土地法征收土地规定范文

时间:2024-01-30 17:58:10

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土地法征收土地规定

篇1

    为进一步规范地价管理工作,促进我市房地产市场的健康发展。经研究,现将厦门市城镇土地基准地价和国有土地使用权出让收费若干规定发给你们,自之日起执行。厦府[1993]地276号文同时废止。

    厦门市城镇土地基准地价

                                                                   单位:元/平方米

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│用途│              │ A1 │ A2 │ A3 │ B1 │ B2 │ B3 │ C1 │ C2 │ C3 │ D1 │

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│    │  土地出让金  │2500│2250│2000│3000│3000│2200│2200│2200│1800│2000│

│    ├─┬─────┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

│商业│其│ 配 套 费 │ 400│ 400│ 400│ 300│ 300│ 300│ 500│ 500│ 450│ 500│

│    │  ├─────┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

│    │中│土地纯收益│ 550│ 500│ 450│ 600│ 550│ 500│ 500│ 450│ 400│ 450│

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│    │  土地出让金  │1400│1300│1200│1400│1300│ 900│ 900│ 850│ 750│ 800│

│办公├─┬─────┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

│    │其│ 配 套 费 │ 400│ 400│ 400│ 300│ 300│ 300│ 500│ 500│ 450│ 500│

│居住│  ├─────┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

│    │中│土地纯收益│ 200│ 150│ 130│ 150│ 100│ 100│  90│  85│  65│  80│

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│    │  土地出让金  │1200│1100│1000│1200│1100│ 800│ 800│ 750│ 700│ 700│

│    ├─┬─────┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

│旅馆│其│ 配 套 费 │ 400│ 400│ 400│ 300│ 300│ 300│ 400│ 400│ 400│ 400│

│    │  ├─────┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

│    │中│土地纯收益│ 150│ 100│ 100│ 110│ 110│  90│  85│  85│  70│  80│

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│    │  土地出让金  │    │    │    │ 700│ 700│ 700│ 700│ 700│ 700│ 550│

│    ├─┬─────┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

│工业│其│ 配 套 费 │    │    │    │ 350│ 350│ 350│ 350│ 350│ 350│ 300│

│    │  ├─────┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

│    │中│土地纯收益│    │    │    │ 150│ 150│ 150│ 150│ 150│ 150│ 100│

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│    │⒈ G区(海沧投资区)标注的基准地价均为地面价且不计容积率修正。           │

│    │⒉ 除G区外,商业用地标注的是地上建筑物第一层且进深未满10米的楼面基准地 │

│ 说 │   价;居住、办公、旅馆用地标注的是容积率等于3的楼面基准地价;工业用地标 │

│    │   注的是容积率等于2的地面基准地价。                                     │

│    │⒊ 土地出让金=征地拆迁费+配套费+土地纯收益。                           │

│    │⒋ 商业用地是指商店、商场、市场(不含农贸市场)、店铺、餐饮、加油站、金融 │

│    │   服务业等营业性用地。                                                   │

│    │⒌ 居住用地是指住宅、公寓、别墅等居住性用地。                             │

│ 明 │⒍ 办公用地是指各行业办公楼、写字楼等办公用地。                           │

│    │⒎ 工业用地是指厂房、仓库、堆场等生产性用地。                             │

│    │⒏ 旅馆用地是指对外营业以住宿为主的酒店、宾馆、饭店、旅游度假村等用地。   │

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                             厦门市城镇土地基准地价(续一)

                                                                   单位:元/平方米

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│用途│              │ D2 │ D3 │ E1 │ E2 │ E3 │  F │ G1 │ G2 │ G3 │ G4 │

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│    │  土地出让金  │1800│1500│1600│1500│1200│2000│1000│1000│ 700│ 500│

│    ├─┬─────┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

│商业│其│ 配 套 费 │ 450│ 400│ 500│ 450│ 400│1100│ 780│ 780│ 510│ 330│

│    │  ├─────┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

│    │中│土地纯收益│ 400│ 300│ 450│ 300│ 250│ 300│ 100│ 100│  70│  50│

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│    │  土地出让金  │ 700│ 600│ 650│ 600│ 550│ 900│1000│1000│ 700│ 500│

│办公├─┬─────┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

│    │其│ 配 套 费 │ 450│ 400│ 500│ 450│ 400│ 750│ 780│ 780│ 510│ 330│

│居住│  ├─────┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

│    │中│土地纯收益│  75│  60│  80│  70│  55│ 100│ 100│ 100│  70│  50│

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│    │  土地出让金  │ 700│ 550│ 600│ 550│ 450│ 800│1000│    │ 700│ 500│

│    ├─┬─────┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

│旅馆│其│ 配 套 费 │ 400│ 350│ 400│ 350│ 250│ 600│ 780│    │ 510│ 330│

│    │  ├─────┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

│    │中│土地纯收益│  75│  60│  70│  60│  45│ 100│ 100│    │  70│  50│

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│    │  土地出让金  │ 550│ 500│ 700│ 700│ 500│    │ 180│ 260│ 180│ 150│

│    ├─┬─────┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

│工业│其│ 配 套 费 │ 300│ 300│ 350│ 350│ 300│    │  40│ 120│  40│  10│

│    │  ├─────┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤

│    │中│土地纯收益│ 100│  50│ 150│ 150│  50│    │  40│  40│  40│  40│

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│    │⒈ G区(海沧投资区)标注的基准地价均为地面价且不计容积率修正。           │

│    │⒉ 除G区外,商业用地标注的是地上建筑物第一层且进深未满10米的楼面基准地 │

篇2

关键词:土地征收;对比分析;启示

中图分类号:F301文献标识码:A文章编号:1672-3198(2009)16-0063-02

1 中日土地征收的概念和法律框架

1.1 征收的概念

日本土地征收,是“为特定公共事业之用,而强制性取得私人特定财产权的活动或制度”。因日本是实行私有制的资本主义国家,国有和公有的土地占不到土地总面积的百分之四十,且多为不能用于农业、工业、住宅的森林地和原野。所以政府为了进行国家的经济、文化、军事建设,为了兴办社会的公共事业,在必要时通过对私有土地有偿的强制性征收,实现对公益事业用地的最大保护和促进。

1.2 征收的法律依据

宪法作为国家的根本准则,制定了私有财产的关系基准。日本土地征收制度采用了目前世界主要立法形式之一的独立式,制定了《土地征收法》,它独立于土地法而单独以法律形式存在。目的是:为了全面地协调国家的公共利益与私有财产权利益之间的关系,为了使国家有限的土地能够得到最有效的合理利用。“土地征收法”对国家稳定和发展起到重要的作用,是协调国家全局性利益和个人私有财产利益的重要法典。日本的“土地征收法”颁布以后,日本还陆续颁发了一系列辅的法规,保证土地征收合法、有序进行。

我国并非日本独立式的立法形式,也非一些国家采取章节式的方法,即将土地征收的一些基本问题,作为土地法的一个章节处理。同时我国目前并没有《土地法》,只有《土地管理法》。所以土地征收以《宪法》为基准,以《土地管理法》、《国家建设征用土地条例》等为目前土地征收的法律依据对征收进行补充和解释。因为法律并非很完善,所以在实施过程中会出现一些仍需解决的问题,比如征收审查、征收补偿、征收纠纷裁决、强制救济等。

2 中日两国土地征收要素对比分析

2.1 对两国的“公共利益”比较分析

公共利益原则是每个国家进行土地征收的先决条件,体现在宪法等相关法中并要贯彻到征地程序的始终。日本宪法中的征收权的行使也必须是出于“公共利益”的需要,对何为“公共利益事业”的项目进行详尽的列举式,在土地征收法中罗列出35种可以征收土地的项目,并且几乎每种“公益事业”均相应有一部法律来约束,详细地囊括了国家社会生活、生产和科学研究的基本公共利益。政府没有任意行政权,不可能出现“因公之名”而为私益发动征用权的现象。所以日本对公共利益的严格界定和对公益事业的认定。

在我国,则是公共利益概念内容不明确,行政大量自由裁量权无法得到限制,导致土地征用权被滥用。我国《宪法》第10条规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。但是对什么是“公共利益”还缺乏相关法律规定,可见,我国实行的也是概括式规定。这种概括式使得公共利益范围宽泛,为职能部门和主要行政领导自由裁量的权力提供了方便,在实际操作中,企业、工商业、房地产等经营性项目用地也可通过征地途径获得土地使用权。土地征收权的滥用造成了很多社会问题,因此,有必要借鉴日本立法经验,将“公共利益”的目的严格要求起来。

2.2 对两国的土地补偿方式进行对比和分析

日本的土地征收补偿原则上以相当补偿为准,但在实践中多以完全补偿标准确定土地补偿费,即当国家为了公共利益的需要必须征收土地时,国家根据被损利益的性质、范围、程度、价值等因素进行综合考虑,并给予全额补偿。日本对赔偿的类别和方式做了很详尽的列举。征用损失的补偿原则为:(1)项目人支付原则:土地的征用造成土地所有人和关系人的损失时,征用土地的项目人要赔偿土地权利人的损失。(2)分别支付原则:项目人赔偿损失时,只要能够分别进行损失评估,则要对土地所有人和关系人分别进行赔偿。(3)按正常市场交易价计价原则。(4)现金支付原则:对于损失,原则上要用现金进行赔偿。也可以通过土地征用委员会裁决,采用提供替用土地的方式进行赔偿。(5)赔偿金先付原则:赔偿金必须在土地权利人失去权利之前支付。

