土地法权制度范文

导语：如何才能写好一篇土地法权制度，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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[关键词] 农村土地地产权制度 农业可持续发展

一、农村土地产权制度对农业健康发展的影响

改革开放以来，中国农村土地制度进行了改革。就是以“共有产权（集体产权）为中心过渡到有限制的私有产权（土地承包权）为中心。这种制度安排有效地解决了“搭便车”行为和监督问题，降低了制度运行的成本，增强了制度的有效性。但市场经济体制改革的推进，使这种产权制度安排的局限性日益凸现。

1.集体土地产权主体不明晰

中国农村的土地归农民集体所有，但是集体到底是指哪一级，法律规定则较为含糊。土地产权主体不明晰必然导致上级集体随意平调下级集体所有土地的现象经常发生，造成对农民土地产权的随意侵害，必然降低土地产权制度的有效性，不利于农业的可持续发展。

2.承包经营权的内涵不充分、不明确

正是由于承包经营权是一残缺的使用权，才导致了集体随意解除土地承包合同；村集体随时调整农民的土地；政府乱征用农民的土地；村集体非法出卖村集体的土地等。

3.土地承包期不稳定

中央明确指出，土地承包延长30年不变。但在现实生活中，农民的土地承包期常常被打断，不断地被调整。频繁调整土地的承包期，造成土地经营周期的人为缩短，是造成农民不对土地进行长期投资，进行粗放经营、掠夺式经营，而非集约经营的根本原因。

4.相关的法律法规不健全

尽管政府在制定和实施有关土地产权的法律法规方面可谓是不遗余力，但土地产权的法律法规仍然不尽人意。一是有法不依，执法不严。二是无法可依。三是法律法规的内容笼统，不具有可操作性。

二、为实现农业可持续发展，对农地产权制度的基本要求

1.兼顾公平与效率

若只顾公平，对土地进行不断的调整和细分，则土地的可持续性就无法实现。同样若只顾效率，对农民的“成员权”则必然会出现分配不公、贫富两极分化。

2.能够有效地克服外部性

外部性有正外部性与负外部性之分。由于农地产权制度的残缺，使得农民的土地权利不断受到乡村集体的行政性干预；由于缺乏地役权，使土地使用者可以“以邻为壑”，给他人造成“外部”性；以及由于农民缺乏土地使用权的稳定感，而对土地进行粗放、掠夺性经营，对土地所有者（乡村集体）造成了“外部性”。所有这些都损害了农地的可持续发展。

3.能够有效地克服搭便车行为

现行的农地产权制度以家庭经营为单位，就有效地克服了“搭便车”的行为，降低了监督成本，解决了监督问题，使农地产权制度的有效性大大增强。因此，以家庭经营为单位的土地产权制度应该继续坚持。

4.能够有效地克服短期行为和投机行为

根据现行的农地产权制度安排，正是由于农民预期土地会不断被调整，才引起他们对土地进行掠夺性、粗放性经营，而不注意用养结合，致使土地质量下降，水土流失，严重破坏了土地的生态环境。也正是由于农地产权制度安排的不稳定，可以对其进行调整，以致于地方政府只顾眼前利益而不顾后果地征用农地。

三、完善农地产权制度创新，促进农业可持续发展

1.明晰和规范农地的所有权

1.1耕地所有权。耕地的所有权应归属于生产队。这符合合作化以后农地所有权制度的传统；易于为农民所接受。

1.2非耕地的所有权。由于林地、草地、荒山等的边界不易界定，同时便于管理，一般应划归村集体所有；原来乡镇办果园、林场、草场等从持续利用出发，其土地所有权应归乡镇集体所有；原来乡镇办企事业单位，基础设施占用的土地应归乡镇集体所有；村办企事业单位和基础设施占用的土地应归村集体所有。

1.3明确农地所有权的内容。

2.坚持公平与效率兼顾

从目前我国农业的特点来看，就总体而言还未走出以公平为中心的第一阶段，但我国东部和中部部分乡镇企业较发达的地区，已经进入到以效率为中心的阶段。这种情况决定了我们必须进一步稳定农村土地的家庭经营制度，并在此基础上积极创造条件向以效率为中心的农地制度过渡。

3.赋予农民长期而有保障的土地使用权

完善农地产权制度，最根本的就要明确、规范、稳定农地使用权，使之成为类似企业法人财产权的一种权利。为此，应制定相关的法律法规，以建立起使用者的农地产权制度。在这方面要解决的主要问题有：第一，长期稳定农地使用权。第二，农地使用权作为一种产权（或物权），其完整性应包括农地的占有权、独立经营权、收益权、转让权以及租赁、抵押入股、转包、委托经营等自由。第三，农地使用权可以继承和赠与。第四，由政府颁发同样的农地使用权证书，并建立起农地使用权的登记、获得、转移等法律程序。

4.建立和完善农地流转制度

要建立和完善农地流转制度，第一，必须确立农地使用权的商品属性。第二，要规范农地流转的形式。第三，要规范农地流转的法律程序。第四，要建立必要的中介机构，为农地的流转提供及时可靠的信息，评价等咨询服务和法律服务，以实现农地与其它生产要素的优化配置。

5.尽快建立现代农地制度的法律法规体系

现实的许多土地产权都没有上升到土地法权的地位，有的虽具有土地法权的地位，但没有发挥出法律的威力，以致于土地产权的有效保护机制难以形成，土地产权运用的随意性到处可见。因此，对其进行法制化管理，加大执法力度，对维护土地产权的运行秩序具有重要的意义。

参考文献

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关键词：小产权房；土地制度；市场机制

中图分类号：F293文献标识码：A

“小产权房”是近年来出现在我国房地产市场的一个新概念，学术界已对其进行了广泛而深入的探讨。目前，“小产权房”已经成为了满足我国城镇居民住房需求的渠道之一。而我国《土地管理法》明确规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，除特殊情形外，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。即使“小产权房”的建设和交易是违法违规的，但我国“小产权房”的规模却是相当庞大。这种现象的发生与我国的土地制度有着密切的联系。

一、“小产权房”概况

“小产权房”并不是一个法律概念，而是人们在日常社会实践和经济交往中形成的一个约定俗成的称谓。“小产权房”主要指的是拥有集体土地所有权的乡（镇）政府或村委会以“新农村建设”、“旧村改造”、“村镇建设”等名义利用集体建设用地、存量宅基地甚至部分耕地，自行或联合房地产企业合作开发，用于满足当地农民的居住需求并以较低价格向本集体经济组织以外的成员出售的商品房。

“小产权房”一般都位于城乡结合部，而且大多只有农村集体土地使用权证，而没有房屋所有权证。正是由于缺少房屋产权证，因此“小产权房”无法进入房地产市场进行自由交易，从而“小产权房”的价格与相应区域内的城市商品房的价格相比要低很多。

“小产权房”的存在加速了城乡之间在形式上的融合，增加了农民收入，改善了农村环境。并且在我国保障性住房政策不完善的情况下，可以使城市低收入者实现住房梦，降低城市人口密度，减轻城市的公共负担，甚至在一定程度上可以抑制房地产价格上涨。但“小产权房”打破了政府对建设用地供给的垄断，打乱了城市规划，造成建设用地失控，不利于耕地的保护，且规避了各项税费，减少了政府的财政收入。而且“小产权房”不受法律认可，不需要在房管部门备案，也不在政府机构监管范围内，因此在房屋使用过程中，若遇到一些房屋质量问题、公共设施维护问题，其救济途径都是非常有限的。因此，我们对待“小产权房”问题应该在政策上加以区分，充分利用经济手段，用科学发展的眼光提出对策来解决问题。

二、“小产权房”现象产生的原因分析

由于“小产权房”缺少合法性基础，所有人的权益得不到法律的保护，存在着一定的风险，因此我国建设部、国土资源部等先后发出文件要求严禁“小产权房”的买卖，但相关部门的禁止性规定并没有能有效地遏制“小产权房”现象。

1、城市地价和商品房价格居高不下。在我国的市场经济中，土地作为一种珍贵的、不可再生的重要生产资料进入了生产领域。这种由市场对土地价值进行评估和配置的经济体制，改变了我国长期以来土地单纯由国家划拨且没有市场价格的局面。随着经济的发展，土地的潜在价值重新被社会认同，认为在现代经济中谁掌握了土地谁就掌握了资源。同时，从房地产开发的角度分析，房价上涨的根本原因是地价的不断上涨。目前，房地产建筑领域不断成熟和完善，盖房子所需的建设成本基本稳定，但是成本中若加上根据容积率计算的楼面地价后，房子的总体成本则会大大提高，基本反映在了目前不断高涨的房价上。

