；宏力集团已经进入企业破产程序，正在进行职工安置的准备工作；三棉正在进行企业改革方案的准备工作。

3、粮食系统企业改革全面推开。按照《山东省人民政府关于深化国有粮食企业改革的意见》精神，结合*实际，市政府制定了《关于深化国有粮食企业改革的意见》，明确了全市粮食企业改革工作总体要求、任务目标和有关政策。市属粮食企业和各县市正在研究具体实施方案，因地因企制宜积极推进，争取按照确定的时间进度完成任务。

4、公用事业单位改革已在市燃气公司安排试点，为保证改革的顺利进行，根据建设部《市政公用事业特许经营管理办法》、省政府《关于加快市政公用事业改革的意见》，起草了《*市公用事业特许经营管理办法》，已经各部门会签，报市政府法制办审核。

建委、林业、农业、交通、公路系统的企业改革正在逐步推开。

（二）农村经济体制改革继续深化。一是按照中央、省的统一部署，我市进行了以“三取消、两调整、一改革”为主要内容的农村税费改革试点工作。税费改革后，全市农民负担由71464万元减为52382万元，减少19081万元，全市人均减负44元，减负率为26.7%。2004年全面取消了农业特产税，“两工”使用数量由原来的20个降为10个，农业税税率降低了3个百分点。今年农业税税率在去年的基础上，又降低了2个百分点，由原来的3％变为1%，农业税附加同步降低，有条件的地方全部免征了农业税。二是积极探索农村财务管理新模式。在全省率先推行了“两级管帐一级管钱”的农村财务管理体制改革。目前我市德城区、陵县、平原、夏津、武城、禹城、临邑、经济开发区8个县市区已全面推行了农村财务管理电算化，实行了微机联网监控，提高了我市农村财务管理的水平。三是完善农村土地承包制度改革。目前全市有耕地的8302个村，已有8068个村完成了第二轮土地延包工作，占总村数的97.18%，全市已有110.75万户颁发了土地经营权证书到户率达98.41%。四是完善农村林权制度改革。开展了以林地、林木拍卖承包为主要内容的林权制度改革，把属于集体的沟渠路四荒地按20-30年承包期不变的形式一次性拍卖给愿意植树的个人，并要求他们严格按照规划植树。五是利用经济杠杆提高林业经济效益，拉动林业的发展。几年来我市禹城的贺友、陵县的中茂圣源木浆造纸、晨鸣人造板、小枣加工、葡萄酒生产、宁津、乐陵的家具生产等一批大企业的建设，带动了木材价格和果品价格的上扬，促进了林业发展，增加了农民收入。

（三）财政管理体制改革取得新进展。一是调整县乡财政管理体制。从20*年起将乡镇中小学教师工资支出和乡镇离休人员“两费”统一上划到县管理，重新核定乡镇收支范围和基数，合理确定乡镇财政体制。二是全面推行以“村财乡管”为主要内容的村级财务管理办法。在保证村级资金所有权、支配权不变的前提下，由乡镇代管村级财务，实行专户管理，核算到村，明细到项，严禁截留、挪用或以任何形式改变用途。三是积极推行乡财县管试点改革。20*年进行了“乡财乡用县管”改革试点，努力做到“预算统编、账户统设、资金统缴、支出统核、采购统办、票据统管”六个统管。四是开展国库管理制度试点改革。改革现行的财政性资金拨付方式，20*年成立了财政国库集中支付中心，建立以国库单一帐户体系为基础、资金缴拨以国库集中支付为主要形式的国库管理制度。五是深化事业单位财政管理改革。通过事业单位改革，最终实现财政供给由按单位人员拨付经费的“以人拨款”转向“人事并举”的目标。

（四）事业单位改革正在进行试点和基础工作。省委、省政府2004年5月下发《关于推进事业单位改革的意见》后，今年省政府又召开会议进行了全面部署。事业单位改革的指导思想、目标任务和基本思路方法都已经明确。我市的事业单位改革工作尽管没有进行部署，但是，已经进行了对改革方案进行了仔细研究，待条件成熟后就可以在搞好试点的基础上稳步推进。

（五）科技、教育、医疗卫生体制改革取得进展。落实“以县为主”的农村教育管理体制取得重要进展，加强教育内部管理体制改革，全面提高教育教学质量，逐步深化办学体制改革，坚持外延发展与内涵提高并举，各级各类教育事业得到持续快速发展，全市形成了初等、中等、高等教育相互衔接，普通、职业、成人教育协调发展的教育体系。根据市政府分管领导的意见，就市中医院改革工作进行了研究，根据市中医院的具体情况，提出在市中医院进行医疗卫生体制改革试点。

