土地估价方法之剩余法范文

导语：如何才能写好一篇土地估价方法之剩余法，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：土地估价；风险防范；质量控制

中图分类号：F293.2 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）08-0-02

一、引言

我国土地估价涉及的经济领域比较广泛，如土地使用权的一级出让、二级市场转让、征收、拍卖处置、交换、租赁、入股、抵押、典当、保险、课税、承包经营、股份制改组、合并、分割、破产清算、清产核资及投资决策等领。土地估价过程中某些失误而带来的估价风险，可能会影响机构的未来生存与发展，而且估价风险的承担者不仅是估价机构和估价师，还可能会涉及政府和土地的利益相关者，涉及面较广。

基于此，本文从评估实践角度，分析引起估价风险的外部及内部原因，提出一些实用性较强的风险防范对策，供同行人士参考。

二、土地估价风险来源及形成原因

土地估价风险主要是指土地估价机构出具的估价对象评估值严重偏离市场价格，给委托方及其他不确定的利益相关者造成重大经济损失，并由此引起土地估价机构及估价师可能受民事赔偿、行政处罚甚至刑事处罚的风险。按其来源，一般可分为外部风险和内部风险两类。

（一）外部风险

外部风险是土地评估机构和土地估价师不能直接控制的，但又可能导致估价结果发生重大偏差或错误的风险，主要包括法律法规欠缺、行业评估准则制定工作滞后、土地市场非完全竞争、经济和政策变化等方面。业界对于评估外部风险的研究比较多，在此只就经济、政策变化带来的风险进行重点分析。

经济形势变化会对土地市场价格产生较大的影响。若经济形势在短期内变动较大，将会使土地估价结果与市场价格产生较大偏离，可能会对社会经济稳定产生不利影响，甚至直接给某一经济主体带来经济上的巨大损失。

土地市场价格除了受经济形势变化的影响，还会受政策变化的影响，而且政策变化也是难以预期的，任何一项政策的变动都必然会对土地和房地产的市场价格产生深远的影响，这些将极大地影响土地成交量和成交价格，如果估价师对市场现状及前景把握和判断不准，将会影响估价结果的准确性。另外，政策变动会考验估价师对政策的解读能力及技术实力。

（二）内部风险

内部风险是土地估价机构和估价师能够防范的风险，取决于企业内部管理制度和报告质量监控流程的完善程度，以及土地估价师的专业水准和职业道德水平的高低。从评估实践角度来看，内部风险的形成原因主要有以下几方面：

1.超越专业胜任能力承接土地估价业务而带来的风险

根据《美国评估准则》（USPAP）“专业胜任能力规则”：在承报评估业务前或形成评估业务协议前，评估师应当恰当明确所要解决的问题，具有能够胜任该项业务的相应专业知识和经验或采用一些替代措施①。

我们可以借鉴《美国评估准则》上的规定，反思以往在承接业务中存在的一些问题。一般来说，不同的土地估价机构主攻的业务领域各有不同，估价师的专业背景差异也较大，并非所有业务类型都有能力处理，如果缺乏与某些项目相关的专业知识和经验可能会导致不恰当或不正确的估价结果。因此，土地估价机构和土地估价师应在充分了解估价项目实际情况及评估技术要求的基础上，分析自身可支配的外部和内部技术资源，再决定是否承接该项业务，以避免因超越自身专业胜任能力承接业务而带来不必要的风险。

2.评估技术失误产生的风险

评估技术失误主要体现在评估参数取值不当，估价方法选取错误，以及土地估价报告内容不完善等方面。

（1）评估参数取值不当带来的风险

目前，行业内对于某些重要的评估参数，如土地资本化率、房屋资本化率、房地产报酬率、房地产价格指数、土地价格指数等没有统一的标准，参数的稳定性和可靠性还不够高。因此，估价机构和估价师对上述评估参数取值尚存在较大分岐。

（2）估价方法选取错误带来的风险

土地估价师未能执行《城镇土地估价规程》相关规定，并结合土地的合法性、规划用途、估价目的及业务需求等合理选取估价方法，或者部分估价师为迎合客户的要求，在某些情况下刻意回避最适宜的估价方法，而选取不合适的方法，以达到高评或低估的目的，从而带来风险。

（3）土地估价报告内容不完善带来的风险

土地估价报告描述不完善，未对估价对象的评估设定条件和既有瑕疵在假设前提条件部分进行充分的说明，未列出影响自身权益的保护性条款等，也可能会给估价机构和估价师带来意想不到的风险。

3.欠缺评估基础资料带来的风险

土地估价方法主要有市场法、剩余法、基准地价修正法、成本逼近法、收益法等，从估价理论角度，不管采用哪一种方法，都需要有详实的基础数据资料和技术资料。因此，进行估价时，是否掌握丰富的基础数据资料和技术资料是估价结论是否准确的重要保障。