赔偿方式有五种:(1)征用损失赔偿。即按被征用财产经济价值的正常市价计算赔偿额,一般参考较近地区的交易价格确定。(2)通损赔偿。即对权利者因土地征收而受到的附带性损失进行赔偿。(3)少数残存者补偿。水库等大型公共事业建设,使建设地区的社会本身遭受破坏,多数人要搬迁,但少数人残存下来。对这些残存者因脱离生活共同体而造成的损失,应给予适当赔偿。可见,日本的征收补偿范围较广,补偿标准较合理。

我国宪法对土地征收之补偿原则无明确的界定,但《土地管理法》等有关法规规定,征收农民集体土地的必须向被征地单位支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费及青苗补助费等,并妥善安排好被征地单位农民的生产和生活。可见我国采用的是适当补偿法。补偿的范围比较小,仅仅限于与土地有直接联系的一部分损失,残余地损失和其他间接的损失没有列入补偿的范围,计算方法可操作性不强,并且前两项补偿费不直接发给农民,补偿内容事实上只有两项。所以,补偿范围不可以除了表现在补偿未包括因征收土地的集体组织和农民的间接损失,也忽略了土地对农民的社会保障功能。

2.3 对两国的土地征收程序进行对比和分析

日本土地征收之所以很好的落实,除了建立了合理的补偿机制外,还有一套土地征收法规体系,具体规定了土地征用的程序及征地双方的权利和义务,征地出现问题时解决的办法和程序,从而规范了各征地主体的行为,充分保障被征地所有者的权利,也为征地纠纷的解决提供了法律救济和援助。日本“土地征收法”明确规定,征收或使用土地的公益事业,必须遵循法律的条件和程序进行土地的征收或使用。土地征收采用具有透明度的申请、听取意见、审批、公告、通知、裁决等程序。程序通过各种条件对征收双方进行一定约制,达到在推动公益事业发展的同时,保护私有土地的安全和土地所有人利益的目的。依据“土地征收法”规定,公益事业项目人进行土地的征收和使用时,则主要通过以下几道程序:(1)政府对公益事业项目进行资格认定;(2)项目申请人编写土地调查报告;(3)征用委员会对征收或使用土地的具体事项进行裁决。完善的法律体系保证了征收程序合法有序地进行。

我国并没有一部具体的土地征收法来规范土地征收双方的权利和义务,其土地征收的程序就以《土地管理法》为主,以行政法规和各部门规章为辅。但同时,这些立法对征地的目的、程序、补偿以及征地纠纷的解决等问题缺乏具体的规范,导致征地随意性很大,补偿安置存在极大的后遗症,土地征收过程中引发的事故也无人承担。其现有程序缺陷:一是程序种类繁多、交叉重叠;二是流程冗长、步骤繁杂;三是盖章繁多、搭车收费;四是资料量大,报件复杂。另外,按我国《土地管理法》规定:有关部门批准征地要有公告程序,在征地前给予农民知情权与参与权。但可以看到实际操作过程中缺乏透明度,并没积极听取农民意见,公告内容由政府单方面决定,带有很大的强制性与垄断性,农民只能被动的服从。

3 日本土地征收对我国的启示和借鉴

(1)严格限定以公共利益为目的的征地范围。

国家行使土地征收权是为公共利益服务,其范围应该局限在基础建设、政府机关用地及为公益事业服务的公共用地。日本通过详尽的列举式对公共利益范围加以限制,在土地征收法中列出35种公益性用途,进而严格限制征地的目的,对政府征收土地的权利形成较强约束。因而我国也应该尽可能在立法上明确界定公共利益的范围,使得公益性用地点种类得以明确。同时要将用地目的严格区分为公益性用地和经营性用地,增设公益目的的认证程序。

(2)完善补偿制度。

征地补偿是土地征收制度的核心内容,也与农民切身利益相关,因此对于这项制度的完善有着更大的意义。如上所述我国现行的征地补偿制度存在着很多问题需要改进,依照市场原则,提高土地的补偿范围和标准。例如:土地管理法规定的土地补偿费和安置补助费的标准是按被征土地前3年平均年产值的倍数计算,但这是一种与市场无关的政策性标准。以倍数计算难以体现级差地租导致补偿费用偏低。失地农民没有了土地发挥的保障功能,在货币上也难以得到合理赔付。所以就要重新确定新的符合市场交易价格为基础的补偿金。

(3)建立健全土地征收程序。

科学合理的征收程序起着重要的作用,日本制定了一套完整的土地征收法规体系来保障土地征收到合法进行。我国也要建立健全土地征收程序,保障农民的知情权和参与权,完善救济机制。在整个土地征收过程中,保证被征收者在征地行为过程中的参与,让他们在征收的目的性、征收的范围、征收补偿安置和征收补偿安置费用的使用、管理等方面都有充分发表意见的机会。即做好事前公告,事中听证,事后救济工作。

中国土地管理法及其实施细则均没有条文规定个体土地使用者在对国家征用的命令或赔偿金额发生异议时提出申诉的权利。但征收作为政府强制取得私有财产的损益,会对使用者造成不同形式的损失,因此必须通过法律设定有效的救济途径,这是保障私有财产权的最后防线。征收的救济是公民的权利和利益因政府实施征收而受到侵害时的防卫手段和申诉途径。征收引起的纠纷,主要表现在两个方面:一是对征收行为的合法性存在质疑引起的纠纷,主要包括征收主体、征收目的以及征收程序等是否合法引起的纠纷;二是因补偿问题引起的纠纷,主要有补偿的标准、数额、方式以及补偿费的归属问题引起的纠纷等。因两者引起的纠纷,都可以采用行政复议、行政诉讼。同时在诉讼中,法院要加强宪法审查和行政审查。

参考文献

[1]汪秀莲,王静.日本韩国土地管理法律制度与土地利用规划制度及其借鉴[M].北京:中国大地出版社,2004.

篇3

(一)农民发展权核心是农民经济发展权

农民发展权是指作为个体与作为集体的农民自由参与政治、经济、文化和社会生活等权利且享受其发展利益的权利,包括农民政治发展权、农民经济发展权、农民文化发展权和农民社会生活发展权。而农民经济发展权是指农民在社会经济生活中公平地占有社会资源,参与社会经济事务,享有社会经济发展收益的权利。农民经济权益是主体农民发展的物质基础。农民经济发展权也是农民其他发展权实现的基础。农民经济发展权主要包括土地发展权、农民财产权、劳动就业权、劳动成果收益权等内容。农民经济发展权不是农民发展权实现的最终目的,是农民发展权的核心内容,同时是实现农民发展权实现的最重要条件。在人们贫困的所有成因中,经济因素为物质基础性的。人们的经济增长是减少人们贫困的强大动力。因此在我国,广大农民发展的核心是其经济发展,即经济发展权是农民发展权的核心。

(二)农民经济发展权的基石是农民土地发展权

1.农民土地发展权。土地发展权是土地制度的重要内容,农地发展权为土地发展权的下位概念。广义上讲,我国农地发展权内容主要包括三方面。其一,在坚持农村集体经济组织土地所有权性质不变的条件下, 农民有权利对农业结构进行调整,投向农业生产效益高的经济作物。其二,在坚持农村集体经济组织土地所有权性质不变的前提下,权利主体享有将农用地变更为集体建设用地的权利。其三,改变农村集体经济组织土地所有权性质,变更为国家建设用地的权利。从狭义上说,农地发展权是权利主体基于农地所有权,从农地所有权中分离出来而单独处分的权利,也是参与土地增值收益分配的权利。它既可和土地所有权合为一体由土地所有者拥有,也可由只拥有土地发展权的非土地所有者使用。在我国,将农村集体经济组织所有的农地变更为国家所有的建设用地即农地征收,其土地增值收益表现为狭义的农地发展权。因此,农民土地发展权是仅为权利主体之一的农民所拥有的土地发展权。

2.农民土地发展权是其经济发展权的基石。农民土地发展权在经济上的实现表现为对农民收益权和劳动权的补偿。其主要表现为改变土地用途后的土地增值部分,农民凭借其原生产要素拥有者的身份可以参与分享。发展权作为一项人权,是全体人类中的每一个人都享有的权利发展权以人的全面发展和价值实现为终极理想。发展权的根本则是主体的发展权,因此,发展的本质则是人的发展。我国解决三农问题以促进农村发展的核心在于促进农民主体的发展。农民主体的积极性与创造性的发挥为其自身谋求发展的基本条件。而任何主体谋求发展必须依赖于一定的客体条件。在我国,一般说来,广大农民拥有的发展资源相对缺少,那么,作为发展利益的客体也相应缺少。农村土地既是农民生存的根本资源,又是农民发展的物质基础。广大农民主要以土地为其发展客体。因此,农民土地发展权对于保护农民的发展权尤其对经济发展权的实现有着奠基作用。

二、农民土地发展权的立法缺失

(一)农民土地发展权的宪法缺失

《中华人民共和国宪法》第十条第二款规定:国家为了公共利益的需要, 可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。第十三条规定:公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或征用并给予补偿。由此可以得出,一是宪法规定的土地征收补偿内容并不包含土地发展权补偿;二是宪法规定的保护公民的私有财产权内容并不包含作为公民财产组成部分的土地发展权。宪法第三十三条第二款规定:国家尊重和保障人权。但作为一项基本人权的公民发展权和作为农民生存与发展的土地发展权,都没有载入宪法。宪法中公民发展权和土地发展权的缺失状况是产生农村集体经济组织土地所有权主体不明和权能弱化的深层原因。因此,若农民土地发展权缺乏宪法保护,则农民经济发展权的完全实现将是空中楼阁。

