农村宅基地占地的补偿标准范文

导语：如何才能写好一篇农村宅基地占地的补偿标准，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：宅基地置换；法律关系；法律问题；制度完善

中图分类号：DF45 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2014）02-0081-03

一、宅基地置换综述

（一）宅基地置换的概念

宅基地置换是指根据政府整体的土地用途规划，为节省土地进行集约利用，引导农民集中居住，将农民所享有的宅基地使用权及已经构建的建筑物、附属设施根据置换标准，重新在划定的建设用地范围内换取新的住房，对节约出来的土地进行更加合理的开发利用，是城市化进程中化解土地、资金难题的重要方法。

（二）我国现行宅基地制度的突出问题

1.一户多宅和超标占地比较普遍。农民取得宅基地使用权不是通过在土地市场交易取得，而是作为农村集体经济组织的成员取得。我国农村宅基地制度是为了充分保障和维护农村居民的居住生活，是对农村居民的一种社会福利。农民取得宅基地使用权的成本基本为零，并且宅基地只可以在本集体经济组织成员内部进行流转，这就使许多农民产生占用越多宅基地越好的想法，结合我国在农村宅基地的监管不严格，加上我国农村缺乏村庄规划，居民散居的特点比较突出，非常不利于宅基地使用的管理。一些乡、村领导干部凭借权力、关系甚至占有多处宅基地，加之农房继承等事实行为以及祖宅不卖等风俗习惯，导致一户多宅和超标占地现象较为普遍。

2.城市化加剧了农村宅基地闲置。从城市化的角度分析，随着城市化水平的提高，劳动力会从农业转向非农业，从农民转变为产业工人。在计划经济时代，人口和生产要素的流动被严格限制，宅基地制度的基本功能主要是承担农村社会稳定，但随着市场经济体制的逐步建立，城乡居民管理登记制度改革，我国城市化进程速度明显加快。特别是我国教育制度的改革，农村孩子受教育机会的增多，留在城市发展和定居的农村孩子也越来越多。农村人口的减少，导致相当一部分宅基地闲置，甚至有的地区出现“空心村”现象。

3.宅基地保障功能弱化，资本功能日益突显。改革开放之前，我国实行了高度集中的计划经济，高度重视工业的发展，农业是基础的行业，为了保证城市工业的发展，除农民基本生存消费之外的全部农业剩余均由国家直接获取，同时实行城市和农村不同的户籍制度，限制农民离开土地，限制农民进城，宅基地制度设计的定位就是保障功能，确保农村集体经济组织成员的基本生存条件。但随着我国市场经济体制的建立和发展，非常强调城乡协调一体化的发展，因此就会要求城乡各种要素能够自由流动，特别是城市建设用地紧张，房价日趋走高的大环境下，宅基地的资本功能日益突显，农民对宅基地不再仅限于居住要求，也有通过买卖、出租、抵押等方式实现利益最大化的诉求。

4.宅基地拆迁补偿缺乏相应规定，补偿偏低。城市房屋拆迁针对的是城市规划区内国有土地上的房屋，而农村房屋拆迁，又称为征地拆迁，其针对的主要是集体所有的土地，按照现行法律要将集体土地性质变更为国有土地性质，需要先办理土地征收手续，然后才能进行征地拆迁。根据我国土地管理法规的相关规定，农村集体可以为了公共目的收回农民的宅基地，并给与适当的补偿，但该适当补偿的标准却没有相应的法律条文予以规定，因此补偿标准往往有很大的随意性并且有很大的不公平性，如果对拆迁房屋按照《土地管理法》中规定的地上附着物给与补偿，那么与临近国有土地上房屋的补偿标准相比，明显偏低。城市房屋拆迁可以适用《城市房屋拆迁管理条例》的补偿标准，而对农村房屋拆迁我国还没有完善的法律法规进行规制，这显然不利于保护农民的利益。

（三）宅基地置换的意义

1.原房屋价值得以大幅度体现，村民的财产性收益增加。村民凭原先居住的旧房可以根据置换标准换取一套新房，农民的财产性收入增加，以前的宅基地房不得上市交易，价值不能体现，而通过宅基地可换取国有土地上的商品房，即可上市流通、自由买卖，相比以前的宅基地房，村民财产性收入会增加。

2.打破城乡二元结构，促进城乡一体化。通过宅基地置换，村民集中居住后，有的村民仍然享有土地承包经营权，农民仍可以继续从事农业生产，或是将土地承包经营权流转出去，除了稳定的流转收益外，还可自谋职业，增加收入。村民的土地全部被征用的，将和城镇居民一样享受社会保障待遇，村民与市民的差异也将逐渐淡化。

3.盘活土地资源，解决农村就业。通过宅基地置换的方式，原有零星的宅基地通过整理，可以复垦为耕地，耕地并未因此减少，同时，腾出的宅基地可以集体建设用地的性质进入流转，实现土地资源的资本化，可用于商品房开发或是发展工业、旅游业及第三产业等，农民的就业机会增加，而且土地的出让收益还可补贴农村的保障性支出。

二、宅基地置换中的主要法律关系

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[关键词]农村土地 管理问题 解决措施。

中图分类号：D912.3 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2016）03-0221-01

近年来，我国农村政策的不断变革，使土地效益得到了大幅的提升，这使农村中的土地问题日益增多并凸现出来。解决好农村的土地管理问题关系到新农村建设的步伐。因此我们要认真的审视土地管理中存在的问题，努力的找出解决的办法，以促进农村的可持续发展。

1、农村土地管理中存在的问题。

1.1 农村村民宅基地违法层出不穷。

目前，农村宅基地主要存在着以下三类违法现象：一是未经批准擅自占地和采取欺骗手段骗取批准宅基地。二是非法转让宅基地，利用集体资产进行隐形交易，这种现象尤其在县城结合部和城镇郊区比较突出，既影响了宅基地管理，也给社会造成了许多社会不安定因素。三是超面积占地、擅自改变农村宅基地用途现象时有发生。对违法占地行为，必须采取合理有效的行政、经济和法律手段综合处理。

1.2 节约集约用地意识薄弱。

随着我国工业的发展，城镇化建设步伐加快，在土地利用方面，资源浪费和资源短缺现象并存。主要体现在三个方面：一是当前的非农建设大量的占用耕地，导致农村的土地面积的减少，影响到农民的利益。二是当前一些地方在房地产开发、城区改造和各类园区建设中，仍然存在着占用耕地、城郊菜地甚至基本农田的现象。三是当前城镇建设的步伐加快，有些地方为了追求建设的速度，忽视了建设的合理安排与规划，造成土地闲置现象较多，另外农村的居民点不集中，呈现分散状态，一户多宅、空心村以及超标用地现象也造成了土地资源的严重浪费。

1.3 土地承包经营操作不规范。

为了提高集体经济的收入，一些地方的基层干部随意的变更《土地承包合同》、收回或者调整农民的承包土地，使农户的权益受到很大的损害。还有一些地方的基层领导为了在城镇建设中获得个人的利益，不经承包户的许可强制流转农户的承包地，出卖集体土地，或者是通过高价对外出租获取经济效益，其中挪用农民的土地补偿费和安置补助费的现象最为突出，造成农民的不满，甚至出现群体上访事件。

2、解决农村土地管理中的对策分析。

2.1 严把宅基地审批关，要规范宅基地审批程序。

新建宅基地由村民个人申请，经村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并张榜公布，乡镇国土资源所负责宅基地的审查申报工作，县国土资源局统一审核，对符合条件的进行审批，登记确权，颁发证书。在审查的过程中，要严格执行农村村民一户只能拥有一处宅基地，每户宅基地的面积不得超标。农村村民一户有两处宅基地的，必须由村民组或村委会将多余的宅基地依法收回，统一安排使用。对经村民大会或村民代表会议讨论通过，且事实上已形成超标准的建房用地，原则上要尊重农民意愿，不得强行拆除。对于房地产继承等原因形成的多处住宅，村民可以出卖多余的住宅，也可以维持原状，但不得翻建，房屋损坏后多余的宅基地应当依法收回。

对于新建的房屋，要做到建房用地审批结果公开及审查到场、定点到场、开工放线到场及竣工验收到场，接受群众监督。

2.2 严格遵守农村土地承包经营管理制度，维护农民的合法权益。

在土地承包期间，村干部不得干预或强制农民进行土地的流转，不能损害农民承包土地期间的自主决定权。农民有权决定土地的流转期限以及流转方式，关于土地的补偿款和标准都应当由双方自行商讨决定，坚决抵制通过不法途径进行土地流转和违反合同的行为。在坚持稳定和健全农村土地承包经营制度的前提下，遵循有偿、自愿和依法的原则，努力探索土地流转的新机制。

2.3 做到保护耕地和经济发展并重，严格土地的补偿标准。

严格按照依法批准的征地方案组织征地，征地拆迁安置补偿依法按规定足额补偿到位，切实做到先安置后拆迁，依法维护被征地农民合法权益，在城镇化和工业化进程中，不仅要看到经济发展的重要性，还应当坚持发展的可持续性，保证耕地的合理利用，防止浪费土地。努力实现经济、社会的全面发展。以严格增量、管住总量、盘活存量、集约高效为准则，开源节流，对旧城老村实施大力改造，盘活闲置基地，努力提高土地利用率。在农村的征地问题中，普遍存在的问题就是土地的补偿费低，且土地增值分配不科学的现象严重，这也是导致大量耕地被占用的主要原因。因此为了农村的持续发展，应当严格征地补偿标准，严格区分公益用地与经营用地征地补偿，结合当地的土地市场价格，使老百姓得到应有的补偿。全面考虑本地农民的生活状况，并按照最低生活标准赋予土地应有的市场价值。

2.4 加强执法监督，严肃处查违法占地的行为，为失去土地的农民提供必要的社会保障。

不断建立和完善执法巡查制度，加大对违法占用土地损害农民利益的行为查处力度，坚决维护农民的合法权益，保障社会的稳定。虽然近年来国家颁布了一系列农民的土地优惠政策，但是由于农业的经营效益不高，我国经济发展速度不断加快，物价持续上涨，农民的土地创造出的净利润降低，仅仅依靠土地的收入难以维持生计。农村的医疗、养老保险以及最低生活保障制度尚不完善，且覆盖面较窄，失去土地的农民根本无法维持正常的生活。因此国家应当加快建设并完善农村的社会保障制度，保证其真正的落实，尤其对于失去土地的农民，应当优先的考虑，保证其基本的生活。失去土地的农民大多数没有技术、文化索质不高，少i没有一定的资金来源和经营之道，在就业方而存在着很大的困难。地方政府可以设立专门的就业保障机构，对失去上地的农民进行职业培训，在一定的程度上促进其就业，使其生话得到保障，同时也提高了农民的文化索质，有利于新农村的精神文明建设。

3、结语

在城镇化建设、工业发展中，应当强化土地管理制度，严格的依法办事，维护农民的利益。作为基层的一员，应当不断地增强法律意识、用科学发展观的理念武装自己的头脑，转变思想，切实的落实国家的相关上地政策，维护农民的合法权益，促进社会主义新农村的建设，实现社会的可持续发展。