4.土地既有的瑕疵及权属资料不完整带来的风险

部分用地由于历史原因会存在一些瑕疵，比如因城市规划调整，原批准用途已不适合现时的发展方向；用地报批手续不完善；未办理国有土地使用权证；规划报建手续未完成，经济指标尚不明确；地上有待拆除建筑物但未完成房屋征收补偿；地上有停建工程等问题。估价师如果与委托方的沟通不到位，对用地的历史背景和既有瑕疵了解不足，对影响地价水平的各项因素考虑不周全，或者未能选择最合适的估价方法和技术思路，都可能会导致估价风险的发生。

5.委托方提供虚假材料带来的风险

土地评估涉及的资料比较多，诸如《建设用地规划许可证》及规划红线图、《土地出让合同》及相关补充协议、缴纳出让金的发票、《国有土地使用证》、《建设工程规划许可证》、《建筑功能指标明细表》、《建设工程审核书》、建筑施工图、《建筑工程施工许可证》、其它相关政府批文及项目可行性研究报告等，估价师应尽量要求委托方提供上述资料的原件并进行认真的核对，在确认复印件与原件相符后，要求委托方在复印件上加盖公章，以防有些人在容积率、建筑面积等关键指标上弄虚作假，误导估价师作出错误的价值判断。

三、土地估价的风险防范及质量控制对策

土地估价机构和土地估价师经常接触纷繁复杂的估价事务，应注重内外兼修，提高对经济及政策环境变化的判断分析能力，加强对外合作交流，提升机构的美誉度和影响力，从而增强企业抵御外部风险的能力；通过加强企业内部管理，加大信息化建设力度，树立估价师的风险意识和职业道德观，建立专家顾问团队作强大的技术后盾，建立评估风险保险制度等方式，从内部控制执业风险的发生。结合评估实践经验，以下对部分实用性较强的风险防范对策进行重点分析。

（一）加强与大专院校的合作交流及与行业协会专家委员会的沟通联系

土地估价是一项技术性相当强的工作，涉及的知识面也较广，各估价师的知识面却相对有限。因此，估价机构应加强与大专院校的合作交流及与行业协会专家委员会的沟通联系，以便估价师了解行业技术发展现状，及时更新自己的知识结构，以适应社会和行业发展的需要。

（二）注重企业宣传，提升机构的美誉度和影响力

土地估价机构由于历史定位、行业敏感性较强等原因，往往不注重企业宣传。土地估价机构作为社会经济中的一分子，不仅要学会适时地进行企业宣传，还应追求自身效益和社会效益的有机结合，提高企业对社会和行业发展的贡献度以及在社会和行业中的美誉度，使企业拥有持久的生命力。

（三）加强机构内部管理，建立完善的企业管理制度

1.建立现代化的、规范的企业管理制度

土地估价机构应改变行业中普遍存在的内部管理松弛的小作坊生产方式，建立现代化的、规范的企业管理制度，比如：建立公章管理制度；规范估价业务合同格式和内容；制定合理的估价业务承接流程，由资深估价师对业务进行甄选和把关，并根据各估价师的实际能力和经验分配相应的估价项目；制定针对大型的、难度较高的估价项目的组织管理办法和激励机制等。

另外，土地估价行业属于高风险行业，机构和估价师的责任重大，也可能随时需要对委托方和利益相关者的异议进行解释、上法庭质证甚至被，因些，建立规范的档案管理制度尤为重要。

2.建立健全的质量控制体系

土地估价机构应重视质量监控和管理体系的建设，建立一套完整详尽的标准化执业程序，如项目负责制度、评估工作流程、评估项目审核制度、风险评估制度等，最大限度地保护本机构和估价师的利益，并把执业风险降到最小限度。

其中，评估工作流程和评估项目审核制度是整个质量控制体系里最关键的部分。

规范的评估工作流程主要包括对评估前期准备工作、现场勘察、资料收集、具体评估测算过程和出具评估报告等工作环节进行监督，从评估工作的各个环节上对风险进行有效把控。

评估项目审核制度是保证估价报告质量的关键性措施。根据行业管理相关规定，估价机构应制定严格的土地估价报告三审制度，明确各级审核权限、各级审核人、审核内容范围及审核标准，提高估价报告的成文效率，保证估价报告的质量。

土地估价报告审核流程设置模式如下：

一级审核：负责撰写报告的土地估价师自审；

二级审核：高级估价师或项目经理二核；

三级审核：总估价师三审。

3.加大信息化建设力度，提升企业竞争力

土地估价行业对各种信息和数据的依存度非常高，为实现企业管理的科学化和精细化，应增加办公自动化平台和信息数据库的资金投入，建立评估自动化辅助平台和办公自动化平台，提高工作效率，并实现企业内部信息和数据的共享，提倡无纸化绿色办公，提升企业的竞争力。