(二)农民土地发展权的土地法律缺失

《中华人民共和国土地管理法》(简称《土地管理法》)第四十七条第一款规定:征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿。第二款规定:征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费,为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费,按照需要安置的农业人口数计算。第三款规定:征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准,由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。从中可以看出,征收农村集体土地补偿标准的是依据农业用途的土地收益,即征地补偿中农民得到的仅为农业用途的农地价值补偿。虽然最新的《中华人民共和国土地管理法(修订案送审稿)》草案明确了农村集体土地征收将按照公平补偿原则,因征地补偿争议较大,草案授权国务院制定具体的补偿安置办法。曹宗平研究土地收益分配得出:征地农民得到5%~10%,农村集体组织得25%~30%,政府部门得60%~70%。土地被征收后, 由农用地转变为国家建设用地后的巨大土地增值收益被土地权利主体之外的利益主体占有。由此可见,农地征收中政府对被征收土地的补偿主要为土地使用权的补偿,而缺乏土地发展权的补偿,侵害农民经济发展权的现象十分突出。

(三)农民土地发展权的物权法缺失

《中华人民共和国物权法》(简称《物权法》)第四十二条第一款规定:为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。第二款规定:征收集体所有的土地,应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用,安排被征地农民的社会保障费用,保障被征地农民的生活,维护被征地农民的合法权益。由此可以看出,《物权法》也没有土地发展权及其补偿的规定。农地征收补偿只能是农业用途的农地价值补偿。若从另一角度看,这是政府为了公共建设目的动用国家公权力强制部分农民低价转让私人财产。但是原土地权利人对于公共利益原无特定义务,仅由于土地征收行为蒙受损失,是无义务的特定人对于国家所做的特别牺牲,如果仅由原土地权利人负担此种公共成本,显然违背了基本的公平正义观念。土地发展权的物权法缺失同样阻碍了农民其他经济发展权的实现。

(四)农民土地发展权的其他法律、法规及规章缺失

《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国农业法》等法律从不同角度规定了农村集体及其成员、其他组织的土地承包经营权。但从其规定来看,缺乏土地发展权所包含的农民对承包经营地增加投入、增强地力所形成的发展性利益的规定,相应的,在土地征收补偿中缺乏对土地增加投入和增强地力方面的补偿。这不仅影响广大农民对承包经营地增加投入的生产积极性,而且不利于农民其他经济发展权的实现,最终影响农业发展。

三、完善农民土地发展权立法以促进农民经济发展权的实现

(一)立法明确规定农民土地发展权以促进农民经济发展权的实现

1.宪法规定公民发展权、土地发展权及其主体。首先,人权是宪法的核心价值和根本追求, 人权法哲学是宪法法哲学的主要内容之一。若对新的人权基本形态不及时提升为一项宪法人权,便有悖于宪法的基本精神。宪法应规定发展权为公民基本权利之一,使之获得根本法的最高效力,这是农民经济发展权得以实现的保障基石。其次,土地发展权是发展权在土地使用中表现出来的一项财产权,也应获得宪法保护。因此,在宪法明确规定公民享有发展权和土地权利主体享有土地发展权之后,才可在其他法律法规中具体创立和完善农民经济发展权。

篇4

关键字:农村土地征收 主要问题 解决措施

一、 农村土地征收概述

土地征收是征收的下位概念,对土地的征收是国家财产权征收的最主要形式,同时由于土地本身在一国经济和社会发展中的重要地位,因而土地征收也就成为国家征收的最重要内容。依据征收的定义,土地征收可以界定为:国家强制取得他人土地所有权或者对他人土地权利过度限制的行为和制度。就我国而言,由于国家实行土地二元化所有制度,城市土地属于国家所有,农村土地属于农民集体所有,因此,不存在国家对城市土地的征收问题,只有对农村土地的征收一种情形,即单向性的农民集体所有土地被征收为国家所有的土地。由此,可以将农村土地征收定义为:国家强制取得农民集体土地所有权或对农民集体土地权利过度限制的一种行为和制度。

二、 农村土地征收过程中存在的问题

土地征收权利只有在符合公共目的时才能为法律和社会所接受,土地征收权利不能滥用。但在实际运作过程中,借土地征收的机会随意侵犯被征收者合法权益的情形时有发生,从而引发了一系列矛盾。

(一)农村土地征收范围过宽

土地征收作为一项重要的政府公权力,应当保证公权公用。但是,在我国土地征用实践中,一些征地范围已经突破了法律的界限,造成了滥用土地征用权的现象。个别非国家建设用地也是沿用国家建设用地征用土地的办法获得的。非公共利益的征地已经涉及住宅、娱乐场所、厂房等商业用地。与土地征用权相关的公共利益,内涵已经发生改变,使得一些经济建设领域开始打着公共利益的旗号牟利。

(二)农村土地征收法律程序缺乏系统的专门规定

目前,我国尚无一部专门规范征收的法律法规,更谈不上专门规范征收程序的法律法规。由于缺乏系统且专门的农地征收程序法律法规,致使实际的农地征收过程中出现大量的违法违规问题。《土地管理法》和《土地管理法实施条例》对于农地征收的规定比较原则化,致使农地征收中的很多程序性规定根本无法实施,有损国家的权威性。同时,我国各地制定的农地征收程序也是五花八门,有的甚至与《土地管理法》和《土地管理法实施条例》规定的程序相左,特别是有利于农民的规定大打折扣,从而导致“合法”地侵犯农民权益的现象大量发生。

(三)农村土地征收补偿标准偏低

我国土地征用补偿项目主要是土地补偿费、劳动力安置费、附着物补偿费等。征用补偿项目存在的问题是:

1、土地补偿费是按农地收益来计算,并没有反应农地转为非农地的预期土地收益,单纯以被征用土地年均产值为依据来确定和计算补偿安置标准的方法并不科学。因为我国农业已由计划经济转向市场经济,传统农业已向现代农业过渡,农业种植结构呈现多元化,种植方法科技含量提高,这使得土地年产值有很大的不确定性,从而造成了征地补偿安置费的差异性和不确定性。

2、征地低价位补偿与供地高价位出让反差明显。在市场经济条件下,土地用途的变化将直接带来经济效益的变化。除国家按规定用途采用划拨方式工地之外,凡是采用出让方式供地的,土地出让价格都明显高于征地补偿安置标准。这就造成了同一土地因法律调整标准不同产生的不平等。

三、农村土地征收问题的解决措施

(一)健全农村征地补偿的监督制约机制

严格区分经营性建设用地和公共利益用地,明确界定公共利益的范围。经营性用地确实需要土地的,其行为属于市场交易行为,受民事法调整。对于公共利益作狭义解析,并结合现实情况考虑对其做明确的列举式规定,以防止对公共利益的不当解释。对于征收的土地严格限定公用,建立专门的举报监督机制,如果发现借公用名义予以私用的现象,取消其用地资格,并且处以罚款,对相关责任人追究法律责任。

(二)统一农地征收补偿法律程序的制度体系

1、尽快颁布实施《土地征收法》,对农地征收主体的实体性权利义务和程序性权力义务进行详细规定。其中,对于农地征收程序中的各个环节进行有效的规制。

2、进一步修改《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政监察法》、《行政许可法》等法律,完善涉及农地征收的相应法律程序,确保被征地主体获得有效的权利救济,确保土地执法严格、公正,确保农地征收违法行为得到有效的追究。

(三)细化补偿标准,扩大补偿范围,实行可得利益补偿和土地附属利益补偿原则。土地征用是依法定事由发生的合法而不可抗辩的强制,对土地所有人来说,它所导致的财产关系变化 而非自然原因可预测、法定原因可预期,其突发性往往使土地权利人、相关投资者始料不及,财产风险也大于一般的商业风险,这里的风险不仅指土地及附着物的直接损失,而且包括因征用而发生的可预期利益,相邻土地商业经营环境的变化。按国际通行的征地补偿管理理论,这些都属于特定权利人为征用而所负担的普通民事主体所未能负担的特别牺牲,所以,只有对预期利益、附带的商业利益如残余的分割损害、征用发生的必要费用等可物化、量化的财产损失给予补偿,才能符合被征用个体为公共利益而负担特别牺牲的精神,才能使国家与民众的关系更公正、民主。

参考文献:

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[5] 邢鸿飞 陈广华 吴志红 郑玮炜:《土地征用及房屋拆迁法律问题研究》[M],中国方正出版社,2010年版。

篇5

目前,我国的农村土地管理中存在着一些问题制约着农村土地资源的合理利用,使得农民的土地权益受到损害,引起农民的一些不满。下面从一些土地利用不规范不合理的内容来对问题进行详细地说明。

第一,集体经济的质量不够高,土地利用率比较低。根据我国的《宪法》和《土地管理法》中有关于农村土地归属权的相关规定,其中说明农村土地的所有权是属于集体的。而集体是一个较为复合的概念,它使得土地是归农民所共用的,但农民又不能自主地决定土地的使用,也不能对土地进行随意地处置。在农村实施了税费改革等制度后,集体的经济模式使得农民的收入较之前有一些降低,很多农民在土地上得到的收入也仅仅是靠农作物来实现,这些收入勉强只够他们的基本生活而并不能使其生活质量有很好的改善,农民种地的积极性不高。因此现在越来越多的人选择将土地承包给他人而自己选择外出打工或者做生意。还有一些地方有土地外包的情况,即从农民那里以便宜的价格承包土地之后再将其进行高价的转让,从中谋取暴利。这些都使得农民的土地权益受到损害。

第二,土地过户流程还有一些问题需要优化。根据目前的相关流程,土地在流转的过程中农民很难通过正常的途径使自己获得更多的利益。农民在土地经营的过程中主要受到国家政策的引导,集体经济的环境使得在土地承包合同中农民的权益不能得到很好的落实。因此在目前,农村很多的土地管理干部会利用这一点将大笔的土地转让金收入自己的腰包,而农民只得到很少的一部分,使农民的利益受到极大的损失。这也是农村土地管理中存在的重点问题。