参考文献。

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随着我国工业化、城镇化建设的步伐加快，社会经济得到快速的发展。国家对农业政策进行了大幅调整，随着集体土地效益的提升，农村土地问题也不断的增多，严重影响了社会主义新农村的建设步伐，阻碍了农村经济的平稳、快速的发展。本文主要探讨了在农村土地管理中存在的问题，并提出一些解决措施以供参考。

关键词：

农村土地；管理问题；解决措施。

土地是农民赖以生存和发展的生活保障，是农民最基本地生产资料。近年来，我国农村政策的不断变革，使土地效益得到了大幅的提升，这使农村中的土地问题日益增多并凸现出来。土地和农民的利益紧密相连，解决好农村的土地管理问题关系到新农村建设的步伐。因此我们要认真的审视土地管理中存在的问题，努力的找出解决的办法，以促进农村的可持续发展。

1、农村土地管理中存在的问题。

改革开放以后，我国农村土地采取，各项法律法规也随之不断完善，得到了广大农民的拥护，促进了农村的发展。但是，也有一些地方无视法律的存在，有法不依，违背农民群众的意愿，侵害农民的合法权益，影响了农村的稳定发展。总的说来，农村的土地管理中存在以下几点不足：

1.1农村村民宅基地违法层出不穷。

目前，农村宅基地主要存在着以下三类违法现象：一是未经批准擅自占地和采取欺骗手段骗取批准宅基地；当前，有不少建房户采取隐瞒已有房屋、虚报家庭人口、变更户籍等欺骗手段骗取批准宅基地。二是非法转让宅基地，利用集体资产进行隐形交易；《中华人民共和国土地管理法》第63条规定：

“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。《中华人民共和国土地管理法》第62条规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，一律不予批准”。在我县的土地件案中有很多是反映部分村民通过不正当的手段取得了两处甚至多处宅基地，然后将宅基地倒手转让，从中非法获取暴利。这种现象尤其在县城结合部和城镇郊区比较突出，无形中建立了土地隐形交易市场，既影响了宅基地管理，也给社会造成了许多社会不安定因素。三是超面积占地、擅自改变农村宅基地用途现象时有发生；《湖南省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第32条规定：“每一户用地面积使用耕地不超过130m2，使用荒山荒地不超过210m2，使用其他土地不超过180m2”，而在实际操作中，每户都大大超出了批准面积。依据《中华人民共和国土地管理法》76，77条规定，对违法建筑的处理是限期拆除建筑物和其他设施、恢复土地原状或没收新建的建筑物和其他设施，而法律赋予土地管理部门的执法权力就是单一的制止权，按照法定程序处罚、申请法院执行，还得需要很长的时间，期间违法建筑已成规模，这时候再去执行，群众抵触情绪极端强烈，它必定牵扯着农民的经济利益。没收或拆除很不现实，这是当前土地管理中非常棘手的问题，违法占地处理难的问题。因此，对违法占地行为，必须采取合理有效的行政、经济和法律手段综合处理。

1.2节约集约用地意识薄弱。

随着我国工业的发展，城镇化建设步伐加快，这使人地关系呈现紧张的状况，同时在土地利用方面，资源浪费和资源短缺现象并存。主要体现在三个方面：一是当前的非农建设大量的占用耕地，导致农村的土地面积的减少，影响到农民的利益。据调查，每年的非农建设所减少的耕地面积在整年所有减少的耕地面积中占据的比例至少为30%，尤其在城镇周边或者主要交通干道附近的优质耕地，这些损失是难以用开发出的荒地来弥补的。二是截至2010年12月31日，中国耕地面积为18.26亿亩，比1997年的19.49亿亩减少1.23亿亩，保护耕地的压力不断增大。中国人均耕地面积由10多年前的1.58亩减少到1.38亩，仅为世界平均水平的40%“，当前，一些地方在房地产开发、城区改造和各类园区建设中，仍然存在着占用耕地、城郊菜地甚至基本农田的现象。虽然各地有序开展农村土地整治，对土地实现了”占补平衡“的管理，补充了新增耕地，但是新增耕地的质量也不过关，这必然会影响到农民的收入。三是当前城镇建设的步伐加快，有些地方为了追求建设的速度，忽视了建设的合理安排与规划。在建设中没有对用地进行合理的规划，造成土地闲置现象较多，另外农村的居民点不集中，呈现分散状态，一户多宅、空心村以及超标用地现象也造成了土地资源的严重浪费。

1.3土地承包经营操作不规范。

农村税费改革以后，农村集体经济收入大大地减少，导致集体经济较为薄弱，入不敷出。一些地方的经济来源除了较少机动地承包费以外，几乎没有其他收入，甚至出现了新债务。因此，为了提高集体经济的收入，一些地方的基层干部随意的变更《土地承包合同》、收回或者调整农民的承包土地，使农户的权益受到很大的损害。还有一些地方的基层领导为了在城镇建设中获得个人的利益，不经承包户的许可强制流转农户的承包地，出卖集体土地，或者是通过高价对外出租获取经济效益，其中挪用农民的土地补偿费和安置补助费的现象最为突出，造成农民的不满，甚至出现群体上访事件。

2、解决农村土地管理中的对策分析。

2.1严把宅基地审批关，要规范宅基地审批程序。

新建宅基地由村民个人申请，经村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并张榜公布，乡镇国土资源所负责宅基地的审查申报工作，县国土资源局统一审核，对符合条件的进行审批，登记确权，颁发证书。在审查的过程中，要严格执行农村村民一户只能拥有一处宅基地，每户宅基地的面积不得超标。农村村民一户有两处宅基地的，必须由村民组或村委会将多余的宅基地依法收回，统一安排使用。对经村民大会或村民代表会议讨论通过，且事实上已形成超标准的建房用地，原则上要尊重农民意愿，不得强行拆除。对于房地产继承等原因形成的多处住宅，村民可以出卖多余的住宅，也可以维持原状，但不得翻建，房屋损坏后多余的宅基地应当依法收回。

对于新建的房屋，要做到建房用地审批结果公开及审查到场、定点到场、开工放线到场及竣工验收到场，接受群众监督。

2.2严格遵守农村土地承包经营管理制度，维护农民的合法权益。

由于农村普法的大力宣传，广大农民对我国的土地政策和法律法规有了充分了解，懂得了自身的权利和义务，懂得如何维护自身的合法权益。基层干部就更应当提高法律意识，因此应当组织基层干部认真学习土地管理的相关法律法规，提升他们的法律意识，做到依法执政，确保相关政策、路线以及方针的落实到位。在土地承包期间，村干部不得干预或强制农民进行土地的流转，不能损害农民承包土地期间的自主决定权。农民有权决定土地的流转期限以及流转方式，关于土地的补偿款和标准都应当由双方自行商讨决定，坚决抵制通过不法途径进行土地流转和违反合同的行为。在坚持稳定和健全农村土地承包经营制度的前提下，遵循有偿、自愿和依法的原则，努力探索土地流转的新机制。

2.3做到保护耕地和经济发展并重，严格土地的补偿标准。

严格按照依法批准的征地方案组织征地，征地拆迁安置补偿依法按规定足额补偿到位，切实做到先安置后拆迁，依法维护被征地农民合法权益，在城镇化和工业化进程中，不仅要看到经济发展的重要性，还应当坚持发展的可持续性，保证耕地的合理利用，防止浪费土地。努力实现经济、社会的全面发展。以严格增量、管住总量、盘活存量、集约高效为准则，开源节流，对旧城老村实施大力改造，盘活闲置基地，努力提高土地利用率。在农村的征地问题中，普遍存在的问题就是土地的补偿费低，且土地增值分配不科学的现象严重，这也是导致大量耕地被占用的主要原因。因此为了农村的持续发展，应当严格征地补偿标准，严格区分公益用地与经营用地征地补偿，结合当地的土地市场价格，使老百姓得到应有的补偿。全面考虑本地农民的生活状况，并按照最低生活标准赋予土地应有的市场价值。

2.4加强执法监督，严肃处查违法占地的行为，为失去土地的农民提供必要的社会保障。

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关键词：农村宅基地；使用权制度；流转；创新

中图分类号：F320.1文献标志码：A文章编号：1673-291X（2010）34-0061-03

中国的宅基地分为农村住宅用地和城镇住宅用地，城镇住宅用地可以自由流转，城市居民可以通过取得土地使用权的方式让自己的房屋所有权拥有完整的法律地位和经济内涵，但是农村宅基地使用权却从未放开流转。这种对立的城乡二元住宅用地制度引发了不少的争论，农村宅基地是否可以上市自由流转，如何流转才能有效保护农民的权益和集体土地权益是当前学术界讨论的热点，也是未来城乡协调发展要解决的焦点问题。

一、现行农村宅基地使用权制度存在的问题和弊端

1.现有法律对宅基地使用权流转形成限制。根据产权经济学的基本原理，产权只有实行正常转让，才能使产权效益实现和交易成本降低，否则会相反。国内外经济发展的历史与现实表明，一切稀有资源优化配置的主要途径就是流动转让。土地能否合理的流转，决定着土地配置效率的提高。但是中国法律对宅基地使用权的流转持谨慎的态度，《土地管理法》规定，“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”“农民经济所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”可见，农民享有宅基地使用权但不能随意处分，而宅基地上建造的房屋及其附属设施可以处分。根据“地随房走”原则，转让房屋必然会造成宅基地使用权流转的事实。为防止农村宅基地流入非集体经济组织的成员手中，2004年政府出台《关于加强农村宅基地管理的通知》明文禁止了城镇居民购买宅基地。

法律对宅基地使用权流转虽然没有完全限制，宅基地使用权可以随地上建筑物的转让而转让，但是受让的对象必须是本集体经济组织内部成员。《担保法》规定耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。《物权法》关于宅基地的条款也基本上延续了上述法律法规的规定。

2.农村宅基地流转受限造成城乡居民房屋产权的不平等。房屋是一种特殊的财产，房地一体，任何房屋都离不开土地。按照当前的城市房地产管理制度，当房屋产权发生变动时，其依附的土地所有权也随之发生变动，即“地随房走”。城市居民可以通过取得房屋产权的形式，实现产权房的自由流转，由于农村宅基地使用权流转受限，实际上限制了农村房屋的自由转让。因此有学者提出，中国农村住房产权不是独立的产权，具有明显的“所有权残缺”特征[1]。在现有政策法规下，农民只能将建造的住房转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户，一般情况下，符合宅基地分配条件的农户不会购买一处旧房来取得宅基地的使用权，更愿意申请分配一处新宅基地。因此，农村房屋的潜在购买者范围极小，结果只能是房屋闲置或以比较低的价格转让，导致农民房屋因不能交易失去财产性。

3.农村宅基地取得制度不合理。其一，通过调查发现，农村宅基地使用权的产生更多遵循的是非法律化的乡土规则[2]。《土地管理法》规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。但是法律上并没有对宅基地使用权的审批程序和审批内容做出具体明确的规定，导致农村宅基地使用权审批工作不规范，许多地方的审批权主要集中在村组干部的手中，农村宅基地多占、超占情况突出。其二，农村宅基地使用权的取得具有无偿性。中国法律规定宅基地使用权的取得和使用不需要缴纳费用。虽然有的地区农民取得宅基地使用权需要缴纳一定的费用，但同宅基地的价格相比，缴纳的费用微乎其微，也就是说农民取得宅基地使用权的成本基本为零。这种制度安排造成很多地方宅基地超占、多占现象严重，造成土地资源的浪费。

