关于土地征收补偿政策范文

导语：如何才能写好一篇关于土地征收补偿政策，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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一、现行国有土地收储涉及税种及相关减免政策

（一）现行国有土地收储涉及税种

现行国有土地收储涉及的相关税种主要有以下4类。

1.营业税

原国有土地权属单位接收国有土地收储补偿款时，需提供相关营业收入的发票，地方税务部门按营业收入扣除5.5%的营业税。

2.土地增值税

这是指转让国有土地使用权、地上的建筑物及其附着物并取得收入的单位和个人，以转让所取得的收入为计税依据向国家缴纳的税赋，按照四级超率累进税率进行征收。国有土地收储涉及土地使用权的转让行为，按相关规定，需缴纳一定额度的土地增值税。

3.企业所得税

这是指针对内资企业和经营单位的生产经营所得和其他所得征收的一种税。由于国有土地收储转让而发生的企业盈利行为，需按纳税年度缴纳。

4.印花税

这是指以经济活动中签立的各种合同、产权转移书据、营业账簿、权利许可证照等应税凭证文件为对象所征的税。

（二）现行税收减免政策

1.营业税减免政策

据《国家税务总局关于土地使用者将土地使用权归还给土地所有者行为营业税问题的通知》（国税函[2008]277号），纳税人将土地使用权归还给土地所有者时，只要出具县级（含）以上地方人民政府收回土地使用权的正式文件，无论支付征地补偿费的资金来源是否为政府财政资金，该行为均属于土地使用者将土地使用权归还给土地所有者的行为，按照《国家税务总局关于印发〈营业税税目注释（试行稿）〉的通知》（国税发[1993]149号）规定，不征收营业税。另据《国家税务总局关于政府收回土地使用权及纳税人代垫拆迁补偿费有关营业税问题的通知》（国税函[2009]520号）规定，国税函[2008]277号文中关于县级以上（含）地方人民政府收回土地使用权的正式文件，包括县级以上（含）地方人民政府出具的收回土地使用权文件，以及土地管理部门报经县级以上（含）地方人民政府同意后由该土地管理部门出具的收回土地使用权文件。

2.土地增值税减免政策

据《中华人民共和国土地增值税暂行条例》第8条，“因国家建设需要依法征用、收回的房地产免征土地增值税”。《中华人民共和国土地增值税暂行条例实施细则》第11条，“因国家建设需要依法征用、收回的房地产，是指因城市实施规划，国家建设的需要而被政府批准征用的房产或收回的土地使用权。因城市实施规划，国家建设的需要而搬迁，由纳税人自行转让原房地产的，比照本规定免征土地增值税”。另据《财政部国家税务总局关于土地增值税若干问题的通知》（财税[2006]21号）规定，因“城市实施规划”而搬迁，是指因旧城改造或因企业污染、扰民，而由政府或政府有关主管部门根据已审批通过的城市规划确定进行搬迁的情况；因“国家建设的需要”而搬迁，是指因实施国务院、省级人民政府、国务院有关部委批准的建设项目而进行搬迁的情况。符合上述免税规定的单位和个人，须向房地产所在地税务机关提出免税申请，经税务机关核准后，免予征收土地增值税。

3.企业所得税减免政策

企业所得税方面，因政府城市规划、基础设施建设等政策性原因，企业需要搬迁或处置相关资产而按规定标准从政府取得的搬迁补偿收入或处置相关资产而取得的收入，以及通过市场取得的土地使用权转让收入，按照《国家税务总局关于企业政策性搬迁或处置收入有关企业所得税处理问题的通知》（国税函[2009]118号）文件执行。主管税务机关对企业取得的政策性搬迁收入和原厂土地转让收入，重点审核有无政府搬迁文件或公告，有无搬迁协议和搬迁计划，有无企业技术改造、重置或改良固定资产的计划或立项，是否在规定期限内进行技术改造、重置或改良固定资产和购置其他固定资产等。

4.印花税减免政策

据《财政部、国家税务总局关于印花税若干政策的通知》（财税[2006]162号），对土地使用权出让合同、土地使用权转让合同按产权转移书据征收印花税。政府收回土地使用权不属于土地使用权出让、土地使用权转让，合同双方不需要缴纳产权转移书据印花税。

二、现行国有土地收储涉及税收减免政策的解读与困境

（一）将国有土地收储行为认定为政府收回土地使用权的行为缺乏立法依据

营业税的减免政策中提到，“纳税人将土地使用权归还给土地所有者时，只要出具县级（含）以上地方人民政府收回土地使用权的正式文件，无论支付征地补偿费的资金来源是否为政府财政资金，该行为均属于土地使用者将土地使用权归还给土地所有者的行为”。印花税的减免政策中提到，“政府收回土地使用权不属于土地使用权出让、土地使用权转让，因此，合同双方不需要缴纳产权转移书据印花税”。

为实现上述条款，国有土地的收储行为需要满足县级（含）以上地方人民政府收回土地使用权这一要件，事实上国有土地收储行为是否可以认定为政府收回土地使用权的行为缺乏相关的立法依据。

（二）将国有土地收储所依据的土地储备行为认定为实现城市规划及国家建设的目标缺乏明确定义

土地增值税的减免政策中提到因城市实施规划、国家建设需要依法征用、收回的房地产免征土地增值税。然而，其中对于“因城市实施规划及国家建设需要而搬迁”的解释相对模糊，对于土地储备行为是否为“实现城市规划及国家建设”这一定义缺乏法律法规上的解释与说明，导致由地方出台的相关办理办法对于土地储备行为与实现城市规划及国家建设目标之间的关系所作的说明也缺乏明确的厘清。

（三）将因土地储备立项而发生的国有土地房屋搬迁腾退认定为政策性搬迁缺乏有效说明

针对企业所得税的减免政策中提到的，“主管税务机关对企业取得的政策性搬迁收入和原厂土地转让收入，重点审核有无政府搬迁文件或公告”，以此作为是否减免企业所得税的依据。然而，该条文对于政策性搬迁的解释相对模糊：因土地储备立项而发生的国有土地房屋搬迁腾退是否为政策性搬迁这一问题缺乏有效说明，是否是由地方政府出具搬迁文件，即可免去企业所得税。

三、国有土地收储的制度性思考

现行国有土地收储工作在涉及税收减免政策方面出现了诸多理解上的困境，其根源在于土地储备制度自身的不完善之处。从1996年上海成立我国第一家城市土地收购储备机构起，直到2007年《土地储备管理办法》的，土地储备的推行在增强市场宏观调控能力、盘活存量土地、实现城市规划等方面产生了大量的积极效应。然而，随着工作要求的不断提高和形势的不断变化，现行制度显现出一些与当前实际工作不协调之处，需加以改进和完善，以便更好地推进土地储备工作。

一是关于国有土地收储行为与公共利益的界定。国有土地收储行为及其相关的税收减免政策的出发点多提及到“公共利益”，但法学界一直未对公共利益下一个明确的定义，各地各级政府对公共利益的界定也无统一标准。

二是国有土地收储行为主体的行政行为界定。目前，在土地储备机制的运行过程中，由于供地主体的行政化模式，其行为随意性很大，缺乏必要的约束。事实上，从目前土地收储行为的性质来看，包括了行政行为、经济法律行为及民事法律行为3个层面的属性。然而，由于目前国有土地收储制度中对国有土地收储行为是否为行政行为缺乏有效的界定，国有土地收储税收减免政策在执行中存在法律意义上的界定风险。

因此，为加快推进国有土地收储工作，实现国有土地收储补偿款税收减免，建议从法律法规与行政管理两个层面出发，保障被收储国有土地权利人的合法经济利益。

（一）法律法规层面

现阶段有关土地收购储备的规定仍基本停留在地方规章的层次，至今尚未出台一部具体的法律或行政法规来规范土地收购储备行为，国家在土地收购储备方面法律法规的空白制约了该项工作的开展。因此，有必要从以下两个方面出台相关的法律法规。

第一，明确土地储备机构的性质、定位及目标。与土地储备相关的法律法规应明确土地储备机构的性质、定位。就目前北京市实行的土地储备实施政策，土地储备机构应定位为非营利性、行使行政的机构。土地储备机构的目标应体现为：增强政府土地市场宏观调控的能力，优化配置城市土地资源，以及保证城市规划和土地利用规划的顺利实施。

第二，明确土地储备机构收储国有土地行为的行政行为界定。从法律法规层面，明确界定土地储备机构在实施收储国有土地过程中的行政行为将有利于突出土地储备行为以“公共利益”为出发点的特征。对于现有土地储备行为的行政行为范围进行界定，防止在操作过程中，借行政行为之名，行使经济法律行为与民事法律行为。

（二）行政管理层面

在行政管理层面，结合法律法规等政策性支撑，通过地方政府行使行政权保障以下措施的实施。

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一、关于对村民两费补偿的操作和规范

1.1构建土地征收政策体系的基本原则a)遵循本地方国家整体利益均衡的户县补偿的原则。保障被征收土地的村民在失去土地后的城镇住房、医疗和教育等保障的基本均衡。保障不同区片的村民承包土地及公共土地量之间的差异基本平衡，为农村集体土地流转到城镇建设用地和流转为农业企业的基本均衡奠定基础；b)遵循通过村民股份企业发展创业、就业的公共土地以及相关的补偿原则。土地作价入股并不一定全都适用于集体土地的征收，或者说只能适用于工业用地征收和流转到农业企业领域，但在实践中，企业由于担心安排农民的就业问题和管理问题，一大部分企业并不喜欢这样的土地合作方式。大部分城乡结合土地征收更适用于指定集体补偿成立村民股份企业的方式，并对此类企业的税收和融资等给予一些可行的政策；c)遵循通过加强村民知识文化提高专业技能的培训补偿原则。通过有效的培训和教育机制，来不断地提高村民的文化知识水平和专业技能的培训，这不仅能提高村民的个人素养和未来发展，还能促进文明和谐的社会建设；d)遵循政策能适应社会和国家政策变化的原则。政策的制定需要考虑社会的进步和经济的发展等变动性因素，只有保证政策与经济社会的同步发展才能避免出现停滞状态；

1.2加强依法依规征收集体土地的执法力度司法是社会公正的最后一道防线，在行政补偿法还没制定的情况下，随着农村经济的持续发展以及相关农村建设规划的出台，及时地完善土地管理法中的土地征收补偿制度，对农村的建设有着重要的意义。