（四）树立估价师的风险意识和职业道德观，并提升其专业技能和综合素质

土地估价机构应加强对估价师的日常管理、培训和监督，树立其执业风险意识和职业道德观，要求估价师独立、客观、公正地执业，为客户保守商业秘密，并以违法违规的估价机构和估价师其人其事为反面教材对估价师进行教育，对拒收客户红包的估价师进行表彰。另外，还可以通过组织估价师参加行业继续教育培训、外聘专家进行专项技术培训、内部举办技术研讨会等多种形式，提升估价师的专业技能和综合素质。

（五）建立专家顾问团队，解决各种评估难题

土地估价机构可以根据自身业务发展的需要，通过与大专院校合作交流及与行业协会专家委员会沟通联系、外聘、内部培养等多种方式，建立一支较为稳定的、专业背景多样化的专家顾问团队作为强大的技术后盾，并定期或不定期地举办技术研讨会，提升估价师的专业素养，并解决日常工作中遇到的各种评估难题。

注释：

①引自《美国评估准则》第12页之“专业胜任能力规则”。

参考文献：

[1]美国评估促进会评估准则委员会，著.王诚军，编译.美国评估准则（USPAP）[M].北京：中国建筑工业出版社，2009：10-13.

[2]郭化林，编著.中国资产评估准则——阐释与应用[M].上海：立信会计出版社，2009年12月第1版：63-70.

[3]邹晓云，著.土地估价基础[M].北京：地质出版社，2010年第1版：73.

[4]刘亚军，刘华彤.质量控制与风险防范[J].

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关键词：农地使用权；动力；条件；路径选择

中图分类号：F301．2 文献标识码：A 文章编号：1003―5656（2007）01―0051―08

改革开放二十多年来，从土地的集体经营逐步过渡到家庭承包经营，从家庭承包经营基本制度的确立到在家庭承包基本制度框架下土地使用权的流转，中国农地制度变迁一直向着优化配置、寻求最佳绩效的目标努力。正是得益于我国农地制度的变迁，农业经济获得相应的发展。但是，在我国的现阶段，土地流转作为优化资源配置的理，也遇到了困难和挑战。为此，本文就我国农村土地使用权流转的相关问题作初步探讨。

一、农村土地使用权流转的内在动力

在家庭联产承包制的制度框架内，农村土地产权包括所有权、承包权和经营权。农地使用权流转指的是农地承包经营权流转，也就是拥有农地承包经营权的农户在承包权不变的前提下将土地的经营权转让给其他农户或经济组织。农村土地使用权的流转、土地规模经营的实现，是中国农民继后的又一大创造。从内在机理看，农村经济发展是形成农地使用权流转的内在动力。

(一)相对价格的变动是农地使用权流转的源泉

在制度经济学看来，相对价格的变化是制度变迁的源泉。而相对价格的变化包括要素价格比率、信息成本以及技术等一系列因素的变化。我国农村土地使用权流转是继后农村土地制度的进一步变迁，它的源泉主要来自劳动力相对价格以及技术这两个方面的变化。首先是农业和非农产业劳动力相对价格的差异导致经营收益的变化。农村劳动人口的大量过剩使农业劳动力的相对价格低下，加上近几年来农产品的供求关系发生了重大变化，农业比较效益在下降，经营风险却在上升。而非农产业劳动力相对价格较高，它的发展，不仅为农业剩余劳动力的转移开辟了有效的途径，而且还提供了比农业经营更高的收益率。农业和非农产业劳动力相对价格与经营收益的这种反差，大大促使了农村剩余劳动力的转移。不论是沿海还是内地，非农产业收入在农户收入中所占的比重呈上升趋势，土地对农民的收入功能在下降，更多的是保障功能。这就促使从事非农产业的农户以各种不同的形式把土地使用权转让出去，从而推动了土地使用权的流转，促进了农村土地产权制度的变迁向纵深方向发展。其次是技术变化的作用。在过去的两个世纪里，技术变迁使产出在相当范围里发生了规模报酬递增，使得更为复杂的组织形式的建立变得有利可图，并因此产生了工厂制度。技术变化对农业社会的影响虽然并没有像工业社会那样剧烈，但农业机械化水平的不断提高必然对农业经营的适度规模提出新的要求。在我国现有的家庭联产承包制条件下，耕地经过多次的细分，一些先进的农用机械和技术在零碎分散的土地上难以使用；同时，这种分散的小规模经营使农业科技应用的边际成本大于边际收益，也使一般农户采用新技术发展高产优质农业的需求不足，二者共同制约了农业技术的推广和运用。而技术变化带动农业生产力发展的客观规律，内在地要求农村土地制度的进一步变迁，通过农地使用权流转实现适度规模经营，以适应农业技术变化带动农业生产力发展的需要。