4.农村宅基地使用权监管体制不完善。一是农村宅基地使用权登记制度不完善。从调查情况看，大部分农户没有申领宅基地使用权证或房产证[2]，登记制度的不完善给将来的产权纠纷埋下隐患，也造成了司法和管理上的困难。二是农村宅基地使用权管理失效。缺乏建设用地规划，乱建乱占情况严重，有的村庄向外、尤其是向交通便利的地方急剧扩展，使老宅基地空置闲置，形成“空心户”、“空心村”。

5.农村宅基地制度造成了宅基地资源的闲置，不利于宅基地的节约集约利用。随着中国工业化、城市化加速发展，出现了农村人口向城市的历史性转移、迁徙，在全国农业人口减少的同时村庄用地却反而增加，如中国城市化率从1978年的17.93%，提高到2006年到25.98%，正是在城市化增长最快的这10年中，全国农业人口减少了1.28亿，村庄用地却增加了100万亩（其中新增宅基地约80万亩），人均宅基地面积从0.29亩上升到0.34亩[3]。由于中国现有农村宅基地“无流转、无期限、无偿使用”的政策现状，致使农民进城购房成为“城乡两栖”居民，拥有“城乡两权”住宅，但农村住房又不能实现自主流转交易，进而造成很多农村住房闲置、荒芜。

6.现行农村宅基地使用权制度与中国城市化目标不相一致。城市化过程使农村剩余劳动力向城市转移，大量农村人口进人城市，其中有不少人在城市长期居住，实际上已经融人城市生活。农村人口的减少必然带动农村建设用地需求的减少，但是，很多进城农民即使在城市有稳定的收入和居所，却仍然占有农村住房和宅基地而不忍放弃。农村土地制度隐含着对农村劳动力在集体之间的自由流转的限制，以及对土地向非集体成员流转的限制。当农村宅基地无法通过转让产生预期收益时，农民只好选择让其闲置。农村宅基地的价值无法通过流转获得增加，也不能够促使土地资源向更高回报率的方向流动。现行农村宅基地制度阻碍了劳动力、资金和土地的合理配置，限制了农村生产力的进一步提高。稀缺的土地资源难以优化配置，无法实现其应有的经济价值，一方面，造成城市发展缺少必要的建设用地，另一方面，却因土地价格低廉使得大量农村宅基地被空置、废弃而不能得到有效利用。

二、农村宅基地使用权制度地方创新实践及评析

随着城乡一体化的快速发展，针对农村宅基地存在的突出问题，依据循序渐进，先易后难的原则，许多地方在建设用地和拆迁置换过程中对农村宅基地制度创新做了大胆的尝试和探索，其具体做法有：

1.天津“以宅基地换房”模式[4]。具体做法是：农民以宅基地（包括村庄用地）换取城镇住宅，迁入小城镇居住，对原有村庄范围按新城镇占地面积的土地进行复耕，“宅基地换房”节约出的建设用地，一部分整理拍卖后充作建设费用，另一部分为经济建设的储备用地或置换指标。

2.四川省在2008年汶川地震后的灾后重建过程中，针对重灾县市出台了联建政策，外部资金可进入农民宅基地重建领域，并取得合法的房屋产权证，初步具备了流转前提[5]。这事实上打破了城市居民不能到农村购买房产的禁令，也是迄今为止通过官方许可的外部居民获取农村房屋产权的唯一案例，在农村宅基地制度创新上有了实质性的突破。

3．重庆市2009年12月正式成立农村土地交易所，推出以“地票”交易为核心的农村宅基地置换流转模式。所谓“地票”，是包括农村宅基地在内的农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标。该凭证作为“地票”即可直接进入农村土地交易所进行交易。通过公开竞购取得城乡建设用地挂钩指标的地票持有人则可以申请将其纳入年度新增加建设用地计划，增加等量城镇建设用地。

“地票”交易的核心，是“先造地后用地”，先把农村建设用地复垦为耕地后，才在城市新增建设用地，城市建设用地增加与农村建设用地减少挂钩，在城市建设用地大量增加的同时农村耕地面积不会减少，一方面，农村闲置土地资源依法有序退出，解决农村建设用地浪费问题；另一方面，城市建设用地有比例有节奏增加，缓解城市建设用地紧张的矛盾，但城乡建设用地的总量不会增加、耕地总量不会减少。以重庆市为例，重庆农业人口人均生活用地在250平方米以上，而城市人均用地只有80多平方米，一个农村人口转化为城市人口，就可节约出170平方米的建设用地。如果未来二十年全国按4亿人口转移进入城镇计算，按“地票”模式，则将节约680亿平方米建设用地，相应增加1亿亩耕地。

这几种地方创新模式的相同之处在于突破了宅基地限制流转的法律框架，彰显了宅基地的财产价值，让农民参与工业化、城市化过程，分享了土地增值收益，增加了农民收入。不同之处在于，“以宅基地换房”模式改变了集体土地的所有权，无法保障农民的土地权益，一定程度上相当于“变相的征地”，但其巧妙地规避了国家法律，大大提高失地农民的补偿标准，一定程度上保护了农民的利益，有效地化解了征地制度的缺陷，在目前中国县乡财政紧张及集体收益不足的状况下能达到地方政府、集体、农民等各参与主体的一致性同意，具有较强的生命力和适应性。

“地票”交易模式通过土地交易所公开交易土地指标，在不改变土地权属、不改变现行土地制度的前提下，充分兼顾国家、集体和农民的利益。实现农村集体建设用地远距离、大范围的置换，使城郊级差地租向偏远农村地区转移，大大提升了偏远地区的土地价值，促进农民增收和改善农村生产生活条件，实现城市反哺农村、发达地区支持落后地区发展的目的。

“宅基地入市流转”模式在不改变集体土地所有权的基础上赋予农民完整的集体土地使用权权能，符合农村宅基地制度改革发展趋势[4]。国家应顺应宅基地流转的客观趋势，积极制定并颁布相应的法律法规，以推动宅基地使用权依法、合理流转。

三、中国农村宅基地使用权制度的创新思路

1.修改《担保法》等法律，允许农民用宅基地抵押贷款以解决融资难问题，激活农民“沉睡的资本”。《担保法》虽然规定抵押人所有的房屋和其他地上定着物可以抵押，但这部法律同时规定，耕地、宅基地等集体所有的土地使用权，不得抵押。虽然农民以宅基地上的房屋作抵押是有效的，但是抵押权的效力不能及于该房屋占用范围内的宅基地使用权，一旦债务人不能清偿债务，债权人只能以抵押房屋的建筑材料作为动产优先受偿。将房屋拆除后以建筑材料还债，这无疑大大降低了房屋的价值。因此，金融机构等债权人一般不愿意接受借款人用农村房屋设定抵押。这就造成农民向银行贷款时，很难以房屋作为抵押物，而许多农民又没有其他的抵押物，因此，目前农民用向银行贷款的方式进行融资十分困难。如果农民对宅基地拥有完全物权化使用权，促进农村宅基地流转，能够提高农民对宅基地的资产价值意识，盘活农村资本市场。以全国两亿农户、户均100平方米估算，200亿平方米的房产，按每平方米300元计算，农村房产市场将有六万亿元的市场潜力。如果仅仅按10%的抵押贷款比重，就会吸引6 000亿元的贷款进入农村，为农民所用，这对农村生产和消费市场的启动将会发挥巨大作用。事实上，在中国，浙江温州、四川成都等地已经开始了这方面的尝试，从2009年1月份开始，温州市全面推行“农房抵押贷款”。据温州市有关部门统计，短短3个多月的时间，全市十多家银行发放农房抵押贷款余额已逾100亿元，受益农户3万多人，不良贷款率仅0．8％。①

2.建立农村宅基地使用权登记制度，实行农村宅基地有偿使用制度。中国目前尚未建立农村不动产登记制度。《物权法》第10条规定：国家对不动产实行统一的登记制度。因此对农村房屋应该进行规范的产权登记。利用土地、房产行政管理部门已有的专业化、系统化的房地产测绘、产权登记、档案管理队伍，对城乡土地、房屋权属进行统一管理，对农村房地产办理房屋产权证和宅基地使用权证，保护农民房屋产权，促进农村房屋流转，实现生产要素按市场规则配置。首先应对农村宅基地进行一次全面详查，健全宅基地地籍档案，进一步健全和完善地籍调查规程及土地确权规定。在办理农村宅基地使用权登记时，应实行城乡联网登记，清查空置、多占或面积超标的宅基地，对符合法律规定的予以登记造册，实现宅基地管理的规范化、信息化。

农村宅基地有偿使用应是针对农民转让房屋和宅基地使用权收益部分而言，鉴于中国农村社会保障体系还没有完全建立起来，农民通过申请符合村庄规划的宅基地免收有偿使用费，但是如果要出租、转让、置换等方式获得宅基地，国家可“一视同仁”，在城乡统一的房屋交易市场中对农村宅基地和房屋交易进行征税。

3.建立城乡统一的宅基地及房屋交易市场。中国现行的农村宅基地使用权制度是过去计划经济体制和制度下的产物。这种制度安排在当时对鼓励农业生产、稳定农村社会、促进农村经济有重要作用。但随着市场经济的建立，农村人员大范围的流动，城市进程的加快和房地产业的发展，原有的农村宅基地使用权制度已不适应经济发展的需要。市场经济的发展要求打破限制流转的农村宅基地使用权制度约束，使农村宅基地的利用向市场化的方向发展。在农村宅基地流转改革思路上，可以借鉴重庆市以“地票”交易为核心的农村宅基地置换流转新模式，成立农村土地交易所，逐步建立城乡统一的宅基地及房屋市场，让农村建设用地使用权和住房所有权实现公开竞价交易，逐步与城镇房地产市场体制接轨。只有在城乡统一的市场中，才能做到房屋同地同价，保护农民的权益，促进农民收入的不断增加，让农村、农民分享到社会经济发展的成果，同时也便于加强对宅基地的管理，规范宅基地的隐性市场，通过对城乡建设用地的统一管理，节约用地，快速推进城市化，实现城乡良性互动发展。

参考文献：

[1]贾莉，闫小培:从城乡统筹的视角看农村宅基地的流转[J].调研世界，2008，(8):10-12.

[2]韩立达，李谱.四川省农村宅基地问题调查与思考[J].农村经济，2009，(8):4-6.

[3]曹玉春.农村宅基地节约集约利用问题研究[J].农村经济，2009，(8):8-9.

[4]梁亚荣，朱新华，邓明辉.农村宅基地流转的理论与实践探析[J].河南省政法管理干部学院学报，2008，(3):153.

[5]王军.宅基地有限自主流转的可行路径[J].农村经济,2009，(3):13-14.