20*年经济体制改革工作虽然取得很大成绩，同时也存在一些不容忽视的问题。一是企业改革进入攻坚破难的关键性阶段，一些老大难问题阻碍了企业改革的进展。市属困难工业企业的改革，虽然从上到下尽了很大努力，但由于多年积累的一些棘手问题解决起来非常困难，改革虽然取得了阶段性成效，但继续推进改革的任务仍然十分艰巨。二是医疗卫生、公用事业等单位改革进展缓慢。医疗卫生、公用事业等单位的改革涉及单位利益调整和广大群众切身利益，改革的政策性强、情况复杂，要加强有关政策的研究和制定，推进医疗卫生、公用事业等单位的改革。三是经济体制改革工作关系还没有理顺。市发改委机构改革后，县（市、区）的机构改革工作没有到位，全市经济体制改革的工作关系还没有完全理顺。市直单位经济体制改革工作关系还没有完全建立。

二、2006年工作初步意见

2006年是“十一五”规划的开局年，要按照“十一五”规划的总体要求，加快推进体制改革，在经济体制改革中把握大局，突出重点，全面推进。加强对各项改革的总体指导、统筹协调和综合配套，正确处理改革发展稳定的关系，努力做到改革方案周密稳妥、工作推进深入细致、风险防范及时有效，为顺利实施“十一五”规划开好局、起好步。重点抓好以下工作。

（一）继续深化和完善企业改革。以建立现代企业制度为目标，以企业产权制度改革为重点，继续深化和完善企业改革。一是继续推进市属企业改革。做好市属困难工业企业改革和解困工作，尽快研究锅炉公司的改革方案并实施；积极稳妥地进行宏力集团破产工作，保持社会稳定；认真做好三棉的改革准备工作，适时进行改革工作的实施；研究好泰康、德森的改革方案并组织实施；做好德棉集团、石油化工总厂的改革准备工作。理顺已经改制企业的产权关系，对人均持股的改制企业，指导企业依法搞好股权结构调整。二是稳妥推进粮食企业改革。按照市政府的部署，积极稳妥地搞好粮食企业改革工作，认真研究解决工作中的新情况、新问题，保持社会稳定，维护职工权益，按时完成改革任务。三是推进公用事业改革。引导市政、供水、供气、污水处理等公用事业单位，采取多种形式，积极稳妥地搞好改革。要引入竞争机制，放开经营限制，允许外商和民营企业进入公用事业领域参与改革和发展。四是对已形成一定规模的私营企业，引导其摆脱家庭式的经营管理模式，通过股权多元化，形成有力于企业发展的股权结构，逐步建立现代企业制度。五是搞好建委、林业、农业、交通、公路等系统的企业改革工作。六是大力推动企业战略性重组，实现跨越式发展。充分发挥市场机制的调节作用和政府的强力推动作用，以政府推动，市场运作的模式，采取多种形式推动社会资本和资源加快向优势企业、优秀企业家聚集，做优做大做强一批骨干企业。

（二）深化农村经济体制改革。全面推进农村综合改革，取消农业税，着力推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制改革，巩固农村税费改革成果。加大对“三农”工作的扶持力度，落实中央、省、市关于农村税费改革和减轻农民负担工作的一系列方针政策，促进我市农业农村经济的快速健康发展。进一步强化农村财务管理。加强农村财务代管中心建设，加大农村财务审计和财务公开的力度，加大财政扶持力度，全部实现我市农村财务电算化管理，提高我市的农村财务管理水平。采取有力措施，解决土地延包工作中存在的问题，切实保护农民利益。积极探索新形势下的土地流转制度，引导农民依法进行土地流转，促进农村和农业经济快速发展。要积极促进农民增收，继续推进农业结构调整，发展农业产业化经营，壮大县域经济，进一步深化以林地、林木拍卖承包为主要内容的林权制度改革，加强国家级生态公益林、商品林等林业资源体系建设。

（三）继续推进财政管理体制改革。以推进公共财政体制建设为重点，继续深化财政管理体制改革。一是进一步完善市级以下财政体制。按照公共财政改革方向，合理界定市、县、乡财政关系，进一步完善财政管理体制，理顺县乡责权关系。二是建立健全合理有效的市级财政转移支付制度。在今年试点的基础上，在财政重点扶持县全面推广“乡财乡用县管”改革试点，努力做到“预算统编、账户统设、资金统缴、支出统核、采购统办、票据统管”六个统管。三是全面开展国库管理制度改革。在今年国库集中支付改革试点的基础上，将全部单位都纳入国库集中支付范围。县（市、区）国库集中支付制度改革明年全面展开，将县（市、区）的所有单位纳入国库集中支付范围。

（四）做好科技、教育、医疗卫生体制改革。深化教育体制改革。进一步落实“以县为主”的义务教育管理体制。加大教育投入，落实各级政府对义务教育经费投入责任，努力形成长期、稳定的教育经费来源渠道。深化教育管理体制改革，增强教育内部活力。坚持“凡上岗必竞争”、“精简淘汰与新进补充”并举的原则，不断优化教师队伍。改革分配制度，按照绩效挂钩，向教学一线倾斜的原则，落实以“课时补助”为主要形式的绩效工资。推进办学体制改革。