(二)对潜在利润追求是农地使用权流转的驱动因素

1．规模化生产和专业化分工带来的利润

规模化生产和专业化分工是现代农业的基本要求。规模化生产将促进农业机械和现代农业技术的推广与应用，从而大幅度提高农业劳动生产率和边际效益。农业的经营规模达到一定的程度，会促进专业化分工的发展。专业化分工优化了生产组织内部的资源配置，同样是提高农业劳动生产率和边际效益的有效途径。但是，在我国现阶段的农业生产中，规模经济和专业化分工的优势受到了过于分散的农地产权制度安排的制约。我国的人地矛盾十分突出，人均耕地面积只有世界平均水平的1/4，意大利的1/20，美国的1/230，加拿大的1/376，而且地分“三六九等”，农户所拥有的狭小耕地还不在同一地块上。据调查，福建省部分县市平均每户的耕地多达5.86块，经营规模极其狭小。随着人口的增长，零碎的农户耕地还将进一步被细分。分散的农地产权制度安排对利润率提高的障碍主要表现在：(1)农业固定投入的利用率低，致使单位农产品的成本增加；(2)农业生产的基础设施严重供给不足。由于基础设施建设属于公共产品供给，是分散的农户所不能承担的，也是他们不愿意承担的，“搭便车”是他们的理性选择，这是农业生产基础设施日益弱化的原因；(3)交易成本难以降低。由于以农户为单位的分散的市场主体获取信息的能力和谈判的能力较弱，在市场交易中处于不利的地位，再加上我国农村社会化服务体系和市场中介组织不健全，交易费用高昂；(4)排斥了专业化分工。单个生产单位内部的分工是以一定的规模为前提的，而分散的小规模经营模式几乎享受不到专业化分工带来的利益。正如马克思对农民小块土地所有制的历史局限性进行分析时指出的：“生产资料无止境地分散，生产本身无止境地分离。人力发生巨大的浪费。生产条件日趋恶化和生产资料的日趋昂贵是小块土地所有制的必然规律。”①这种分散的小规模经营，“按其性质来说就排斥社会劳动生产力的发展、劳动的社会形式、资本的社会积聚、大规模的畜牧和科学的不断扩大的应用。”②显然，有效地实行农地使用权流转就是农户经营主体为了获取这种潜在利润的制度创新。

2．农业生产结构调整带来的利润

在农村实施以后相当长的一段时间里，我们实行的是数量型的农业发展模式，以解决温饱问题。这一模式使我国农产品的供给由长期短缺转变为供需总量大体平衡，继而转变为结构性和地区性的相对过剩，农民丰产不增收。但是，这种结构性或地区性的供过于求并不是真正意义上的农产品供应过剩，而是由于居民消费类型正从“温饱型”向“小康型”以及部分“富裕型”转变，社会对农产品的需求由数量扩展向质量提高转变，而农产品的供给却没有跟上需求的变化，从而造成供需脱节，市场所需的一些优质专用农产品供不应求，而大宗农产品却因品质、品种问题严重滞销，使农民经济利益遭受严重的损失。加入WTO以后，受国际市场竞争的影响，我国农产品市场对产品质量的要求更高，供需缺口进一步拉大。所以，调整和优化农业生产结构，把长期以来不符合市场消费需求和没有市场前景的品种果断地退下来，适应农产品市场多样化、优质化和专用化的需求，促进农业经营由粗放型向集约型、由数量扩展型向质量效益型的根本转变，是农民获取潜在利润的需要。但是，分散小规模的土地安排却给农业的生产结构调整带来困难和挑战：对于大多数农户来说，经营的数量不多，农业生产的利润率又较低，能够获取的利润非常有限；而面临的市场风险却很大，由此带来的机会成本也很高。在农村市场经济不甚发达、自给自足的自然经济仍占较大比重的条件下，为了规避市场风险，首先生产足够的粮食和其他的农产品以满足自家的需要，在此基础上再考虑商品生产便成为农民的普遍选择。又因为农民的这种行为选择，是与生产粮食为中心的种植业为主相联系的，在农业劳动生产力没能明显提高的情况下，一半以上的人口搞饭吃的局面难以根本转变，农村经济结构单一、效益低下的问题也难以解决。显然，土地的小规模经营制度不但不能适应农产品结构调整的需要，更不能适应农业的区域性结构调整的需要。因此，当农业结构调整所能带来的潜在利润不能内在化时，土地使用权的流转便成为获取这种潜在利润的必由之路。通过土地的使用权流转，适当集中土地，发展规模农户，在连片的土地上，以利润为目的的规模农户根据自己的意愿、以市场为导向、调整农业生产结构，发展效益型农业。