第三,在征地的过程中存在一些不合理的现象。农村的土地征用程序要按照相关的政策来执行,但很多的农村干部并不遵从相关的规定来进行,反而克扣农民的土地征收所得款。农民对于这一现象有很大的不满,希望这一问题能够得到有效的解决。

2.我国现在的土地管理法存在的一些问题

之前论述的农村土地管理中存在的一些问题,在我国的土地管理法都没有具体的规范,这也使得这一问题解决起来较为困难,很难有一个严格的标准去保障农民的土地权益。目前土地管理法中所存在的一些问题主要表现为:第一,对权力的规定缺乏相应的说明。比如土地法中规定财产在进行分配的时候要按照所有人的利益来进行分配,这一规定是为了解决土地权力中存在的限制问题。但是在实际的操作过程中,由于我国的土地使用权是集体使用权,集体土地的最终处置权是属于国家的。这就剥夺了农民集体土地的出让权,使得农民集体所应享受的收益不能得到落实,全部流入国库。第二,根据《土地管理法》的相关规定,当国家为了公共利益而需要对土地进行征用的时候给予一定的补偿。但是在法律中却并没有对“公共利益”进行明确的说明。这就使得只要取得了土地征收的批文,无论其用途是什么,均认为是符合“公共利益”的,这一法律条款被滥用。《土地管理法》和《物权法》中规定的征收土地的补偿是十分少的,一旦农民的土地被征收,补偿款完全不能保障农民的生活,再加上一些部门既是权利部门又是土地征收方,这使得其根本不会考虑农民的利益,而一味地去钻法律的空子,减少对农民土地的补偿,使得土地被征收的农民的权益被大大的损害。第三是对集体土地被征收的农民相关的救济政策没有落实到位。在法律中规定了如果土地的被征收者对于补偿的标准有争议可以经由县级人民政府协调,如果协调不成功可以由人民政府进行裁决,但是在实际的操作过程中,县级的人民政府根本没有依法设立协调机构来专门解决土地征收补偿标准争议的案例。因此这项条款就形同虚设,并没有起到保护土地被征收者的权益。

3.改变农村土地管理中问题的相关对策

3.1依法行政,落实政策

土地管理法的中相关权利能否得到落实很大程度上取决于干群关系是否紧密。因此要加强对农村干部相关法律知识的培训,提升其政治觉悟,使其在工作中努力做到依法行政,运用自己手中的权利为百姓的利益和人民的富裕尽自己的一份力。政策的落实可以使得广大农民的权益得到保障。

3.2努力落实农村土地承包经营管理制度

要在农村地区普及土地承包法的相关规定,采用多种方法和形式使农民了解土地承包经营管理的制度,从而使得他们对国家的土地政策更加了解,更好地利用法律来维护自己的权益,同时也明确自己的义务。对农村的干部要加强法律法规的教育,提升其法律的意识,使其工作做到有法可依,依法行政,这样就可以使其转变工作的思想,端正作风,更好地维护农民的利益。对于土地承包,要以稳定和健全的承包关系为前提,做到有偿、自愿并且依法进行土地承包,并不断地探索新的机制,使得土地的流转更加顺畅同时使农民的土地利益更加有保障。

3.3做到保护耕地和发展经济两手抓

现在,我国越来越意识到农村土地管理的重要性,加大了土地管理的力度。因此,在这样的大环境下,我们要努力做到既保护耕地又发展经济,转变原有的传统思想,与时俱进来给农民创造更多的利益,使其生活更加有保障。要积极地开发新的耕地,并加大对旧城以及老村的改造力度,将闲置的基地充分地利用起来,努力使得农村土地的利用率得到提高。

3.4提高土地补偿的标准

目前征收农村的土地补偿标准太低,并且土地增值分配非常的不合理,这使得广大的农民利益受到损害,引起极大的不满。同时土地补偿标准太低也导致现在大量的耕地被人以极低的代价征用,造成耕地的大量减少。为了解决这一问题要尽快提高土地补偿标准,出台一些政策给予农民合理的补偿。在对土地补偿标准进行计算时,除了要考虑到征地前几年粮食作物的价值外还要考虑到土地这一重要资源的市场价值。将补偿的分配机制进行适当的改革,使得集体和农民个人所享有的补偿比例在一个较为合理的范围内。对于农民应该享有的补偿费要直接分到农民的手里,避免层层分拨层层被克扣的情况发生。对于耕地征收要采用慎重的态度,坚持科学的发展观,不能仅仅为了招商而大量地征收土地导致农民失业,生活失去保障。

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[关键词] 土地征收 公共利益 补偿 程序

近年来,全国各地因土地征收问题引起的各类不断发生,农民上访也很大程度集中在土地征收问题上,大规模的土地征收已经严重地影响到了社会稳定。土地征收问题在当今中国社会已经变得越来越突出,而土地征收所反映的社会问题和矛盾很大程度上是由于法治缺失而造成。我国的土地征收制度存在着非常严重的不规范现象,这些现象虽然纷繁多样,但主要反映了我国土地征收中的三个深层次问题:土地征收的公共利益目的性问题;对农民的补偿问题;征收要履行的程序问题。

一、制度设计缺陷导致征收的公益目的性被严重滥用

1.土地制度的设计存在缺陷

《中华人民共和国土地管理法》第2条第4款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”该法第43条第1款又规定:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是兴办乡镇企业和村民建设住宅,经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)公共设施和公益事业建设,经依法批准使用农民集体所有的土地除外。”该条第2款又规定:“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”

依据《宪法》、《土地管理法》、《物权法》的规定,土地征收的理由只能是为了公共利益目的,私人或商业用地建设是不能通过征收集体土地进行的。但是“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”,“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”于是,在同一部土地管理法律中出现了不协调的两处规定。也就是说法律并未限定死“任何单位和个人进行建设需要使用土地的,如商业用地,不得使用土地征收手段。”

这就导致为了非公共利益的需要而征地的现象普遍存在。而基于现实情况,飞速城市化进程需要大量的土地作为建设材料,而农村集体土地又不能直接进入市场流转,这种土地制度设计上的缺陷必然会导致实践中为了经济建设、为了非公共利益而征收集体所有土地。

2.公共利益条款被地方政府滥用

在土地征收的实践中,是否征收、如何征收、征收何处均由地方政府主导,法律对公共利益的范围又未作任何界定,地方政府往往随意找个促进经济发展、解决就业问题或改善城市环境的借口以实现征收。而基于政绩考量或不正当的权力寻租,地方官员们就将征收的土地用于商业目的了。譬如搞房地产开发,譬如设立经济开发区。更为吸引他们热衷征收土地的原因还在于大量的土地出让金极为增加财政收入。国务院发展研究中心的调查表明,在一些地方,土地出让金收入占地方财政预算外收入的60%以上。因此,在土地征收中,公共利益条款几乎形同虚设,被地方政府严重滥用。

日本在1951年颁布了《土地征收法》,该法第3条列举了35种可以征收土地的情形或理由,这些情形基本限定在关系国家和公民利益的重大事项内。这些基本情形包括:依据道路法进行的道路建设;以治水和发展水利为目的在江河上设置的防堤、护岸、拦河坝、水渠、蓄水池及其他设施;国家和地方团体进行的农地改造与综合开发所建的道路、水渠等设施;铁路、港口、机场、气象观测、电信、电力、广播、煤气、博物馆、医院、墓地、公园等设施。相比于日本,我们在这一方面落后了近六十年,我国的土地征收法律对于公共利益条款的规定是如此的模糊,这就导致这一条款在法律适用上的不具有可操作性,沦为地方政府滥用征收权的极好借口。地方官员动辄声称为了人民的公共利益,为了整个城市的发展,而其行为没有规范的法律条款约束,最终导致土地资源的浪费和人民权益的严重伤害。

二、土地征收的补偿机制不健全导致农民权益损害

按照我国《土地管理法》第47条的规定:“征地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。征地的土地补偿费,为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍。征地的安置补助费,按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数,按照被征地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,最高不得超过被征收前3年平均年产值的4至6倍。但是,每公顷被征收耕地的安置补助费,最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准,由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准,由省、自治区、直辖市规定。征收城市郊区的菜地,用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。依照本条第2款的规定支付土地补偿费和安置补助费,尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的,经省、自治区、直辖市人民政府批准,可以增加安置补助费。但是,土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。国务院根据社会、经济发展水平,在特殊情况下,可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。”

首先,土地征收的补偿标准是依照被征收土地的“原用途”。原用途是无法正确反映土地价值的,按照“原用途”补偿标准制定的“产值倍数法”进行计算也不能反映土地的增值价值。这种补偿的标准过低,没有反映出土地的真正价值,农民的生活没有因为土地被征收而有所提高,反而是失去了赖以生存的衣食保障,这是不公平的。总之,我国集体土地征收的补偿是一种不完全补偿,而且这种不完全补偿是一种较低层次的补偿。

其次,我国土地征收的法律中缺乏必要的补偿原则。2004年通过了《宪法修正案》第20条,规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”随后,《土地管理法》第2条第4款修改为:“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”但两部法律都未规定土地征收的补偿原则,而美国、英国、德国、法国、日本等国以及我国台湾地区的宪法中都对土地征收补偿的原则做出了明确规定。通常来说,世界各国基本都采用公平补偿原则,而我国对此却未作一字限定。