2、我国土地管理制度不完善。我国存在两种土地所有制形式，即国家所有和集体所有。“小产权房”的出现与我国集体土地使用制度的缺陷有关。由于国家对我国独特的城乡二元土地产权结构采取不同的管理方法，造成了农村土地和城市土地在权利结构、管理模式和市场方面的绝对分割。在我国现有的土地二元产权结构下，国有土地和集体土地所有权的权利不对等，农村集体土地所有权权能残缺，所有权主体的界定不清晰，因此导致了土地资源配置的无效。“小产权房”现象正是我国这种残缺的二元土地制度 “初始”安排的结果。同时，我国农村集体土地和国有土地同地不同权、不同价，这种产权制度安排为地方政府在确定农民补偿款的过程中提供了巨大的权力寻租空间，严重侵犯了农民的权益，使得资源配置无效。

3、“小产权房”存在的根源是制度残缺与市场失灵并存。我们可以看出，“小产权房”产生的根源是我国不平衡的二元土地制度，但仅这样的土地制度安排不足以使“小产权房”发展到如此局面，关键还在于我国社会主义市场经济体制的发展。二元土地制度下，农民集体不能完全享有集体土地的产权，集体土地使用权不能直接进入市场，而土地使用权市场缺乏有效的竞争，从而使得集体土地的补偿价值和市场价值存在很大的差距。正是由于二元土地制度和市场经济制度之间存在着这种矛盾，才导致了土地资源配置无效。“小产权房”的出现，正是农民集体主动参与发展市场经济，分享其所有的集体土地增值收益的结果。

三、针对“小产权房”现象的应对措施

对“小产权房”的规制应在考察其产生原因的基础上进行对症下药。前文分析了“小产权房”存在的原因，我们应从经济、社会体制改革尤其是土地制度改革方面来改善这一现状。

1、加强对房地产市场的有效监管，稳定城市商品房价格。城市商品房的价格过高是居民选择购买“小产权房”的重要原因。根据供求定理，城市商品房价格持续走高的原因在于房地产开发商追逐高额的利润和房地产市场存在着巨大的市场需求。这些市场需求中，有刚性需求也有投资需求。因此，政府应积极运用法律手段、经济手段和行政手段等多种方式，控制房地产市场投资过热的现状。此外，政府还应加大力度建设保障性住房，积极解决城市无房居民的居住问题，缓解住房压力。

2、明确农村集体产权主体，使农民能够真正获得完整的土地产权。对农民集体建设用地流转进行改革下一步的目标应该就是对流转土地的权利、产权主体以及利益边界进行法律界定，确认农民作为土地资产所有者的地位和应得的权利。这将有助于保证农民根据其产权地位分享城市化的成果，也能在一定程度上遏制基层政府卖地的冲动，有利于形成和谐的微观市场结构。

3、改变目前多种管理模式下的土地供应，完善土地流转市场。应逐步建立和健全市场化模式下的土地流转体制，用市场配置的方式对各种土地的价值进行评估，削减目前“小产权房”存在的利润空间；同时，政府应该对房地产市场从政策和法律层面进行调控，加强税收、法律等方面的管理，改变单纯通过市场竞价的方式抬高土地价格，应多提供一些低价格的土地进行开发，使得普通民众能够消费此类商品房，政府更应提供部分土地进行保障性住房的建设。这样，从市场供求两方面缓解了大量出现“小产权房”的压力。

4、加强土地用途监管控制。我国土地管理法明确规定，各级政府将根据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求对土地进行总体的利用规划，未经允许不得擅自改变土地利用总体规划确定的土地用途，同时对建设用地总量进行控制。政府土地管理部门应该加强对土地利用规划和执行情况的监管力度，加大对违反用地规划单位的处罚力度，并加大对现有行政划拨用地单位所使用土地的监督力度，不断细化相应配套政策，避免“无法依法”，并帮助制定合理的土地利用规划及具体措施。

5、建立统一的城乡建设用地市场，实现“同地、同权、同价”。加强城乡土地市场体系建设，实行国有建设用地和集体建设用地的统一，关键是赋予城乡集体建设用地相同的权益，其中“同权”是根本所在。若同为建设用地，已经不存在土地转用问题，应当具有平等的产权。这样，形成统一的市场后就能够有效的反映具有稀缺性的城乡建设用地的真实土地价格。可见，形成有效的激励机制和统一的市场才是解决这一问题的根本出路。

四、结语

解决“小产权房”的问题，我们应当从土地所有制入手，全面审视现行的土地制度，结合新农村建设和城乡的统筹发展，研究集体土地相关政策，包括土地入股、集体土地使用权转让等相关问题，对土地制度进行改革并不断进行完善，从根本上解决城乡二元化体制给经济和社会发展带来的弊端。由于住房问题涉及到了人民的切身利益，国家和政府更应该积极作为，解决“小产权房”问题，努力化解社会风险，为人民谋福利。

（作者单位：河北经贸大学研究生学院）

主要参考文献：

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关键词 土地整理；生态文明建设；建议；措施

中图分类号 F321.1 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2014）06-0339-03

Study on Land Consolidation Based on the Concept of Ecological Civilization Construction

XU Jie 1 YU Li-ming 2 LI Qin 3

（1 Department of Ecology and Environment，Suzhou Polytechnic Institute of Agriculture，Suzhou Jiangsu 215008； 2 Suzhou Solid Waste Management Center； 3 Suzhou Environment Science Research Institute）

Abstract Starting with the research on the relationship of land consolidation and ecological civilization construction，this paper analyzed the main problems in traditional land consolidation and put forward some related suggestions based on the concept of ecological civilization construction.Finally，this paper discussed the measures of land reconsolidation based on the concept of ecological civilization construction in Suzhou City.

Key words land consolidation；ecological civilization construction；suggestions ；measures

党的十报告首次单篇论述生态文明，首次提出“建设美丽中国”的理念，将生态文明建设提高到一个前所未有的高度，要求“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”[1]。十更明确提出国土是生态文明建设的空间载体，要优化国土空间开发格局、建立国土空间开发保护制度[2]。而土地整理是对土地利用方式、土地利用结构和土地利用关系的重新规划与调整，其本质特征是调整人与地的关系，科学合理的土地整理能具体体现合理开发利用国土、促进土地资源保护的目的[2-4]。目前对土地整理的研究已经有很多成果，而对生态文明建设的研究成果更多，这些研究对土地整理和生态文明建设分别做了全面的论述，但土地整理和生态文明建设相结合的研究还很少。十提出的国土生态文明建设的新要求，是今后一个时期土地整理工作的方向。对人类而言，土地既具有经济价值和功能，又具有生态作用和功能，十要求土地整理工作更加注重土地生态建设，将数量、质量、生态一体的理念引入土地整理，生态化是土地整理的发展趋势[2，5]。基于生态文明建设理念的土地整理探析对合理开发利用国土、实现土地资源可持续利用、解决我国土地利用问题等具有一定的借鉴意义。

1 土地整理和生态文明建设的概念内涵

1.1 土地整理

从世界发展历史来看，西欧国家德国最先出现了“土地整理”的概念，其被记载在巴伐利亚州的法律中。从我国历史发展来看，土地整理制度最先出现在西周时期，当时的井田制度就是土地整理的雏形。而正式提出土地整理的概念是在20世纪90年代中后期，土地整理在我国已经经过了10多年的发展[6]。

土地整理的目的是科学合理利用土地，充分发挥土地的潜力，提高土地利用率；土地利用依据是土地规划或者城市规划所确定的目标和用途；土地利用的方式是综合治理和调整改造。总之进行土地利用是在满足人们日益增长的生产和生活需要的同时兼顾生态效益，达到社会效益、经济效益、生态效益的统一，最终实现土地的可持续利用[7]。在实际生产中对土地整理的概念有狭义和广义的区分。狭义的土地整理仅仅是指利用多种手段，对农村地区田、水、路、林、村进行综合整治，使可利用的土地面积增加，同时提高土地的质量，增加农业生产的收入，减少农业生产过程中对环境的污染，在获得经济效益的同时兼顾生态效益。而广义的土地整理的内容则包括了土地垦复和土地开发[8]。土地垦复是指经过规划和设计，利用科学合理的措施，使已经遭到破坏的土地重新被利用；土地开发则是指对未利用地或利用效率低下的土地，通过工程、生物或综合的措施，使其成为可利用的和经济、社会、生态综合效益较高的土地的过程[9]。