关于落实被征用土地农民的保障制度，国务院和相关部门连续出台了一些相应的政策，在物权法中对社会保障费用提出了补偿范围新规定，当中给予了近年来我国土地制度改革的充分肯定。根据政策规定，我们仍需要建立起一个可持续发展、完善的社会保障体系，将因为土地征收而丧失土地村民纳入到国家的社会保障体系当中去。体系中应包含：社会养老保障、医疗保障等，而社会保障所需资金，应统一纳入国家的社保基金，为失地村民提供长久的社会保障和补偿。各地政府应根据当地实际情况，在实际操作中，制定一套具体有效的村民社保标准和补偿办法，建立完善的失地村民社会保障体系，解决村民后顾之忧，促进当地经济的蓬勃发展。

二、实现村民自身转型发展

对被征收土地的村民教育发展基金补偿的标准：可以根据城镇区别和村民的个人年龄差别来进行标准的分级，城镇的分级按照城市、地级市和县来划分，城市的等级越低，教育基金的补偿就应该越高，按年龄来划分成几个等级，对年龄越小的补偿力度就应越大。对教育基金补偿的管理：教育发展基金直接进入到当地的教育部门与村民共同监管的账户中，然后划分到具体的村民名下，任何人不得擅自动用。

对教育补偿基金的使用，必须及时进行公布。此外应由审计部门按时进行审计。由各县级以上的教育部门和村委结合实际状况，制定出详细的教育实施计划，教育计划保障22岁以上村民的教育有针对性、技术性和实用性等，而22岁以下居民则注重基础素质的教育和专业技能培训。

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关键词：失地农民；安置；意愿；沙湾县

中图分类号：F321.1 文献标识码：A DOI 编码：10.3969/j.issn.1006-6500.2016.04.015

Abstract： In this paper， by the example of the great beauty of Shawan County， this paper selected Nantou Dao Hezi Town， Jingou River Village， Shawan County and Sandao Hezi Village farm to carry out the questionnaire survey. Analysis of existing ways in Shawan County resettlement compensation and landless peasants willingness， aimed to put forward counter measures and suggestions for the problems.

Key words： landless peasants； resettlement； intention； Shawan County

1 问卷设计及样本点选择

沙湾县“大美沙湾”工程一期建设的北坡贸易城、温泉酒店、住宅项目用地为沙湾县实施城镇规划2013年度第三批次建设用地，涉及沙湾县三道河子镇农场、金沟河镇南头道河子村两个单位。本研究按照调查问卷随机性、代表性、便捷性的原则，在这2个单位展开失地农民的问卷入户调查。本次调查共发放200份问卷，获取有效问卷180份。

问卷涵盖失地农民的基本情况（性别、年龄、文化程度、年收入），失地农民安置现状（政府现行的安置补偿模式、土地征收补偿费的发放、失地后生活水平的变化及是否上访等），失地农民安置意愿（被征收意愿、失地后安置及生活方式意愿、社会保障等）3方面内容。

2 被调查样本的基本情况

在本次调查的180户失地农民中，男性133人，占调查样本总量的74%；女性47人，占调查样本总量的26%。从被调查者年龄构成情况看，30岁以下的27人，占调查总样本的15%；30～39岁的54人，占调查总样本30%；40～49岁的83人，占调查总样本的46%；50岁及以上的16人，占调查总样本9%。被调查者的学历情况，没有上过学的有30人，占调查样本总量的17%，小学文化水平的有97人，占调查样本总量的54%；初中文化水平的有40人，占调查样本总量的22%；高中及以上文化水平的有13人，占调查样本总量的7%。显而易见，小学学历的失地农民占到了被调查总量一半以上的比例。从被调查者当前家庭年人均收入情况看，3 000元以下的是47人，占样本总量的26%；在3 000～5 000元的是90人，占样本总量的50%；在 5 000～10 000元的是36人，占样本总量的20%；在10 000元以上的是7人，占样本总量的4%。

3 沙湾县失地农民安置现状及意愿

3.1 安置现状

从问卷调查的结果来看，被征地村民对征收土地后政府提供了哪些形式的安置补偿情况调查时，有100%的村民表示只提供一次性的土地补偿金。

被征地村民在关于目前土地征收政策存在的问题（可多选）情况调查中，有100%的村民表示征地补偿的标准太低，16.3%的村民表示征地收益分配不合理，56.7%的村民表示征地过程不透明，77.3%的村民表示土地征用后没有安置政策。

被征地村民在关于您家的土地征收补偿费是否按规定全额发放情况调查中，有0%的村民表示已经全额发放，19.6%的村民表示大部分发放，76.1%的村民表示大部分没发放，4.3%的村民表示一分未发。

被征地村民在关于征地对您的总体生活带来的主要变化（可多选）情况调查中，有4.3%的村民表示收入提高，86.9%的村民表示生活成本增大，经济水平降低，91.3%的村民表示失去土地就等于失去基本保障，50%的村民表示就业困难，8.7%的村民表示没有变化。

被征地农民在关于对沙湾县安置补偿规定或相关安置标准的了解情况调查中，表示了解一点的村民占57.8%，基本了解的村民占10.7%，完全不了解的占31.5%，没有人完全了解。

被征地村民在关于您对政府的征地安置政策及其具体实施满意度及上访情况调查中，有0%的村民表示满意，23.9%的村民表示一般，69.6%的村民表示不满意，6.5%的村民表示很不满意，但无一人上访。

3.2 安置意愿

此次问卷调查的结果显示：28.3%的农民是在自愿的情况下被征收土地，而71.7%的农民不愿意自家土地被征收，这些不愿意被征收土地的村民最后决定放弃土地的主要原因则是来自于村集体施加压力。

被征地村民对选择征地安置方式（多选题）调查时，有100%的村民选择了货币安置，选择留地安置的村民占82.6%，选择入股分红安置的村民占45.8%，选择重新择业安置的村民占15.2%，选择农业生产安置的村民占60.9%。

在失地后希望获得的保障项目（多选题）调查中，选择城镇医疗保险的村民占67.4%，选择城镇养老保险的村民占71.7%，选择失业保险的村民占58.7%。

关于土地被征收后村民的就业意向，有26.1%的被征地村民选择到城里打工，有13.1%的村民选择了去乡镇企业，有47.7%的村民选择了继续从事农业，有13.1%的村民目前不知道以后的方向赋闲在家。

在被征地村民对自家的征地安置补偿总体感觉如何情况调查中，表示满意的村民占4.5%，表示一般的村民占40%，不满意的村民占45.7%，还有13%的村民表示很不满意。

4 基于问卷调查的失地农民安置存在问题分析

4.1 补偿标准低、补偿金发放及兑现显滞后

现行的征地补偿标准缺乏考虑失地农民的基本生活保障、自主创业成本等问题，它是按照土地原有用途的年产值倍数进行评估的[1]，失地农民维持长远生活保障的成本要远远高于征地补偿费用，在实际发放和兑现方面还不及时，直接导致了失地农民生活质量的下降，在很大程度上降低了失地农民对政府的信任。

4.2 现有安置方式比较单一

从沙湾县现有体制上来看，单一的货币补偿安置方式无法满足失地农民对未来生活保障的多样性需求[2]，还缺乏系列和配套的保障体制，因而也难以维系失地农民长远的安生立命的需要。在就业问题上，失地农民处于弱势，转岗困难，一旦将补偿的钱花光，没有经济来源时，生活就失去保障，这会给沙湾县发展带来巨大压力。

4.3 农民无法参与征地过程

沙湾县在土地征收的整个程序中，作为被赔偿的主体，失地农民无法参与土地补偿价格、土地补偿方式等涉及到自身利益的决策[3]，这完全是由当地政府、村委会、以及用地单位共同协商决定的结果。在土地征收前失地农民未被告知征地补偿方案，被告知后又没有权利拒绝，强制性的让失地农民接受，这损害了失地农民的合法权益。

4.4 社会保障体系不完善

从调查问卷结果来看，被征地村民对关于土地被征收后最希望获得的保障项目是城镇医疗保险、城镇养老保险[4]。而目前沙湾县在社会保障方面还没有形成比较完整的政策体系，无法满足失地农民的需求，这严重影响了失地农民的教育、就业、医疗等，使失地农民对今后的生活感到十分担忧。

4.5 农民自身原因导致征地后生活水平降低

接受调查的180户失地农民当中，文化程度普遍偏低。由于长期从事农业劳动，农民只获得了相应的农业生产技能，对于失去土地后在城市中立足所必须的相关生活技能极其缺乏，失地农民的生活没有保障。另一方面，农民受传统观念、意识的影响，在失去土地后，短期内转变为市民很难实现。

5 基于问卷调查的失地农民安置对策建议

5.1 提高征地补偿标准，保障补偿金发放

沙湾县当地政府在制定征地补偿政策、确定合理补偿标准时，应综合考量当前当地的物价、消费水平及人均纯收入等因素，保证失地农民有能力再创业、就业。对失地农民安置问题，一定要保证土地补偿金一次发放并能够及时到位，避免克扣、拖欠等现象发生[5]。

5.2 多种安置方式结合，保障失地农民生活水平不降低

建立健全安置补偿机制和社保体系，实现多元化安置，是妥善解决其安置补偿问题的有效手段[6]。沙湾县政府应该改变单一的一次性货币补偿为主的安置方式，采取货币安置、土地入股、土地置换、留地安置、社保安置等多种方式组合运用，满足失地农民的不同需求，有力保障失地农民未来长远的生产生活[7]。

5.3 建立参与型集体土地征收补偿安置程序

沙湾县农村集体土地征收补偿安置与被征地农民的切身利益紧密相关，补偿安置程序设置的好坏则直接影响到被征地农民是否能够得到公平的补偿。建立、完善参与型农村土地征收补偿安置程序，尊重被征地农民的知情权：第一要完善报批前公众的参与机制；第二需建立征地补偿安置的协商程序；第三要完善公告程序；第四是落实听证程序。

5.4 完善失地农民的社会保障体系

沙湾县失地农民安置的核心问题，不仅仅是让失地农民有能力再就业，还要在保证失地农民再就业的同时，保障好失地农民的养老及医疗等社会保障方面问题，使农民在失去土地后没有后顾之忧。第一，通过多渠道的筹集资金、整合资源等形成多方的财政扶持；第二，将失地农民纳入社会统筹保险范畴，出台更多惠民政策，继续扩大失地农民的养老、医疗及社会低保的覆盖面与保障水平[8-9]。

5.5 提高被征地农民文化水平，完善被征地农民就业扶持计划

在沙湾县失地农民就业扶持计划中，政府应依据当前的就业形式，结合当地发展所需劳动力的状况[10]，并综合考虑失地农民的受教育程度、自身意愿等多项因素发挥积极的引导作用，合理地制定培训方案。同时，沙湾县政府要不断完善就业扶持体系，使失地农民及时了解就业信息，尽快找到合适的工作，缓解失地农民的尴尬境地，同时这也符合可持续性发展的要求。

参考文献：

[1] 王婷婷.实行留地安置的失地农民就业保障研究[D].重庆：重庆大学，2012.