篇5

一、通过社区建设占用土地的两种主要情况

从当前调查了解的情况看,利用农村社区建设占用土地,主要有两种方式:一是通过村庄合并、村庄搬迁、集中居住的方式建社区,从中做手脚;二是以公益性事业的名义直接开辟新地方建社区。下面,以山东省Z市(县级)M社区和L县S社区的建设为例。

案例一:山东省Z市(县级)M社区建设是典型的村庄合并搬迁型

1.社区建设情况

M社区所在地区地势平坦,一条小河自南向北流过此地,该地土质肥沃。M社区沿该河两岸建造,主要包括四大部分:居民区,社区服务中心,产业园,以及政府驻地和学校等机关事业单位。

M社区离现在的镇政府一公里左右,规划占地面积600亩。等硬件设施建好后,镇政府驻地,学校,周围四个村庄的居民,全部聚集到该社区里来。M社区目前已经建起了社区办公中心,社区卫生服务中心,超市,篮球场和几座居民楼,另外部分居民楼和对外出售的商品房正在建设中,产业园正在规划建设中,学校和政府驻地最后建。

对于村庄合并搬迁,当地政府采取了行政命令的方式。根据县里推进农村社区建设的要求,把四个村庄的党支部合并,共建一个社区,以一个社区的管理取代了各村村委会的职能。然后通过政治动员、行政强迫的方式和经济优惠的措施,要求群众到社区居住。所谓政治动员方式,就是加大宣传力度,对该地的未来规划作出说明,让干部和群众清楚,搬迁是必须的,是大趋势和不可阻挡的。行政命令就是镇政府给政府工作人员和村干部层层下达任务,确定目标责任,镇、村两级干部亲自上户动员群众;在搬迁中村干部起带头作用,镇干部保证做好自己亲属的工作。经济优惠就是让积极搬迁的居民具有优先选择楼房的权力,并且根据现有宅基地面积按照按拆迁期限进行补偿,即选择楼房时,所有楼房,不论哪个位置,价格都是每平方米1000元,谁先签订拆迁协议,谁先在所有的居民楼中,根据自己看中的位置进行挑选;在第一个规定期限日内完成旧房拆迁的,按照宅基地面积,每平方米补偿300元,在第二个规定期限日内完成拆迁的,每平方米补偿200元,在第三个期限日内完成拆迁的,每平方米补偿100元,超过规定期限拆迁的,不补偿,拒不拆迁的,将进行强行拆迁。目前,四个村中,已经有三分之一的农户搬进楼房居住。

2.对耕地的占用情况

每座居民楼高六层,可容纳60户,每层10户,每户面积100。每座楼建筑占地一亩半,再加上楼前和周围的绿化地带,每座楼总占地面积不超过三亩。M社区四个村庄的总户数在800户左右,根据现有楼房的户容量,聚集于社区居住,15座楼足够。因此,居民楼占地总面积不过50亩地。M社区所涉及的四个村庄,虽然村庄规模不是很大,但每个村庄的宅基地面积在100亩左右。每个村在200户左右,连同房前屋后的街道算在内,每户的宅基地面积在半亩地左右。四个村庄搬迁后腾出的宅基地,再加上原来的镇政府、学校、医院等单位,从数量上看,确实没有多占土地。但是,现在社区的大部分地方占用的是耕地。腾出的宅基地将来是否开垦为耕地?镇政府驻地和学校等单位将来是否真的搬迁?什么时候搬迁?都值得疑问。实际上是在统一规划中,以建社区的名义,变着法子占用耕地。

案例二:山东省L县S社区建设属于直接开辟新地方型

1.社区建设情况

S 社区规划面积200亩。叫社区,是因为在该地建立了面积约一亩地的社区服务中心。该社区实际是工业园,根本不是社区。S社区离镇政府驻地一华里,处于五个村庄的交界处。原来的地方,既有平地,还有深沟和两座小型水库。镇政府以建社区服务中心这一公益性事业的名义,对该地进行了征用和规划,然后动用机械,对高处进行采挖整平,把土填到水库和低洼处,把深沟和水库也整为平地,大大增加了可用地面积。

2.对耕地的占用情况

S社区虽然处于几个村庄交界处,原来地势不平坦,但土质很好,尤其是沟底靠水的土地,是当地村庄的粮仓。从农业生产的角度看,对农业生产影响最大的是两座小型水库的消失。水库被填平后,失去了蓄水的地方,面对当地十年九旱的情况,周围地块的农业生产用水今后将难以保障。当地政府的说法是将来挖机井,保证周围农田的用水。将来到底是什么时候?具体时间不明确。将来的事情往往会大打折扣,像这种事情,换了领导后,不兑现都是很正常的。

二、问题的实质

1.占用土地是目的。从M社区和S社区对土地作文章的做法可以看出,有些地方的农村社区建设,其实是醉翁之意不在酒,而是在想方设法打土地的主意。对于M社区的建设,一位退休干部如此说:“建社区是幌子,占老百姓的地进行商业开发、为招商引资找落脚的地方才是真正目的。新农村建设不能刮风,更不能超越生产力的发展水平。农民进楼后,就万事大吉了吗?农民没有了地,以后喝西北风啊?”

2.利益驱动是原因。地方政府不顾当地的社会稳定,甚至不顾民生问题,冒着违反政策的危险,以如此巨大的力度与中央博弈,在于巨大的利益驱动。随着耕地的不断减少和国家耕地保护政策的加强,在经济发展中,土地越来越成为稀缺性资源,于是,有的地方政府及其领导绞尽脑汁打以地生财的主意。因为,用于商业开发之地的土地出让金可以直接增加当地政府的财政收入;落户的招商引资项目投产后可为当地提供新的税源;因腐败等因素,一些领导还可以从土地出让、项目开发中得到好处。

3.利润空间巨大。至于将来的税收先不说,就当前的土地出让金就是很客观的财政收入。如S社区,在征用农民的耕地时,根据质量优劣和现有耕地面积,每亩地的年补偿标准为500元～1000元。农民的土地承包期限为30年,已经过去10年,还有20年,所以,农民每亩地获得的补偿款在1万元到2万元之间。而政府的土地出让金为每亩地20万元。这里还有一个差额,那就是对农民进行补偿时是按照现有耕地面积计算的,当地政府出让时是按照整理后的现有土地面积计算的。因水库被填平,原来沟坡的存在等,整理后的面积要远大于原有的耕地面积。

就M社区而言,当地政府在用楼房交换农民的宅基地时,农民进楼,每户的购置费为10万元,如果农民在第一时间拆迁,半亩宅基地获得的补偿款也是10万元(每平方米300元),实际是拿出三百多个平方的宅基地换取了一百平方的楼房。在当地,这样的楼房的造价为500元/左右。这样算来,当地政府等于用5万元征购了农民的半亩宅基地,也就是每亩地的征购费用为10万元。政府的出让金为每亩地20万元。这样算来,政府从每亩地中就可纯兼10万元。实际上远不止这个数。拆迁晚的户得到补偿少或得不到补偿,等于政府少支付了征购费用;当地政府通过统一规划所占用的农民的耕地,因条件所限,其利润暂时没法估量。

三、对问题的思考

借推进农村社区建设,通过合并村庄、迁村腾地变相占用耕地,或以公益事业的名义直接占用土地的做法,从对耕地侵占的角度看,貌似问题不大,其实问题非常严重。原因在于:

1.从数量看,总面积不小。从媒体报道的情况看,通过合并村庄、迁村腾地建设农村社区的做法,已不是个别现象,直接征地建社区的也不少。在这种情况下,每个地方所占用的耕地数量相对不大,但全国的乡镇和村是多的,加起来后,总量是大的。

2.从质量上看,往往都是当地的好地。工业文明是以农耕文明为基础的,而农耕文明是以自然条件为基础的。人们最初选择居住地的时候,所选之地都是土质好、水源好,便于耕作、有利于生产和生活的地方。所以,农村宅基地及其周围的土地基本上都是当地的好地。

3.手段非常巧妙,不易被重视。在土地占用中,许多地方通过少批多占、占多补少,占优补劣等手段,变着手法侵占耕地。像这种借农村社区建设占用耕地的做法,或打出公益性事业建设的名义,或利用村庄合并、迁村腾地做手脚,可谓名正言顺,手段非常巧妙,又加之数量相对不大,并且是地方政府行为,容易被忽视。

4.优质耕地被蚕食会威胁粮食生产安全。我国中、东部地区湿热条件好,土质肥沃,是我国粮食的主要产区。而中、东部地区又是我国工业化和现代化推进最快、耕地大量减少的地方。有研究指出,中、东部地区优质耕地的大量减少,已经威胁我国粮食安全。因此,对这种在社区建设掩盖下以蚕食方式侵占耕地的现象,必须引起重视,切实保护优质耕地,确保国家粮食生产安全。

篇6

一、问题的提出

中国从20世纪90年代后期开始，步入了城市化快速发展阶段，期间伴随着大量征拆行为。征拆研究中比较典型的是抗争政治视角，其将征拆实践中频发的诸多问题和冲突置于农民与国家关系的范式中探讨，二者呈现出强烈的对立性，主要体现在因土地非农化收益的分配在二者间存在的严重不公[1]，导致农民权利或利益受损，引发农民针对政府的抗争。然而，城郊农民盼征地拆迁[2]的事实越来越为学者发觉。农民尤其是“钉子户”的抗争抗拆行为实则是为了获得更多的额外利益，而非权利或利益受损。征地拆迁在本质上是“对土地增值收益的再分配过程”[3]。因此，征地拆迁中矛盾和纠纷产生的核心是围绕征拆补偿中有关土地增值收益分配过程中的利益博弈问题。该问题在理论上表现为土地增值收益如何分配或土地开发权（土地发展权）归谁。于此，学界有三种代表性观点：土地开发权归农论、土地开发权国有论以及全面开发权论。刘守英可看作土地开发权归农论的重要代表，主张将土地级差收益留在村庄[4]。与之对应，是土地开发权国有论，认为土地增值收益理应由国家掌握并统一支配，即“涨价归公”。全面开发权论指出在公平补偿失地者的同时，应将土地自然增值的剩余部分用于支援全国其他农村的建设，这在土地增值收益的分配上表述为“私公兼顾论”。更有学者明确提出，当前我国的土地制度设置恰恰保证了“地利共享”原则，可防止土地食利者阶层产生，实现土地增值收益在全民的公平分配[8]。国家征地行为是在具体村庄中开展。本研究拟通过对一个村庄征地实践过程的展现，厘清各方主体之间的权利——利益关联，以此获得对征地纠纷产生原因以及所造成后果的客观理解。本文认为征地纠纷的实质为各方主体对土地增值收益的争夺，反映的是各方主体因征地而产生的利益及其维护策略之间的竞争或博弈，体现了博弈论的理论本质。2015年3月24——4月12日，笔者着重就鄂中L村的征地问题进行了专项调研。L村为城中村，处于县城中心地段。L村所在T县于1996年建制，征地工作于此时陆续开展。到目前为止，L村只涉及农地征收，仅有47户因城市道路的开通被纳入拆迁范围，还未实施。L村是移民村，从1958年开始迁入，有5个村民小组。因第5组多为分田到户后迁来，仅户口在村，无土地，亦无房屋，属空挂组。因此，L村实为4个小组，有人口2376人，856户，土地未征收前有1100多亩。至2012年，该村仅剩下300亩因项目未落地，仍由村民耕种的土地。其他被征土地，已为城市商业用地、工业用地以及政府行政办公大楼所占据。L村已被卷入城市化浪潮中。