1.2 生态文明建设

生态文明是人类在改造自然以造福自身的过程中为实现人与自然之间的和谐所做的全部努力和所取得的全部成果，它表征着人与自然相互关系的进步状态[10]。对于生态文明基本内涵的理解，学者们从文明的组成要素和进程2个维度给出了见解（图1）[11]。从文明的组成要素来看，生态文明是社会文明的重要组成部分，与物质文明、精神文明和政治文明相对应；从文明的进程来看，生态文明是人类社会继原始文明、农业文明、工业文明之后的一种新的文明形态，是人类迄今最高的文明形态[12]。生态文明要求在利用现有资源获得利益的基础上，不改变原有的文明状态，在利用资源的同时保护资源，不影响子孙后代对资源的可持续利用。生态文明建设与经济建设、社会建设、政治建设和文化建设五位一体、相辅相成。生态文明建设须贯穿经济建设、社会建设、政治建设和文化建设的各方面和全过程[1]。

1.3 土地整理和生态文明建设的相互关系

土地整理和生态文明有密切的联系。生态文明是土地整理的根本目的。在我国，土地整理的目标和理念随着社会和经济的发展其内涵也在不断变化。土地整理工作已经逐渐由注重整理后土地的数量向注重整理后土地的质量变化。在土地整理的过程中引入了数量、质量、生态三位一体的理念[4，13]。生态文明以尊重和维护生态环境为主旨，以可持续发展为根据，以未来人类的继续发展为着眼点。生态文明和当前土地整理工作的目标和理念是一致的，生态文明是土地整理的新要求，土地整理要求生态文明的指导[9]，以生态文明作为土地整理的新目标，发展生态型土地整理，有利于促进土地整理与生态系统、生态景观的和谐统一，以确保土地资源的可持续利用[14]。另一方面，土地整理是建设生态文明的重要手段和方法。现代化的土地整理采用机械、工程、生态等方面的措施，通过改变过去的粗放型、浪费型的土地利用方式，来增加产出，减少农药、化肥等的投入，最终实现提高土地利用率的目的[4]。从世界范围看，发达国家的土地整理已经整体性地表现出服务于生态建设的特征，例如在德国，土地整理的原则首先是保护生态环境和景观，其中包括了土地利用和村庄景观保护[2，4]。我国的土地整理工作起步较晚，对生态建设的重视还不够，而以生态文明理念为引领，在系统总结过去10多年土地整理工作经验的基础上，更加尊重自然，以可持续土地整理为抓手，可以促进耕地资源保护和生态环境建设，严守1.2亿hm2耕地红线，并能进一步推进生态文明建设[2]。

2 传统土地整理中存在的主要问题

2.1 规划设计层面

在以往土地规划的过程中，通过采取田块合并、田面平整等措施，着眼与增加耕地面积尤其是刻意追求耕地的连片成方效果，对改变生活条件和生态格局的考虑较少[15]。这种土地整理的方式能够增加耕地的面积，但是也改变了整理和规划区原有的地貌形态和天然植被状况，改变了地表水流和局部小气候状况，破坏了野生动植物的栖息地，破坏了原有的生物多样性，导致被整理区生物种群趋于单调，使生态系统结构简单化而变得不稳定，甚至不可逆，生态平衡受到破坏，给农业生产带来了极大的不确定性和风险性，环境风险日益增加[14-16]。

2.2 工程技术层面

土地整理工作在工程技术层面过分重视人机通行方便和能灌能排，缺乏对整理区水土保育重构技术、景观生态再造技术的考虑[4]。为了通行的方便，将原有的沟渠截弯取直，水利与结构的设计也都以水流的顺畅和提高输水排水功能为主要目的，用水时，快来快去，不用水时，渠干沟枯，断绝了河水涵养万物的功能，断绝了野生动植物的生机[4，17]。农田水利设施和交通设施追求混凝土和高品位的设计，田间的道路、沟渠大量铺筑水泥，既没有石料经济，增加了投资，又降低了景观的多样性，改变了被整理区内部的生境，也使得区域内土地生态系统结构趋于简化，不利于系统功能的稳定与提高，不利于农田生态环境的持续发展，影响了生态保护[4，14-17]。施工工艺以追求经济利益为目标，极少考虑生态环境保护，施工中推土机船坚炮利，机械化填埋造成土壤板结，使土壤团粒结构变差，机械化平整破坏了发育近千年的耕作层，使有机质含量减少，易发生结构退化[15，18]。

3 基于生态文明建设理念的土地整理建议

3.1 加强土地整理的景观生态规划设计

景观主要体现于土地生态系统中，可以认为每一块土地就是一个景观单元[16]。为了保证土地资源的可持续利用，改善土地整理项目区生态系统结构简单的状况，土地整理中不能仅仅立足于短期的单纯的地块合并、调整改造，必须在规划设计阶段就融入景观生态设计思想，将景观生态规划理念和设计方法引入到土地整理中，提高项目区的景观多样性和生态系统的稳定性，在战略层面上落实好土地整理服务于生态文明建设的目标、任务、途径[4，14，19]。把生态、景观作为一个整体来考虑，重视自然界已有自然生态系统，最大限度的利用原生地貌、使用乡土植被，仿效自然原型进行规划设计[20-21]。

3.2 推进土地整理的生态景观技术应用

在土地整理的过程中推广应用生态景观技术。在不同的地区，根据土地现状及社会、经济发展状况，因地制宜的使用不同的生态景观技术，在增加土地利用面积的同时达到美化环境的目的[4，7，22]。例如，在进行农田整理的过程中，要进行合理规划，充分利用田间、地头、沟边的土地，营造良好的生态景观，在美化环境的同时打造稳定的生态系统。在村庄整理实践中，要从实际出发，多采用当地的乡土和特色树种进行美化和绿化，彰显地域和文化特色的同时吸引观光客。

3.3 建立土地整理的生态环境评价体系

在进行土地整理的过程中，运用现代化的手段，不但能够减轻劳动强度，改善劳动环境，还能够创造良好的生态环境，实现土地资源的可持续发展。而土地整理活动对生态环境会产生各种影响，这种影响直接对生态平衡产生作用[23]。鉴于土地利用改变对生态环境的影响及其在生态系统中的重要性，土地整理中需要建立生态环境评价体系，加强生态效益的评价[20]。在构建土地整理的生态环境评价体系时，要把包括土地整理规划、项目选定、项目准备、项目评估、项目谈判、项目实施以及项目回顾（总结）整个流程都纳入评价体系中。根据不同层次，可以构筑区域土地利用总体规划的评价、土地整理规划评价和土地整理项目评价3个层次的评价体系[24]。通过建立土地整理生态环境评价公众参与机制，更好地提升土地整理生态环境评价的全面性、准确性和可接受性。横向上，建立土地整理生态环境评价的多元参与机制，可以扩大公众参与的广度；纵向上，让公众全程参与土地整理生态环境评价，能够提升公众参与的深度[25]。

3.4 建立土地整理的生态补偿机制

生态补偿机制是指以促进生态平衡和经济社会协调发展为目的，依据谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则以及外部性、公共物品等理论，综合运用法律、行政以及市场等各种手段，协调生态环境保护和经济社会发展相关各方之间利益关系，有利于优化国土空间开发格局、促进资源节约、加强生态的恢复与保护、推进生态文明制度建设，是生态文明建设中重要的政策手段[26-27]。土地整理生态补偿制度是一项系统性、长期性、复杂性的战略任务，应加大对土地整理生态补偿的科研攻关投入[29]。