[2] 韩金博，陈鹏.城市化进程中失地农民就业现状、困境与对策研究[J].天津农业科学，2015（7）：78-81.

[3] 潘丽萍，蒲春玲，汪霖，等.丝绸之路经济带下新疆多元安置方式探析[J].天津农业科学，2015，21（11）：72-76.

[4] 郭玲霞，彭开丽.武汉城市圈失地农民征地意愿研究[J].天津农业科学，2013（1）：68-72.

[5] 黄翅清，刘小玲.珠三角失地农民就业安置意愿及其影响因素分析――基于中山市6区镇的实证研究[J].广东农业科学，2014（2）：204-208.

[6] 屈树清.准格尔旗农村集体土地征收补偿安置调研报告[D].呼和浩特：内蒙古大学，2009.

[7] 张建省，耿丽敏.城镇化过程中失地农民安置及其社会保障[J].人民论坛，2014（19）：49-51.

[8] 陈坚.对失地农民补偿安置政策的思考――以重庆市失地农民的养老制度为例[J].云南行政学院学报，2006（1）：133-134.

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关键词:房地产开发企业;非货币性拆迁;财税问题

近年来,随着我国城市建设步伐的进一步加快,积极开展的城镇房屋拆迁工作对提高城镇居民居住水平、改

善城市面貌、完善城市功能、促进经济社会发展发挥了重要作用。同时,城镇房屋拆迁法规、政策日益完善,有效地规范了城镇房屋拆迁行为,维护了拆迁当事人的合法权益,保障了建设项目的顺利进行。其主要做法是:房地产开发企业对拆迁户的补偿主要采用非货币性补偿方式,即房地产开发企业与被拆迁人(企业或个人)达成协议,按拆迁面积返还给被拆迁人房产,超过拆迁面积部分按市价或协议价销售给被拆迁人,也就是通常所说的“拆一还一”补偿方式。为规范上述行为,自2001年6月13日起,国务院和国务院办公厅先后颁布了《城市房屋拆迁管理条例》(国务院令第305号,以下简称《条例》)、《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》和《关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》。2004年建设部又相继出台了《城市房屋拆迁估价指导意见》和《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》。各地也制定了相应的地方性法规、规章和政策,例如广西壮族自治区政府出台实施的《城市房屋拆迁管理条例》细则。但在相关财税政策方面,财政部和国家税务总局对政府拆迁非货币性补偿所涉及的财税问题没有系统地出台相关规定,只是各地自行零散出台了一些政策,因此,各地方房地产开发企业感觉无所适从,对上述业务不知如何进行财税处理。为此,本文从会计准则要义及相关税收政策精神入手剖析此类业务的财税问题内涵,并尝试寻找出解决房地产开发企业对非货币性拆迁补偿业务涉及会

计处理和税务清缴的具体方法。

一、非货币性拆迁补偿的会计问题解析

在笔者接触的房地产开发企业中,采用非货币性补偿方式返还给被拆迁人房产的,由于拆迁补偿协议上一般只反映拆迁及补偿的面积,而不反映其价值量,相关企业在会计处理时,大多将“实物补偿方式”误解为“非货币性资产交换”,在会计核算上按照《企业会计准则――非货币性资产交换》的规定进行账务处理,即只将收到的超补偿面积的补差现金确认为销售收入,而对补偿给被拆迁人的房产价值既不确认收入,也不确认“开发成本”。

这种处理方式表面看似合理,实质上是偷换概念,错用会计准则。从会计准则适用角度分析,根据实质重于形式原则,就其交易的实质,这其实就是以新换旧,即房地产开发企业用新建房产换入被拆迁人的旧房产的一项交易。这项补偿业务分别由“购买”和“销售”两部分组成,应适用《企业会计准则――收入》和《企业会计准则――建造合同》进行会计核算,即房地产开发企业先从被拆迁人手中购入旧房,再将新房以相同的价格出售给被拆迁人。但在实务中因无法确定其计量价格,这类业务操作手法不具备可操作性。为此,笔者再从税法的角度来分析上述问题,在非货币性补偿形式下,房地产开发企业返还给被拆迁人的房产应按“成本价”确认“计税收入”,缴纳营业税金及附加。从这一点看,要取得这个计量价格必须等到项目完工清算后才能得出,从时间上看,这是不现实的问题,但根据《企业会计准则――建造合同》中对合同收入与合同费用的确认规定,房地产开发企业按上一年完工并已实际销售房产的平均成本作依据进行会计处理,等该项目完工清算时再根据实际成本进行相应地调整,这样这个问题可迎刃而解。具体方法如下:

(一)补偿房产计量价格的确定

由于项目完工时实际发生成本里面包括拆迁时暂估入账的部分成本,这样构成项目的成本(暂估入账部分成本)成为一个循环,导致不能得出真实的计量价格,但可以根据实际情况选择以下几种方式来确定完工时较为接近真实成本的计量价格。

第一,不考虑非货币性补偿部分的成本法。

如果发生非货币性拆迁补偿部分涉及金额不多,可以根据会计上的重要性原则,不确认此部分的金额,以项目实际发生的成本剔出暂估入账的成本后的成本计算得出计量价格。企业计量价格=(项目实际成本-暂估入账成本)÷可售面积;计量价格=企业计量价格×补偿面积。

第二,修正成本法。

以上一项目平均成本为基础,用上一项目到本项目完工期间的平均经济增长率来进行修正。企业计量价格=(上一项目的平均成本×上一项目至本项目完工时的平均经济增长率)÷可售面积;计量价格=企业计量价格×补偿面积。

第三,核定成本法。

以主管税务机关或物价部门核定的“成本价”为准。

第四,成本还原法。

本方法是利用数学原理及工具建立模型求解得出,所以也称数模求解法。

假设:某房产开发公司开发A项目的全部成本为2000万元,开发的建筑面积为18000平方,其中:可用于对外销售部分面积为15000平方,用于拆迁补偿部分面积为3000平方,由于拆迁补偿部分对价成本我们不知道,设定为M,那么整个项目的开发成本为2000+M;则有下列等式成立:

[(2000+M)÷18000]×3000=N

公式解析:[(2000+M)÷18000]为A项目的企业成本;[(2000+M)÷18000]×3000为用于拆迁补偿部分的成本;M即是我们用于拆迁补偿部分的成本。

那么上述公司可转化为如下通用公式:

[(开发项目发生成本+M)÷项目开发面积] ×用于补偿部分面积=N,N即为计量价格。

用此方法计算出来的成本即为还原的真实成本。

(二)房地产开发企业的会计处理

根据企业经营活动,实际发生此项经济业务时:

借:开发成本――土地征用及拆迁补偿(已完工项目平均成本)

贷:其他应付款――其他 (已完工项目平均成本)

完工时:

先根据实际成本调整非货币性补偿部分计量价格

借:开发成本(实际成本与已完工成本之差)

贷:其他应付款――其他(实际成本与已完工成本之差)

结转完工产品成本

借:开发产品(实际发生的成本)

贷:开发成本(实际发生的成本)

在房产移交被拆迁人时:

确认收入及相关税费

借:其他应付款――其他(调整后的计量价格)

贷:营业收入(调整后的计量价格)

借:营业税金及附加(以营业收入为依据进行计算)

贷:应交税费(以营业收入为依据进行计算)

结转成本

借:营业成本

贷:开发产品

两种会计处理方法相比,按收入和建造合同方法进行会计核算,能更好地体现会计的实质重于形式原则,所提供的会计数据更相关、更准确,并可与税法及税务相关政策更好的衔接,因此收入和建造合同方法是核算非货币拆迁补偿业务最好的会计方法。

二、非货币拆迁补偿税务问题解析

从非货币拆迁补偿业务涉及的税务问题看,难点在于营业税和土地增值税的相关问题上,而对于所得税由于各地税务机关认定比较统一,计缴规定和原则较为清晰。因此,笔者从营业税和土地增值税两个方面对税务问题进行深入解析:

从应纳营业税角度看,难点是如何界定政府拆迁补偿。现有的具代表性的政策有:国家税务总局于1997年的《关于征用土地过程中征地企业支付给土地承包人员的补偿费如何征税问题的批复》(国税函[1997]87号),该文件规定对于对土地承包人取得的土地上的建筑物、构筑物、青苗等土地附着物的补偿费收入,应按照营业税“销售不动产――其他土地附着物”税目征收营业税。另外,根据《营业税税目注释(试行稿)》(国税发[1993]149号)的规定,土地使用者将土地使用权归还给土地所有者的行为不征收营业税(有人将其理解为对被收回土地使用权的补偿不征收营业税)。2007年国家税务总局《国家税务总局关于个人销售拆迁补偿住房征收营业税问题的批复》(国税函[2007]768号)规定:“房地产开发公司对被拆迁户实行房屋产权调换时,其实质是以不动产所有权为表现形式的经济利益的交换。房地产开发公司将所拥有的不动产所有权转移给了被拆迁户,并获得了相应的经济利益,根据现行营业税有关规定,应按‘销售不动产’税目缴纳营业税;被拆迁户以其原拥有的不动产所有权从房地产开发公司处获得了另一处不动产所有权,该行为不属于通过受赠、继承、离婚财产分割等非购买形式取得的住房。”还有《国家税务总局关于外商投资企业从事城市住宅小区建设征收营业税问题的批复》国税函[1995]549号“对外商投资企业从事城市住宅小区建设,应当按照《中华人民共和国营业税暂行条例》的有关规定,就其取得的营业额计征营业税;对偿还面积与拆迁建筑面积相等的部分,由当地税务机关按同类住宅房屋的成本价核定计征营业税,对最终转让时未作价结算的住宅区配套公共设施(如居委会用房、车棚、托儿所等),凡转让收入已包含在住宅房屋转让价格中并已征收营业税的,不再征收营业税。”

综上所述,国家收回土地使用权,支付的拆迁补偿费中,无论是支付拆迁补偿费的一方还是收到补偿费的一方均不需征收营业税。但如果不是上述情况,则双方均需要征收营业税。但由于国家税务总局未能解释出怎样的拆迁是属于国家收回土地使用权,如:国家或政府委托城市投资公司或专业拆迁公司支付的拆迁补偿费是否属于国家收回土地使用权等没有明确的规定,所以各地方税务机关在出台有关拆迁补偿此类业务的税收政策时,也有不同的规定:

《江苏省地方税务局关于拆迁安置有关营业税问题的批复》苏地税函[2000]309号的具体内容如下:根据《营业税暂行条例》以及《国家税务总局关于外商投资企业从事城市住宅小区建设征收营业税若干问题的批复》(国税函发[1995]549号)精神,纳税人在房地产开发过程中给予拆迁户补偿或安置的房屋,不论以何种方式结算价款,以及拆迁人取得的房屋作何用途,均应属于营业税的征税范围,应按“销售不动产”税目缴纳营业税。

《重庆市地方税务局关于房屋拆迁过程中有关营业税政策的通知》渝地税发[2002]156号:被拆迁人与拆迁人(企业或个人,以下同)实行房屋产权调换形式补偿的,被拆迁人因房屋结构和面积原因所取得的结算价款,暂不征收营业税及附加税费。在拆迁原房过程中,被拆迁人选择货币补偿(安置)方式,所取得的货币补偿(安置)价款,暂不征收营业税及附加税费。

广东省《关于旧城拆迁改造有关营业税问题的批复》(粤地税函[1999]295号)规定,在城市改造建设中支付给被拆迁户得拆迁补偿收入,凡经县级以上政府批准,国土局及有关房地产管理部门发出公告,限期拆(搬)迁的地(路)段的,被拆迁户取得的拆迁补偿收入(包括货币、货物或其他经济利益)暂不征收营业税。

福建省地方税务局《关于拆迁补偿业务征收营业税问题的通知》(闽地税发[2004]63号)规定:拆迁人给予被拆迁企业和个人补偿安置的房屋,不论其以何种方式结算价款,均属于营业税的征税范围,应按“销售不动产”征收营业税。拆迁人支付的拆迁补偿金应作为成本费用列支,不得冲减其“销售不动产”的计税营业额。被拆迁企业和个人因拆迁取得的房屋(或土地)拆迁补偿费及其他补助费或补偿安置的房屋,除下列两种情况外,均应征收营业税。被拆迁企业和个人取得政府财政部门支付的房屋(或土地)拆迁补偿费及其他补助费,暂免征收营业税。被拆迁个人因自用普通住房拆迁,所取得的补偿费或拆迁过程中发生的房屋等面积产权调换,暂免征收营业税。

天津地税局(津地税流〔2007〕10号)对政府因道路、桥梁、绿地等非经营性用地收回土地使用权,给予原用地企业地上建筑物及构筑物的补偿性收入,不征收营业税。

北京地税局(京地税营〔2007〕488号)对于停产停业补偿、机器设备补偿、员工失业补偿等不属于营业税征收范围,不征收营业税。

各地方税务机关对拆迁补偿是否征收营业税不统一的主要原因是:对如何界定政府拆迁行为的认识没有统一。根据国家不对国家征税的原理,如果拆迁补偿是需要国家或政府承担的,不论补拆迁人是从财政取得拆迁补偿还是从城市投资公司或专业拆迁公司取得都有应归属于政府拆迁范畴,不征收营业税。如果拆迁补偿是不需要国家或政府承担的,则取得的拆迁补偿应按“销售不动产”征收营业税。同理,如果是采用非货币拆迁补偿方式安置被拆迁户的,无论其怎样结算均应视同全额销售,原因是假设用货币补偿被拆迁户,而被拆迁户用货币购买商品房时,拆建单位也是需要将该商品房作为销售处理的(政府政策性拆迁除外)。上述两种会计处理方法相比,按收入和建造合同方法进行会计核算,虽然多交了置换部分收入的营业税金及附加,但是也为相关企业在进行土地增值税汇算清缴时减少很多问题,因为如果按非货币性资产交换模式进行会计核算和纳税,当地税务机关可以依据营业税相关法规强制要求补缴该部分营业税金及附加,而相关企业因无相应政策支持而极可能被迫上缴。

从应纳土地增值税角度看,根据《土地增值税暂行条例》及其实施细则的规定:拆迁补偿费作为房地产开发成本属于进行土地增值税清算时的扣除项目。对于房地产开发企业以产权调换作为拆迁补偿的,根据国税函[2007]768号的文件精神,房地产开发企业将所拥有的不动产所有权转移给了被拆迁户,即认定其是获得了相应的经济利益的。根据《土地增值税暂行条例实施细则》的规定,收入包含转让房地产的全部价款及有关经济利益。因此,除政府政策性拆迁或有特殊规定外,房地产开发企业以非货币拆迁补偿方式开发也需要征收土地增值税,关键问题是土地增值税计税依据的确认。一般以营业税计税依据来确认。在征收方式上,一般先在产权转移时先进行预征,最后进行整个项目的土地增值税清算。需要注意的是,按非货币性资产交换方法进行会计核算计算营业金额,如果当地税务机关对其补缴,则这部分补缴的营业税金及附加不能列入开发成本进行土地增值税的抵扣,会给相关企业带来很大的税务风险。

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关键词：土地征收；补偿制度；补偿范围；平等原则

中图分类号：D922.3 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2015）011-000-02

一、我国土地征收补偿现状

按《土地管理法》有关规定，在征地补偿过程中，全国各地方政府应根据当地实际情况，制定具体方案确定土地补偿费、青苗补偿费、安置补偿费等。但全国各地经济发展水平差异较大，若按此项规定，补偿制度会因缺乏统一的标准，导致各地补偿情况差别较大，存在较大的随意性与不确定性。并且，在征地补偿费用发放的过程中，存在程序复杂、补偿主体不明等情况，容易造成补偿费用流向问题。

二、土地征收补偿的现行标准

根据《土地管理法》第47条的规定，征收土地的，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。2004年，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》对《土地管理法》第47条规定的征收补偿标准进行了纠偏。它规定：“土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。”它规定：“县级以上地方人民政府应当制定具体办法，使被征地农民的长远生计有保障”，并提出了包括社会保障和补偿方式在内的各项落实措施[1]。

事实上，土地的原有用途产值既不能反映土地作为“永久性的和不可破坏的地力”的价值，也不能反映土地在城镇化进程中因“近邻效应”而产生的价值，更不能体现不可量算的环境和文化价值，按被征地前三年平均年产值的30倍补偿只相当于补偿土地原有用途30年的产值。现在全国各地，补偿标准最高的是杭州，征地价格一亩地按每年一千元的产值计算，也就十来万，为原有土地价格的 100倍也不止，但也只相当于100年的原有用途产值。这种补偿对农民来说是不相称的，因为对农民来说土地是世代赖以生存的基础，土地是永久性的。

三、我国土地征收补偿制度的缺陷

（一） 征地补偿标准制定方式不合理

一方面，现行的《土地管理法》中没有明确规定补偿标准，只是对补偿的最高与最低标准进行了限制规定，这样地方政府结合实际制定补偿标准时就有较大的主观性，为了减轻财政压力，一些地方政府会压低补偿标准，导致权益主体所得到的补偿较低。另一方面，目前，我国对征地补偿采用的是“产值倍数法”，这一方法受时间、地域等不定因素影响太大，不具有合理性，引起了众多争议。年产值的决定是根据所处地区的农业生产自然条件来定的，不能反映被征地的区位因素，这种补偿方法偏离了土地市场价格，所以争议较大。

（二）土地征收补偿范围过窄

目前，世界各国都制定了相应的征地补偿制度，都有关于权益主体方面的补偿条款，但就其补偿范围而言，我国较其他各国相比存在很大差异。我国现行的《土地管理法》只是对征地的相关补偿进行了笼统规定，没有给出具体的、统一的标准，对补偿范围没有进行细化，涉及到与土地直接相关的一部分损失补偿，但是不包括其他间接损失补偿，如迁移补偿、工事补偿等。这在发达国家都涉及到了，既有与土地本身价值直接相关的补偿还包括由此产生的一系列附带损失的补偿。而我国的征地补偿规定较为狭隘，难以满足相关权利人利益的补偿。

（三） 补偿权益主体不明晰

从理论上说，补偿权益主体本应为“集体土地所有权人”，但征地补偿制度对 “集体”这个概念没有进行明确定位，因此补偿实际中出现的所有权主体具有较大的可替代性，若真正的补偿权益主体无法确定，征地补偿费用可能会被冒用、截留等。根据相关部门的统计显示，土地补偿费如果土地出让成本价为百分之百，农民只能得百分之五到百分之十，村集体经济组织得百分之二十五到三十，县、乡（镇） 各级地方政府所得为百分之六十到七十，由此来看，征地权益主体只得到一小部分，极大地侵害了权益主体的利益。

（四） 补偿安置途径单一

《土地管理法》中规定土地补偿安置主要采取一次性货币补偿方式为主，其他补偿方式为辅。大多数失地人所获得的一次性补偿金不足以购买原来同等价值的房屋，只够保障其一段时间内生活，最终导致的结果是失地人生活标准大幅下降。笔者认为一次性货币补偿只考虑了实际操作的简易性，却没有考虑到是否能真正保障被征地人今后现实生活的需要。

四、政策建议

前文可见，我国现行的土地征收补偿制度仍存在着许多问题，为了能更充分保障失地人的相关权益，发扬国家以人为本的治国理念，应当对征地补偿制度加以完善。

（一） 扩大征地补偿范围

在这个问题上，我国可以打破以往的笼统分类体制，采用归类细分补偿事项的思路，将土地补偿费大体分为三大类：第一类为与土地直接相关的，如土地补偿费、青苗补偿费、地面附着物补偿费等；第二类为与失地人直接开销相关的，如失地人的搬迁费用、经营损失费、确认和产权变更登记的花费，及对其他相关财产的不良影响费用等；第三类为特殊补偿，在补偿的具体过程中，应充分考虑到被征地人的再就业风险、情感损失等，增加精神补偿。

（二） 结合法律明晰权益主体

在我国《土地管理法》中没有对“集体”的范围给出实质性的定位，因此，在我国的《土地管理法》中可以规定为：“集体土地所有权人只能是在相当时期内长期属于农村集体经济组织内的成员，即农民以及与土地有直接长期劳作关系的主体（ 如土地承包经营者） ”。根据规定，哪些不参与任何劳作的主体如外出务工人员、流动人口等，都不能看作是集体经济组织的成员。尤其要注意的是，征地补偿制度应注重被补偿主体与土地的直接关系，只有直接的关系才能使被补偿主体免于受到土地征收带来的侵害，还能有效避免各级地方政府在征地补偿款中的贪污、截留行为。