二、征地行为的村庄承接与利益密集型村庄的形塑

中国正处于快速发展阶段的现实，决定了征地将在相当长的时间内伴随在我国的城市化进程之中，就我国的征地经验来看，村级组织是征地的执行主体。

（一）征地行为的村庄承接征地属国家行为，国家可依据建设与发展的需要，在依法给与土地所有者或使用者补偿的前提下，对土地予以征收、收购、征用等。这决定了国家的代表——政府，所拥有征地权的国家权力属性。近20多年来，我国大规模的征地行为多发生在城郊农村以及占据国家地理或战略区位优势的农村，城郊农村是征地集中地。征地与其他需要在农村落实的国家政策一样，要借由基层政权来完成。于村庄而言，征地在深入村庄的过程中，必然会同村庄社会中的“权力文化网络”[9]相碰撞，开启与村民关于土地征收的谈判。改革开放以来，“发展”成为政府工作绩效评估的关键指标。经济发展任务的设定刺激了地方政府“土地资本化”的冲动，土地是城市建设和发展的基础要素。要获得城市土地的实际增量，只能通过土地征收。随着中央政府对人事管理从“下管二级”向“下管一级”的改革以及岗位目标责任制在行政过程中的推行，压力型体制由此形成，责任落实到个人[10]。经济发展压力，使征地在某时段内上升为地方政府的中心工作，甚至作为一项工作指标而被赋予“一票否决权”。若完成不善，全年工作成绩都将功亏一空，职位升迁都会受到威胁。“下管一级”规定表现在县一级，即各职能部门的负责人和乡镇负责人都由县委任免[10]。县一级城市发展中的征地任务下移至乡镇一级时，基于责任考核和职位升迁的考虑，乡镇政府必须竭力执行，甚至要以“中心工作”的态度来对待。征地中，乡镇政府与分散的农民直接进行谈判将面临交易成本过高的问题[11]。分散农民的组织代表——村级组织，成为征地任务的承接者，它具备法律和现实的双重合理性。法律层面，村级组织是村庄社会合法代表，为村民广泛认同，且为国家政权建设以及政策落实的实际人；现实层面，村级组织是地方自治组织，组织班子内生于村庄社会，对村庄比较熟悉。《土地管理法》规定农户的征地补偿由土地补偿费、安置补偿费与地上附着物和青苗补偿费构成，明确了补偿标准的大致范围，最终由省、自治区、直辖市参照规定并按当地实际情况确定具体标准。征地补偿的计算涉及两个重要变量：一是土地数量，二是需要安置的农业人口数量。村干部，较之于离村庄社会较远的乡镇政府，具备先天优势，能精确、熟练地掌握情况。而且，村干部几乎常年都需与村民打交道，熟谙村民的性格特点和心理结构，能更为容易掌控征地中的利益谈判过程。村级组织自然成为承接上级政府征地任务的最佳单位。需要提出的是，因城市化需求带来的征地，必然会给城郊村或城中村注入巨额利益，影响着地方政府及村级组织的行为方式。

（二）利益密集型村庄的形塑因征地带来的利益主要有两种类型：一是征地补偿利益及其附属利益；二是城市发展的辐射利益。前者伴随征地的开展而产生，有较强的行政主导与分配色彩，控制权掌握在县乡（镇）政府及村级组织手中。具体表现为征地补偿款以及为摆平征地过程中的矛盾纠纷而动用的利益资源等。后者主要指地方政府通过征地进行招商引资，带动工商业发展，所创造的众多就业机会等等，它一般产生在征地完成之后。征地补偿利益及其附属利益的行政主导和分配色彩，意味着村民可借助个人力量资源，通过与利益的掌握者博弈获得。城市发展的辐射利益，带有市场竞争性，与征地实践过程无关。故本文论及的利益类型，仅指伴随征地实践过程中的征地补偿利益及其附属利益。顾名思义，征地补偿利益及其附属利益由征地补偿利益和附属利益组成。征地补偿利益，特指征地补偿款。《土地管理法》对征地补偿内容及规则有明确规定，较为固定。L村所在县的征地补偿标准分为1996-1998年和1999-2012年两个时间段。1996-1998年土地补偿费为1.6万元/亩，青苗费1000元/亩，安置补偿费1万元/亩，总补偿费用为2.7万元/亩。其中1.4万元用于村级提留，其余补偿到农户。1996-1998年间L村共征地112亩。1999-2012年，土地补偿费按当地耕地平均年产值1500元/亩（以种植棉花、油菜等经济作物为主）的7.5倍计算，安置补偿费按9倍计算，青苗补偿费统一为1500元/亩，总征地补偿费约为3万元/亩，村级提留1.4万元，其余补偿到农户。此时间段内，村里共征地698亩。1996年以来，该村征地面积达810亩，平均每户不足一亩。可见，这部分利益对村民来说微乎其微，且相对固定。然而，关键在于，借由地方政府及村级组织面对的征地任务压力，农户可以土地为资本，来索取更多附属利益。因而，征地补偿利益主要在于征地中的附属利益，不在政府文件的规定之内，但一般为基层政府所默认。有时，需要村级组织向县乡政府争取。该利益为村庄体制精英，即村干部掌握。较于县乡（镇）政府在统一党政系统中行为和目标的一致性，村民自治制度的设置赋予了村级组织更多自主空间，它们很难对其进行政治任务式的控制。行政制度上的断裂使村庄对基层政府具备较大的反抗空间[12]。乡镇政府为了让征地工作顺利执行，除了动用权威力量，还需利用各种非正式的私人关系和利益引诱的方式将村级组织整合到统一的责任义务体系之中。征地过程中，村级组织向上索要资源主要为了争取村庄失地后的经济发展空间、吸纳可协助其开展征地工作的村庄精英群体、摆平征地过程中的钉子户或其他矛盾纠纷问题。上级政府指派的征地任务成为村干部向其争取资源的谈判资本。县乡（镇）政府给与或默许的利益资源必须能在村庄社会场域中实现，且能为村级组织支配。L村只涉及征地，且征地款在全县是统一和确定的，所以，其中缺乏可供操作的利益空间。县城房地产市场的勃兴给处于县城中心及交通极为便利的L村带来了机遇，尤其体现在村庄土地市场价值的显现。于是，L村征地中可供争取的附属利益，即为村庄中的土地。该村村干部变相以征地为交换条件，所获可供村级组织支配的土地资源有两类：一类是2005年，经过县乡（镇）政府的允许，将本村的27亩地按照征收、招拍挂程序，留作村级商宅开发用地；一类是2007年，通过与政府协商，以便于之后安排房屋拆迁村民还建的名义，预留了200亩土地作为宅基地。这二者，尤其后者成为被征地农民争夺的焦点。

三、征地预期、征地利益的博弈与分配

相关媒体的话语以及部分学者的研究中，国家政府和农民分别被呈现为强势的“恶”者形象和弱势的“被欺压者”形象：为获得低成本的土地以及更多土地财政，国家政府以牺牲农民利益为代价，不惜侵害其土地等财产权利。农民被认定为是排斥和抵触国家的征地行为的。然而，L村的经验显示，村民形成了普遍的征地共识，并对征地以及征地利益存在预期。在意识上，表现为对国家征地行为的接受和认可。

（一）征地预期城市扩张必然会吞噬周边农村土地，城郊农村（以及城中村）村民的失地具有不可逆转性和不可选择性，这已在村民中形成共识。村民征地共识的形成源于以下事实：（1）对城市化必然趋势的认可；（2）对国家征地权力属性的认知；（3）对自身拥有有限土地权利的认识。征地共识的存在使征地具备了开展的前提，征地也因此成为可预期的。此外，因征地一夜暴富的新闻充斥于电视、新闻等媒体之中，使村民认为征地利益也是可预期的。征地预期说明，村民不仅不排斥征地，反而是，在想象的巨大征地利益面前，极度渴望被征地。因此，征地行为的开展，不是围绕“农民愿不愿意被征地”，而是围绕“农民如何在征地中获取更多的利益”，可归结为：征地在村庄社会中的实践过程，乃是围绕征地利益的博弈和争夺过程，特别是对征地附属利益的争夺过程。L村是移民村，有四次移民潮：第一次在1959年，现多居住于村中3、4组，属水库移民；第二次在1970年，主要是临近公社的部分社员响应地方政府号召，充实L村人口，提高耕地利用率，现集中在村庄1组；第三次约在1976年，因村庄范围的扩大，临近公社的其他社员也迁移过来，居于村庄2组。第四次在1986年，这源于该村所在镇的建制给其带来的地理区位优势，已迁移过来的村民将亲朋好友连带带来，方便他们就业和子女上学。这部分人为第五组，属空挂组。L村实际村民主要是1-4组，带有鲜明的组合性特征，村民间呈现为“弱关联”的社会关系形态，既缺乏血缘纽带的链接，也缺乏地缘历史的发育。所以，以独立家庭为单位的个体资源拥有量的大小决定了其利益博弈能力的大小，比如村庄体制精英、经济精英以及极少数“钉子户”，是利益博弈能力较强者的代表。于是，在村民存在征地及征地利益预期的情况下，征地的村庄实践使村庄演变为利益争夺的场域，村内各主体不同程度地参与到征地利益的博弈与分配之中。