继续深化农村卫生改革。中心卫生院基础设施完善后，在人事管理制度、经济分配制度、人才建设制度等方面进行改革探索。继续推进新型合作医疗试点。在不断扩大省、市、县试点单位和参保农民的基础上，重点做好家庭帐户设立、基金封闭运行、统一用药目录、强化经办机构建设、推进计算机网络管理和建立公示制度等工作。逐步推动城市医疗卫生体制改革，合理调整医疗单位布局，力争在深化医疗体制改革上有所突破。

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【关键词】电力体制；电价；市场结构

近几年，电力行业矛盾和问题不断出现，煤电矛盾深度发展，发电企业经营困难，电荒频频出现，新能源并网消纳困难，电力行业作为经济发展的基础性行业已严重影响了国民经济的发展。2013年3月大部制改革落地，伴随着《电力体制改革方案》走过了十个年头的电力监管委员会并入了国家能源局，回头看电改十年，即取得了显著的成绩同时也存在着一系列的问题亟待进一步深化改革。

一、十年来电改取得的主要成就

（1）“厂网分开”“主辅分离”取得显著成效。对原来一体化经营的国家电力公司进行拆分，发电企业重组为五大发电集团，发电市场竞争结果基本形成，同时极大的促进了发电企业的经营效率；同时剥离辅业成立四家辅业集团，2011年，再次对两家电网公司辅业进行剥离，与四大辅业集团重组为两大新的辅业集团，至此主辅分离基本完成。（2）市场化建设积累了宝贵经验。电改以来，先后在东北、广东、内蒙古等地进行了“竞价上网”、电力多边交易、大用户直供电等电力市场建设试点，为以后的市场建设积累了一系列的经验；电价市场化方面进行了上网“两部制电价”、多边交易“协商定价”等积极的探索。转变原来的“一机一价”为“标杆电价”，在需求侧推出了差别电价、阶梯电价、峰谷分时电价和新能源电价等。（3）行政管理结构不断改革。2002年3月，根据市场经济发展和电力市场化改革的需要，国务院了《关于印发电力体制改革方案的通知》，决定设立国家电力监管委员会，依照法律法规统一履行全国电力监管职责；2008年7月，为加强对能源行业的集中统一管理，成立了国家能源局，下设电力司；2013年3月，为统筹推进能源发展和改革，加强能源监督管理，撤销电力监管委员会，将电监会和国家能源局职责整合，重组了新的国家能源局。

二、当前电力体制存在主要问题

（1）市场结构输配售垄断一体。目前已经在发电侧构建了竞争性的发电市场，而输电、配电、售电仍由国家电网垄断经营，这种一体化的经营存在以下问题：一是使得有效的竞争市场无法建立，供需双方被隔离，发电企业与用户缺乏选择权。同时由于大用户直供电威胁到电网单一买方单一卖方的垄断地位，使得大用户直接交易难以推广；二是这种垄断的市场结构和电网的绝对强势地位对各市场主体的歧视性接入难以避免，普遍存在交叉补贴与关联交易。三是由于输配电成本无法理清，发电侧的市场竞价机制的效果无法正确的传递到销售端，同时也为政府的监管带来了难度。输配分开是构建批发竞争电力市场的必要条件，也是理清输配电成本，疏导电力价格矛盾的重要基础。（2）电价市场化机制尚未形成。我国2003年与2005年先后出台了电价改革方案和上网电价、输配电价、销售电价的管理办法，其中明确了上网电价实行两部制竞价上网、输配电价由政府核定、销售电价实行分类电价，与上网电价联动。然而我国电价改革相对迟缓，发电侧的竞价上网仍处于试点阶段，缺乏独立的输配电价，需求侧销售电价管的过严。销售电价并不能反映出市场的供求关系，也缺乏对资源配置的引导。同时新能源的电价补贴不科学，致使可再生能源不能得到充分利用。近年来，煤炭价格不断上涨，由于政府对上网电价的管控，所有的成本上涨压力集中在了火电企业，导致大面积的火电企业经营亏损。虽然期间国家实行了几次煤电联动，但是销售电价的上涨又会引起煤炭价格的上涨，陷入了价格轮番上涨的怪圈。（3）非公经济进入电力行业市场壁垒高。目前，民营资本可进入的领域仅限于发电市场，输配售电仍然是国有独资，电网公司独家经营。国务院在2005年和2010年曾先后出台了鼓励非公经济发展的新旧36条，但是在民营资本进入电力行业的隐形壁垒仍然较高。目前，非公发电企业装机容量占全国发电装机容量不足5%，而且由于电力价格机制的扭曲，致使这些企业的投资回报率无法保证，一些已经进入的非公资本也纷纷退出。在国有资本成为电力行业投资主体的情况下，存在着未来电力供应不足和国有资本经营低效率的风险。