（三） 改进征地补偿标准

对于改进征地补偿标准，应充分考虑各方面综合因素，笔者认为主要包括以下几点：首先，应当考虑土地被征收以后，失地农民的所有损失；其次应注意土地价值的市场性与时效性，相关规定中不能只按照土地的原用途价值进行补偿，要按照被征收后的用途计算土地市场价值，以此为基础制定补偿标准；再次要考虑农民失去土地后基本的生活保障，也就是说要对失地农民进行基本生活安置补偿，确保农民生活水平在失地前后不会相差太大。具体的补偿标准应当以当地土地的市场价格为评估依据，在土地市场价格的基础上充分考虑土地对现实生活影响的程度。

（四）加强补偿制度人性化

首先，地方政府应对失地人的实际损失进行补偿；其次，可以引入被征地价值评估程序，由具有法定资质的评估机构对失地人的实际损失进行评估；最后，我国在征地补偿方式上，则采取住房安置补偿与货币补偿两者相结合的方式。然而，鉴于目前征地价值评估技术不足和地价狂涨等的情形，要充分体现完全补偿的原则，在补偿方式上仍然应该以货币补偿为主，以实物补偿、安排就业、兴建生产、提供生活再建设施、给予生产生活优惠政策等方式为辅，从而最大限度弥补失地人所受的损失，帮助其继续生活，且使生活水平不因失地有所下降，使失地人感到征地补偿制度是人性化的制度。

五、结语

被征地农民为地区建设所作出的牺牲及他们失地后的生活现状大家是有目共睹的，他们应该得到合理的安置，他们应该跟城市居民一样享受合理的社会保障。但被征地农民的土地征收补偿政策改革研究是一个复杂的过程，它涉及到多个方面的问题，包括社会基本保障制度、国家法制建设，国家土地制度等。因此改革被征地农民的土地征收补偿政策是完善我国地方政府征地补偿机制工作的重中之重。

参考文献：

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关键词：征地拆迁；安置补偿；被征拆农户；伊宁市

伴随着经济全球化与城乡一体化进程的推进，各地城市建设速度加快，城市建设用地需求也在进一步扩张，大批农民宅基地被占用，由此引发的社会矛盾也越来越突出。为深入了解被征拆农户安置补偿的实际情况，笔者采用发放问卷及访谈的方式对新疆伊宁市被征拆农户问题进行了深入调查。

一、数据来源与方法

1.研究区概况。伊宁市位于东经80°04′～81°29′，北纬43°50′～44°09′，地处伊犁河谷中部，伊犁河的北岸，是伊犁哈萨克自治州首府所在地。现辖8乡、1镇、1场、8个街道办事处。土地总面积675.6平方公里。2009年末总人口45.92万，其中城市人口31.17万，城市化率达到了67.88%，中心城区建成区面积37平方公里。 数据来源。选取伊宁市近郊塔什库瑞克乡、汉滨乡及巴颜岱镇作为调查点，有意识的选取农户进行问卷调查。共发放问卷100份，回收问卷84份，问卷有效率为84%。 内容与方法。问卷涉及两块内容，第一部分是农户基本情况，包括性别、年龄、文化程度等八个方面，第二部分是关于征地拆迁安置情况的调查，包括农户征地拆迁意愿、对政府征地拆迁安置政策及程序评价等方面的内容。在调查的过程中，主要采取发放问卷及访谈的方式。

二、伊宁市征地拆迁安置补偿基本情况

1.征地拆迁现状。2010年，伊宁市计划征收征用土地13 158.1亩。截至2010年7月，已征收土地占72.08%。计划拆迁总户数345户，其中拆迁集体土地的259户，占计划拆迁户的72.18%。截至2010年7月12日，已签订合同的占计划拆迁的45.22%，其中涉及拆迁集体所有的房屋130户，占83.33%。 征拆安置补偿方式。伊宁市征收集体土地上的房屋拆迁安置补偿方式主要实行货币补偿和产权调换的两种方式，被拆迁人可在两者之间选择其一。具体情况（1）房屋附属物（指房屋用地范围内除房屋以外的其他建筑物、构筑物和其他有价值的附着物以及配套的各类管线、设备等）的补偿，一律采用货币方式补偿。（2）对集体土地上的房屋拆迁实行货币补偿的，按照伊宁市政府颁布的当年或上一年度的房屋市场重置建造价给予补偿。（3）集体土地上房屋拆迁实行产权调换的，被拆迁人可选择伊宁市人民政府统一建设的农牧民安居房或保障性住房进行房屋产权调换。按被拆（搬）迁正房实际建筑面积的1∶1.2的范围内，以安居房或保障性住房进行调换，具体调换方式1）按1∶1.2比例调换安居房或保障性住房，面积不足80平方米的，按80平方米调换。2）按1∶1.2比例调换安居房或保障性住房，面积超过200平方米的，按200平方米给予调换。对原房屋超出调换比例建筑面积部分按照当年或上一年度的房屋市场重置建造价格给予补偿。

三、被征拆农户的调查分析

1.被拆迁户基本情况。此次调研被访者男女性别比例为13∶8；汉族与少数民族族别比例为71∶13；年龄30岁以下的占31%，30～49岁的占51.2%，50岁及以上的占17.9%；被访者文化程度高中及其以上的占50%，初中学历的占31%，小学及其以下的占19%；平均每户4.3人；被拆迁户房屋土木、砖木与砖混结构比为15∶35∶14；家庭人均收入2 000元以下的占29.8%，2 000元～5 000元的占40.5%，5 000元～10 000元的占22.6%，10 000元以上的占7.1%。

被征地拆迁农户意愿分析。调查问卷显示，40.5%的农户愿意房屋征收拆迁，59.5%的农户不愿意房屋被征收拆迁。不愿意拆迁的原因主要表现在补偿标准、补偿方案、安置地点等方面，其中：认为补偿方案不合理的占19.1%，补偿标准过低的占23.5%。 对征地拆迁安置补偿程序及实施的满意度。（1）对征地拆迁安置补偿法律法规的主观认识。关于“您对伊宁市征地拆迁的安置补偿政策的了解情况”统计中，没有农户表示完全了解，9.5%的居民基本了解，66.7%的农户了解一点，23.8%的农户完全不了解。关于“您是否看过伊宁市相关的征地拆迁安置补偿文件规定”调查时，有92.7%的农户选择没有。（2）对征地拆迁安置补偿政策及实施程序的评价。对于“您对政府的征地拆迁安置补偿政策及程序满意吗”调查时，1.2%的农户表示满意，63.1%的农户表示一般，33.3%的农户表示不满意，2.4%的农户表示很不满意。对于“您对自家的征地拆迁安置补偿总体感觉”调查时，有2.3%的农户感觉很满意，15.6%的农户感觉较满意，43.1%的农户表示一般，21.7%的农户表示不太满意，17.3%的农户表示很不满意。 拆迁的顾虑。在“您在征地拆迁安置中最关心的问题”调查时，房屋拆迁的赔偿的占30.8%，房屋确权占24.5%，就业问题占22.1%，医疗和养老占18.8%。

四、存在的问题及原因分析

问卷在调查农户拆迁意愿时，有3/5的农户不愿意拆（搬）迁，补偿标准低、方案不合理、安置地点以及就业问题是主要原因。在对征地拆迁的安置补偿政策的了解情况调查时，1/4的农户完全不了解，9/10的农户没有看到过相关的安置补偿文件规定。在对政府的征地拆迁安置补偿政策及程序满意调查时，63.1%的农户表示一般，33.3%的农户表示不满意。通过问卷中的问题“您在征地拆迁中最关心的问题”的统计，发现房屋的拆迁赔偿、安置房的确权、就业问题是农户比较关心的问题。通过访谈调查了解，在整个征地拆迁过程中，真正拒不搬迁的钉子户并不多，大多数农户只是选择适合自己的合理可行的安置补偿方案，因此政府采取强行拆迁的现象很少。

农户拆迁意愿调查时，3/5农户认为“拆迁补偿标准偏低”，这在中国土地征收拆迁中具有一定的普遍性，这是由于集体土地上农户房屋拆迁管理政策几乎为零所造成的。目前中国正面临新《国有土地上房屋征收与补偿条例》征求意见中，而集体土地上房屋征收拆迁管理的政策几乎为零。虽然依据现行的规定，农村房屋拆迁属于征地拆迁范畴，主要适用《土地管理法》，但《土地管理法》并未明确将农户房屋从土地征收中分离出来，而将其定义在“地上附着物”中。伊宁市虽然严格按照《新疆维吾尔自治区实施土地管理法办法》的规定，新计价字[2001]500号文件、新国土资发[2009]131号《自治区重点建设项目征地拆迁补偿标准》，制订了伊政办[2010]188号《伊宁市城乡房屋拆（搬）迁安置管理办法（试行）》，对被征地拆迁农户进行安置补偿，但在采用货币补偿时只对房屋及其附属物按照市场重置价给予一定补偿，没有体现对房屋底下的土地权益、以及农民后续生活的安置补偿，所以一定程度上农户认为“拆迁安置补偿标准偏低”。

五、结论与思考

伊宁市被征拆农户的安置补偿主要采取货币补偿和产权调换这两种方式。多数被拆迁人选择产权调换这种方式，因为政府鼓励这种方式，并给予按产权调整后的安居房或住房实际建筑面积每平方米150元的补助。

针对拆迁安置补偿标准偏低，被征地拆迁农户整体满意度不高的问题，建议政府层面从以下几点做起：（1）严格界定公共利益，以公共利益为前提，合理实施土地征用行为，加强对土地使用的监管，进一步建立健全征地拆迁补偿安置的法律和法规。建议国家尽快出台《农村房屋拆迁管理条例》，政府应按照科学补偿原则，给予被征拆人合理补偿，规范因征地所引发的农村房屋拆迁相关问题。（2）做好土地报批和房屋评估、测量等基础性工作。土地报批是依法用地的前提。所有在建项目，都要依法办理各种项目立项、报批手续，要超前谋划，科学调度，确保依法用地。房屋评估、测量等业务工作是基础性工作，要依法依规，按方案操作，精心细致，科学严谨，为征地拆迁工作顺利实施提供扎实的基础保障。（3）亮化征地拆迁整个过程，对被征拆农户发放征地拆迁安置补偿相关文件，使被拆迁人充分了解政府的做法，提高征地拆迁透明度。（4）健全征地拆迁安置补偿机制，建立完善对失地农民重新就业培训的机制。完善失地农民的社会保障体系，例如，建立最低生活保障机制、就业创业优惠机制、养老医疗保险机制和资金筹措管理机制等。

：

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关键词：失地农民；保护权益；社会保障

一、国外发达国家失地农民权益保护制度及措施

由于国外发达国家土地征用的目的必须是满足公共利益的需要，并且要对失地农民的合法权益进行保护，以自愿互利的原则的基础上平等协商，按照土地的市场价值进行补偿，并对失地农民的职业转型、社会保障的问题制定合理的法规政策。