再次,还存在着补偿标准计算方式不合理,征收补偿范围较窄,各地补偿标准不统一等问题。

三、土地征收的过程缺乏严格、规范的程序保障

1.土地征收程序仍不够细致完善

1999年1月1日实施的新《土地管理法》及其实施条例、国土资源部于2001年10月18日以部令形式的《征用土地公告办法》、国土资源部2004年1月9日的《国土资源听证规定》等法律法规对我国土地征收的程序做出了若干规定,依据《土地管理法》及其配套法规、规章,农村土地征收大致包含如下程序:(1)拟定征收土地的方案并报上级政府审查批准。拟征收土地所在地县、市人民政府或其土地行政主管部门拟定土地征收方案,内容包括征收土地的目的及用途,征收土地的范围、地类、面积、地上附着物的种类及数量,征收土地及地上附着物和青苗的补偿,劳动力安置途径,原土地的所有权人及使用权人情况等。(2)征收土地方案公告和征地补偿登记。征收土地方案依法定程序批准后,由县级以上人民政府予以公告。被征收土地的所有权人和使用权人应当在公告规定期限内,持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。(3)制定征地补偿安置方案并公告。县、市人民政府土地行政主管部门制定征地补偿、人员安置及地上附着物拆迁等具体的方案,并予以公告。有关政府部门应听取被征收土地的农村集体组织和农民的意见,国土资源部门应书面告知当事人有要求举行听证的权利。(4)实施征收阶段。征收土地补偿和人员安置方案实施后,县、市人民政府土地行政主管部门组织有关单位对被征收的土地实施征收。

2.纵观我国法律规定的土地征收程序,我们不难发现里面存在的诸多问题

首先,我国的土地征收程序欠缺征地是否符合公益目的的审查程序。无论是《宪法》还是《土地管理法》皆规定了土地征收只能是出于公共利益目的,但是这一规定却缺乏程序保障。《国土资源听证规定》第19条第2项规定:“土地主管部门在报批非农业建设占用基本农田方案之前,应当书面告知当事人有要求举行听证的权利。”但是听证是否包含对农用地转用公益目的要件的确认,该规定并未说明。谁来确定征收符合公共利益,行政机关单方决定这一合法前提成立之后是否需要审查,被征收土地的权利人是否可以对此提出异议?这些答案我们无法从现存法律中发现,而这恰恰是土地征收的第一关,缺少程序性的制约,公共利益条款被滥用,被无限解释,像弹簧一样无限伸缩也就不足为奇了。

其次,土地征收程序中土地权利人的参与机会很少,参与时间放在了最后的补偿争议阶段,参与所表达的意见没有拘束力。《土地管理法》第48条规定:“征地补偿安置方案确定后,有关地方人民政府应当公告,并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”“对补偿标准有争议的,由县级以上政府协调,协调不成的,由批准征地的政府裁决。”“征地补偿、安置争议不影响征地方案的实施。”“对土地征收的决定不服,申请行政复议的,行政复议决定为最终裁决。”除此之外,被征地者在征收的目的性、征收的范围等方面都没有表达自己意见的权利。可见,被征收人的意见表达对征收行为基本不具有拘束力。

再次,对违反土地征收程序的行为缺乏制裁和惩戒性规定,对违反法定程序的法律后果规定不够明确。这导致了实践中规避必要的土地征收程序,实施突击征收的现象大量存在。不遵守法定程序,强行施加给农民较低的补偿标准,不给予农民知情权和参与权,最后导致土地征收中的矛盾、冲突不断,农民上访、申诉事件层出不穷。

四、结束语

由于我国法制建设的不完善,在土地征收中反应的问题多如牛毛。但笔者认为如上三类问题是最棘手和最关键的问题,解决了这些问题才能较好地规范我国的土地征收法律制度,使之良性、有序发展。

参考文献:

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[2]陈小君,等.农村土地法律制度研究.中国政法大学出版社,2004.

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[4]柴强.各国(地区)土地制度与政策.北京:北京经济学院出版社,1993.

[5]王卫国.中国土地权利的法制建设.北京:中国政法大学出版社,2002.

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【关键词】土地征收;矛盾排查;补偿;安置;土地权

改革开放以来,随着我国经济建设的快速发展和城镇化水平的不断提高,大量的农村土地被征用,随之产生在农民土地征收中的利益问题也越来越突出,矛盾纠纷和冲突也在不断加剧,严重阻碍了我国社会主义和谐社会的建设和发展。尤其是在民族地区,情况更为特殊若不妥善处理势必影响农村和谐、民族团结。如何调处好在土地征收中所产生的矛盾工作,也成为了基层工作人员的一条难题。笔者以张家川回族自治县为例,对民族地区农村土地征收中所出现的一系列问题和解决方法进行探讨。

一、民族地区农村土地征收中存在的问题

(一)土地征收中的补偿费用。在农村,耕地是农民赖以生存的生产生活资料。我国征地补偿是按被征用土地原用途产值倍数计算,是对农民原有土地从事农业收益补偿。农民依赖土地种植,收获之后一部分维持家庭自给,一部分进行商业交易。而如果土地被征用,这就意味着农民丧失了生活的基础。以前种植农田收益低,尤其是在张家川地区,由于自然条件的限制,种田收入远远不能满足家庭生活需求,农民对种田缺乏积极性。

(二)土地权归属。《土地管理法》规定农村集体土地所有权主体可以是乡镇、村、村民小组为属权个体,这也就造成了农村集体土地所有权的不确定性,对集体土地权难以进行有效的归属划分。直到现在为止,农村中耕地和宅基地都还没有明确的界定和划分,农民期盼的证明自己土地所有权的“红本本”至今还未有。这是一个巨大的隐患,有时候甚至会严重影响着农村邻里的和睦相处。

(三)拆迁安置。拆迁安置分配是农村土地征收环节中的关键问题和热点,土地征收中的补偿问题也是一个黑洞,这都成为了各种矛盾的交点。在施行征收土地的过程中,出台的征收标准和乡村干部的工作过程中,也会出现只讲情面,不讲社会公理,致使分配不公平的现象发生,安置中可以享受条件的农民没有达到安置的标准,和村镇工作人员有关系的农民安置超标,这种现象在群众中造成了极大地反响,这样以来,在工作的施行中、完成程度上和想要达到的目的中都大大的提高了工作难度。

(四)土地款使用。《土地管理法》规定,土地征用后,村集体经济组织可以提取土地补偿费和部分安置补助费及集体提留的资金由村统一纳入集体经济组织管理范围。土地款发放中,乡村干部与镇乡工作部门握有很大的自也会因监督不力,造成款项挪用,款项去向不明的问题,为广大农民带来了很多损失,也激化了干群之间的矛盾。

二、民族地区农村土地征收中的矛盾调处策略

(一)加强土地法律法规的普及。宣传普及法律法规,更正农民群众心里的错误意识,缓和干群矛盾。国家出台法律法规,为的是满足广大人民群众的物质文化需求,只有普及和宣传,才会让农民了解和认识到自己的义务和存在的必然性,从而懂得以大局为重。

(二)完善征地程序,维护农民的利益。完善和制定一套完整的土地征收程序,实行公告制度,所有程序都曝光化,让农民群众看得见,这样以来也可以避免暗箱操作。村务公开,财务公开,征地款项使用分配情况公开,让群众参与监督,举报,赋予所有人以知情权和参与的资格。最重要的是利用法律手段维护好农民群众的最大利益,保证农民群众失地的补偿与安置,提供必需的法律援助,最好是与法律部门联合办公。

(三)坚持以人为本原则。土地征收中存在的最大问题就是补偿,所以国家应该提高补偿标准,以人为本,以至少达到可以满足农民生活的必要条件。提到以人为本,国家应该考虑民生问题,连带的就是补偿的问题,其中多与少的关系就应该另行考虑了,这个问题尤为关键,我们可以从征地使用中获得的利益来界定补偿的标准。

(四)合理界定土地归属权。土地权属牵扯到农村集体、农民自己、国家。经济利益分配是征地矛盾核心问题,征地中对土地权属不详的,要依据尊重历史,面对现实原则,依法确权。在此过程中既要考虑农民利益,又要考虑集体利益,在各种利益碰撞时,要本着以人为本原则,让利于民。在早期开展农村集体土地归属权调查工作,为后期的征地工作奠定基础。

(五)设立农村土地征用矛盾排查调处办法。思路决定出路。土地征收中的种种矛盾往往是干部的工作没有细化,方法简单,和农民群众产生激化矛盾引起的。还有就是补偿标准过低,农民群众想方设法要达到自己心目中的补偿标准而做的干群冲突问题等等。这是,领导干部就应该站出来,设立一些矛盾调查办法,排查和排除矛盾,有效的化解矛盾。这样,农村土地征收才会顺利的进行和完成。

中国是一个农业大国,三农问题一直是党和国家工作的重中之重,因此,我们必须解决好农村农民问题。现阶段农村土地征收问题已成为我们不能忽视的重点工作。土地是农民的生存之本,维护和保障农民的土地权益是解决农村土地征收中矛盾和冲突的关键,除了上述的解决策略外,我们还必须建立清晰明确的农村土地产权制度和征收补偿制度,形成一个长效机制,定位好政府在处理农村土地征收中的职能,加大宣传和普及力度,提高农民保护自己合法权益的能力,唯于此,我们才能更好的发挥好政府为人民服务的职能作用,树立党和政府的公信力,得到广大人民群众的拥护和支持,从而才能为建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会打下坚实的基础。

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关键词:物业税;法律基础;法律制度;中国

中图分类号:D922.22文献标志码:A文章编号:1673-291X(2011)06-0102-02

一、物业税的物权法基础

物业税的法律地位与私有财产的制度确立相关联。私有财产制度受法律保护的程度越高,物业税的法律地位越高;财产的公有制程度越高,私有化程度越低,物业税的法律地位就越低。2007年颁布的《物权法》对私有财产的合法权益提供了强有力的保障,为物业税的构建提供了法律基础。