三、未来改革方向

（1）积极推进电力市场建设。首先，积极探索电力多边或双边交易市场建设与大用户直购电交易。在总结之前多边（双边）交易与大用户直供电交易经验的基础上，改善交易方式，按电量和电压逐级放宽参与交易的大用户标准；其次，独立电力调度与交易。调度权是电网企业维系独买独卖市场地位的主要手段，在组织和协调电力交易中充当“裁判员”的角色，按照电力市场化改革的国际经验，我国应该组建独立的电力调度交易中心，为发电企业与用户创造一种公开、公平、公正的交易环境，打破电网企业的独买独卖垄断地位，电力调度交易中心由能源局直接监管；最后，逐步推动输配分离。输配分离是电力体制改革的关键，选择怎样的输配分离模式直接决定着改革的成败，国际上目前主要有二种模式：产权分离、非产权分离。产权分离是指输配企业分别为不同的市场主体，国际上大多国家都实行输配产权分离，典型的有英国。非产权分离包括功能分离与结构分离。功能分离是指企业内部输电网与配电网的财务独立，各自成本独立核算，典型的国家有日本。结构分离是指输配电分属不同的法律主体来经营，但这两家企业有统一的控股主体。结合我国的现实情况，考虑到改革的阻力和成本，可以先进行输配功能上的分离，在此基础上进一步来推进输配产权分开，从而最终实现配售分离，构建零售竞争性电力市场，实现所有用户的购电选择权。（2）建立市场化的电价形成机制。电价改革的最终目标是建立与电力市场结构相适应的科学合理的电价形成机制，“放开两头，管住中间”，属于竞争环节的上网电价与销售电价由市场决定其价格，属于自然垄断范畴的输配电价格由政府制定，同时建立透明的电力监管体系。首先根据各地区电力市场建设情况，选择合理的竞争模式，促进发电侧形成由市场竞争决定的上网电价机制，同时完善可再生能源的上网电价机制。其次，制定独立的输配电价。在电网企业内部实行输电业务与配电业务的财务独立核算，理清输配电成本，按照成本加收益的方法确定输配电价格。最后，实现销售电价与上网电价的联动，形成反映资源稀缺与电力供需关系的电价机制，同时逐步建立成熟的大用户直接交易的定价机制。（3）深化电力产业投资体制改革。一是放宽准入条件，减少电力产业投资政府核准，进一步扩大电力市场开放范围，不仅在发电领域，在电网投资领域也要引入非公经济成分，实现投资主体多元化。二是保证民营资本合理的投资收益，民营资本具有趋利性的特点，如果无利可图就会出现民营资本的逃离，所以应确保民营资本的合理的投资回报率，以保证非公经济投资电力行业的活力。三是丰富民营资本进入电力行业的渠道，引导民营资本规模化、集聚化，提高非公经济成分在公司治理中的话语权，使民营资本能够真正的参与到市场竞争中去。

当下，电力监管委员会已经并入了国家能源局，这种结构重组使得能源局职责更加完善，在很大程度上改善了原来电力管理体制中存在的电力规划、项目审批、投资准入等方面的职责交叉。政监合一后的能源局归发改委管理，这也使电力市场化改革的执行力将会增强，有理由相信我国电力体制改革将会随着这种结构改革而加快进程。

参 考 文 献

[1]唐要家.市场势力可维持性与反垄断[M].北京：经济管理出版社，2007：15～16

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1、规范操作程序，做到公开、公平、公正。在第一轮国有粮食企业改革中，为妥善解决好“老人、老粮、老账”问题，做好富余职工分流安置工作，*粮食局制定了可操作性强的改革方案，采取“三公开、七上墙”的办法，做到政策透明，操作规范，职工放心。全系统1459名干部职工实行全体起立，全部转换身份，内退、协保人员一次性解决，不留任何后遗症。重新竞聘上岗的企业法定代表人和职工，都要缴纳一定数额的上岗风险金(企业法人交6万元、职工交3万元)，存入银行专户。

2、撤并重组，整合企业优势资源。20*年，*粮食局下决心将原有的33个独立核算的乡镇粮站和粮库合并为6个国有粮食购销公司。县局通过竞争上岗的办法从原法定代表人中择优选聘6位经理，原33个粮站法人资格保留，经理受县局委托加强对所属企业的统一协调和监管。管理费用由县局统一支付，不增加企业负担。这样既将粮食行政主管部门从烦琐的企业经营事务中解脱出来，全身心地投入全社会粮食流通的监管和服务上，又将原先因分散经营造成的经营成本降了下来。

3、由原来单向购销变为政策性经营与市场化运作两条腿走路，确保国家惠农政策的落实。在今年小麦最低价收购期间，*粮食系统将所有经营性业务全部甩开，把工作重点全部放在托市粮收购上，及时解决新问题，化解新矛盾，想方设法增加仓容，最大限度地满足农民踊跃售粮的需求。316名粮食职工在3个多月的时间里共收购粮食20.2万吨，每个职工平均收购粮食600多吨。其中鲁口镇、半岗镇、江店镇三家粮站收购量均超过1万吨。全县托市小麦收购量占总产量的一半。全县农民增收3000多万元。国家惠农政策得到较好落实，既保护了种粮农民利益，也让国有粮食购销企业的主渠道作用得到充分发挥，重新树立了粮食企业新形象，提升了粮食行政管理部门的地位。