（一）完善的土地征用制度

在土地征用过程中，英国依据《强制征地法》，并需要获得议会批准后才可进行土地征收。同样，土地征用必须符合公众利益，所造成的损失要小于所带来的利益，政府部门也会就此召开调查会，并向议会提交调查报告，议会有此来判断是否满足《强制征地法》。

美国鼓励农民保护农业土地资源，不会轻易征收农民的土地，1976年之后农转非用地只占了全国耕地的4%。美国的宪法规定：“不合理的补偿以及非正当的法律程序，不能征用私人财产供公共使用。”如政府因发展公共事业需要而征用土地，必须提出充分的理由。

日本在二战结束后颁布的相关法律，规定土地征用需要从公共利益出发，并有严格的征用程序：提出申请；对土地和建筑物进行登记；申请政府裁定；让地裁定；征收终结等。

（二）合理的征地补偿

英国在征地过程中向失地农民提供的土地补偿款一般超过土地的市场价值，将土地赔偿款和土地征用费纳入土地补偿款中。土地赔偿款用于失地农民失去土地后基费用，土地征用费则是对土地本身进行的赔偿。通过这种方式，使得失地农民在失去土地后的基本生活得以保障，较高的土地补偿费用使得土地能够得到合理的利用。

美国的土地补偿款以征地时的市场价值作为价格标准，并且还考虑其可预见的未来价值。并切对征用土地的周边土地所用者，因土地征用可能带来的损失进行赔偿。除土地补偿款外，政府通过税收对失地农民给予一定的税收优惠，来减轻失去土地后的损失。

日本的土地补偿款一般情况下有五种方式：土地征收赔偿、通损赔偿、少数残存者补偿、离职者赔偿和失业损失赔偿。对失地农民的土地价值、附带损失、生活补偿、离职补偿和土地开发后的影响进行分类的赔偿。

（三）完善的培训和社会保障政策

美国政府高度重视失地农民的教育与培训工作，通过对失地农民进行针对性的培训，增强他们再就业的能力。美国会给失地农民申请救济，并且还会对她们进行专业的培训，使他们能够实现再就业。日本则为失地农民提供了社会保障，其主要有失地农民的医疗保险、失业保险、养老保险以及最低生活保障，并且还为失地农民进行有就业培训，加大失业者再次寻找工作的机会，保持了社会稳定，促进了经济的发展，同时缓解了失地农民面临的各种风险。

二、中国各省市失地农民权益的政策措施

为了解决失地农民问题，中央从完善征地补偿办法、妥善安置被征地农民、健全征地程序和法律制度等方面，加强对失地农民权益保护。

（一）浙江省建立失地农民基本生活保障制度

从2011年，浙江省政府和有关部门先后出台了《浙江省人民政府关于建立被征地农民社会保障制度的通知》（浙政发[2011]26号）、《关于建立被征地农民基本生活保障制度的指导意见》（浙劳社农[2011]79号）等文件，逐步建立健全的失地农民基本生活保障制度。

浙江省建立的失地农民基本生活保障制度，为失地农民构建了基本生存保障线。被征地农民基本生活保障所需的资金，采取由政府、集体和个人共同承担的办法多渠道筹集。针对被征地农民就业难问题，《浙江省人民政府关于建立被征地农民社会保障制度的通知》①规定：在劳动年龄段内的被征地农民就业培训工作，由政府劳动保障部门负责规划并组织实施，培训经费从征地调节资金户中调剂，纳入财政专户。做好失地农民基本生活保障制度，开展专业技能的培训，促使失地农民实现再就业。

（二）广东省实现集体建设用地与国有建设用地平等地位

2012年6月23日，广东省政府《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》（广东省人民政府令第100号），并于同年10月1日起正式实施。其标志着广东省集体建设用地流转有了明确的规范，实现了集体建设用地与国有建设用地的平等地位，切实地保护了失地农民的权益。农民的集体建设用地可以使用权出让、出租、转让、转租和抵押。使集体建设用地与国有建设享有同等的平等地位。

（三）其它省市对失地农民保护权益的措施

江苏省明确指出增加征地补偿费用，并且规定了对失地农民基本生活保障资金来源和标准。吉林省则是通过个人与集体筹集为主，政府筹集为辅的方式筹集部分征地补偿金，建立失业农民基本养老保险，补偿金用于支付失地农民的养老。

北京市人民政府规定：失地农民自谋职业的，一次性就业补助费支付给本人，一次性就业补助费最多为本市月最低工资标准的60倍。同时，征地农民可以享受社会养老、基本医疗和失业三项社会保险。

三、全文总结

本文通过对国外农村土地征收方面的法律法规以及应对措施可知发达国家（例如英、美、日等）实行的是土地私有化政策，他们是严格按照法律和征地程序进行公益性征地、以公平的市场价格进行补偿，并且加大了对失地农民的职业培训以及社会保障工作力度，最大限度地保护了失地农民的合法权益。国外发达国家对失地农民合法权益所建立的法规措施对我国保障失地农民的合法权益具有非常重要的借鉴意义。国内各级地方政府为解决农村失地农民的问题进行不断地探索，并且在不断完善我国对失地农民的保障措施。

（作者单位：河北经贸大学公共管理学院）

注解：

① 浙江省人民政府关于建立被征地农民社会保障制度的通知

参考文献：

[1] 浙江省政府办公厅发出通知深化完善被征地农民社会保障工作[J]新农村，2005（7）

[2] 韩松.集体建设用地市场配置的法律问题研究[J]中国法学，2008（3）

[3] 田浩.江苏省被征地农民权益保障政策分析[J]安徽大学，2009

[4] 王祺.集体建设用地使用权流转法律问题分析[J]南开大学，2011

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【关键词】社会发展；优化城市空间；农村房屋拆迁；农民切身利益；加快补偿立法

一、前言

国土资源部2016年的“十三五”规划纲要中，对我国国土资源的形势做了介绍也提出了相关要求。表示目前征地拆迁等矛盾日益突出，必须从解决人民最关心最直接最现实的利益问题入手，切实维护群众合法权益，倾情倾力使资源惠民利民，使人民群众共享发展成果。

二、我国农村房屋拆迁现在解析

鉴于农村房屋拆迁工作的政策性、实效性和群众性都很强，因此拆迁工作涉及的范围广、难度大，致使我国的农村房屋拆迁工作面临较大的问题。这些问题主要体现在以下几个方面：首先，缺乏健全的法律法规，相关行政管理程序不完善，没有相应的司法保障，导致政府职能错位、监管不到位；其次，一些地区没有结合当地实际情况制定补偿标准，因而补偿款较低，不能满足农民需求；再次，拆迁安置过程中，存在较大的盲目性，另外，关于非住宅类的房屋拆迁其补偿标准不够健全、完善。种种问题，导致农民切身利益受到损失，引发了农民群众的不满，严重阻碍农村房屋拆迁工作的稳定开展。

当前，在我国农村房屋拆迁安置过程中以下几个问题成为拆迁工作难以开展的矛盾焦点：

首先，拆迁项目的开展存在较大的随意性。为响应国家政策，很多地方在开展农村房屋拆迁项目时并没有经过严格考察审核，各地方政府为加快本地经济增长，未做好相关准备工作就盲目实施拆迁项目，造成后期工作难以进行。

其次，我国农村房屋不能按照市场价格给予补偿，导致拆迁过程中对房屋进行补偿时只能以当地政府的“重置价”计算。这就导致政府规定的补偿价跟农民所能接受的补偿价存在较大差异，造成农民利益受损现象的发生。

再次，缺乏健全、完善的农村房屋拆迁法律法规做保障，导致政府在实施拆迁工作时没有规章制度可以遵循，容易滋生不合理、不规范行为的发生，工作流程缺乏科学合理性，一些上级部门监管不到位，农民合法权益受到侵害。

最后，就是历史遗留问题，由于农村房屋管理混乱，很多农村房屋在拆迁时无法确认产权所有人，或者测量问题导致安置面积不能确定。

三、加快农村房屋拆迁补偿立法的必要性分析

对于房屋拆迁相关事宜，我国于2011年1月，由国务院最新颁布实施了《国有土地上房屋征收与补偿条例》。其为城市房屋拆迁活动提供了规范的依据，解决了城市房屋拆迁中的矛盾和问题。但是并未就农村集体土地上房屋拆迁补偿做出相应的规定。要想拆迁项目顺利进行，切实维护被征收人的正当权益，应给予被拆迁农民公平合理的补偿。

目前，集体土地征收中的房屋拆迁补偿可依据的法律有：《物权法》第42条规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用.安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益；《土地管理法》第47条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿.征收耕地的补偿采用年产值倍数法确定补偿金额，征收其他土地的由省、自治区、直辖市参照征收耕地的补偿标准规定。

可见现有规定虽基于各地采取因地制宜的方式：各地农村房屋拆迁适用各级地方政府部门、地方人大的政府规章和部门文件以及地方性法规。但却导致了拆迁补偿政策混乱、各地做法不一且补偿标准较低，宅基地上的房屋仅作为附着物进行补偿。导致由于没有直接的国家层面法律做依据，无法给被拆迁人合理的补偿和充分的保护，拆迁双方难以对拆迁补偿标准达成一致，引发大量的拆迁纠纷，成为突出的社会矛盾之一。

因此应订立关于我国农村房屋拆迁的相关条例，让拆迁有法可依。因为集体土地上房屋拆迁工作事关被拆迁人的切身利益，只有严格依法阳光拆迁、公平拆迁，才能保护被拆迁人合法私权。与此同时，制定对于农村房屋拆迁补偿的规定还具有重大的社会意义。

首先，它有利于提高拆迁效率，促进经济的发展。一旦拆迁补偿中存在随意性，则很可能导致拆迁补偿出现不公平现象。一些被拆迁人极可能因为执法的随意对拆迁工作产生非常强烈的抵触情绪，使得拆迁难以进行。规范拆迁补偿安置工作，保障被拆迁人利益可以为顺利拆迁提供保障。

其次，有利于保证社会的稳定，促进和谐社会的建设。集体土地上房屋拆迁只有平衡了各方当事人利益，充分尊重保障被拆迁农民的权利，加强对财产权的法律保护，才能减少矛盾纠纷的产生，维持社会发展的正常秩序，保证社会稳定。

最后，它有利于房屋拆迁法律的完善，保证法制统一。由于在土地性质和管理方法方面国有土地和集体土地存在很多差异，因此对国有土地上的房屋和集体土地上的房屋管理模式也不尽相同，对集体土地上房屋拆迁中被拆迁人权利保护进行研究，有利于推进农村房屋被拆迁人权利保护系统化、体系化，提高该领域的法治化水平，保证法制统一。