3．农业产业化经营带来的利润

农业产业化是指围绕农业产业的产、供、销、贸、工、农的一体化经营，其实质是通过现代市场经济的入股、入社等形式，利用现代科学技术和经营管理以及国家的宏观调控，把现代工业、商业、金融、保险、信息咨询等有关部门和农业的种、养、加紧密结合而成的一种互惠互利的农业一体化的利益共同体。农业产业化经营通过延长产业链，提高农业经营的利润率，并且使农民参与加工、销售环节利润的分配，直接增加收益，同时又可增加就业机会，提高农业生产的组织化程度，间接促使农民收入的提高。我国农业产业化经营的成效已初见端倪，但在发展进程中尚有许多制约因素，其中最关键的仍是分散的土地产权制度安排。在分散的土地产权制度下，单一的农户“各自为政”，生产品种繁杂、布局零乱，既难以进行专业化生产，也无法形成区域化优势和品牌优势；农户分散经营，无力发展农产品的深度加工，既难以培育大型龙头企业，也无法吸引外来大型龙头企业的进入；农户市场信息不灵，不能及时、全面、准确地把握市场情况，也不能对未来市场进行科学预测，因而在生产决策上盲目趋从，导致农业生产的严重雷同，供求结构严重失衡，农业经济效益急剧下滑，最终使农业产业化经营遭受挫折。实践中的农业产业化经营，呼唤农地使用权的流转。通过各种形式的使用权流转，把分散的土地以及闲置下来的土地向大户集中，发展规模生产，促进农产品生产基地化、专业化、集约化。这既可以提高土地的综合利用率，又可以为农业产业化经营提供基础。

二、农村土地使用权流转的外部条件

要使农村土地使用权顺利流转，必须依赖相应的外部条件：

(一)剩余劳动力的非农就业是农地使用权转出的关键条件

土地是农民的最后保障，如果大量剩余劳动力滞留在农村，农村土地所承载的社会保障功能越来越重大，这将造成农村土地使用权的凝固化，不利于农地使用权的流转。农村土地使用权流转，关键要实现非农就业，解决好农村剩余劳动力的转移。

1．工业化是实现农村剩余劳动力非农就业的必由之路

随着工业化水平的提高，劳动力总是由第一产业向第二产业转移；当工业化水平提高到一定程度，客观上要求第三产业的产生和发展，以满足社会生产和人民生活日益增长的要求。由于第三产业的大多数生产活动所需资金少，能够大量吸收劳动力就业，劳动力便大量向第三产业转移。所以，工业化的过程也就是一个劳动人口结构发生变迁的过程，即劳动力从第一产业转入二、三产业的过程。正因为如此，康德利夫和罗森斯坦-罗丹认为，工业化是代替移民的一种方法，以解决经济发展落后区域中的人口过剩及提高国民收入的问题①。工业化为农村剩余劳动力转移创造条件，今后我国非农就业的进一步实现，仍应以工业化为依托。

2．城市化是实现农村剩余劳动力非农就业的有效途径

城市化对农村剩余劳动力转移的贡献主要在于：(1)城市化拉动第三产业的发展，吸引农村剩余劳动力向第三产业转移。同分散的乡镇企业对劳动力的吸纳能力相比，城市化不仅解决了农村剩余劳动力的就业问题，而且也实现了农民身份的转化，促使农民消费方式发生变化，增加对第三产业产品的需求，从而拉动第三产业的发展，创造更多的就业机会，特别是第三产业的就业机会。有关资料表明，在印度、泰国等发展中国家，农业向工业转移一个劳动力，可以带动农业向第三产业转移1.5―2.9个劳动力，而在我国，却只带动转移了0.3―0.6个劳动力②，其原因在于城市化进程滞后。(2)城市化引发大规模城镇基础设施建设，进一步增强对农村剩余劳动力的吸纳能力。与城市化相伴而行的是城镇基础设施需求的增加，如交通网络建设、居民住宅建设等等，必然带动就业机会的增加。以住宅建设为例，城镇人口每增加一个百分点，如按每人建筑面积20平方米计算，约需建房2.5亿平方米，每平方米造价以400元计，约需投入1000亿元，这将使住房建设投资年增10%左右③，从而增加更多的就业机会。(3)城市化将提高居民的消费水平，通过消费刺激生产，创造更多的就业机会。由于城镇的收入水平比农村高，消费水平也高。从我国目前的情况看，一个城镇居民的消费支出是农村的3倍多，而消费的增长势必拉动经济的发展，拓展就业空间。