《物权法》立法重心从“所有”转到“利用”,政府要向不动产所有者征税。市场经济是通过资源的优化配置而实现效益目标的,资源是否能优化配置,不仅取决于资源的占有量,更重要的是要有一套有效的资源配置规则。这种规则主要是通过确定财产的所有权归属,明确财产所有权的主体,从而为资源的交易提供法律基础,而只有清晰界定产权才能为有效率地利用财产创造前提、奠定基础。而《物权法》确定和保护了所有权,有助于实现资源的优化配置。自物权制度产生以来,人类社会就形成了两种各具特色的物权体系,即以“所有”为中心的罗马法物权体系和以“利用”为中心的日耳曼法物权体系。罗马法物权体系由于受个人主义思想的影响,强调所有而非利用;而日耳曼法物权体系受团体主义的影响,强调利用而非所有。罗马法以“所有”为中心的物权体系适应了早期资本主义经济发展的需要,为大多数资本主义国家所接受。在这种物权体系下,物权法注重保护所有权主体的完整性,强调对所有人享有的各项权能进行全面保护。此时,物由所有人进行现实的支配并由其利用,从而导致权利主体对物的所有关系和利用关系趋于一致。然而,所有权仅意味着权利主体对财产的支配、控制状态获得了法律的确认和保障,这一确认本身并不意味着一定能实现物尽其用、促进社会财富的增长。首先,强调仅能由所有人对物加以利用就排斥了他人对物的利用,当所有人不能或不愿利用时,他人亦无法利用。其次,欲使资源最大限度地发挥效用,就必须由最能有效利用资源的人来利用资源。根据经济分析法学派的观点,判断财产权制度是否有效率的一个重要的标准就是财产权是否具有可转让性。财产权具有可转让性,就意味着资源能够流向最能有效利用该资源的主体,从而实现资源的优化配置。在财产只能由所有人利用的情形下,由于所有人不一定就是财产的最佳利用人,并不一定能做到物尽其用,由此产生了所有权权能分离的必要性,即所有人在保留所有权的前提下,将所有权的部分权能分离给他人。此时,所有权获得了一种观念的存在,变成了对物的抽象的支配,但所有人却通过权能的分离使自身的利益获得最大的实现,而非所有人则可以利用所有人的财产组织生产经营,物的效益由此得到充分发挥。与这一现象相伴随的,实际上就是物权法从“归属”到“利用”或从“所有”到“利用”的转变过程。

由此可见,现代物权法除具有界定财产归属、明晰产权的功能外,其重心已转移到最大限度地发挥资源的效用以获得最佳的社会经济效益上来。为了充分利用资源,充分发挥财产的效用,吸收更多的主体利用资源,在一物之上需要设立越来越多的物权形态。在系统地分析借鉴国际物权法的立法理念的基础上,结合中国的实际情况,本着物权法定的原则,中国《物权法》中规定的房地产物权不仅包括了房地产所有权,而且具体规范了房地产用益物权(如土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权)、房地产担保物权(如房地产抵押权)等等,从而为中国房地产税制的结构性调整奠定了坚实的法律基础。假如把所有制问题(即什么人能享有什么样的财产权)作为宪法规定的主要内容,那《物权法》的主要内容就不再是什么人可以享有什么样的财产权,而是说,不管你是什么身份,一旦你享有所有权,这种所有权的内容是什么。中国物权立法首先确认和保护了房地产物权和具体权能,在房地产权属界定上从法律上实践了“风可进雨可进国王不可进”这句古老的格言。物业税作为主要针对具有私有财产性质的不动产――土地和房屋征税的一种财产税,以《物权法》出台为前提。只有在将所有权和与财产所有权有关的财产权厘清并纳入法律框架后,物业税征收才能有良好的法律基础。但同时,在中国房产和土地分离的情况下,公民的私有财产权利实际上也分离了,自然也会产生涉及这些权利的冲突。通过《物权法》对涉及房地产的一些权利范围做的明确规定,让权利人知晓自己的具体权益,有利于物业税税基的确立和征管各环节法律制度的配套保障。

二、物业税与配套法律制度

在发达国家和发展中国家内部,物业税的比例有很大差异。影响物业税构建的因素并非只有经济发展水平,同时还取决于很多其他因素。从法律角度看,影响物业税构建法律因素主要是相关的配套法律制度,主要有以下几个方面:

1.物业税与农村土地法律制度

房屋与土地之间具有特殊的依存关系,物业税的基石是土地制度。从内容划分,中国土地制度包括土地所有权制度和土地使用权制度;从范围划分,分为城镇土地制度和农村土地制度。就农村土地制度而言,目前实行的是集体所有加一定年限归农户承包经营的模式。现行房产税、城市房地产税、城镇土地使用税的征税范围仅仅包括城市、县城、建制镇和工矿区,而没有涉及广大农村地区,那么,未来的物业税是否要将农村土地和房屋纳入其调整范围呢?从开征物业税的背景和目的来看,为克服现有房地产税制征税范围过窄的缺陷,并充分体现税收公平原则,物业税应当实行城乡统一征收,但鉴于中国农村土地制度的特殊性和复杂性,应当有所区别。

2.物业税与城镇房屋产权法律制度

根据财产税法的基本原理,具有完全意义上产权的物品是不能整体成为财产税的征税对象的,物业税所调整的应税房产产权必须是清晰完整的,完整的房地产产权又是以完整的土地所有权为基础的。在实行土地私有制的国家,房屋所有权与土地所有权构成一个完整的房地产产权,对房屋与土地统一征收物业税没有法律障碍。但是,中国城镇土地属于国家所有,所谓的房屋“产权人”拥有房屋永久所有权和一定年限的土地使用权,即房地产产权具有不完整性,这就为开征物业税设置了法律障碍。于是,有学者提出将土地和房屋分开征税,土地部分单独征收土地税,房屋部分征收物业税。且不论这种提法是否符合物业税的基本原则和惯例,就其可行性而言也存在许多问题。首先,房屋的载体是土地,两者之间具有“先天一体性”,将土地与房屋分别计税将面临税基评估的困难,一个房产价值的确定与变化,很难区分房屋部分占多少,土地部分又占多少;其次,房屋和土地分别征收不同的税种,不利于税制结构简化,增加了征管环节和征税成本,违背税收效率原则。所以,将房产与土地合并征收物业税是符合财产税发展方向的选择。中国城镇房屋土地所有权问题难以在短期内解决,应把重点放在城镇土地使用制度上。在城镇土地属于国家所有的前提下,房地产开发者是通过批租出让制以支付土地出让金为代价而获得一定期限(一般是四十至七十年)的土地使用权,并随着房屋销售将包括土地出让金在内的税费转嫁给购房者,这将产生两方面的法律后果:一是购房者将一次性承担土地使用年限内的全部土地税费,并有权在剩余年限内使用该房屋所占用土地;二是房屋使用年限与土地使用年限不一致,当土地使用期限届满,购房者将不得不面临土地及其房屋可能被国家无偿收回或重新交纳土地使用权出让金的不利局面。

3.物业税与不动产评估法律制度

中国农村土地法律制度和城镇房屋产权法律制度现状,影响了物业税的征税范围以及征税对象等内容,而不动产评估法律制度则直接关系到物业税计税依据的核定。

现阶段,中国不动产评估主要由政府相关主管部门办理:以建设部为主的房地产评估;国土资源部所属的土地评估;国有资产管理局所属的资产评估。同时,还存在大量盈利性的社会评估机构所作的商业性评估,但完善的不动产价值评估体系尚未形成,主要体现在以下几方面:不动产评估立法严重不足;评估依据缺乏统一性、权威性和强制性,基本上是一些行政规章和行业规范;评估机构多元化,评估人员水平参差不齐;评估市场按行政部门条块分割现象突出;评估技术比较落后等等。很显然,这样的不动产评估体系很难为征收物业税提供统一、准确的房地产评估价值作为计税依据。因此,应加快制定相关的法律法规,构建不动产评估法律制度体系。

参考文献:

[1]维克多・瑟仁伊.比较税法[M].丁一,译.北京:北京大学出版社,2006:245.

[2]王利民.物权法论[M].北京:中国政法大学出版社,1998:92-96.

[3]刘剑文,熊伟.税法基础理论[M].北京:北京大学出版社,2007:230.

[4]陈晴.影响物业税开征的法律因素及其制度设计[J].现代财经:天津财经大学学报,2006,(5) .

[5]周诚.土地经济学原理[M].北京:商务印书馆,2003.

[6]黄泽勇.物业税法研究[J].前沿,2006,(6):144.