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一、关于农村集体建设用地征收补偿的立法现状 我国立法上尚无关于农村集体建设用地明确的法定概念，只有《土地管理法》中的相关规定可推定其的一般类别。根据《土地管理法》的规定，除公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地外，任何单位和个人进行建设，应先通过征收将集体土地转化为国有土地后再在国有土地所有权的基础上设立使用权。虽然《物权法》中所述的集体建设用地与《土地管理法》不同，把在《土地管理法》中应属于农村集体建设用地范畴的“宅基地”使用权单独立章入编，认定为国家所有的土地，却也未对集体建设用地的范围给一个明确的界定。

其他与农村集体建设用地征收有关的立法有：一是

《宪法》第10 条，从宪法层面明确了土地征收制度的合法性，奠定了土地征收法律制度的宪法基础，是一切土地征收法律规范的最高指导原则;二是《物权法》第42 条、《土地管理法》第2 条、《农村土地承包法》第16 条规定;三是现行其他土地征收法规规章，是为土地征收实践中的操作指南。如 《土地管理法实施条例》《征用土地公告办法》《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》等。现有的关于农村集体土地征收补偿的规定少之又少，散见于各法律条文中只有“依照国有土地征收”、 “参照耕地征收补偿”等字眼，缺少系统全面的规定。 二、农村集体建设用地征收补偿问题及其原因 （一）公权力的行使对私权的尊重和保护不足根据《土地管理法》及《土地管理法实施条例》等相关规定，对集体建设用地征收存在争议协调不成的，由批准征地的人民政府按照一定的程序进行裁决，但未规定向司法机关寻求救济的权利。我国《土地管理法实施条例》第25 条规定，征收土地方案的实施，不论被征收征用土地的所有权人、使用权人对征地补偿、安置是否有争议。换言之，被征收人对行政征收行为有异议，国家仍然可以强制执行，并未给被征收人提供救济的途径[1] 。一旦征收过程中出现矛盾，就难以保证失利者一方得到公正、合理的解决途径。“行使公权力不得侵害合法的私权利”作为《物权法》的基本理念之一，是所有法治化国家所提倡的，在我国却没有被作为征收补偿的原则性规范提出来[2] 。政府一方作为征收申报审批和具体方案拟定的主持者，一方面既是公权力的行使者，一方面又是整个社会经济组织的管理和决策者;而主体中另一方农民或者农民集体，在整个征收过程中都处于较为被动服从的地位，二者之间的地位本已悬殊。而立法中缺乏相应的救济机制，公权力处于绝对优势地位，集体土地征收补偿出现争议，许多法院甚至不予受理，可见公权力的行使并未充分考虑对私权利的尊重和保护。

（二）集体建设用地所有权的归属不明，农民的利益常常“被代表”

集体建设土地征收过程中，享有集体建设用地所有权的主体是农村集体经济组织，补偿的主要对象也是农村集体经济组织。根据法律规定，农村集体所有权的主体分三级，分别是：村农民集体、乡镇农民集体和村内两个以上农民集体经济组织的农民集体。现实中，涉及土地征收补偿协议的签订、征地补偿款的分配等重大利益问题时，村、乡镇领导不征求村民意见，以村务公开的形式公布征地补偿状况及分配情况或只是向村民小组通报一下情况。“土地集体所有实际上最终沦为了乡村干部的小团体所有，甚至成为个别乡、村干部的个人所有。”[3] 集体的意志如何体现，征收补偿协议是由村内全体集体成员决议还是由乡内全

现实问题法律均未明确规定。因为所有权的归属不明，造成各个组织竞相逐利，以各种名义克扣征地补偿款，而真正的权益主体却未得到补偿。

（三）的范畴不明，为公共权力滥用提供法

“公共利益”律漏洞

根据《宪法》的规定，土地征用的合法化的首要条件必须是为了公共利益。什么是公共利益？我国现行法律《物权法》到《土地管理法》都只是概括性地规定，并未详细阐述关于公共利益的适用条件和类别。正是由于公共利益本身在法律上没有一个明确的内涵和范畴，导致实践中存在大量假借“公共利益”之名谋取私利的做法。国家可以运用公共权力征收农村土地的前提条件是要明确公共利益的范围，制定详细的操作规范，保证征收为了公共利益的合法性，从而作为土地征收的前置程序。

（四）补偿标准过低，保障作用不强

依据《土地管理法》第47 条，只对耕地的征收补偿有较为明确的规定，而集体建设用地等其他土地的征收补偿则由省、自治区、直辖市参照征收耕地的标准处理。依此规定计算，征地补偿款项经历各环节而真正最后支付到农民个人时，远远低于土地的市场价值，且土地征用主要采用一次性现金补偿的方式。可见，实际上的征地补偿制度不能反映土地的市场价值，不仅侵害了农村集体和农民在土地上的农业收益，而且剥夺了农民的土地发展的权利，乃至未来的生存保障。其次，依据我国法律的规定，只补偿征地所导致的直接损失，并不考虑土地增值收益分配的问题。对于集体建设用地征收期间造成的企业经营损失、失去宅基地农户的搬家费和无家可归时必要的安家费等其他损失不予补偿。

（五）受偿的主体范围窄，无法全面覆盖所有失地农民

依据法律的规定，集体建设用地征收受偿的主体分为两类：一为农村集体经济组织;二为被征地的农民，而受征收影响的其他权利人如集体建设用地地上青苗所有权及地上房屋设施的所有权人等无权获得补偿。再加上法律对于农村集体建设用地征收补偿收益分配的规定也不明确、不合理，使得本来就不多的土地收益主要划归乡镇政府、村委会等用于发展当地经济和各项社会公益事业，仅地上附着物和青苗补偿费的小部分收益用于对农民进行土地补偿。

（六）征收补偿的程序缺乏公开、公正的设置

集体土地征收补偿程序带有浓厚的行政色彩，缺乏公开透明的制度，缺乏相应的社会监督和司法救济，并没有给予农民真正的参与权。具体征收补偿的方案由政府部门通过行政手段单方面制定，制定后才发公告告知农民，在此过程中，农民没有参与权。在确定征收补偿方案方面，大都是由农村集体经济组织的代表参加听证会，农民很少参与到协商谈判中来，而法律规定对听证会提出的意见“只有在确需修改的情况下”才可改动，这使得听证会的实际作用受限。加之在实施程序中缺乏外部监督程序。行政主体及其工作人员总是循着有利于自身的方式来处理征收中的问题，如此非常不利于处于相对弱者地位的农民的权益救济。与此同时，法律并没有为农民提供当出现征收争议向人民法院的救济途径[1] 。

三、完善农村集体建设用地征收补偿制度的建议 （一）设立有效的私权利救济机制 通过引入市场机制，确立事先补偿制度。行政主体在

未经事先合理补偿的情况下不能享有集体建设用地征收

权。提高了征收权行使的法律门槛，提高了农民的主体地

位，更好地保证农民的权益。其次，设立价格评估制度和价

格异议制度。以市场评估的方式确定征收补偿标准及补偿

的最低保障标准，衡平农民与政府之间不平等的关系，以

建立民事平等主体的关系为框架的农村集体建设用地征

收制度，并按照被征收土地及其附着物的一般市场交易价 格对农民进行征地补偿，经协商确定土地补偿费，同时要 将安置补偿等有关费用公开，改变以往的“官本位”的做 法，力争从制度设置上保障农民的权益。 （二）明确公共利益的内容 从理论上看，只有当政府为了公共利益需要相对人的

财产权益而又不能通过私法上的平等主体之间自由买卖 的方式来实现时，才能够使用通过国家进行土地征收的方 式强制取得。实践中，对于农村集体建设用地的征收一般 来说是为了与国家社会经济宏观战略布局的需要相吻合， 主要以城乡交叉位置或者城乡接合部的农村集体建设用 地作为切口进行集体土地征收使之转化为国有土地，再对 整合起来的土地进行统一规划用以建设能“惠及全民”的， 如：国防设施建设、国家重点扶持的能源、交通、水利、科 技、教育、医疗、文化、体育等项目。

（三）以市场定价为主，扩大补偿范围，增设其他保障 措施 1.以市场定价为主，扩大补偿范围。在集体土地征收过程中，土地价格应按市场价格标准进行补偿，同时应考虑土地的增值问题。应增设集体建设用地的补偿标准，标准的制定不仅要参考集体建设用地原用途，还要增加考虑 “未来用途”所带来的土地增值，以市场价值来设定征收补偿的标准[4] 。征收涉及的利益主体不仅仅包含土地所有权主体，集体建设用地地上青苗所有权及地上房屋设施的所有权人、宅基地使用权人都应包含在内，以宅基地使用权最为突出，应当纳入受偿范畴。扩大补偿的损失范围，需要进行在立法上予以明确。

2.以区域经济发展水平为标准，合理增设其他的保障措施。应强制建立失地农民的最低生活保障制度，给予失地农民生活补贴，保证其维持最基本的生活不受影响。失地农民的社会保障应包括医疗保险、养老保险、最低生活保障三个方面。失地农民因征地被迫成为城市的“边缘人群”，既不享有城市居民的待遇又失去了赖以生存的土地，故而对于该类农民社会保障的补偿标准不应低于当地城市居民的养老保障、医疗保险及最低生活保障所确定的标准[5] 。或者可以采取集体成员入股分红或宅基地换房、农民身份转换为城市身份等的补偿方式，并配套采取把失地农民纳入城镇养老、医疗保险体系、提供就业上岗培训等措施。至于欠发达地区，土地特别是耕地和宅基地是农民维持其基本生存的重要财产，应当限制对这两类集体土地的征收，我国一向严格实行耕地保护政策，而对于宅基地的征收做出的限制不足以体现其作为农民

据以生存的私权的重要地位。

（四）完善土地征收救济机制

“法律的目的是保护和救济无辜者。”有必要在征收补偿制度中建立有效的权利救济机制，保证农民的合法权益。在《宪法》中把“行使公权力的同时不得侵害合法的私权利”理念纳入农村土地征收的原则，其次，对《物权法》和《土地管理法》中征收的内容及被征收主体的权利救济深入明确具体化。可以从基层调解、仲裁机构调解制度的建立和完善入手进行分析，农村基层调解组织可以由村委会主任或书记及其他成员兼任。由于基层调解组织对于失地农民的生活状况和心理情绪比较了解，比较容易把握失地农民的心理和情绪，特别是威望较高的基层调解组织。其次，建立仲裁制度，公开开庭，接受公众的监督，保证救济的公正性。

（五）规范农村集体建设用地征收补偿程序

1.完善征地审批程序，设立公共利益认定环节。只有保证审查程序和审查结果公开化，受外部的监督和制约，才能有效地保证征地权的合法合理化行使。公共利益的审查是土地征收程序中的重要内容，是土地征收、补偿等程序的启动程序。公共利益认定程序应由申请、调查、举行听证会、审查、认定、公告等几个环节构成。在申请环节，申请人需就征地的目的、条件进行自我论证说明。为保证农民权益不受侵犯，行政机关应当在做出公共利益认定决定之前公开进行调查，接受公众的质疑和监督，听取意见。对于范围较大的土地征收，还开举行由土地申请人、被征收集体和有关专家组成的听证会。对征收决定应及时向土地权益人进行公告。对于公共利益的正当性、合法性的论述，应有理有据，确认所实现的公共利益大于其所造成的损失。另外，公告的内容应包含土地征收的目的、范围、用途以及补偿方案，并列明有关权益人陈述意见的权利及时限。

2.健全补偿安置程序。将补偿安置程序作为征收执行程序的前置程序进行独立设置。若征地补偿安置程序设计科学合理，为公众所接受，由此而引起的纠纷也会大量减少。其次，增设补偿安置方案中的民主协商环节。行政主体负责查明并通知所有的征收补偿主体，征地双方在共同参与的情况下，就补偿金额进行协商，协商不成的，再可选择者其他途径确定补偿金额。

参考文献：

[1]窦衍瑞，王珍行.论我国农村土地征用程序的法治化[J].法学论坛.2007（2）.