(二)规模化经营的相对优势达到或超过农地使用权的流转价格是农地使用权转入的关键因素

转入方是否转入土地，关键条件是支付给使用权持有者的租金必须小于或等于经营所得的农业剩余，即小于或等于农业产出减去第一次生产成本(生产过程中的物质费用、服务费用及自家劳动报酬评价额的总和)。而作为转出方，获得的报酬至少必须大于或等于农业产出减去第一次生产成本，才有可能考虑转让土地使用权。从表面上看来，转出方和转入方的要求是互相矛盾的，农地使用权的流转似乎非常困难。其实不然，解决这一矛盾的关键条件是规模化经营农户的单位面积的农业剩余大于转出方的农业剩余，也就是说规模化经营的相对优势达到或超过支付给转出方的使用权流转价格。所以，要促进农地使用权的流转，就必须在农地转让后，要通过政府或中介组织积极引导农户实行土地互换，真正实现规模经营，提高规模化经营的劳动生产率和规模效益。

(三)清晰稳定的土地产权制度是农地使用权流转的核心条件

土地是不可再生资源，其供给的无弹性决定了建立清晰稳定的产权制度是现阶段农地使用权流转的核心。清晰的土地产权制度包括：土地所有权主体明确，即作为农村土地所有者主体的集体必须有明确的内涵，避免由于土地所有权主体泛化而导致的土地产权市场中经常出现的多元主体之间的权利之争；土地所有权内容明确，即土地所有权主体和经营权主体的“责、权、利”清晰。农户通过与集体签订土地承包合同，取得独立的土地使用权，在不违反土地使用权出让合同规定的前提下，农民享有对农地的占有、使用、收益和处分等四权统一的承包权，自主经营、自负盈亏，同时有权将土地使用权有偿转让给第三者。有关土地管理部门和农村集体经济组织除了对农地进行注册管理外，一般不再进行干预。稳定的土地产权制度是指土地使用权的获得必须保持稳定。因为农业的投入具有长期性，如果土地的承包关系经常变动，土地使用权的转让方和承包方对未来的不可预测性加大，农地使用权的流转必然受阻。即使实现了使用权的暂时流转，由于承包方对未来缺乏稳定的预期，农业长期投入的动力不足，农业的生产条件没有改变，农业比较利益低下的状况将继续存在，农地使用权的流转就难以持续。

(四)健全的社会保障体系是农村土地使用权流转的制度保证

由于人口对资源巨大压力的长期性以及经济支撑能力的有限性，我国的社会保障体系覆盖范围过于狭窄，离农进城的农民被排除在城市社会保障体系之外，又缺乏农村社会保障机制，土地便成了农民的最后保障，承担着社会保障的功能。土地的这种多功能性决定了农地不能作为单纯的生产要素和经济因素，以效率为标准自由流动、优化配置。所以，要实现农地使用权的顺利流转，建立健全的农村社会保障制度是重要条件。近年来，我国农地使用权流转的实践就是佐证：随着改革的不断深入，越来越多的农业劳动力向二、三产业转移，农民的非农收入也随之提高，但从总体上看，我国农地使用权的流转却因社会保障的沉重包袱远远滞后于农业劳动力向非农产业转移的进程；从进入流转的土地看，基本上都是非耕地或经济发达地区的土地，其原因就是非耕地不受或少受为农民提供基本收入和社会保障的约束，土地能够自由进入市场流转。发达地区的非农就业机会多，农民退路多，土地的社会保障功能弱化，土地也较容易进入市场流转。

(五)完善的市场体系是农地使用权流转的前提条件

市场的发育程度是农村土地使用权能否进入市场以及多大程度进入市场的前提条件。与普通的商品交易不同，土地交易的运作程序相对复杂。因为土地使用权的流转实际上是土地产权的双重两权分离，它涉及到财产权的多个主体，即所有权主体、承包权主体、使用权主体的经济利益。与此同时，由于农民的素质普遍不高，而具有一定规模的种植大户又为数甚少，如果任凭农户作为漫无目标的转让对象来完成交易过程，势必影响土地流转的效率和速度。所以土地使用权的流转要有完善的农地使用权流转市场，特别是要有完善的中介服务机构和交易载体。