篇9

关键词:集体土地所有权制度;不可分共同共有;所有权主体;农民利益

一、我国现行集体土地所有权制度的弊端

农村实行土地承包经营制度以后,土地所有权与使用权逐渐分离,使用权成为相对独立的财产权转到了农民个人手中,集体统一经营变成农户分散经营,但土地所有权仍然保持着所形成的格局,即仍归集体所有。[1]尽管集体土地所有权的主体是农民集体,但农民集体没有一个人格化的组织彰显其主体地位,并且国家对集体土地所有权的限制过严,从而导致现行集体土地所有权制度出现了主体虚位、权能残缺及效力不强等一系列弊端。

集体土地所有权主体虚位是指农村集体土地所有权的主体在法律上徒有虚名的状况。根据《土地管理法》的规定,集体土地所有权的主体是乡(镇)农民集体、村农民集体或村民小组农民集体。但集体是一个抽象的概念,其内涵模糊不清。从现实情况来看,农民集体自创立以来一直缺乏明确和健全的组织机构,无法形成自己独立的意志,作为农民集体的成员不能通过法定程序行使自己的权利,其实质上形同虚设。[2]由于所有权主体不明,集体所有成了既非法人所有、又非集体成员个人共有的高度抽象化了的悬空状态所有,集体成员缺乏对土地的有效介入和控制,从而造成农民利益得不到有效保障。

所有权是民事主体依法以占有、使用、收益、处分等方式对其物所享有的全面支配的权利。[3]土地所有权是一种特殊的财产权,但仍具有财产所有权的基本特性。然而,我国法律通过土地规划、用途管制、建设用地行政审批、土地征用等制度过分限制了集体土地所有权的行使,使其成为一种权能不完全的所有权。首先,使用权残缺。集体所有的土地只能用于农业生产,而对于房地产等有巨大经济效益的用途则严格禁止。其次,收益权残缺。一方面由于农地受到土地用途管制原则的限制只能用于农业生产,其收益大为降低;另一方面国家通过低价征购农产品拿走了大量土地收益。最后,处分权残缺。[4]集体土地不得出让、转让、抵押、出租用于非农业用途,其土地发展权被剥夺。法律的过多限制与政府的过多干预造成了集体土地所有权权能残缺和权利行使方式单一,降低了土地价值,削弱了土地的融资功能,不适应农村经济多元化发展的需要。

二、变革集体土地所有权制度的理论创新

我国现行集体土地所有权制度由于弊端明显,改革已势在必行,但是在彻底变革的风险与利益无法预测时,以任何暴风骤雨式的运动来改变集体土地所有权的做法不仅是不可取的,而且是危险的。[5]因而需要按照改革稳定稳妥的要求,把我国的特殊国情与传统民法理论结合起来,在创新的基础上指导集体土地所有权制度的重构。笔者认为,创立不可分共同共有土地权利制度切实可行,它符合我国当前国情的需要。

我国的集体土地所有权是一种类似于总有而独具特色的所有权形态。[6]总有是指多数人结合而不具有法律上人格的共同体,以团体资格对特定之物享有所有权,其成员享有收益利用权的制度。这种制度会产生主体模糊的现象。任何一种权利必须和一定的明确的主体相结合,权利的存在方有意义。因此,集体土地所有制应变革为一种权利主体明确的特殊共有——不可分共同共有。

共同共有是指两个或两个以上的人基于某种共同关系,而共同享有某项财产的所有权[7];或者因一定原因成立共同关系之数人,基于其共同关系,而共享一物之所有权者谓之共同共有[8]。

不可分共同共有是指两个以上的权利主体,基于某种共同关系或法律规定,对于同一项特定财产不分份额且不能分割,但平等地享有占有、使用、收益和处分的权利。其特征是:所有权是一个,而不是多个;共有关系的主体即所有人不具有单一性,是两个以上;依据共同关系或法律规定而发生;客体是同一项特定财产;财产不分份额且不能分割;权利主体对财产平等地享有占有、使用、收益和处分的权利。创立不可分共同共有的意义在于:

首先,它有利于稳定农村土地关系,维护社会主义公有制。公有和私有的划分标准有二:其一是从所有权的主体划分,若权利主体是个人,则属私有,权利主体是多人,则属公有;其二是从财产权利的性质划分,若财产属于公共需要和公益目的,则属公有,反之为私有。[9]我国衡量公私的标准是前者,那么集体土地由一定社区范围内的成员共有就没有改变社会主义公有制的性质。并且这种特殊共有的财产不能分割,可以长期存在,没有必要担心私有化的产生。

其次,它明确了集体土地所有权的主体,有利于农民利益的保护。现行的集体土地所有制是一种团体所有,集体作为单一主体享有所有权,农民个人不享有所有权。变革为不可分共同所有,集体土地的权利主体是每一位集体成员,农民对集体土地拥有的是明确的所有者权利,农民享有的土地使用权是所有者行使的自物权,而不是基于承包合同基础上的用益物权。这样,农民土地权利的保护就更有据可依,从而不会出现像征地补偿款留于集体而农民无法享有的情形。

再次,它有利于用物权制度规范土地权利,促进市场经济的发展。市场经济是资源配置的高效率机制,其要求主体特定,权利明确。不可分共同共有土地权利制度可基本满足市场经济发展的要求。尽管在我国当今社会制度下,土地所有权不得买卖,但是,我们可以将土地使用权作为一项独立的可交易的财产权,利用物权法加以改造,通过土地使用权在一定年限内的出让、转让、出租、抵押、折价入股等多种方式,参与市场流转,让其发挥土地所有权的功能,从而达到推动市场经济运作、促进生产力发展的目的。

三、不可分共同共有:走出集体土地所有权变革困境的最佳选择

当代中国,在农村集体土地所有权制度的变革问题上,无论是实行农村土地私有化、国有化、股份化,还是国家、集体、个人三者所有并存,都因为存在各种各样的缺陷而不足取。于是在承认农民既得利益和保持农村社会安定的前提下,选择不可分共同共有方案是符合我国人多地少基本国情的最佳选择。改革的初步设想是:

1.明确集体土地的权利主体。农民集体所有就是一定社区范围内的农民共同所有。对于土地这一特殊财产,规定为不可分共有财产,集体土地所有权主体是集体经济组织内的每一个成员。这样,农民个人对集体土地就享有了共有权,农民成了土地的主人,对土地平等地享有占有、使用、收益和处分的权利。

2.健全行使共有财产管理权的组织机构。虽然集体土地所有权的权利主体是集体经济组织内的每一位成员,但对于共有财产必须有一个健全的组织机构来行使管理权。在民主选举、民主决策、民主监督、民主管理的基础上改革原有的集体经济组织或农村自治组织不失为一条捷径。根据各地实际,在尊重农民自的前提下可以选择村委会或村民小组作为管理机构,法律应承认其为一个独立的民事法律主体。在这种管理体制中,集体成员当然享有参与决策的权利与选任和罢免管理人员的权利。对于任何组织或个人侵害集体成员利益,法律应赋予被侵害者诉权来保障其合法权利。

3.完善集体土地所有权的权能和权利行使方式。集体所有权与国家所有权在法律上地位是平等的,具有所有权的全部权能,集体土地使用权应同样可以进入市场流转。农民作为享有共有权的集体成员应享有永久性的土地使用权,而不是有期限的承包经营权。我们应考虑在国家统一的监管体系下,开放集体土地一级市场,允许集体土地使用权自由流转,发挥土地的市场价值,使其进入市场优化配置的轨道,从而促进农村经济发展。

4.限定集体土地的公法义务。传统民法认为所有权人对其财产享有充分自;在现代社会,立法指导思想由个人本位向社会本位转变,社会利益作为一种价值载体被引入所有权制度,所有权承担一定的公法义务也就成为必然。但这种义务必须合理适度,否则所有权人的利益会受到严重伤害。集体土地所承载的公法义务主要是:保证用于农业用途的基本农田保护区内的耕地面积不减少,确保国家粮食安全。因此,必须对集体土地重新规划分类。笔者认为集体土地应该规划为:(1)基本农田用地,(2)宅基地与公益事业用地,(3)资源性土地(包括草原、林地、水面、矿藏地),(4)经济发展用地。荒山、荒坡、荒沟、荒滩、自留地、自留山以及没有划入基本农田保护区的其他少量耕地应划入经济发展用地,赋予农民“土地发展权”,可以用于二、三产业,帮助农民脱贫致富。对于土地转让因区位优势而获得的巨大利益,可以征收一定比例的社会保障统筹基金用于全国农村医疗、养老等社会保障事业,以平衡不同地区的利益差别。

5.改革土地法律管理体系。当前,我国的土地法律管理体系是一种以行政管理为主,而不是以保障土地权利人的权利为核心的法律体系。这与土地集体所有的现实不符。实际上,土地法律管理体系应是一种综合法制体系,国家的管理应主要集中在基本农田保护以及国家因公益目的对集体土地征收征用与环境保护上,而对于集体土地的处分,除要求遵守城乡规划外,要基于国情给予合理引导。同时法律必须明确,政府应以指导、扶持、服务农业和农村的发展为其主要经济职能,杜绝政府对集体土地利用的不当干预,把政府的管理转到宏观调控上来。

参考文献:

[1]王卫国.中国土地权利研究[M].北京:中国政法大学出版社,1997:98.

[2]杨绪超.农村耕地法律制度解析[M]//陈小君.农村土地法律制度研究.北京:中国政法大学出版社,2004:220.

[3]王利明.物权法论[M].北京:中国政法大学出版社,1998:239.

[4]江平.中国土地立法研究[M].北京:中国政法大学出版社,1999:247

[5]金锦萍.农村集体土地所有权的困境与出路[M]//王利明.物权法专题研究.长春:吉林人民出版社,2002:10-11.

[6]吴道霞.物权法比较研究[M].北京:中国人民公安大学出版社,2004:298.

[7]唐德华.民法教程[M].北京:法律出版社,2000:169.

篇10

关键词:集体土地所有权制度;不可分共同共有;所有权主体;农民利益

Abstract:Inthecontinuousdeepeningprocessofruralreform,China''''scollectivelandownershipsystemhasaseriesofdrawbacks,suchasabsentsubjectandincompleteempowerment,nothelpfultotheprotectionoftherightsofthepeasantsandtomarketeconomydevelopment.Thesystemofcollectivelandownershipwithindivisibleandjointpossessioncharacteristics,andwhichdefinesthemainbodyofcollectivelandownership,whichishelpfultostabilizingrurallandrelationandtoprotectingpeasantrightsandinterestsandtousingpropertyrightsystemtostandardizelandrights,shouldbeoptimalchoiceofthereform.Currently,Chinashouldclarifythecollectivelandownership,perfecttheorganizationsandagenciesforrunningpublicassetsmanagement,perfecttherightanditsenforcementmethodsforcollectivelandownership,restricttheobligationofpubliclawsofthecollectiveland,andreformthelandlawmanagementsystem.