[2]崔文星.物权法专论[M].北京：法律出版社，2011.

[3]王卫国.中国土地权利研究[M].北京：中国政法大学出版社版，1997.

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1.加快推进新型城镇化进程的需要

2014年初，宁波市城镇化率已达到69%，从城镇化发展的规律来看，已经处在城镇化跨越发展的新阶段，预计到2016年，将达到71%以上。在宁波市全力实施经济社会转型发展三年行动计划中明确提出，推进功能区块开发建设、促进高端要素集聚、优化综合交通网络、统筹城市化发展，实现新型城市化、城乡一体化、全域都市化，加快构建“一核两翼多节点”网络化大都市格局。无论是“五水共治”建设、还是城市功能提升等“五项工程”建设，都需要涉及房屋征迁。房屋征迁是新型城镇化建设的基础，也是当前最繁重、最艰巨、最复杂的任务。如果房屋征迁工作搞不好，旧的房屋拆不掉，加快新型城镇化建设就难以推进，加快土地流转就是一句空话。可见，在加快推进新型城镇化的进程中，做好房屋征迁工作尤为重要。

2.加快项目建设的需要

城建项目是加快新型城镇化的重要载体和抓手。多年来，宁波市每年都要实施一大批城市基础设施建设项目，城市面貌发生了巨大改变，人居环境得到显著提升。项目实施中，无论是老城区道路拓宽改造还是新城区新建道路及游园广场建设，几乎每个项目都涉及到房屋征迁。从近几年的情况看，房屋征迁工作越来越成为项目推进的制约瓶颈。在2011年宁波市实施的三年打通59条“断头路”工程中，共涉及征迁房屋面积55.87万平方米，其中有26户实施了依法强制搬迁。因此，扎实做好房屋征迁工作已经成为加快项目建设的当务之急。

3.保障和改善民生的需要

做好房屋征迁工作，确保基础设施建设、公共事业、保障性安居工程建设以及城中村、棚户区改造等公共利益项目的顺利实施，不仅可以改善城市环境，增强城市承载能力，提升城市品位，还能加快解决中低收入群众的住房困难问题。同时，通过社保、就业、教育、医疗等一系列政策的落实，可以让被征迁群众共享改革发展成果，提高党和政府的威信。

二、明确“阳光征收”工作的基本原则

1.坚持政府主导

房屋征迁涉及到群众的切身利益，与群众生活息息相关，社会敏感性强，关注度高。各级政府要通过主导规划编制、主导补偿安置、主导征迁建设，最大限度让利于民。要禁止开发商主导征迁工作，避免群众的合法利益受到不应有的损失。

2.坚持依法行政

目前关于房屋征收的法律法规，从国家层面上，国务院出台了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，住建部出台了《国有土地上房屋征收评估办法》，最高人民法院制定了《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》；省级层面上有《浙江省人民政府关于贯彻实施国有土地上房屋征收与补偿条例的若干意见》；宁波市配套出台的有《宁波市关于贯彻实施国有土地上房屋征收与补偿条例的若干意见（试行）》、《宁波市市区国有土地上房屋征收补偿若干规定》、《宁波市国有土地上房屋征收评估管理暂行办法》等。上述法律法规及规范性文件是我们在实施房屋征迁工作中必须遵循的依据。实践证明，只有依法办事，才能确保房屋征迁工作主体合法、程序正当、补偿公平、结果公正。

3.坚持依靠群众

搞好房屋征迁工作离不开群众的理解和支持，必须要把群众的知情权、参与权、选择权、监督权贯穿房屋征收全过程。知情权就是对房屋征迁的各个环节，都要向群众说明白、讲清楚，让群众知情；参与权就是房屋征收工作自始至终都要让群众参与，尊重群众意愿，在得到大多数群众同意后，再推进实施；选择权就是对房地产评估机构确定、货币补偿、产权调换补偿、安置房户型等情况，让群众有选择的余地；监督权就是房屋征收、安置房建设各个环节，都要接受群众的监督，让群众放心。通过维护好群众“四权”，真正做到依靠群众、做好群众工作。

4.坚持公正透明

房屋征迁能否做到公开、公平、公正，长期以来就是社会关注的焦点。在征迁工作中，有的群众担心先拆者吃亏，存在等待观望心理；有的群众抱着当回钉子户，存在着后拆多得的侥幸心理；有的征迁干部弄虚作假、，不仅影响征迁工作进度，还容易引发干群矛盾，造成上访案件。坚持公开公正，阳光操作，是消除群众“怕吃亏”、“患不均”顾虑、取信于民的最有效途径。要坚决杜绝“暗箱操作”，把所有政策公开，包括对所有被征迁人的住房面积丈量、评估、补偿标准、签订协议、安置房的分配、选择次序等每一个具体环节都要进行公示，接受群众监督，提高房屋征迁工作的公信度，使征迁工作经受得住时间的检验、群众的检验。

三、探索“阳光征收”的工作方法

1. 制定科学方案

首先，要针对单个征收项目制定科学方案。各县（市）区政府要对建设项目认真研究，超前谋划好征迁补偿安置、资金筹措、力量组织、时间节点安排等各个环节的工作，以科学的方案、规范的流程促进征迁安置工作健康良性推进。其次，要针对整体项目制定科学方案。结合城市总体改造计划，根据整体区域内不同地块的基础设施完善程度、公共服务设施配套程度、开发建设成熟程度和干部群众思想状况，科学制定征迁改造计划，分区分类、分期分批有序推进。最后，要结合土地等相关规划科学制定方案。征迁改造方案的制定一定要与城市发展总体规划、土地利用规划等相关规划配套衔接，确保协调一致，力避盲目无序。

2.做细群众工作

首先，要摸清房屋被征迁群众的生活状况。要组织街道、社区干部对房屋被征迁群众生活状况进行调查摸底，重点掌握住户年龄结构、就业情况、富余劳动力、收入来源情况，尤其是住房特别困难对象、经济特别困难对象、“五保户”、残疾人特殊人群的情况，积极帮助困难家庭解决困难，拉近与被征迁群众的感情，赢得群众的信任。其次，要帮助群众算好收益账。要通过耐心分析房屋被征迁前后的收益差别，让群众充分认识到，随着房屋征迁和城镇化建设的推进，通过产权置换的房产将不断升值，创业就业渠道将进一步拓宽，社会保障将进一步完善，居住生活配套设施将更加完善，娱乐休闲、子女教育等配套服务将更加便利，给自己和子孙后代带来的发展机会也将会更多，切实提高广大群众参与房屋征迁工作的积极性。最后，要制定奖励激励机制。除依法给予补偿外，可根据房屋被征迁人的配合程度给予不同程度的奖励。对按期搬迁户，可给予实际房屋评估价值一定比例的现金奖励；安置房分配时，可以按照房屋征迁协议签订先后顺序，确定选房顺序等。通过奖励激励机制，充分调动被征迁居民的积极性。

3.严格执行程序

首先，明确工作流程。按照超前谋划项目、群众申请、调查摸底、制定改造方案、组织签订协议、进行张榜公示、实施房屋拆除、加快安置房建设的工作流程，扎实做好征迁安置各项工作。每一个环节都要规范标准，明确时限要求，按照时间节点抓紧推进。其次，严格按程序办事。房屋征迁工作必须按照国务院房屋征收条例和省、市有关房屋征收法律法规的规定进行，做到五个“严”，即严格依法审查房屋征收材料及相关手续，严格依法对征收范围内建筑进行调查登记、复核、认定和处理，严格依法下达房屋征收决定，严格依法制定征收补偿方案，严格依法与被征收人签订征收协议，切实维护被征收人的合法权益。最后，严格执行补偿标准。2011年底，宁波市依托“宁波市房屋征收管理信息系统和信息公开系统”这一信息化平台，通过征收现场的电子触摸屏，对被征收人实行项目概况、政策法规、补偿方案、公示公告、调查结果、评估结果、补偿结果、经办人员和举报电话“九公开”，实现征收补偿协议的签约、备案、公开“三上网”，坚持“一个政策讲到底、一把尺子量到底、一个标准管到底”的工作方法，严格执行补偿标准，树立了阳光公正的征迁形象，赢得了征迁户的理解和支持并纷纷踊跃签约。

4.依法强制搬迁

首先，要做好强制征迁各项准备工作。司法机关从征迁开始就要参与指导，及早做好依法强制执行的前期准备，确保征迁的每一个环节都依法合规，并有备份可查，为最终按照法律程序依法组织强制征迁做足准备。其次，要选准强制执行的典型户。对需要强制执行的房屋征迁户进行综合分析，选取个别对阻碍征迁起主要作用，通过煽动、串联、威胁等方式，影响其他被征迁群众，提出无理要求，且漫天要价，经过反复做工作无效的典型户依法实施强制征迁，真正起到打击一个、教育一片的效果，从而带动整体工作开展。最后，要综合联动执法。对企业厂院的征迁，要从落实用地、经营许可、依法纳税等手续是否健全合法入手，公安、税务、土地、工商等部门综合执法，多方联动。对存在手续不全、不照章纳税、违法生产经营等行为的企业厂院，有关部门坚决依法予以严肃查处，强力推进房屋征迁到位。