三、促进农村土地使用权流转的路径选择

(一)创新农地产权制度，赋予农民稳定而完整的土地承包权

建立土地使用权流转机制是家庭联产承包经营制度的应有之意。在促进农地使用权流转的过程中，首先，要进一步完善农户的土地承包制，赋予农民完整的土地产权。完整的土地产权有利于激励产权主体千方百计降低成本，实现投资最小化、收益最大化，从而提高劳动生产率；完整的土地产权有利于约束产权主体的行为，保护农地质量，提高农地生产能力。而土地承包制的完善关键要有条件地赋予农民土地的处分权。在社会主义市场经济条件下，建立在两权分离基础上的承包经营权必须是一种能够独立带来利润的财产，它所包含的处分权是一种独立财产的永久或暂时的转让权。永久的转让，是指承包权这种财产的继承、出卖和永久的交换；暂时的转让是指承包权这种财产的出租、抵押、转包、入股等。赋予农民完整的土地使用权，必须在法律上确认土地承包经营权的物权性质，从而稳定农民对土地的收益预期，促进农民对土地的长期投资，并使土地承包权商品化，实现土地资源的优化配置。这既可满足农民对土地占有的欲望，又可形成土地使用权流转的市场机制。其次，要赋予农民长期而稳定的土地承包权，处理好“稳”和“动”的关系。只有稳定承包关系，明确使用权的内涵，才能稳定农民对土地经营的预期，增加对土地的投入，提高农业的比较效益，从而拓展土地流转的空间，在动态上提高土地流转的效率。为此，要继续落实二轮土地延包合同，把土地使用权流转建立在落实好的土地二轮承包基础上。再次，要科学界定所有权主体与使用权主体的权利和范围。在我国目前的农村土地产权制度中，不仅存在土地所有权主体泛化的问题，而且存在所有权主体享有权利而无任何责任和义务，使用权主体虽然名义上拥有经营自、但其使用权却没有完全到位等问题。要有效促进农地使用权流转，土地所有权主体和使用权主体的权利和义务都需要科学界定。

(二)促进农民与农地、农村分离，激活土地供给机制

1．加快工业化进程，促进农民与农地的分离。

我国农村人口众多，工业化进程不能单纯依靠城市工业的发展，还应该依赖于以城市大工业为基础和依托的农村乡镇企业的发展。发展乡镇企业，扩大农村剩余劳动力的就业容量是我们的重要选择。然而，目前乡镇企业的发展并没有推动相应规模的农地使用权流转，那些进入乡镇企业就业的农民并没有放弃农地使用权，而是对农地进行浅耕粗作或让其处于撂荒状态。其重要原因在于乡镇企业的发展仍处于粗放阶段，不能提供稳定的就业机会和相应的社会保障制度。对此，不应否定乡镇企业的发展在农地使用权流转中的作用，恰恰相反，应完善乡镇企业的经营机制，提高乡镇企业的经济效益，增强其发展后劲，以此提高乡镇企业就业机会的稳定性和社会保障功能，有效发挥其促进农地使用权流转的作用。

2．加快城市化进程，促进农民与农村的分离。

农村剩余劳动力和农村的分离有两条道路可供选择：一是向大中城市转移；二是大力发展小城镇。对于中国这样一个人口压力大的发展中国家，两条道路都不可偏废。目前我国城市化滞后的根本原因，在于城乡分割的二元经济社会结构造成了城市对农村人口和劳动力的排挤。短缺经济时代就已建立并一直延续至今的户籍制度，在农民向市民转化的过程中构筑了一道难以逾越的障碍。改革开放后，城镇为了保证国有企业下岗职工和新增劳动力的利益，实行二元的就业政策、建立二元的劳动力市场，实际上是对农村劳动力实行歧视性的政策。所以，要加快城市化进程，户籍制度改革是当务之急。而户籍制度改革的核心就是要剔除粘附在户籍关系上的种种社会经济差别，逐步消除城乡劳动力市场的分割状态，建立“企业自由雇佣工人，劳动者自由择业”的市场化就业制度，真正实现城乡居民就业机会的平等，推动农民与农村的分离。

3．小城镇建设和乡镇企业发展相结合，促进农民和农地、农村的双重分离。

由于城市化和工业化的分离，我国农村剩余劳动力转移过程中出现了“离乡不离土”和“离土不离乡”两种奇特的现象。一方面，在乡镇企业就业的农民工 “离土不离乡”。由于乡镇企业散落在农村，难以形成规模经营、提高经济效益，在激烈的市场竞争中处于不利的地位，发展极其不稳定，所以农民不肯放弃农地使用权；另一方面，在大中城市就业的农民工 “离乡不离土”。由于大中城市的就业压力不断增大，而农民工的素质相对较低，竞争实力较弱，难以在大中城市获得稳定的就业机会，他们也不愿放弃土地的使用权，基本上都在农忙时返乡耕作，农闲时外出打工。为此我们认为，把发展乡镇企业和建设小城镇有机地结合起来，是解决这一问题的切实可行的选择。通过引导乡镇企业的增量部分向小城镇集中，然后再有意识地吸引乡镇企业向小城镇搬迁，实现乡镇企业的规模化生产，提高企业的经济效益和整体素质，创造更多稳定的就业机会。这样，乡镇企业的发展既可以为小城镇提供更大的就业空间，扩大小城镇的容纳能力，还可以增强对农村剩余劳动力向小城镇聚集的吸引力。而小城镇的发展所带来的聚集效应和观念、制度的创新，反过来又可以为乡镇企业的发展创造良好的环境条件。二者相互促进，共同发展。使在小城镇生活又在乡镇企业就业的农民既离土又离乡，实现农民和农地、农村的分离。