二、规范管理，增强企业活力

1、强化企业内部管理，确保国有资产保值增值。管理出效益，这是企业发展的永恒主题。*粮食局长期坚持企业会计互审制度，重点加强对货币资金、粮食存货和出入库、费用支出的管理。明确规定：企业生产性费用超1000元、非生产性支出超500元的，一律先写出报告并附预算，报县局财务股审核，经局领导班子研究批准后方可开支。并积极配合公、检、法和纪委对违规违纪案件的查处。各粮食购销企业负责人能够与县局党组保持高度一致，顾全大局，无私奉献。在20*年和20*年的企业超利润分配方案实施中，各企业法定代表人应得的奖金，并没有装进自己的腰包，而是全部用于企业扩大再生产中，加大粮站基础设施投入，建设标准仓房，维修老仓，硬化地面，添置地磅和输送机，确保了国有资产的保值增值。

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关键词：经济改革；相悖；市场化指向

中图分类号：F123.9 文献标识码：A

文章编号：1007—7685（2013）08—0027—04

一、与市场化改革取向相悖的经济现象

多年来，我国经济改革中与改革取向相悖的现象值得高度关注和认真研究。与经济改革相悖的现象指许多经济改革的方案在实施后，并没有按照原来的预想发挥作用，或没有完全按照预想的路径推进，而是产生一定程度的变异，最后演化或嬗变成为另外的东西，甚至这些新产生的东西反而成为新一轮改革的对象。由于我国经济改革的总体设计是由计划经济体制转变为市场经济体制，所以此类现象可称为与市场化指向的经济改革相悖的现象。改革开放三十多年来，比较典型的与市场化指向的经济改革相悖的现象主要有：

（一）国有产权制度的市场化改革中出现的国有资产被侵吞的非市场获利现象

上世纪90年代以来，当私营经济发展到一定程度，以及市场竞争机制发挥的范围扩大后，按照传统模式经营和管理的大多数国有企业，尤其是地方的中小国有企业纷纷面临风雨飘摇的局面。及时调整国有企业承包制的改革方向，转而对国有企业进行与现代企业制度接轨的股份制改革，成为当时改革的“突破口”。其中“抓大放小”是当时国有企业改革的基本方针之一。但在政府行政权力的干预和支配下，一部分中小型地方国有企业在改制过程中，有不少国有资产被当地政府低价变卖，被廉价转化为一些与政府官员有联系的新权贵阶层的私有财产，成为一部分社会成员通过不健全的市场交易所得的私人财富积累的“第一桶金”。也有一些企业承包人在利用不规范的承包制经营获利后，又通过“近水楼台”的优势取得企业股份制改造的利益，轻而易举地将企业公共资产转变为私人资本。这种国有资产流失的同时还伴随大批企业职工被低价“买断工龄”，非自愿地离开企业而下岗、失业的现象，据统计其动态数量达3000万人以上。这次经济改革相对我国农村家庭承包制改革，被认为是一次“非帕累托改进”的改革类型。由于对原国企职工缺乏足够的经济补偿，使大批原国有企业职工成为这次改革的利益绝对受损者。客观地讲，这次改革虽然在一定程度上完成了对传统国有企业经营体制的股份制改造，对民营经济的发展起到促进作用，但也成为改革开放以来引发社会冲突、社会贫富差距扩大，形成城市新贫困阶层的重要因素。其后来的结果同最初的“多赢”设想有很大的偏离，一定程度上反映出改革中与产权制度改革相悖的现象。其他类似的改革还包括：上世纪80年代中期的价格“双轨制”改革，集体乡镇企业改制，政府机关的公车改革，等等，都有不同程度的国有、集体公有资产流失和被非法侵占的情况。

（二）提高企业市场竞争力的改革中大型国有企业对市场的高度垄断现象

上世纪90年代以来，我国面对经济的全球化趋势和加入世贸组织面临的挑战，配合国有企业“抓大放小”的举措，进行了一系列大型国有企业改制和重组工作。经过多年努力，最终形成一批大型股份制国有企业。这些国有企业主要分布在石油、金属、能源、化工、金融、通讯等关系国民经济命脉的行业。但我国利用行政手段组建这些经济“航母”的同时，却采取排斥非公有制经济进入的政策，即利用非市场竞争的方式来实现企业规模化的扩张，最终演变为排斥自由、平等竞争的市场垄断现象。然而，我国迅速形成的大型垄断企业并不是依靠技术进步和自由市场竞争形成的，而是主要依靠政府的策划和组合而成。在我国市场化导向的经济改革中，行政化的市场垄断组织本来应是改革的对象，但在实际改革中却自觉不自觉地使其演变成一种市场化的产权制度改革不应有的结果，其带来的负面效果是明显的。目前，我国多数大型国有企业的垄断经营的基础是孱弱的，如其对财政的贡献与所拥有的经济资源条件并不相称，垄断经营的利润增长严重依赖产品价格的上涨，企业的资金筹集享有政府的特殊照顾，企业高层管理人员的“官商不分”弊端突出，企业内部分配差距悬殊，企业劳动关系畸形化，等等。这些都严重制约了大型国有企业的健康发展。一旦有关的经营领域向社会全面开放，这些企业依靠垄断维系的市场地位将面临严峻挑战。当前，对行政垄断性国有企业的新一轮改革在很大程度上已被提到议事日程。