（二）征地利益的博弈与分配L村对征地利益争夺的焦点集中在村庄土地上，有两类：一类是2005年27亩留作村级商宅开发用地；一类是2007年预留作为安置被拆迁农户的200亩土地。上述土地都在被征土地的范围之外。村内土地（主要是宅基地）市场货币价值的显现，源于上述27亩国有土地的商业开发，村集体采取面向社会出售土地的方式弥补自主开发资金的缺乏。2005年，县城正处于建设起步阶段，这27亩土地虽位于汽车站附近，但仍不为本村村民所看好。当时在任书记组织村组干部四处对外推销土地，最终多数为外村做生意人士和县乡（镇）干部所购买，本村购买者不足10户。约在房子建成后的两三年中，县城房地产出现了热潮。这部分土地购买者建房后，有的通过转手直接净赚几十万元，有的通过开酒店、旅馆营利。村内土地价值的货币化瞬间为村民发觉，撬动着村庄的利益博弈秩序。土地利益的显现，首先引起的是村内强势群体的争夺，目标锁定在预留的200亩用于还建的土地上。村内强势群体以“不退地”为资本，拒绝领取征地补偿款为要挟手段，综合运用经济资源、社会关系以及生存话语等方式，同村集体谈判。最初，迫于征地压力，村级组织采取妥协，满足了他们的要求。较强的经济实力、较广的社会关系以及较能耍狠、耍赖使他们具备较于普通村民更强的利益博弈能力，而成为利益既得群体。其中，最为村民所诟病的是他们口中的钉子户，村中主要有两个典型。案例1，JM，75岁，老上访户，有1个儿子、3个女儿。1983年，分到13亩地。2007年，其中9亩土地在被征范围中。因目睹村庄土地价值的攀升，他向村级组织提出的退地条件除补偿款外，还要四处宅基地。经多次协商，村里执拗不过，给他划了四处宅基地。因有一处宅基地不在理想地段，他便翻脸坚决不退地。为使征地工作开展下去，尽快使县里项目落地，村里另换了一块位置较好的地块给他。2008年，建了一栋7层的房子，第一层由儿子开门面，其余用来出租。还有两处房屋在建，剩下一处已经出售。据村民说，他前前后后共要到的宅基地有7处之多。JM还因其他事情与村里和县里发生牵扯。2009年，JM的一块1.35亩地被征走，用于建设县的行政服务中心。不知什么原因，20世纪90年代末，这1.35亩地被村里给到另一农户耕种。由此引发了土地权属纠纷，补偿款一直放在村集体，未能发放。行政服务中心建成后，JM总去闹事，有一次还将行政服务中心大门锁上，影响了正常工作。派出所将他带走，到了派出所后，他闹得更加厉害，说行政服务中心占地没有经过他的同意是违法的。他上了年纪，又患上了脑梗塞，派出所没办法，怕出问题担负不起责任，就将他放了。之后，JM又去县里其他部门上访，县里迫不得已决定让城司出面给与他补偿办法，最后是给JM夫妇每年5000元的补贴，至今已拿了4年。吃到了这个甜头，他又开始另找事由不断向村里、县里索要好处。案例2，SF，40多岁，是个混混，坐过牢。坐牢回来后，承包了几十亩鱼塘，从未向村里交过承包费，村里一直拿他没办法。后来，承包的鱼塘要被征走，他借此机会向村里索要了3处宅基地。有时，他会用暴力来恐吓、威胁村民，村里人对他都是敢怒不敢言。以上是村中表现较为极端的两个案例，展现了村中强势群体与村级组织之间在征地过程中就宅基地利益的博弈过程。土地是他们与村级组织进行利益博弈的主要资本，辅以个人力量和特质，他们一跃成为征地附属利益的最多获得者。当然，其他与村干部有关系以及有经济实力的村民，同样获得了宅基地的分配利益。所有这些利益的争夺，都是以征地为基础背景。占有即将被征或正在被征的土地，在这场利益的博弈中具有至关重要的地位，如1位分到2处宅基地的村民所说，“我要是没有这个土地，就要不到屋基”。

四、征地利益博弈的后果：村庄社会失序

社会失序是一种“社会秩序出现一定程度或一定范围的紊乱”[13]状态。社会失序大多发生在社会的转型期，旧规则被打破，新规则未能建立。缺乏统一规则的引导，人们通常会感到无所适从，并衍生出多样化的行为，影响社会稳定。L村恰好处于因城市化浪潮中的征地所带来的转型阶段。征地搅动了原本平静的局面，给村庄社会秩序带来深刻的影响，冲击着村民思想和价值观念。L村短暂的移民特征，使其并未发育出强固、统一的规范价值体系。面对巨额利益的流入，村民很难抵御牟利行为，上演着一幅以个体家庭为单位的同村级组织的利益博弈画面，村庄社会逐步走向失序。具体而言，该村的社会失序主要体现在三方面：（1）村庄公共资源，主要是宅基地分配的失序；（2）村庄社会关系的高度紧张；（3）村庄历史遗留问题的激活。村庄社会失序构成了L村因征地利益的博弈所造成的主要村庄社会后果，侵蚀着村级组织的合法性及基层政府的治理能力。下文将分别予以呈现。

（一）村庄宅基地资源分配的失序从制度规定和现实利用层面来看，宅基地是保障农民生产生活需要的一种社会保障福利[14]。按照2004年出台的《关于加强农村宅基地管理的意见》规定：农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期间无异议的，报经乡（镇）审核后，报县（市）审批。因而，宅基地是一种公共资源，严格按照法“一户一基”的原则分配，村民享有平等取得权，遵循统一的公共化分配规则。国家对农村宅基地不能买卖的规定，集中体现了其福利性特征。生活中，村民亦只关注宅基地的实用价值，非所谓的“财产性价值”。这对一般农村地区的村民而言，更是如此。L村，征地中进行分配的宅基地性质在实然层面发生了变化，从公共福利资源转变为可到市场变现的财产性资源，成为村民争夺的利益对象。基层政府及村级组织迫于征地压力，面对村民特别是少数钉子户“不退地”的要挟，采取妥协，造成了原本用来村民拆迁安置的宅基地成为摆平钉子户的手段，呈现出工具性色彩。于村民而言，宅基地是可兑换的货币。这从不同侧面反映了村庄宅基地资源性质的异化。然而，村庄宅基地不能买卖的法律限制决定了村民买卖宅基地行为，处于违法空间之内。强大的征地任务压力使这部分宅基地位于县乡（镇）土地执法的真空地带，并成为村庄共识。从宅基地分配规则来看，公共化分配规则为私人化分配规则替代。从村民角度来看，通常是拥有即将或正在被征的土地、具有较强的经济实力、较广泛的社会关系以及能耍狠、耍赖的村民更易获得宅基地资源。普通村民，因缺乏利益博弈资源和能力，而成为利益相对受损者。从村级组织角度来看，分配宅基地多采取私下的方式，既未向村民公布，也未上报审批。宅基地的划批以不透明的方式展开，引发了村民的不公平感和被剥夺感。当此类感觉积蓄到一定程度，村级组织没有及时采取措施化解时，就会演变为村民对村级组织的集体不满。现今L村出现了“全民要基”的情况，不满情绪达到顶峰。在有限的宅基地资源面前，村级组织已陷入“如何进行进一步宅基地分配”的困局之中，几乎不存在可以平衡村民利益的统一性分配方案。村庄宅基地分配失序的局面就此形成。

（二）村庄社会关系的紧张面对征地利益，必然会引发村民的争夺。利益争夺的过程中，村民间争夺能力的差异，带来征地利益的分配不均。在我国农民向来存在“不患寡而患不均”的心态下，自然会造成村民相互间的不满，也包括对村级组织的不满。在村庄熟人社会场域中，村民相互处于可视状态之下，任何村民都能构成其他村民的比较对象。在非依靠个人劳动和努力就能获得大量利益的情况下，“不劳而获”的利益较多者便成为“不劳而获”的利益较少者的比较对象。依次类推，最后形成不论是获得利益者，还是未获得利益者；不论是获得利益较多者，还是获得利益较少者，都无法满意的格局。村民与村民之间充满揣测、怀疑和怨愤，村庄社会关系高度紧张。比如，上文提到的JM在所有村民、村干部乃至县乡（镇）干部的眼中都是该村征地中最大利益获得者。然而，通过对他的访谈，了解到，其实他对他当前所获得的利益量仍不满足，他说“要和村里的干部比”，认为村干部在村里捞了更多好处，这是他的“那点”好处所不能比的。因此，他会找各种理由去找村干部的麻烦。而得到了一处或两处宅基地的村民，也深深感到不公，觉得为何像JM这样的人能获得那么多宅基地，赚那么多钱。JM构成了这部分既得利益群体的比照对象。一处宅基地都未获得的村民，就以其邻居或兄弟等为参照，“凭什么他们有，我没有，还不是一样有地”的疑问浮现在他们的内心里。以上组成了村民相互比较的三个层级。之所以村庄内出现普遍性的社会关系紧张，究其根源在于征地附属利益在村民间调配的高度不均，积聚了强烈的怨恨情绪。与此同时，村民私下又会积极采取各种方式向村级组织争取，甚至不会向自己的亲戚朋友透露，相互之间缺乏一种最基本的信任关系。

（三）村庄历史遗留问题的激活一旦新的力量参与到村庄社会，原本尘封已久的遗留问题都会借此机会得到复活，以此表达自身利益和权利诉求。遗留问题的类型可分为两种：一种是一直都是作为问题存在，只是被平稳的村庄日常生活所掩盖了，成为一种残存的记忆留存在村民的脑海里。只要有合适的时机，它就会被表达出来；一种是原本并不构成问题，只是中途因某个事件的出现，使得该问题所蕴含的利益凸显出来了，由此而成为问题。这两类问题，可因同一事件的出现，同时被表现出来，即遗留问题被激活。在L村中，无疑征地是该村遗留问题得以激活的导火索。总体而言，该村共有两处遗留问题的引子。第一处是分田到户之前，该村共有13人被调入了所在公社一个农场的机务队，后因体制改革，机务队被取消，他们重新回村。但此时，村里分田到户的工作已经完毕，之后一直没有再调过土地。于是，这13人于2008年在该村正处于征地大浪潮以及村庄利益博弈较为激烈的时期，向村里提出要求，希望能给与他们相应的补贴和保障。第二处是税费时期，因税费负担严重，部分有地村民将土地分与其他村民耕种。土地征收的到来，一下子使土地的价值显现化，关键还可作为向村级组织进行利益谈判的重要资本。特别是近几年，因土地权属而产生的纠纷多了起来。这些都是村庄内部的历史遗留问题通过征地事件得以激活的集中表现。

五、总结

城市化以空间扩展为载体，以土地为依托，表现为国家为获得城市发展所需土地向农村征地的过程。要理解目前我国征地中的矛盾和纠纷，实现对其产生原因及征地村庄实践后果的客观认识，就需将国家的征地行为置于村庄之中，细致展现征地实践过程，厘清各方主体间的权利——利益关联。本文基于对鄂中L村征地实践过程的考察发现，村级组织作为国家征地行为的最佳承接者，实现了征地理解视域的村庄转移。征地，通过各种方式形塑了村庄的利益密集型特征。

篇7

召开这次会议是经市长办公会议研究决定的，为了开好这次会议，春节前，市农办牵头组织人员到各乡镇、街道进行了调研，并组织起草了今年的农村住房改造建设实施意见，昨天下午，市政府也专门组织相关部门对今年的农村住房改造建设实施意见进行了论证，近期将下发。刚才，镇、镇、乡、乡府前村、乡秀峰村分别就农村住房改造建设和下山搬迁工作作了经验介绍，此外还有12个乡镇、村作了书面交流，各有特点，解决问题的层面与角度各有不同，效果明显，值得大家学习借鉴；市农办姜善根主任就今年工作目标和任务作了具体部署，希望大家切实抓好落实。下面，根据会议安排，我再强调两点意见：

一、强化措施，扎实推进，去年农房改造建设和下山搬迁工作成效明显

2011年，在全市上下的共同努力下，我市农房改造建设和下山搬迁工作进展顺利，全年完成住房改造5012户，其中农村困难家庭住房救助2000户；经验收的拆除旧房有5953户60.68万平方米，其中35个示范村拆除旧房2001户21.87万平方米；下山搬迁落实宅基地885户，安置农民3111人，拆除老屋1297户，建设用地复垦1526.89亩，取得了较好成效。回顾一年来的工作，总体感觉我市农房改造和下山搬迁工作抓得紧、动得快、力度大，突出表现在四个方面：

一是领导重视，合力共推格局基本形成。在市委市政府以及市农村住房改造建设工作领导小组的统一领导下，各乡镇（街道）、各有关部门高度重视，紧紧牵牢农房改造这一农村的牛鼻子工作，增强认识、建立组织、明确任务、出台政策、落实责任，统筹推进下山搬迁、村庄整治等当前农村的重点工作，全市上下形成了市、乡、村三级联动，合力共推的工作格局。