4 苏州土地整理的生态文明建设措施

苏州经济发达，人口密集，土地资源紧缺，用地矛盾十分突出，这对土地利用结构优化、土地生态环境保护提出了更高要求[30]。在生态文明建设进程中，苏州一直是一个积极实践、努力创新的典型地区[31]。苏州的土地整理工作围绕生态文明建设展开：一是坚持农业生产、生活、生态和生物的“四生”功能定位，确立 “四个百万亩”的农业产业布局规划[31-32]。加大土地整理力度，落实百万亩优质水稻、百万亩特色水产、百万亩高效园艺、百万亩生态林地[33]。围绕“四个百万亩”，加强基本农田保护，大规模开展高标准农田建设，提高耕地质量，维护耕地生态功能。二是在无国家级和省级湿地专门立法的情况下，出台《苏州市湿地保护条例》（以下简称《条例》），加大湿地保护、开发和管理力度[34]。苏州湿地资源丰富，其中永久性水稻田占很大的比例，《条例》在全国范围内首次将永久性水稻田纳入湿地保护的范围，加强了对稻田生态价值的认识和保护[35]。三是出台《关于建立生态补偿机制的意见（试行）》（以下简称《意见》），在江苏全省率先探索试行生态补偿机制[36]，及时将《意见》进行补充和完善并上升为地方性法规《苏州市生态补偿条例》。通过财政转移支付等方式，以基本农田、水源地、生态湿地和生态公益林为重点，建立生态补偿机制，对因保护生态环境而经济发展受到限制的区域进行经济补偿，形成了有利于保护农田、水域、森林、湿地等自然资源和农业物种资源的激励机制[32-33]。

5 结语

实施生态文明建设，首先是优化国土空间开发格局。按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，控制开发强度，调整空间结构，构建科学合理的城市景观格局、生态经济格局和生态安全格局。生态文明建设是一项复杂、巨大的系统工程，无论从我国社会经济的发展过程还是从实际需求看，土地整理服务于生态文明建设是大势所趋。土地整理必须要有一个整体观念、全局观念和系统观念，必须将生态文明建设理念融入到土地整理工作中。土地整理在对土地进行整合、规划、垦复、利用的基础上，在追求经济效益的同时，要注重生态效益，要建立稳定的生态环境，改善土地整理地区的生态景观，最终达到社会效益、经济效益、生态效益的有机结合。

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篇4

英国土地的使用权分为两种：能继承或终身保有的土地产权称为永久产业权，限期保有的称为租赁业权。其中，90%左右的土地所有者对土地享有永久产业权，即意味着在不违反土地法、土地规划和不侵犯他人利益的情况下，土地永久产业权的拥有者可以随心所欲地占有、使用和处分土地，甚至对地下矿藏享有所有权。在生活中，这些土地永久产业权的持有者常常被人称为地主。英国也因此被认为是典型的土地私有制国家。

当然，土地所有权受到法律充分保护并可以自由交易并不意味着个人可以随意开发土地，因为英国作为一个岛国，国土面积狭小，在城市化的进程中对耕地的保护显得相当重要。1947年的《城乡规划法》中规定，英国所有土地的发展权均归国家所有，任何人如果想开发土地，必须向国家机构提出申请开发许可。土地的所有者或开发者有时甚至需要缴纳因允许开发而获得发展价值的税金。自法律实施后，英国成为世界上最早通过立法限制土地开发的国家。此后，该法律被多次修改和补充，大量的相关法规相继颁布，完整的规划立法体系也日渐形成。

除了开发土地受限制外，英国土地的永久产业权拥有者有时还需为公共利益作出牺牲。随着城市化和工业化进程的推进，政府可以为满足公共利益而行使强制购买权来征用土地。一旦用地功能被议会以立法形式定义为公共利益的范畴，中央政府、地方政府、高速公路局、自来水或者电力公司均有资格在受到一系列严格的监管程序后取得强制征用权。不过，为了保护土地所有人的利益，所有被征地人都会被给予合理的补偿。1845年《土地条款统一法》的颁布使强制购买土地的程序和补偿有了相应的依据。之后，1965年的《强制购买法》、1981年的《土地取得法》和经过三次修改并最终成形的1991年的《土地补偿法》，都从一定的程度上完善了土地强制购买的立法工作。相对完善的立法最大限度地保障了被征地人的合法权益，严格地限制和监管了强制购买权的使用，并有效地缓解了行使强制征地权所带来的纠纷。当然，作为英美案例法系国家，实际操作过程中发生的案例也会给之后案件法官的判例提供了依据。

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在全市国土资源新闻会上的发言

各位领导：大家好！

再有两天就是“6.25”第17个全国土地日了，非常高兴能在这个时候召开国土资源的新闻会，我个人更是十分荣幸能亲临现场参加今天的国土资源的新闻会，这对如何节约集约用地、依法合理用地，解决经济发展和用地供给日益突出的矛盾，促进我市经济社会又快又好发展进行研究和讨论，十分必要和及时。

下面我就我们泽州县几年来土地方面所做的工作和存在的问题和大家一起探讨、研究，恳请在坐的领导和专家提出中肯意见和建议，帮助我们进一步做好国土资源管理工作，更好地发挥保障经济社会发展的职能作用。

泽州县现有耕地面积72.3万亩，人均仅1.38亩，且大部分为丘陵梯田，耕地资源相对贫乏。短期内我县人口多、耕地少、人均占有耕地少的县情不会改变。建设占用耕地不断增加、耕地保有量不断减少的趋势不会改变，因此，节约集约用地对我县的经济发展、社会进步有着特殊重要的意义。近年来，我们始终把节约集约用地、依法合理用地当作一项重要的工作来抓，取得了一定的成绩。我们的具体做法是：

一是认真落实市、县、乡、村、户五级耕地保护目标责任制，层层签订责任书，严守基本农田这条“红线”，多措并举，大力集约节约用地。

二是切实保护耕地，实现了耕地总量动态平衡。严格按计划占用耕地，对非农业建设项目批准占用耕地的，实行占用耕地补偿制度，按照占多少补多少的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地数量相当的耕地，严把质量关，确保土地利用总体规划确定的耕地保有量有增无减，质量不下降；

三是充分发挥土地资源优势，大力实施土地开发整理，努力增加耕地面积，提高耕地质量，几年来，我们开发复垦整理土地16222.08亩，净增耕地面积9460亩，耕地保有量稳定在72.3万亩，为可持续发展奠定了雄厚的耕地资源。

四是建立执法四级网络体系，加大国土资源执法力度。建立和完善了村内信息源网络，乡镇、土办、企办网络，国土所网络和公检法、电力、工商等四级网络体系，四级网络同时运作，互相联动、形成合力。

五是加强土地法律法规和相关政策的宣传。我们充分发挥基层所的前哨作用，在土地日、地球日深入群众进行土地法律法规大规模全方位的宣传，利用庙会、赶集等形式进行平时的小规模宣传。

六是实行严格的土地使用审查制度。把全县土地纳入统一的规划序列，在建设项目用地预审、建设用地审查报批过程中，依据土地利用总体规划、土地利用年度计划等严格审查，对选址是否符合土地利用总体规划、用地能否安排计划进行审核。对不符合土地利用总体规划、没有土地利用计划的用地报件一律不上报。

取得成绩的同时，我们仍然面临土地案件执法难、查处难、存量土地盘活难等问题，围绕节约集约用地，坚守耕地红线这一主题，我们在以后的工作中，还要从以下几方面努力：

一、通过积极持续的宣传切实增强我县人均资源量相对较少的资源国情意识，增强国土资源经济效益、社会效益和环境效益相统一的效益意识，增强节约资源、保护生态和可持续发展意识，增强节约集约用地的法律意识。

二、继续深入开展土地市场治理整顿，严肃查处土地违法违规行为，通过土地市场的深入治理整顿，特别是对少数严重违法用地案件的查处，使全社会共同树立节约集约用地的观念；严格各项土地管理，深入挖掘存量，调节余缺，整合建设用地资源，真正使有限的土地资源保障我县经济社会的可持续发展。

三、提高国土资源参与宏观调控的能力和水平，积极准确把握运用土地政策参与宏观调控的力度和时机，逐步学会运用土地政策为经济发展“加油门”或者“点刹车”，强化土地供应管理，进一步发挥国土资源在宏观调控中的作用。

四、加强农村用地规划和管理，大力推进节约集约用地；严格保护耕地特别是基本农田，提高粮食生产能力；切实征收和用好土地收益，积极推进土地整理；严格征地管理，维护被征地农民的合法权益；加强农村地质灾害的预防，保护农民群众的生命财产安全，通过做好这些工作来履行保护资源、保障发展、维护权益、服务社会的职责，大力支持社会主义新农村建设。

篇6

各位领导各位同志记者朋友们：大家上午好!