（三）增加多元化供给的改革中产生的政府公共产品供给和服务的不合理“退出”现象

市场化改革的一个主要特征在于改变计划经济体制的政府单一的供给主体格局，以实现社会产品的多元化供给体系。但在市场经济体制下。政府需要退出的是适合私人企业的产品与服务供给领域，对公共产品、服务的供给还需要有所加强。然而我国的许多政府机构在许多领域的改革却偏离了正确的方向，行政性收费泛滥，许多行政审批演变成交易关系。最典型的是教育体制改革，国家在一段时期事实上采取“教育产业化”的政策取向，在大力发展民营教育机构的同时，将本应由政府公共产品提供的成本转嫁给普通居民，导致部分低收入家庭丧失获得教育公共服务的权利，形成教育不公现象。一些农村家庭还出现因子女受教育经济负担过重而致贫的现象。又如。我国在上世纪80年代开始的公路有偿使用制度的改革，其本来意义在于解决政府财政的公共设施投资能力不足问题，通过引入社会资金或政府贷款方式来加快公路、桥梁等建设，拉动经济增长。如果按照原来的改革设计，一旦贷款等投资通过收费被全部回收后，公路应恢复公共产品的性质而取消通行费的收取。但在地方政府的利益驱动下，却将贷款公路收费长期化、常态化。这样的做法既增加企业的物流成本和居民的经济负担，又扭曲了公路、桥梁等公共资源的性质。目前，我国是世界上收费公路里程最长的国家，通车里程超过10万公里，约占全世界收费公路里程总数的80%。为消除这些与改革相悖的现象和减少其负面效应，需要进行新的改革方案设计。

（四）为实现土地等经济资源配置市场化而产生的政府与民争利现象

市场化取向的经济改革要求对土地等自然资源的价值进行重新认识，对土地等自然资源的利用收取地租和补偿费用，以及建立土地等交易市场来优化资源配置。我国在上世纪90年代以来，开始对城乡国有土地的划拨制度进行改革，转而实行土地有偿使用制度。本世纪以来对城市国有土地实行市场化的“招拍挂”的多元出让模式。但在政府作为国有土地产权所有者的利益主体的背景下，土地的有偿使用制度改革却逐渐演变成为地方政府的逐利手段，甚至将土地收入作为财政收入的主要来源。据统计，2012年全国国有土地使用权出让收入高达2.35万亿元。政府利用土地供给市场的垄断地位而不断抬高经营性用地的出让价格，又利用城乡二元化的歧视性土地制度安排，通过征用方式将农民的土地低价收购再高价拍卖，从而谋取高额的土地收益和稳定的土地收入。在很大程度上，城乡土地资源的市场化改革被作为政府与民争利的工具。此外，土地的市场化改革还是近年来城市房价暴涨的重要推手，进一步加大了农民工市民化的难度。政府的资源性产品市场化改革，形成了“土地财政”的利益驱动机制，进一步演变成地价上涨拉动房地产价格畸形攀升的格局。而中央政府不得不采取一轮又一轮的调控措施来控制房价，如对一线城市商品房的“限购、限价、限贷”等手段。客观地说，我国土地供给的市场化改革的正面效应是明显的，但在很大程度上又被与改革相悖的负面效应所抵消。如，目前政府为了解决城镇低收入家庭的住房保障问题，将较大比例的土地供给重新回复到划拨或限价供应的模式；城镇住房供给又进入到“双轨制”的模式，这也与改革初期对住房等生活资料采取私有和家庭所有的产权制度的设想存在很大差异。

二、与市场化改革取向相悖的经济现象产生的原因

（一）缺乏对改革相悖现象进行系统理论分析的工具，尤其缺乏对各利益主体的应对策略进行分析和研究的工具

目前，在涉及改革的经济学理论中，制度经济学主要研究制度变迁的动力、成本收益方面的问题，很少涉及和研究与改革“相悖”的问题。按照中国国情进行的前所未有的经济改革，很大程度上缺乏理论支撑，往往只能边实践边摸索，通过不断总结经验，进一步推进改革。因此，这种类型的改革模式缺乏“一揽子”的系统设计，也缺乏综合的过程演变的评估，在政策的设计上难以周全。在很多情况下一旦发现问题，改革已经演变成另外的结果，部分或完全脱离最初的预期设想。同时，许多国外市场化的改革机制在中国国情背景下往往“水土不服”，而经验主义的借鉴、套搬做法又通常会发生失误。一些改革试点的经验往往具有局限性，取得的成功需要具备许多条件，缺乏普遍、全面推行的机理，而盲目推广只会使改革由正面效应为主嬗变为以负面效应为主。