二是政策配套，要素保障体系逐步健全。2011年是我市农房改造工作的全面推进之年。市委市政府以及各有关部门注重研究制定政策，加大引导力度，努力破解土地、资金等要素制约问题。去年3月份市委、市政府出台了《市2011年农村住房改造建设实施意见》，市农办、财政、国土等有关部门也及时研究出台了相关的配套文件，加上近些年我市已出台的下山搬迁、农村困难群众住房救助、农村宅基地管理等相关政策，基本形成了以《市2011年农村住房改造建设实施意见》为主导，以相关配套政策为补充，涉及土地、资金、规费减免优惠、金融支持等各方面内容的政策保障体系。这一系列政策的出台为全市农房改造要素保障落实和全面快速推进奠定了重要基础。

三是分类指导，科学规划建设理念不断强化。科学规划是搞好农房改造建设和下山搬迁的一项基础性工作。过去的一年，我市编制完成了市域村庄布点规划，新一轮土地利用总规修编在全省率先获省政府批准实施，有35个农村住房改造任务的村均编制了村庄建设规划，还有53个中心村完成村庄规划编制或修编，确保了农房改造依规布点、依规建设。同时，在规划引领下，各地坚持因村制宜，民主决策，分类指导，多类型多模式推进，根据不同的区域确定不同的建设模式。如凤林镇政棠村完善规划蓝图，推动了全村363户拆除旧房、建好新房，85%农户完成农房改造。

四是部门协调，管理服务环境显著改善。在推进农房改造和下山搬迁工作中，我市各乡镇（街道）、各有关部门根据各自职能，强化服务，密切配合，探索创新，为顺利推进农房改造工作营造了良好环境。如市国土局和市扶贫办密切配合，共同研究制定了下山搬迁农户建房报批简化手续，有33户得到了及时报批；市农办作为牵头部门，主动与有关部门进行沟通，及时解决工作存在的问题，并经常性到各乡镇（街道）进行服务指导，确保工作得到了顺利推进，等等。

我市农房改造和下山搬迁工作总体上推进顺利，取得了一定成效，在改善农村居住环境，提升农民生活水平，加快城乡一体化进程，促进土地集约节约利用等方面起到了积极作用，并为下步提速推进打下了良好的基础。但对照市委、市政府的要求还有一定差距，还存在着一些问题和不足：一是思想认识还不够到位，有些地方对农房改造的宣传不够广泛深入，没有使广大干部群众充分了解掌握各项政策措施，动员发动的效果还不明显。二是工作进展不平衡，区域之间差异较大，有相当部分乡镇旧房拆除仅是原址拆建，集中连片拆除、自然村撤并等工作力度不够，进展较慢。三是村庄规划不够科学，有近三分之一规划存在超过修编期、覆盖面不宽、可操作性不强等问题，对农房改造难以起到控制指导作用。四是下山搬迁要素制约越来越大，如建房报批进度偏慢，老屋拆除任务较重、基础设施配套滞后、宅基地跟不上需求、小区缺少公共服务场所、新区管理组织建设滞后运行困难多等。

总之，推进农村住房改造和下山搬迁工作，既是农村改革发展所趋，也是农民群众意愿所盼。各乡镇（街道）、各有关部门一定要把这两项工作作为城乡融合的有效途径，作为稳增长、促转型、惠民生的重大举措，进一步深化认识、大胆创新，扎实推进。

二、明确任务，狠抓落实，全力以赴推进2012年农房改造建设和下山搬迁工作

农房改造建设和下山搬迁工作是推进“中国幸福乡村”建设的重要抓手，是一项综合性、系统性较强的工程，面广量大，任务艰巨，要将农村住房改造建设和下山搬迁两项工作相结合，强化举措，合力攻坚，使农村住房改造建设和下山搬迁工作全面走上科学化、规范化轨道。

（一）加快推进农村住房改造建设

农村住房改造工作的重要意义我归纳了一下，主要有四个方面：一是建设中国幸福乡村的必然要求；二是改善民生、提升农民生活质量的需要；三是促进农民转变生活方式的需要；四是节约集约土地的需要。因此，大家要深刻认识到加快推进这项工作的重要意义，把其作为农业农村的牛鼻子工作之一来抓。

为完成市政府去年年初提出的“奋战三五年、农村旧貌变新颜”的要求，今年的农村住房改造任务比去年要艰巨的多，难度也大的多，我们的目标是：全年完成农村住房改造5000户，其中农村困难家庭住房救助1500户；拆除旧房8000户，力争10000户；新立项建设用地复垦1500亩。为此，大家要在“完善机制、创新举措、保障落实”上下功夫，拆出氛围，拆出成效，重点突出抓好以下四方面工作：

一是要健全工作机制。农房改造是一项长期的工作，需要动员各方面力量齐抓共管，协调推进。领导要加强。从2010年8月份到现在，市里已先后召开4次全市性的会议，表明市委、市政府对农房改造工作的高度重视。各乡镇（街道）、各有关部门主要领导要亲自抓，分管领导具体抓，努力形成党政同抓、部门联手、镇村联动的工作机制。同时在工作中要尊重民意、维护民利，赢得农民最广泛的支持，确保农村改造工作积极稳妥，有序推进。责任要落实。农房改造的工作责任在市，关键在镇，基础在村。各乡镇（街道）、村要负好组织实施的主体责任，不仅要主要领导亲自抓，而且要组织骨干团队专门抓。市农房办要负好总体规划、政策制定和督查协调等工作责任，各有关部门要负好推进工作的共同责任，以最优的政策、最佳的服务、最高的效率，形成强大合力。督查要严格。各乡镇（街道）、示范村要在每月25日前上报工作进展情况。市农房办要每季度督查通报实施进度，并及时总结推广典型做法和先进事例。农房改造工作纳入乡镇街道年度双争先考核，年底严格考核，表彰先进，鞭策后进。

二是要完善政策保障。今年，我市在去年原有政策的基础上，进一步加大资金、土地、信贷等方面的支持力度。首先在资金保障上，除继续整合中国幸福乡村建设、土地综合整治、下山搬迁、农房救助、村庄整治、中心村建设等各项涉农资金外，今年市财政将安排不少于920万元专项资金用于农村住房改造建设以奖代补，重点奖励集中连片拆除旧房、下山搬迁撤并自然村以及低保户、困难户建安置房统一安置等。同时，在实施农村住房改造建设中，对相关规费继续实行免收或减半征收。其次在配套政策上，各乡镇（街道）、各有关部门在坚持原有好的做法的同时，要大胆探索推进农房改造建设的新机制、新方式，加快突破一些制约因素，如农村集体建设用地流转政策、农民跨乡镇跨村建房政策、农村建设用地放弃补偿标准以及撤并自然村、建设中心村、减轻农民负担政策，为农房改造建设提供扎实的机制保障。

三是要强化规划引领。编制规划是开展农房改造建设工作的首要环节，也是决定农房改造建设水平的关键因素，我们必须坚持规划先行，稳步推进。这里我要强调两点：一方面，要严格执行市域村庄布点规划，合理布点中心村和基层村，尤其要逐步减少行政村数量、适当增加中心村数量与规模，着力解决村庄布局散、建设乱等突出问题，使村庄空间布局更加科学合理，确保实现人口集聚、节约用地、环境改善的目的。另一方面，要在市域村庄布点规划的指导下，按照不同地域、不同类型的乡村特点、地域特色、文化内涵、人文景观及实用、节约、美观、协调，以及布局全面、功能完善的要求，加大村庄规划修编力度，今年重点要编制完成5个重点镇、30个中心村、60个行政村规划。在规划编制中，要注意把“是不是科学合理、有没有地方特色、受不受群众欢迎”作为衡量规划编制水平的重要标准加以落实，广泛听取农民群众的意见和建议，切实防止出现定位偏差现象，造成规划脱节、重复建设。

四是要突出工作重点。按照“因地制宜、分类实施、量力而行、示范带动、有序推进”的原则，有序推进农房改造建设。下一步重点要突出以下四个方面：一是做大中心村。对村庄布局规划确定集聚发展的中心村、经济强村、大企业进驻村以及列入市级下山搬迁、移民拆迁安置点等，要按照农村社区建设标准进行统一规划、统一改造、统一建设集中住宅区，合理进行村庄功能分区，同步配套基础设施和公共服务设施，加快形成具有相当规模、功能齐全的中心村。二是整治空心村。村庄布局规划确定的保留村，按照农民生产生活需要，适度推进住房改造建设，严格控制新建独立式住宅，鼓励集中建设联立式住宅。要不断提高空心村拆除力度，特别是要加大连片拆除以及拆旧整理、复垦还耕工作力度，积极盘活和充分利用农村建设用地。三是搬迁撤并自然村。重点是针对明确需要搬迁的自然村，选择区位优势明显的区域作为安置地，引导农户集聚到城镇和中心村、中心镇，同时停止需搬迁撤并自然村的宅基地和建房审批，对一时无法实现异地搬迁的农户，其危房经批准后可适当修缮加固。四是扎实推进示范村。在推进过程中，重点要抓好示范村、重点推进村的建设，以点带面，为全市面上工作开展带好头。对示范村建设问题，我这里再明确两点：一是申报的示范村必须要有村庄建设规划；二是示范村旧房拆除必须分区域集中连片推进（包含自然村整体搬迁），其中每个区块拆除面积原则上不少于1000平方米以上(建筑占地面积)。

（二）扎实推进下山搬迁工作

2012年计划异地搬迁2000人以上，争取3000人；拆除下山搬迁农户老屋1500户，争取2000户，促使2010年前下山的一半农户老屋得到拆除，实现下山农户建房应批尽批。重点要抓好以下几项工作：

一是要强化老屋拆除。下山搬迁农户老房屋拆除是下山搬迁工作的一个重要组成部分，改变老屋拆除难，下山搬迁农户“一户多宅”的局面，已成为当前下山搬迁工作中的一项重要任务。这里有两层意思，一层意思是目前已搬迁农户的老屋要采取措施坚决拆除；另外一层意思是对于新的搬迁户要坚持“先拆后建”政策，必须把原居住地房屋拆除作为农户下山搬迁的前置条件。工作思路上，要将下山搬迁与农村住房改造建设有机结合起来，彻底解决拆屋难问题。

二是要及时办理建房手续。下山农户建房报批工作事关农户切身利益，关系到社会和谐稳定。去年，市国土局和市扶贫办按照我的要求，在清湖镇清泉村开展了下山搬迁农户建房报批工作试点，取得了一定的效果，但从目前情况看，这项工作离广大搬迁农户的需求还有很大的差距，今年，国土部门还要再多想些办法，进一步简化下山搬迁农户建房报批程序，加快办理建房报批手续，实现应批尽批。

三是要引导搬迁户致富。“搬得下”只是下山搬迁工作中的第一步，而“稳得住、富得起”才是下山搬迁工作的最大目标。因此，各乡镇要加强对下山搬迁农民的素质培训，掌握一些适用技术，实现转移就业。在产业发展方面，可以鼓励发展一些来料加工，让一些年纪较大、没有一技之长的群众实现就业；也可以鼓励发展食用菌、温氏养鸡等短、平、快项目，拓展创业致富门路。