再有……天就是2010年“6.25”第*个全国土地日了，非常高兴能在这个时候召开国土资源的新闻会，我个人更是十分荣幸能亲临现场参加今天的国土资源的新闻会，这对如何节约集约用地、依法合理用地，解决经济发展和用地供给日益突出的矛盾，促进我市经济社会又快又好发展进行研究和讨论，十分必要和及时。

下面我就我们*县几年来土地方面所做的工作和存在的问题和大家一起探讨、研究，恳请在坐的领导和专家提出中肯意见和建议，帮助我们进一步做好国土资源管理工作，更好地发挥保障经济社会发展的职能作用。

*县现有耕地面积72.3万亩，人均仅1.38亩，且大部分为丘陵梯田，耕地资源相对贫乏。短期内我县人口多、耕地少、人均占有耕地少的县情不会改变。建设占用耕地不断增加、耕地保有量不断减少的趋势不会改变，因此，节约集约用地对我县的经济发展、社会进步有着特殊重要的意义。近年来，我们始终把节约集约用地、依法合理用地当作一项重要的工作来抓，取得了一定的成绩。我们的具体做法是：

一是认真落实市、县、乡、村、户五级耕地保护目标责任制，层层签订责任书，严守基本农田这条“红线”，多措并举，大力集约节约用地。

二是切实保护耕地，实现了耕地总量动态平衡。严格按计划占用耕地，对非农业建设项目批准占用耕地的，实行占用耕地补偿制度，按照占多少补多少的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地数量相当的耕地，严把质量关，确保土地利用总体规划确定的耕地保有量有增无减，质量不下降;

三是充分发挥土地资源优势，大力实施土地开发整理，努力增加耕地面积，提高耕地质量，几年来，我们开发复垦整理土地16222.08亩，净增耕地面积9460亩，耕地保有量稳定在72.3万亩，为可持续发展奠定了雄厚的耕地资源。

四是建立执法四级网络体系，加大国土资源执法力度。建立和完善了村内信息源网络，乡镇、土办、企办网络，国土所网络和公检法、电力、工商等四级网络体系，四级网络同时运作，互相联动、形成合力。

五是加强土地法律法规和相关政策的宣传。我们充分发挥基层所的前哨作用，在土地日、地球日深入群众进行土地法律法规大规模全方位的宣传，利用庙会、赶集等形式进行平时的小规模宣传。

六是实行严格的土地使用审查制度。把全县土地纳入统一的规划序列，在建设项目用地预审、建设用地审查报批过程中，依据土地利用总体规划、土地利用年度计划等严格审查，对选址是否符合土地利用总体规划、用地能否安排计划进行审核。对不符合土地利用总体规划、没有土地利用计划的用地报件一律不上报。

取得成绩的同时，我们仍然面临土地案件执法难、查处难、存量土地盘活难等问题，围绕节约集约用地，坚守耕地红线这一主题，我们在以后的工作中，还要从以下几方面努力：

一、通过积极持续的宣传切实增强我县人均资源量相对较少的资源国情意识，增强国土资源经济效益、社会效益和环境效益相统一的效益意识，增强节约资源、保护生态和可持续发展意识，增强节约集约用地的法律意识。

二、继续深入开展土地市场治理整顿，严肃查处土地违法违规行为，通过土地市场的深入治理整顿，特别是对少数严重违法用地案件的查处，使全社会共同树立节约集约用地的观念;严格各项土地管理，深入挖掘存量，调节余缺，整合建设用地资源，真正使有限的土地资源保障我县经济社会的可持续发展。

三、提高国土资源参与宏观调控的能力和水平，积极准确把握运用土地政策参与宏观调控的力度和时机，逐步学会运用土地政策为经济发展“加油门”或者“点刹车”，强化土地供应管理，进一步发挥国土资源在宏观调控中的作用。

四、加强农村用地规划和管理，大力推进节约集约用地;严格保护耕地特别是基本农田，提高粮食生产能力;切实征收和用好土地收益，积极推进土地整理;严格征地管理，维护被征地农民的合法权益;加强农村地质灾害的预防，保护农民群众的生命财产安全，通过做好这些工作来履行保护资源、保障发展、维护权益、服务社会的职责，大力支持社会主义新农村建设。21写作秘书网

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一、征地拆迁的用地审批方面

我国人均土地面积少,土地资源非常稀缺,《中华人民共和国土地法管理法》明确规定建设项目的用地应当依法经过批准。国家对建设项目的用地审批也很严格,但在审计机关在实践中发现,未经审批占用土地和违规多征土地的情况还较普遍,如:审计署2007年调查34条高等级公路中发现,15个项目违规多征土地达10.29万亩。在具体征迁工作中,由于具体执行征迁的是一般的乡镇政府,而土地的审报是建设项目单位向国土部门申报,往往造成征用和审报审批相脱节,未批先征、边征边批的现象屡见不鲜。同时,为了多批土地,出现有的将建设项目拆分审批,有的将耕地上报为一般用地、擅自变更土地用途等情况。

二、征地拆迁程序的合法性方面

根据《中华人民共和国土地法实施条例》规定,征地征迁应当进行征用土地公告和征地补偿、安置方案公告。这三个公告是群众了解政策的重要途径、维护自身合法权益的重要措施。征地补偿和安置工作的公开透明也可以有效防止专拆迁资金被挤占,冒领等行为的发生。审计中必须关注在拆迁过程中有无按规定、按程序向群众公告,以及公告的时间是否合法,内容是否全面等。

三、审计补偿标准的制定方面

审计的补偿标准的制定直接关系着农民群众的切身利益,低价征用土地会使农民蒙受巨大损失,引起农民的不满,政府的公信力也会受到影响。现行政策规定,征地补偿费用分为土地补偿费、安置补偿费和青苗补偿费。补偿标准是由地方政府制定,任何建设单位和其他单位不得自行定制标准,标准的制定要确保征地农民的生活水平不得因征地而下降。审计中要通过审查具体的征迁合同,关注具体执行时有无按相关的标准执行,有无擅自降低标准,有无在可比性的地块补偿标准差异较大,出现补偿的不公平现象。

四、征迁资金的管理、使用方面

根据现行的操作方式和管理模式,征地资金主要是由建设单位筹集交由地方政府的具体拆迁机构来具体实施,市、县、乡镇层层截留,具体实施拆迁的部门,作为拆迁临时机构,规章相对不全,且这项资金相对独立,容易疏于监督管理。由于资金管理不严,拆迁专项资金被挤占挪用、违规出借的现象严重。我们在审计中发现,某乡镇政府用征地拆迁资金列支政府办公楼,同时还违规将拆迁补偿款借给企业使土地补偿款面临坏账的风险。《中华人民共和国土地管理法》规定,土地补偿款的所有权在村集体组织,村集体经济组织是征地补偿款管理的最后一环,但审计中发现,部分村财务人员素质低,财务管理混乱,征地补偿费未纳入村集体财务统一管理,有的未实行专户管理、专账核算;有的征地补偿费未能按比例足额发放给农民;土地补偿费村集体留成部分使用不公开,村干部侵占挪用、大吃大喝、贪污私分等“村官腐败”现象时有发生。

五、失地农民的保障方面

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《国有土地上房屋征收与补偿条例》调整的范围非常清晰，那就是国有土地上房屋的征收与补偿。随着城镇化、工业化的发展，以及高速公路、铁路等基础设施建设的推进，农村集体土地上房屋的征收与补偿问题越来越突出。实践中常见的做法是将集体土地上房屋按照地上附着物等同对待，但目前很多地方进行的退建还耕、土地增减挂钩等涉及到的征收房屋工作却不涉及对房屋所依附土地的征收，似乎由《土地法》进行规范也不太适合。

关键词：集体土地; 房屋征收; 补偿;价值确认

Abstract:

The houses on the state-owned land tax and compensation ordinance of adjustment range is very clear, that is the house on state-owned land tax and compensation. Along with the development of urbanization, industrialization, and a highway and railway infrastructure construction of advance, the rural collective land on the collection and compensation of building more and more outstanding. In practice, it is common on collective land according to the ground attachments to equate houses, but at present a lot of places built the plow, land back also increase or decrease of the collection of related to hook houses is not involved in the house the dependent on land, it seems from the midway of standard also are not very good.