Keywords:collectivelandownershipsystem;indivisibleandjointpossession;mainbodyofpropertyright;peasantinterests

一、我国现行集体土地所有权制度的弊端

农村实行土地承包经营制度以后,土地所有权与使用权逐渐分离,使用权成为相对独立的财产权转到了农民个人手中,集体统一经营变成农户分散经营,但土地所有权仍然保持着所形成的格局,即仍归集体所有。[1]尽管集体土地所有权的主体是农民集体,但农民集体没有一个人格化的组织彰显其主体地位,并且国家对集体土地所有权的限制过严,从而导致现行集体土地所有权制度出现了主体虚位、权能残缺及效力不强等一系列弊端。

集体土地所有权主体虚位是指农村集体土地所有权的主体在法律上徒有虚名的状况。根据《土地管理法》的规定,集体土地所有权的主体是乡(镇)农民集体、村农民集体或村民小组农民集体。但集体是一个抽象的概念,其内涵模糊不清。从现实情况来看,农民集体自创立以来一直缺乏明确和健全的组织机构,无法形成自己独立的意志,作为农民集体的成员不能通过法定程序行使自己的权利,其实质上形同虚设。[2]由于所有权主体不明,集体所有成了既非法人所有、又非集体成员个人共有的高度抽象化了的悬空状态所有,集体成员缺乏对土地的有效介入和控制,从而造成农民利益得不到有效保障。

所有权是民事主体依法以占有、使用、收益、处分等方式对其物所享有的全面支配的权利。[3]土地所有权是一种特殊的财产权,但仍具有财产所有权的基本特性。然而,我国法律通过土地规划、用途管制、建设用地行政审批、土地征用等制度过分限制了集体土地所有权的行使,使其成为一种权能不完全的所有权。首先,使用权残缺。集体所有的土地只能用于农业生产,而对于房地产等有巨大经济效益的用途则严格禁止。其次,收益权残缺。一方面由于农地受到土地用途管制原则的限制只能用于农业生产,其收益大为降低;另一方面国家通过低价征购农产品拿走了大量土地收益。最后,处分权残缺。[4]集体土地不得出让、转让、抵押、出租用于非农业用途,其土地发展权被剥夺。法律的过多限制与政府的过多干预造成了集体土地所有权权能残缺和权利行使方式单一,降低了土地价值,削弱了土地的融资功能,不适应农村经济多元化发展的需要。

二、变革集体土地所有权制度的理论创新

我国现行集体土地所有权制度由于弊端明显,改革已势在必行,但是在彻底变革的风险与利益无法预测时,以任何暴风骤雨式的运动来改变集体土地所有权的做法不仅是不可取的,而且是危险的。[5]因而需要按照改革稳定稳妥的要求,把我国的特殊国情与传统民法理论结合起来,在创新的基础上指导集体土地所有权制度的重构。笔者认为,创立不可分共同共有土地权利制度切实可行,它符合我国当前国情的需要。

我国的集体土地所有权是一种类似于总有而独具特色的所有权形态。[6]总有是指多数人结合而不具有法律上人格的共同体,以团体资格对特定之物享有所有权,其成员享有收益利用权的制度。这种制度会产生主体模糊的现象。任何一种权利必须和一定的明确的主体相结合,权利的存在方有意义。因此,集体土地所有制应变革为一种权利主体明确的特殊共有——不可分共同共有。

共同共有是指两个或两个以上的人基于某种共同关系,而共同享有某项财产的所有权[7];或者因一定原因成立共同关系之数人,基于其共同关系,而共享一物之所有权者谓之共同共有[8]。

不可分共同共有是指两个以上的权利主体,基于某种共同关系或法律规定,对于同一项特定财产不分份额且不能分割,但平等地享有占有、使用、收益和处分的权利。其特征是:所有权是一个,而不是多个;共有关系的主体即所有人不具有单一性,是两个以上;依据共同关系或法律规定而发生;客体是同一项特定财产;财产不分份额且不能分割;权利主体对财产平等地享有占有、使用、收益和处分的权利。创立不可分共同共有的意义在于:

首先,它有利于稳定农村土地关系,维护社会主义公有制。公有和私有的划分标准有二:其一是从所有权的主体划分,若权利主体是个人,则属私有,权利主体是多人,则属公有;其二是从财产权利的性质划分,若财产属于公共需要和公益目的,则属公有,反之为私有。[9]我国衡量公私的标准是前者,那么集体土地由一定社区范围内的成员共有就没有改变社会主义公有制的性质。并且这种特殊共有的财产不能分割,可以长期存在,没有必要担心私有化的产生。

其次,它明确了集体土地所有权的主体,有利于农民利益的保护。现行的集体土地所有制是一种团体所有,集体作为单一主体享有所有权,农民个人不享有所有权。变革为不可分共同所有,集体土地的权利主体是每一位集体成员,农民对集体土地拥有的是明确的所有者权利,农民享有的土地使用权是所有者行使的自物权,而不是基于承包合同基础上的用益物权。这样,农民土地权利的保护就更有据可依,从而不会出现像征地补偿款留于集体而农民无法享有的情形。

再次,它有利于用物权制度规范土地权利,促进市场经济的发展。市场经济是资源配置的高效率机制,其要求主体特定,权利明确。不可分共同共有土地权利制度可基本满足市场经济发展的要求。尽管在我国当今社会制度下,土地所有权不得买卖,但是,我们可以将土地使用权作为一项独立的可交易的财产权,利用物权法加以改造,通过土地使用权在一定年限内的出让、转让、出租、抵押、折价入股等多种方式,参与市场流转,让其发挥土地所有权的功能,从而达到推动市场经济运作、促进生产力发展的目的。

三、不可分共同共有:走出集体土地所有权变革困境的最佳选择

当代中国,在农村集体土地所有权制度的变革问题上,无论是实行农村土地私有化、国有化、股份化,还是国家、集体、个人三者所有并存,都因为存在各种各样的缺陷而不足取。于是在承认农民既得利益和保持农村社会安定的前提下,选择不可分共同共有方案是符合我国人多地少基本国情的最佳选择。改革的初步设想是:

1.明确集体土地的权利主体。农民集体所有就是一定社区范围内的农民共同所有。对于土地这一特殊财产,规定为不可分共有财产,集体土地所有权主体是集体经济组织内的每一个成员。这样,农民个人对集体土地就享有了共有权,农民成了土地的主人,对土地平等地享有占有、使用、收益和处分的权利。

2.健全行使共有财产管理权的组织机构。虽然集体土地所有权的权利主体是集体经济组织内的每一位成员,但对于共有财产必须有一个健全的组织机构来行使管理权。在民主选举、民主决策、民主监督、民主管理的基础上改革原有的集体经济组织或农村自治组织不失为一条捷径。根据各地实际,在尊重农民自的前提下可以选择村委会或村民小组作为管理机构,法律应承认其为一个独立的民事法律主体。在这种管理体制中,集体成员当然享有参与决策的权利与选任和罢免管理人员的权利。对于任何组织或个人侵害集体成员利益,法律应赋予被侵害者诉权来保障其合法权利。

3.完善集体土地所有权的权能和权利行使方式。集体所有权与国家所有权在法律上地位是平等的,具有所有权的全部权能,集体土地使用权应同样可以进入市场流转。农民作为享有共有权的集体成员应享有永久性的土地使用权,而不是有期限的承包经营权。我们应考虑在国家统一的监管体系下,开放集体土地一级市场,允许集体土地使用权自由流转,发挥土地的市场价值,使其进入市场优化配置的轨道,从而促进农村经济发展。

4.限定集体土地的公法义务。传统民法认为所有权人对其财产享有充分自;在现代社会,立法指导思想由个人本位向社会本位转变,社会利益作为一种价值载体被引入所有权制度,所有权承担一定的公法义务也就成为必然。但这种义务必须合理适度,否则所有权人的利益会受到严重伤害。集体土地所承载的公法义务主要是:保证用于农业用途的基本农田保护区内的耕地面积不减少,确保国家粮食安全。因此,必须对集体土地重新规划分类。笔者认为集体土地应该规划为:(1)基本农田用地,(2)宅基地与公益事业用地,(3)资源性土地(包括草原、林地、水面、矿藏地),(4)经济发展用地。荒山、荒坡、荒沟、荒滩、自留地、自留山以及没有划入基本农田保护区的其他少量耕地应划入经济发展用地,赋予农民“土地发展权”,可以用于二、三产业,帮助农民脱贫致富。对于土地转让因区位优势而获得的巨大利益,可以征收一定比例的社会保障统筹基金用于全国农村医疗、养老等社会保障事业,以平衡不同地区的利益差别。

5.改革土地法律管理体系。当前,我国的土地法律管理体系是一种以行政管理为主,而不是以保障土地权利人的权利为核心的法律体系。这与土地集体所有的现实不符。实际上,土地法律管理体系应是一种综合法制体系,国家的管理应主要集中在基本农田保护以及国家因公益目的对集体土地征收征用与环境保护上,而对于集体土地的处分,除要求遵守城乡规划外,要基于国情给予合理引导。同时法律必须明确,政府应以指导、扶持、服务农业和农村的发展为其主要经济职能,杜绝政府对集体土地利用的不当干预,把政府的管理转到宏观调控上来。

参考文献:

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[5]金锦萍.农村集体土地所有权的困境与出路[M]//王利明.物权法专题研究.长春:吉林人民出版社,2002:10-11.

[6]吴道霞.物权法比较研究[M].北京:中国人民公安大学出版社,2004:298.

[7]唐德华.民法教程[M].北京:法律出版社,2000:169.