（二）改革按照“单向思维”的利益调节机制的模式开展，对改革后新的利益集团形成与对策复杂的预期结果估计不足或缺乏认识

经济改革成败的核心是利益关系的合理调节，取得突破的关键是改革成本的分摊和改革收益的合理分配。但过去改革方案制定者对利益博弈的设想往往是，既得利益者的反应要么被迫同意（妥协模式），要么极力反对（抗衡模式），而没有考虑到人们还有因势利导并加以变异的相悖模式。如，一些强势的利益集团往往一开始就将改革向有利于自身利益的方向引导，即使是有利于他们的改革措施，他们也会按照“趋利避害”的原则，以其他的方式保护或强化自身的既得利益；或者将一些对己有利的措施，以改革的新生事物面貌出现，最终在变革中保留甚至强化其既得利益；或者以“偷梁换柱”的方式掩人耳目，将旧的体制变相长期维持下去。事实证明，一些既得利益主体和利益集团往往利用与改革相悖的博弈方式，达到否定改革的目的，使其成本最低而收益最大。这种应对策略通常比公开对抗改革对自身更为有利，甚至有的改革方案在强势利益集团的抵制和博弈下，长期无法出台而搁浅，或者最后以无改革的面目出现。

（三）改革缺乏“自下而上”的程序和推动机制，许多改革方案的制定缺乏对弱势利益主体的保护和支持机制

我国推行的许多经济改革采取高层智囊的意见和政府精英的主观设计。这些改革方案往往很难真正抓住改革的本质特征和把握好利益关系调整的方向。如，我国的许多法律、法规的制定，在程序上往往都是由政府部门代为草拟，自然产生了维持部门利益的倾向，以及对行政权力的争夺和再分配的特征。目前学术界提出改革的“顶层设计”思路，主要是想摆脱部门利益和利益集团的制衡，但仍然没有摆脱“自上而下”的改革方案设计路径。因此，许多“自上而下”的改革往往缺乏广泛的社会支持的基础，实施成功的可行性往往很低。如，许多改革举措没实行多久，就发现问题一大堆，又因为处理不了而被搁置起来。有许多改革的纲领性文件貌似完美，但一到具体实施时就发生变异，最后演变成与最初设想差异极大的东西。

（四）改革采取的渐进式制度变迁方式，一定程度上拖延了改革的推进时间，或错过改革的最佳时机

从整体看，我国的经济改革主要采取渐进式的推进模式，无疑有许多优点可圈可点。但这种改革的推进模式也产生许多弊端，如先易后难的改革步骤往往将一些“硬骨头”拖到最后，造成进一步深化改革取得突破的难度加大；由于渐进式改革往往回避矛盾，处理问题的办法也不彻底，往往使一些旧问题还没有得到彻底解决，又产生许多新的矛盾和问题，并盘根错节地交织在一起。一些渐进式改革的方案也往往囿于传统的意识形态框架或制度安排，思想并没有真正解放，从而无法使改革进一步得到根本性的突破。如，对国有企业的改革，就反复陷入对生产资料公有制主体地位的认识的争论，经过多年的推进，在实践中才逐步得以修正，形成目前的主导意识。其中，因为改革的渐进式推进，也给改革发生相悖现象提供了时间机会，给利益集团应对提供了条件。这也许是有关政策设计者始料不及的情况。

三、解决与改革取向相悖问题的对策

（一）加强对制度变迁和改革机理等的研究

改革是前所未有的创举，没有现成的理论可以借鉴。一些原本出自理想目标和良好愿望的改革却产生相悖的现象，甚至演变成与最初设想对立的情况，这些问题在经济学理论体系中还缺乏专门的研究。如果我们不能科学认识其规律，今后的改革也难免会重蹈覆辙。目前，虽然在制度经济学、产权经济学、契约经济学和福利经济学等领域有一些理论和分析方法可以借鉴和运用，但结合我国经济改革的实践需要，其关键是加强各利益主体对改革的应对策略和经济理机理的研究，以及与改革相悖的后果的纠错机制的研究。如，我国公路收费的常态化，就与一些政府违背最初的设计原则的行为有关，应从作为利益主体的政府对公路收费的行为改变人手，来加以纠正和防范。