Keywords: collective land; Housing collection; Compensation; Value con

中图分类号：F301.0文献标识码：A 文章编号：

正文：

《国有土地上房屋征收与补偿条例》于2011年1月21日公布并实施，进一步规范了行政机关的房屋征收行为，明确了公共利益范围，明确了房屋征收程序，加大了被征收人合法权益的保护，对基层房屋征收管理工作更有指导意义。但是《条例》调整的范围非常清晰，那就是国有土地上房屋的征收与补偿。随着城镇化、工业化的发展，以及高速公路、铁路等基础设施建设的推进，农村集体土地上房屋的征收与补偿问题越来越突出。目前，国家还没有统一的集体土地上房屋拆迁补偿条例或办法，国有土地上的房屋征收和集体土地征收是分别由条例和土地管理法调整的。

现行的《土地管理法》对征收农村耕地或其他土地所引发的各种补偿费等做了较为详细的规定，但对于征收集体土地所涉及的农村房屋如何拆迁和补偿问题没有作出明确规定。实践中通行的做法是将集体土地上房屋按照地上附着物等同对待，而目前很多地方进行的退建还耕、土地增减挂钩等工作只征收房屋却不涉及房屋所依附土地的征收，因此我们在思考如下的问题：

集体土地上房屋的征收如何实施、管理和规范？

一、国有土地上房屋征收主体

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条有如下规定：

市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。

可以看出市、县级房屋征收部门具体组织实施国有土地上房屋的征收与补偿工作，市、县级人民政府负责监督管理。

二、集体土地的征收主体

《中华人民共和国土地管理法》第二条规定国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。

第五条：国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。

县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。

第四十六条：国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。

《国土资源部关于加强征地管理工作的通知》(国土资发［1999］480号):各地必须依照《土地管理法》确立的征用土地制度，实行由县级以上地方人民政府统一征地。各级土地行政主管部门根据职责及法定的征地批准权限和程序，代表政府负责组织征地的审查报批和具体实施工作，其他任何单位和个人均无权审查报批和组织实施征用土地。

对集体土地的征收，是由县级以上地方人民政府组织，土地行政主管部门代表政府具体实施。而对于集体土地上房屋的征收主体土地法则没有提及。

三、集体土地上房屋的征收主体

《条例》第四条：市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。

本条并没有特别强调国有土地上的房屋征收与补偿工作，我们似乎可以理解为：

市、县级人民政府负责本行政区域（含集体土地上）的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域（含集体土地上）的房屋征收与补偿工作。

四、集体土地上房屋征收补偿

《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条：征收农村集体土地时涉及被征收土地上的房屋及其他不动产，土地权利人可以请求依照物权法第四十二条第二款的规定给予补偿的。

《中华人民共和国物权法》第四十二条：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。

征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。

第四十七条：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。

被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。

但是，上述法律法规均没有明确集体土地上的附属物包括房屋。

《土地法》未规定集体土地上房屋的征收，只规定涉及被征收土地上的房屋时，土地权利人可以请求依照物权法第四十二条第二款的规定给予补偿。

《物权法》第四十二条第二款虽然提到“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”但对于征收补偿也没有给出明确的程序。

五、集体土地上房屋的价值确认

《土地管理法》第六十二条规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。

农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。

最高人民法院在司法实践的指导---《中华人民共和国物权法》条文理解与适用对宅基地作如下规定：

宅基地使用权不得单独转让，有下列转让情况，应认定无效：

（1）城镇居民购买；

（2）法人或其他组织购买；

（3）转让人未经集体组织批准；

（4）向集体组织成员以外的人转让；

（5）受让人已有住房，不符合宅基地分配条件。

从以上条文可以看出，宅基地原则上不允许转让，即没有市场。

《条例》第十九条：对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。

《国有土地上房屋征收评估办法》第十三条：注册房地产估价师应当根据评估对象和当地房地产市场状况，对市场法、收益法、成本法、假设开发法等评估方法进行适用性分析后，选用其中一种或者多种方法对被征收房屋价值进行评估。

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关键词：失地农民；征地补偿；法律构建

中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1000-8772（2013）01-0193-02

随着我国城市化进程的推进，道路交通、能源建设、工业同、大学城、商业区、住宅楼等建设项目的实施，大量农村土地被征收，导致失地农民激增，其生活无法得到保障。因此，有必要重新审视我国土地征用法律规定的不足，从而构建一个能够有效保护失地农民权益的法律制度。

一、当前农民失地现状分析

《中华人民共和国宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《中华人民共和国土地管理法》第2条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第47条规定：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。此外《农业法》、《土地承包法》、《土地管理法实施条例》、《土地复垦规定》等相关法律法规为农村土地征收提供了法律依据。

国土部2008年颁布《城乡建设用地增减挂钩管理办法》初衷是为了确保18亿亩耕地的红线，其核心是实行“增减挂钩”，将农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩，若农村整理复垦建设用地增加了耕地，城镇可对应增加相应面积建设用地。此办法一出台，立马带来了巨大的负面效应。

据估计，目前全国失地农民的数量可能超过2000万人。民进中央参政议政部副部长闻连利认为“随着我国城市化和工业化进程的加快，农村集体土地被大量征用，失地农民作为农民中的一个特殊群体，数量迅速扩大。失地农民数量增加所引起的后果是非常严重的，这些失地农民成为三无农民（无土地、无工作、无社保），因征地引发的、恶性事件频发，给社会的稳定和政府形象造成了恶劣影响。

二、农民失地的法律原因分析

（一）对失地农民权益保护的法律规定笼统

《宪法》第10条第2款和《土地管理法》第8条第2款规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有，这在法律上赋予了农民集体土地所有权。

但法律认定的“集体”包括乡（镇）集体、村集体和组集体，农地到底属于哪级集体所有，相关法律没有作出明确规定。并且在实际操作过程中，征收补偿往往被各级政府、村委会以及集体经济组织通过各种名义克扣，严重侵害了失地农民的合法权益。

土地征收过程中的另外一个问题就是：既然集体组织是农村土地的所有人，其在土地的征收过程中应当起着主导作用，但是在征收的过程中，国家基本是通过行政手段。自上而下的进行征收，导致集体经济对自己的土地没有参与权和话语权。

（二）对农民土地征收程序的不合理

根据2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第14条规定：健全征地程序：农民的承包经营权受保护，享有征地前的告知权、听证权以及征地补偿机制和纠纷的解决机制的保护，但是实际上，由于具体的实施措施不明确，农民得不到应有的法律保护。

（三）土地补偿和收益分配的不合理

对于土地补偿问题，《土地管理法》第47条虽然明确规定了土地征用的补偿标准，但这种补偿标准难以正确体现地块的级差地租及各地不同的经济发展水平。

对土地收益分配和管理问题，《土地管理法》实施条例第26条规定土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有，因而农民的得到的补偿十分有限。

三、国外对失地农民法律保护的做法

（一）强调公益目的

19世纪英国的《强制征购土地法》确认了土地的使用目的必须证明该项目是“一个令人信服的符合公众利益的案例”，也就是征收项目带来的利益要远远超过被剥夺土地的人所受到的损失。

大陆法系的德国，更加注重征地的公益性，在进行土地征收前要进行征收公益性审查，其土地征用主体被严格限定为地方政府和依法取得公益建设的单位。为防止土地被任意征用，实现土地资源优化配置，征地主体要从整体上考量如何最佳利用土地和保持总量平衡。

（二）严格征地程序

英国在征地程序方面，首先要召开一个是否动用征地权利的调查会，听取各方的意见，并指定一位独立督察员进行评估。接着由独立督察员将评估意见向国务大臣报告，最终由国务大臣确认此项目是否适用《强制征购土地法》。

美国宪法第五条修正案规定：“非依正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产；非有合理补偿，不得征用私有财产供公共使用。”从而可以看出，土地征用必须具备三个要件：正当法律程序、合理补偿和公共使用。

（三）征地安置补偿的市场化

许多国家的征地补偿是建立在市场化的基础之上的，也就是说，征地补偿以市场价格为基准。土地征用费相当于土地价值，按照征用时的市场价格给足补偿；土地赔偿金是对土地权利人因征用而造成的经济及其他损失的补偿。

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关键词：新型城镇化；土地流失；农民权益；保障制度

一、引言

城镇化是我国由农业社会转向工业社会的巨大推动力，是解决我国"三农"问题的根本出路，是社会主义现代化建设的内在要求，然而，在新型城镇化过程中不能以加重失地农民贫困为代价。