4．剥离农地的社会保障功能，保证农民与农地、农村分离的长期性和稳定性。

不论是“离土不离乡”还是“离乡不离土”的农民，他们从事的是非农产业，遭遇非农风险，却未被社会保障体系所覆盖，所以割不断与土地之间的脐带，仍然固守土地作为最后的保障，这就导致农地使用权市场的供给零碎且不稳定。要保证农民与农地、农村分离的长期性和稳定性，就必需建立农村社会保障体系。根据农民的职业、拥有的财产以及面临风险的不同，分门别类地将他们纳入相应的社会保障体系。社会保障基金的来源可适当地通过财政转移支付的方式解决，也可通过土地换保障，即采用不同形式地转让土地所有权来换取社会保障来解决。

(三)提高农业的比较利益，增加土地使用权市场的需求

1．鼓励大型农、工、商企业投资农业，提高农业的比较效益。

农业生产同其他产业相比，生产周期长，资金回收慢，面临的市场风险和自然风险大，而农业的平均利润率又低于其他产业，是典型的社会效益高而经济效益低的弱质产业。早在17世纪的时候，英国经济学家配第就已指出：比起农业来，工业的收入高；而商业的收入又比工业多；换言之，工业比农业、服务业比工业的附加值高①。如果平均利润机制不能形成，农产品成本高昂而利润低下，对于追求利润最大化的“经济人”而言，农地使用权市场的需求缺乏基本的利益驱动，土地的撂荒状态也就不足为奇。为此，必须鼓励农、工、商企业进入农村，在农业中引入现代科学和管理技术，加上大型企业的规模化经营，提升农业的平均利润率和边际效益，使农业向赢利型行业转变，从而激活土地使用权市场的需求。

2．加大农村税费改革力度，提高农业的比较效益。

由于承包土地附带的税费较高，而农业的比较效益较低，如果由农地使用权的流入户负担农业税费，那么收益几乎为零。由于多数地方政府的基层组织规定抛荒是要罚款的，致使土地使用权市场出现了价格倒挂的现象，土地使用权的流出者不但没有收益，反而还给土地使用权的流入者提供补贴。所以要激活土地使用权市场的需求，就要加大税费改革的力度，取消农业税、农业特产税等涉农税收；用规范的地租制取代非规范的提留制，切实减轻农民负担，保障农民的合法收益。

3．加大财政支付的转移力度，建立农业风险的防范机制。

由于农业面临的不确定性因素较多，风险成本高，效益极其不稳定，压抑了农地使用权流入者的积极性。而农业的发展，农业风险成本的降低，需要建立农业风险的防范机制。首先要加大财政支付的转移力度。对农业技术研究、基础设施建设和农业可能遭遇的自然灾害，要建立政府补偿规划。中国的工业化过程完全是依赖本国农业剩余的积累。众所周知，在小农经济条件下，依靠农民储蓄积累工业化资金是极其困难的。而我国工业化就选择了压低农产品价格积累建设资金的路子，建立起较完整的社会主义的工业化体系。但是，农业对工业的长期支持，却造成利润率本来就相对较低的农业发展缓慢，比较利益低下。所以加大财政支付的转移力度，由抽取农业向反哺农业转变，调整农业的比较利益关系，对农地使用权的流转是非常重要的；其次要建立农业社会保障基金。在政府划拨保障专款的同时，可逐步把商业保险引入农业保险。

(四)建立完善的农地使用权流转市场，为农地使用权的流转提供运行载体

当前农村土地使用权流转中存在着双边垄断的现象，获取市场信息的难度大、交易的成本高，市场中介组织极其匮乏。为此， 必须建立完善的农地使用权流转市场。首先要加强市场中介组织的建设。由于土地使用权流转的程序比较复杂，急需建立土地使用权市场信息、咨询、预测和评估等中介组织，使服务专业化、社会化；其次要建立健全地价评估机制，制定农村土地估价指标体系，确立科学的评估方法，使农地估价有章可循；再次要加强宏观管理。健全土地使用权流转市场运作的立法、执行和仲裁机构；建立土地档案，加强地籍管理；要在尊重农民意愿的基础上，科学规划，保护农地的数量和质量，实现土地的可持续利用。

参考文献：

［1］马克思. 资本论： 第三卷［M］.北京：人民出版社，1975.

［2］威廉•配第. 政治算术［M］.北京：商务印书馆，1978.

［3］宋洪远等. 中国农业政策与涉农部门行为［M］.北京：中国财政经济出版社，1998

［4］张红宇. 中国农地调整与使用权流转：几点评论［J］.管理世界 ，2002 .（5）

［5］史清华，贾生华. 农户家庭农地流转及形成根源［J］.中国经济问题 ，2003.（5）

［6］潘岗. 减少农民数量 提高农民收入――谈农民增收减负［J］.山东农业，2001. （4）

［7］郭非凡. 加速农村城镇化是“三农”问题之根本［J］.江西社会科学，2000. （11）