（二）对行政权力加以严格限制和界定

我国市场化指向的经济改革具有明显的政府主导特征，其优势不言自明，但弊端也十分明显。其中，经济改革出现的相悖现象往往都与政府的行政权力过度介入有关。如，国有企业垄断集团的形成，就有政府在组建大型企业的同时限制非公有制经济进入的因素。因此，改革要严格限定政府行政权力的范围，大幅度减少行政审批和对市场的直接干预。尤其要通过制度建设，严格限制政府官员对改革方案制定的利益性介入，防止一些官员利用参与改革方案的制定和运作进行“寻租”活动，防止职务腐败的行为发生。同时，大力加强立法和监督，对有关改革的行政权力给予法律性规范。

（三）对强势的利益集团和群体的与改革相悖的行为与倾向进行有效约束

改革所带来的利益调节机制往往是针对既得利益集团的。这些既得利益集团对付改革的措施既有阻止，也有相悖。对此，要阻止强势利益集团利用博弈的机会，对改革方案的制定施加影响和控制发展方向，对改革的方案设计尽量由与利益调整无关的人员和独立机构来完成，改革要充分体现对弱势群体基本利益的保护，加强对目前已形成的强势利益集团的改革。如，对垄断企业进行分拆和多元化的产权重组；对私有化经营的公共资源进行国有化改制，如对私人投资的盈利性收费公路进行补偿性的政府回购；对财政税收制度进行改革，减少地方政府的卖地冲动，开辟地方政府新的财政收入来源。

篇10

《报告》指出，2012年前三季度，农村居民人均现金收入6778元，实际增长12.3%。农民收入增长速度比城镇居民收入增速高出2.5个百分点，城乡居民收入的差距由上年同期的2.77∶1缩小到2.72∶1，为近年来同期最低，并连续三年呈缩小态势。

根据官方统计数据，1978年之后，城乡收入差距即因为农村的经济改革而持续缩小。1985年是城乡收入差距最小的一个年份，此后城乡收入差距开始持续拉大，到2009年达到最高值，中国城乡差距持续扩大到3.33 ：1。从2010年开始，中国城乡收入差距又见缩小，其中2010年是2.94：1，2011年2.77：1，今年进一步缩小到2.72：1。

农研中心主任宋洪远指出，城乡收入差距连续三年缩小，说明城乡收入差距出现了转折点。不过，他也表示，城乡收入差距是否持续缩小的态势，还有很多不确定因素，这取决于城乡收入的变化，以及中央惠农补贴增长幅度和农资价格上涨情况。

宋洪远指出，2012年城乡收入差距缩小主要得益于农民收入增长。中国农民收入主要由“农业家庭经营收入”“工资性收入”“转移性收入”和“财产性收入”四部分构成，其中“农业家庭经营收入”占农民年收入的一半以上，但增幅较低，务工收入占农民年收入的比例仅40%，近年一直是农民增收的“主引擎”。农民收入增长主要得益于转移性和财产性收入增长。其中，中央惠农补贴增加，农村承包地流转率提高15个百分点，承包费增加了农民财产性收入。此外，农民家庭经营收入和工资性收入都保持20%以上的增长。

不过《报告》也指出，农业生产经营进入高成本时代，农产品价格上升空间有限，抑制了农民生产经营性收入增长。国内环境仍然错综复杂，世界经济复苏步伐放缓，不少企业特别是作为就业主体的中小企业经营十分困难，工业利润下降，影响农民工工资性收入增长。随着国家收入分配体制改革方案的出台，以及强农惠农富农政策效应递减，继续保持农村居民收入增长幅度超过城市居民的难度加大。

《报告》还认为，农业农村发展出现一些新趋势和新特点值得关注。首先，农业对外依存度快速提高，保持主要农产品供需总量与结构平衡难度加大。2012年我国主要粮食生产有望再创新高，但随着工业化、城镇化快速推进、人口增加与膳食结构改变、饲料与工业用粮的增加，在维持农产品总量紧平衡的态势下，供给与需求的品种、结构、区域矛盾更加突出。

其次，农业生产经营成本快速提高，农业生产已进入高成本时代。我国土地和水资源短缺的矛盾将进一步加剧，农业用地、用水成本将不断增加，农业生产的农资、农机等物质费用投入增加趋势难以改变。农业劳动用工的成本将不断提高。

第三，各种不确定因素增多，农业生产经营进入高风险时期。受气候异常变化影响，全球自然灾害多发、频发、重发的势头难以逆转，农业生产的不确定性进一步增强，自然风险增大。国际国内经济一体化程度提高，农产品价格变动的不确定性增加，农业生产面临的市场风险明显加大。

第四，新型农业经营主体快速成长，农业从业人员进入多元化时代。随着农村劳动力持续向外转移，务农劳动力老龄化趋势明显，农业兼业化副业化越来越普遍。同时，专业化、规模化种养大户不断增加，农民专业合作社快速发展，龙头企业实力不断增强，新型农业经营主体已成为推动农业发展的重要力量。

第五，国内外经济形势复杂严峻，农业政策效应递减，保持农民收入持续增长势头难度加大。农业生产经营进入高成本时代，而农产品价格上升空间有限，抑制了农民生产经营性收入的增长。