随着我国新型城镇化进程的快速推进，失地农民权益流失所引发的社会矛盾和冲突日益加剧。失地农民权益得不到有效保护的重要原因之一是现有法律的缺失，主要体现为法律赋予农民的权利无法抵御非法征收、非法批准征收土地应承担的法律责任不清以及土地征收前提条件界定不清等问题，因此关注城镇化过程中失地农民权益流失现状、理清失地农民权益流失的原因、思考失地农民权益保障机制对进一步提高我国城镇化水平有着重要意义。

本文通过探讨城镇化过程中失地农民的权益保护的必要性以及健全较完善的社会保障制度过程中涉及的相关法律问题，充分认识到保护失地农民合法权益的的紧迫性性和必要性性。目的在于加快建立相对完善的失地农民社会保障体系，能及时并妥善的安排农民的基本生活，从而使失地农民能安居乐业、老有所养、病有所医，切合实际的保护失地农民权益，以期为我国从事该项目研究的相关领域略尽微薄之力。

二、新型城镇化过程中失地农民权益保护现状与存在问题

（一）推进城镇化同失地农民的关系

流失土地的这一部分农民是伴随城镇化进程而产生的一个特殊社会群体，因此城镇化建设与失地农民的关系特别是在新型城镇化进程中如何保障失地农民的权益的问题，已成为当下迫在眉睫急需研究的一大课题。城乡农民的合法权益在一定程度上就如同他们世世代代守护的土地，正随着城镇化的飞速发展而渐渐流失。

1.土地赔偿不公平的现象日益凸显

主要表现为土地赔偿标准不公正合理，现阶段规定的征地补偿费是按照与市场毫不相关的静态政策性价格来计算的，这就与土地的市场价值有着巨大偏离。

2.广大农民正在失去赖以生存的劳动对象

农田、耕地被占，农民的收入来源无法得到保证，而且由于他们的文化程度普遍不高，根本无适应现代社会中工业、科技等发展所需的各项专业技能，想要顺利融入城市再就业，保证家庭正常收入就变的难上加难。

3.农民本身有权享有土地增值收益权

伴随随着国内经济的迅猛发展、生产水平的逐步提高，土地等资源将成为未来社会最珍贵的资源之一，因此其本身的经济价值和潜在的可能性收益根本无法估价和衡量，这就潜在的给失地农民造成了不可预期的损失。

4.农民转入城市生活后的基本生活保障问题无法有效缓解

从农村进入城市生活的失地农民，在生活成本上有了更高的负担，另外其子女教育问题难以解决，养老和医疗保险等各方面也没有妥善的配置。由此可见，切实为这些转入城市生活的失地农民解决与他们生活紧密相关的重重困难，是摆在新型城镇化建设面前的一大难题。

（二）新型城镇化进程失地中农民权益保护存在的问题

在我国推进城镇化的过程中，有个别地方政府企图降低城镇化建设成为。为谋取地方利益，不惜以牺牲失地农民的合法权益为代价。着眼于政府角度看，存在以下弊端：

1.以公共利益为借口低价征收农用地

我国《宪法》有明确规定："国家实行土地征用或征收时，需要按照一定的法律法规给予征收人适当的补偿。"我国《物权法》也有明确规定："当个人需求与公共利益需求发生矛盾时，依照一定的法律法规，国家可以征用或征收土地，其中包括单位和集体拥有的土地以及个人房产。"由此可以看出征用农民土地应以满足公共利益为前提，但许多地方政府严重违背了公共利益在法律范畴内界定的含义，在发展城镇一体化过程中，喊着为了公共利益需求的口号，践踏劳动人民的心声，严重侵犯着其合法权益。

2.以情况特殊为名义，为非农建设违规征用农民土地

有些地方政府为扩大其地区利益，罔顾人民的意愿，喊着情况特殊的口号，公然强占集体用地以及承包给农民的合约内的土地，在强行征用的土地上进行其他商业活动。这种做法不仅使广大农民散失了对土地的支配权，农民的利益招到了损害，而且在某种程度上国家的土地资源遭到了浪费。

3.税费与出让金过于偏高，土地以后潜在的增值未能享有

在城乡一体化发展中，即使在中央政府三令五申下，地方政府仍然从农民那里征缴过高的出让金地方政府土地，地方政府土地收入却有增无减。反之失地农民获得的征地补偿金一直偏低，很难公平的享受到土地增值收益。

从另一失地农民的角度分析，还存在着以下问题：

一是耕地被占用后农业收入大幅减少，同时进城就业困难也是广大农民都会遇到的问题。

其次，教育支出大，农民不堪重负。农村人口多，也没有严格的执行计划生育政策，因此每家每户的孩子普遍多于城市，这就使得在他们的教育问题上要投入很大一笔金额，更加重了失地农民的负担。

最后，失地农民大多缺乏发展资金。现阶段所有失地农民都涉及到转变生活方式的考验，然而苦于没有没有资金，因而不能实现其自身失地后的规划。

三、新型城镇化进程中农民权益流失成因分析

（一）相关法律制度不完善，不能充分保护失地农民的合法权益

1.公共利益在法律上没有明确界定

法律规定只有在涉及公共利益时才能征收农村用地，却未予以公共利益明确界定，这就导致"公共利益"的范畴由地方政府随意规定。因而诸多现象，农民的土地被强行征收或征用，农民土地权益受到侵害等率见报端。

2.法律的时效性，维护不了农民的合法权益

土地相关的法律法规制度不完善。虽然《宪法》修正案确定了土地补偿和保护私有财产，从最高法的角度明确了农民的土地权益，但是其他《土地管理法》、《土地承包法》等子法律之间却有严重冲突，这就给企图侵犯失地农民权益而满足自身利益需求的群体达到带来可趁之机。在具体实施过程中，存在着征地补偿标准偏离市场价、分配不合理、征地程序不规范等问题。

（二）农民依法维权意识淡薄，土地权益司法救济渠道单一

但新型城镇化过程中农民的土地权益受到损害时，一些农民无处维权，无法及时使用法律武器维护自身权益。

1.失地农民依法维权意识不强。

由于广大农民严重欠缺法律知识，维权意识淡薄，致使其在自身权益受到侵害时，不善于、不主动、不及时通过法律渠道来维护自己的土地权益。

2.农民土地权益司法救济渠道缺失。

宪法明确指出："当人们享有的最基本权利受到外界损害时，法院必须给予受害者适当的帮助，维持他们生活的基本权利，从而保证司法的公平与和谐。司法救济渠道在城镇化表现的种类很少，因此出现一些农民采用过激的方法保护自己合法权益的现象，为社会的稳定埋下了隐患。

司法救济是指当宪法和法律赋予人们的基本权利受到侵害时，法院应当对这种侵害行为作有效的补救，对受害人给予必要和适当的补偿，以最大限度救济他们的生活困境和保护他们的正当权益，从而在最大程度上维护基于利益平衡的司法和谐。但城镇化的过程中司法救济渠道极度单一，农民利益受损后，他们往往会采用一些偏激的方式来争取利益保护，这就容易造成社会的不稳定。

（三）金额补偿过于偏低，补偿模式过于呆滞

1.补偿渠道过于单一

我国主要基于如下两个补偿方式进行补偿；一是现金补偿；二是用户口代替土地使用权。这两种基本的补偿方式过于单一，已经不能很好解决城镇一体化出现的土地纠纷问题。

2.补偿金的算法不合理

目前土地补偿金的审计由当地政府一手操作，明理迎合着我国《土地管理法》四十七条第五款任何规定，暗地里一手操作审计价格，这样导致补偿金严重跟现实生活不相符合。

（四）政府公开信息透明度不高，农民表达意愿门道很少

法律明确规定，集体拥有农村土地的使用权，从法律流程显示，地方政府经常罔顾农民的意愿，直接跟村干部沟通就可实行征地，此外，由于征地过程中的公开程度低，往往土地在不知名的情况下就已经被征用了。

由此可以看出，农民的诉求没有渠道，主体地位也比较缺失，这也从中体现了农民权利得不到正当的维护，也没有相关的法律对此类事件保护农民的的基本利益。

综上所述，我们应当看到引发农民在城镇化过程中权益的流失并不是推行城镇化建设自身的过错所致，而是因上述与城镇化建设配套的相关法律法规制定不完善和科普法律知识的不全面导致的。

四、健全城镇化进程中农民权益保障机制的对策及建议

由于近年来因征地问题而产生的矛盾愈演愈烈，政府、开发商、失地农民三者之间利益平衡的问题便成为当今社会的一大热点。全国农村范围内因强制征地致使农民与开放商甚至各地政府产生的正面冲突日益凸显。这引发我们深刻思考，要切实全面的保护新型城镇化过程中失地农民的权益，从而为全面推进城镇化建设奠定坚实的基础。

（一）切实保障农民土地权益不收侵犯，加快农民土地权益保护立法进程

现阶段，随着城镇一体化进程的加快，经济发展速度已经远超前土地相关法案，土地相关法律已经不能解决日异月新的土地纠纷问题，而当前政府部门的立法相对比较缓慢，因此制订、修改土地相关法律法规显得刻不容缓。

1.赋予集体所有土地同国家所有土地平等法律地位

法律意义上上赋予的公有和私有产权是相对平等的，同时规定集体产权同国有产权这件也是相互平等的。这就意味着公权不能侵犯私权，同时国有产权也不允许侵犯集体产权。但据目前情况看，我国集体土地所有权存在畸形，想要把集体土地变为国家的土地也不是个能够简化的流程，必须有较高透明度，因为这是一种针对权利的平等交易行为。这就意味着，政府应制定一套完善的法律以保证农村集体土地产权和国有土地产权在现实中享有平等地位。

2.国家只能因公共利益征收农用地才予以批准

鉴于我国正处于经济高速发展，生产力迅猛扩大的"爬坡时期"，政府必须加大力度扶持各行业提高提高盈利幅度。这就导致各地政府支持一些开发商在农村征用土地。因此为解决这一弊端，法律必须明确规定，政府只有当公共利益需要在农村征用土地时，才可在与农民积极沟通并得到准许的情况下实施征地。

3.细化农村征地程序，保证失地农民能充分行使知情权、参与权

城镇化过程中，政府想要征用农村土地，首先要提前出示公告，给土地所有者对其合理、合法性提出质疑的时间与机会。在得到征地批准后，需再次出示公告，并就征地补偿等问题与土地所有者进行协商，如存在争议，所有者可以提出申诉和申请仲裁。为实现此措施，政府应积极成立专门的土地法庭或土地法院，专门处理城镇化进程中由征地引发的纠纷和冲突。

（二）合理提高征地补偿标准，建立利益分享机制

1.公平分配征收土地补偿款给失地农民

现阶段，政府在征收农用地后并不是按征收土地的实际价格，分配补偿金给失地农民的，而是选取了按征用土地的原用途进行补偿的方式，这使得征地补偿费明显偏低，这在很大程度上损害了农民的合法权益，同时不利于对农村耕地进行保护。

为了切实的保护农民利益，保证不以侵害农民权益为代价降低城镇化建设成本，政府应积极从如下三个方面进行着手：第一，尽快完善相关条款，如《土地管理法》，第二，相关价值之间的转换，应以土地市场价值作为征地补偿依据，协调以及分配土地产生的增值效益。第三，始终以市场作引导，缓解农民要求与国家补贴征地补偿款之间的矛盾。

2.健全规划利益分享原则

为实现征地补偿机制的多样化，可以建立多条渠道。其中就包括"以地换地"--以征地附近的土地作为交换分配给失地农民，也可以通过债券或股权的形式补偿给失地农民，力争为失地农民提供经济补偿、社会保障、就业服务等科学的切合实际的补偿。

对于那些征用后勇于做公益事业的农民土地，政府要为这一群体内的失地农民建立最低生活保障基金，以保证他们正常生活。在城镇化建设中，农民始终处于最弱势地位，因而要充分尊重农村集体土地所有权，让广大农民参与土地增值收益的再分配，才能使广大农民充分的分享到新型城镇化建设的累累硕果。

（三）建立健全失地农民社会保障体系，妥善安置广大失地农民

在城镇一体化推进过程中，农民的安置工作以及农民社会保障要得到有效合理的处理，如果得不到有效合理的处理，会造成大批农民流离失所，给社会埋下不稳定的因素。可从如下几个方面进行着手：

第一，展开城市的怀抱，将他们纳入城市当中，同等享受城市福利，而绝不是将他们弃之不管；

第二，妥善解决他们安置工作。可从如下2个方面进行着手：一是提供相关的住宿，帮他们解决住房问题。二是稳定收入来源，政府可实行劳动培训，增加他们的劳动技能，从而增强他们再就业的能力。

1.完善失地农民社会保障制度

完善失地农民社会保障制度主要可以从以下三方面进行协调：

首先是养老保险方面，养老问题始终是广大农村农民关心的头等大事，政府对这一问题应加以特殊的重视，将征收土地的补偿安置费和土地流转后的增殖收益纳入失地农民养老保险基金的主要来源，并将这一部分资金分由国家、集体和个人三方共同承担，并将失地农民这一群体中符合政策条件的农民纳入社会基本养老保险。

其次是失业保险方面，相关部门需要为失地农民这一群体制定有针对性的特殊失业保险方案。政府从分配给农民的征地补偿金中扣除一部分，纳入失业保险基金，而农民个人不再交纳失业保险费，以减轻失地农民负担。

最后在医疗保险的完善上，应有所作为。基本医疗保险是失地农民社会保障制度建设中的重中之重， 必须得到政府的长期高度重视。在建立失地农民农村医疗保险制度的过程中，可采用共同承担的方式，就是让政府出资一部分，征地补偿款中筹集一部分，

2.积极拓展失地农民安置渠道

从农业生产角度出发，政府征收城市规划区外的集体农用地需采取以下四种方式：利用农村集体机动地；承包农户自愿交回的承包地；承包地流转以及土地开发整理新增加的耕地。保证失地农民始终有基本的耕作农地继续进行农业生产，保证城镇化进程中广大农民的正常生活。

从重新择业角度出发，政府必须积极创造条件，为失地农民提供免费的岗位技能培训。在应聘条件相同的情况下，用人单位应为失地农民提供优先就业机会。

最后是异地移民安置方面，如果该地区确实不能为失地农民提供基本的生活保障，那么可以以充分农村集体经济组织及失地农民意见为前提，经政府统一分配，进行异地移民安置。

（四）强化宣传普法工作，提高失地农民维权意识

现阶段由于农民的法律意识不强，导致他们在土地权益受到侵犯时无法及时采用科学的方式维护合法权益，不仅农民的权益受到了危害，而且也威胁着社会稳定。所以，要做好法律宣传工作，提高失地农民维权意识，即法律是唯一维护自身权益的办法。

政府应为失地农民提供法律援助。失地农民、进城农民工都属于社会弱势群体，这一群体社会地位底下并且经济能力有限。因此，当他们的合法权益在城镇化进程中受到侵犯时，根本没有足够的支付能力寻求法律途径及时维权。宪法中规定"法律面前人人平等"的原则在广大农民身上根本得不到充分体现，这将会导致一些失地农民做出偏激行为，无形之中带给社会巨大的安全隐患。

由此可见，为失地农民提供多渠道的法律援助势在必行，只有这样才能从根本上使农民的土地权益获得切实保护。

五、结论

对于广大农民来说，其拥有的土地和土地蕴涵的潜在收益是农民的根本利益所在。自古以来，土地一直是与中国广大农民赖以生存的基本生成原料，这就要求批准征收的每部分农用地都必须遵循"依法、自愿、有偿"的原则。因此，必须做到在法律形式上长期赋予和保证农民土地使用权，使他们有所保障。同时必须建立健全征地市场机制，做到以市场为导向，及时调控土地流转价格。

放眼长远的角度看，做到切实的维护农民土地权益，可从如下几点进行着手：第一点，是否走可持续发展的道路，这是关键。主要要做到兼顾好农村土地与城镇化之间的关系。

第二点，充分尊重农民，切实关心农民的利益。把农民支持与否、受益与否、满意与否作为衡量地方政府工作的标准尺度。第三点，进一步健全城镇化过程中失地农民的社会保障体系，完善相关制度，让农民从土地中获得实实在在的效益，让农民也分享到济发展硕果进而长期维持我国农村经济发展稳定的大好局面，促进新型城镇化建设更加依法、有效、持续的推进。

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