四是要加快宅基有效供给。目前我市山区农民下山积极性很高，许多农户等着要宅基地。我想解决宅基问题可以从三条途径解决：一是安置小区本身要加快宅基地的平整，积极盘活现有的土地，抓紧供给宅基地，尽量满足下山搬迁农户的需要。二是要注重从中心村、集镇等有升值空间、有吸引力的地方选点，如贺村镇、中部工业园区，吸引下山搬迁农户。同时，要利用好荒坡，尽量少占用耕地。这里我还要再强调一下，各乡镇要严格执行小区60%的宅基地用于抽签的相关规定，杜绝变相抬高地价，失信于民的的情况发生。三是引导城里有房或准备在城里购房的山区农户，有偿放弃宅基地。

篇8

我国虽然拥有960万平方公里的土地，但我国是人口大国，人均资源相对不足，人均耕地只有1.39亩，仅为世界人均耕地的1/3。而且我国的人口还将继续增加，对耕地的需求会进一步增大，人增地减的矛盾会进一步加剧。按照党的十要求，我市正在全力加快工业化、城镇化和农业现代化步伐，确保2020年与全国同步实现全面建成小康社会目标。

要实现和全国人民同步奔小康的目标，至2020年我市国民经济生产总值年均增长率要保持在12-13%，固定资产投资总量年均增长20%以上，按各县区投资密度平均150万元/亩计算，全市每年新增建设用地总量约5万亩，2013-2020年合计约40万亩。为严守党的十提出的18亿亩耕地红线，国土资源部提出了“1+8”供地创新组合政策，“1”即新增计划用地指标，我市每年约0.7万亩，最多争取到1万亩，合计8万亩，但同时需要等量的占补平衡指标；“8”即存量建设用地盘活挖潜的八条途径，但我市各类土地后备资源均已不足，全市可作为占补平衡指标的未利用土地仅剩2.7万亩，农村工矿复垦地仅剩6万亩，城镇低效建设用地整合挖潜和闲置土地处置已实施多年，最多再置换建设用地5-6万亩，其它像低丘缓坡开发、科学围海造地我市全无资源。当前的土地供应瓶颈要求我们的城镇建设不要再“摊大饼”式地外延扩张，少些宽马路、大广场建设；也不要单纯追求GDP，盲目招商引资，为了使一些所谓的大项目尽快“落地”，不惜以违法违规为代价，闯红线、碰高压线。实现我们的小康目标在土地利用上要做到节约集约。

二、城乡建设用地增减挂钩工作的开展

随着工业化和城镇化的推进，城乡建设用地的供求矛盾在一些地区越来越突出，耕地保护压力不断加大。要确保到2020年实现全面建设小康社会的奋斗目标，必然要加快工业化和城镇化的发展，发展和建设需要占用大量的土地是不可避免的，另一方面国务院已作出决定，到2020年18亿亩耕地不能减少，这是一条不可逾越的红线。而且我国的人口还将继续增加，这样土地供需矛盾将日益尖锐。《政府工作报告》明确提出，要把节约集约用地作为转变经济增长方式的突破口和重要抓手。发展是第一要务，这一点任何时候都不能动摇，问题在于发展必须是科学的、协调的、可持续的，表现在土地利用上必须坚持节约集约用地制度，坚守18亿亩耕地红线。这就要求我们要树立正确的用地观，从落实科学发展观的高度，本着对事业负责，对子孙后代负责的态度，积极推进节约集约用地。

为引导城乡建设集中、集约用地，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）中提出“鼓励城乡建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”的政策，十七届三中全会在《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提出在土地管理中要坚决落实两个最严格的制度，就是要落实最严格的耕地保护制度，坚守18亿亩耕地红线，落实最严格的节约用地制度，从严控制城乡建设用地规模。

2000年以来，在大量促进土地集约利用探索中，逐步提出了“城乡建设用地增减挂钩”政策，部分地区为解决经济发展用地需求与土地供应不足之间的矛盾，在基本农田和耕地受到严格保护的情况下，开始把重点转向到农村建设用地，尤其是农民的宅基地。典型做法是针对农村居民点规模小、数量多、布局分散、环境质量低劣、土地利用率低等现象，开展农村建设用地整理，改造旧村庄，用腾退出来的农村建设用地置换经济发展用地指标。

为了稳妥推进城乡建设用地增减挂钩，2005年国土资源部组织先行开展挂钩试点工作，相继出台了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》、《关于进一步规范城乡建设用地增减相挂钩试点工作的通知》、《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》， 对城乡建设用地增减挂钩试点工作进行了规范。

三、城乡建设用地增减挂钩试点的成效

自2006年以来，国土资源部共开展三批城乡建设用地增减挂钩项目，全国各地自2004年开始实施挂钩试点工作，江苏、安徽、山东等省取得了较好成效。其中，前两批试点项目直接由部批准，第三次试点由部向有关省（区、市）下达周转指标，由省国土资源部门确定试点项目并报部备案。三批挂钩试点项目共下达周围指标43万亩，涉及省份共24个。据了解，到2009年底，第一批试点已拆旧复垦5.85亩，约占下达周转指标的80%；第二批试点已拆旧复垦3.84亩，约占下达周转指标的33%；各地正在组织编制第三批试点实施方案。

我县城乡建设用地增减挂钩试点工作取得了如下初步成效：

一是耕地得到有效保护。我县在对2009年、2010年第二批次和2012年增减挂钩项目的实施中实现了耕地动态平衡。按照挂钩试点专项规划，农村宅基地复垦后的耕地与周边耕地接连成片，便于实施农业规模化和产业化进程，在保护耕地的同时，促进了农业生产效益的提高。

二是节约集约用地水平极大提高。2009年以来，我县共申报三个批次增减挂钩项目和一个土地综合整治项目，项目区的拆旧区涉及30个行政村，占地747.2809公顷。通过实施挂钩试点，将分散的自然村落人口集中，安置仅使用土地346.5851公顷，安置区人均用地降至65平方米，在留足农村发展预留地的情况下还可以节约土地近53%。

三是用地布局得到优化。城乡增减挂钩为平台，积极推进小城镇示范建设，实现了农民居住社区、示范工业园区、农业产业园区三区统筹、联动发展。进一步加快了农村人口向小城镇集中，工业向园区集中，农业向设施农业集中，优化了用地结构和布局。

四是推进了城乡统筹发展。通过挂钩试点，人口向小城镇集中，政府公共服务的功能进一步发挥，道路管网设施、市政公用配套设施进一步完备，教育、医疗、娱乐等服务基本实现了城乡均等化、农民工作、生活便利化，农村环境面貌焕然一新，城乡发展的差距迅速缩短。

五是农民生活质量得到提高。通过挂钩试点项目的实施，解决了广大农民的长远生计，农民家庭财产和收入大幅增加，实现了“安居、乐业、有保障”。

四、问题和隐患

随着城乡建设用地增减挂钩试点工作的开展，有一些问题和隐患需要引起注意并研究解决：

一是复垦区复耕土地的产权归属问题。有的地方将原宅基地复垦之后的土地收归当地乡镇所有，有的地方将之归原村集体所有。归当地乡镇政府使用的，是否应按规定办理征地手续，土地增值的收益如何返还给农民等方面的法律依据比较模糊，有关规定缺失。

二是挂钩项目区拆迁农民安置与权益保障。挂钩试点开展的时间还不长，地方政府在实施挂钩的过程中，注意力主要集中在农民搬迁意愿、能否如期复垦拆旧区，是否能按时归还周转指标上，对搬迁农民宅基地和建新占用承包地的补偿标准、承包地复垦后承包权分配、挂钩项目区内发展产业的权益是否让农民共享等问题，没有深入研究，事实上这也是挂钩实施后如何管理的问题，要推广挂钩实施的范围，还需要在农民权益的保障问题上继续总结和创新，继续深入研究和试点。

三是耕地数量虽能做到不减少，但耕地质量难以有提高。部分试点缺少推进复垦工作的有效措施。经批准开展的挂钩试点项目单位在争取周转指标时十分积极，但对拆旧、复垦的重视程度不够，加之土地复垦是一项系统性工程，效益显现时间较长，工作开展效果不能立竿见影，在土地复垦方面手段少，措施弱，制约了土地复垦工作顺利开展。复耕后的耕地质量有待于进一步培育和提高。部分挂钩试点项目复垦的耕地数量达到了归还指标的要求，但因肥力的培育需要较长时间，复耕后的耕地质量较低，有待于进一步改造。

四是项目区设置与土地利用总体规划衔接不够。由于上轮编制的土地利用总体规划没有考虑挂钩工作，现在部分地区的规划修编仍处于前期研究阶段，很多县或乡镇的村镇体系规划尚未进行。土地整理规划与土地利用总体规划、城市规划、城镇规划等规划相脱节，有的挂钩项目区安排与未来城镇布局、结构、发展方向还不能衔接。

五、建议

一是科学做好挂钩试点规划。挂钩专项规划一定要与土地利用总体规划、村镇规划、土地开发整理规划相衔接，以引导挂钩试点工作稳步有序地开展，值得进一步研究。

二是协调挂钩试点各项政策。进一步加大与国家发改委、财政部、国土资源部、住房建设部相关部门的协调力度，协调好各种政策。明确减免挂钩项目区“两费一税”（新增城镇建设用地有偿使用费、耕地开垦费、耕地占用税）。进一步明确挂钩试点在税收、土地使用权证、行政许可等方面也办理相应手续的有关规定。总结试点工作取得的经验，对一些成熟的管理办法和规定要上升到法律法规的高度。

三是积极探索后续管理新思路。随着挂钩政策的深入推进，涉及的村庄合并、农村集体经济资产的权益分配的变更和社区管理等问题逐渐显现出来，必须探索产权管理的新思路，明确土地权属，鼓励有条件的地方实行农村集体土地折股量化，农民参与股权分红。

四是进一步加强复垦工作。研究制定能够切实快速推进复垦工作的措施，确保指标挂钩周转中耕地数量不减少，质量有提高。进一步加大监督管理力度。加强挂钩试点项目监理制度建设，项目实施进一步规范化，可采取国际惯例招标有资质的监管单位，对项目建新、拆旧、复垦等进行全程监控，对项目资金使用情况进行严格审核。强化上级政府和部门对下级政府和部门项目参与过程中的监督检查。

五是加强监督检查，全面落实节约集约用地责任 ，建立节约集约用地考核制度。要把节约集约用地考核纳入市、县经济社会发展综合评价体系，使各级政府及相关部门领导切实承担起推进节约集约用地责任。建立节约集约用地的监测，主要是做好土地市场动态监测和土地变化状况监测。及时向社会公开供地计划、结果及实际开发利用情况等动态信息。对批多用少、占而不用的土地，坚决依法收回，重新配置。做好年度土地变更调查，建立土地利用现状数据库，全面掌握各类土地变化状况。重点监测各地新增建设用地、耕地减少和违法用地等情况，监测结果要向社会公开。

篇9

一、学习传达情况

县“两会”和农村暨经济工作会议结束后，我局立即行动起来，分别召开局党组会议和全体职工会议，传达会议精神，部署贯彻意见。党组会议传达了两个会议的精神，研究了建设社会主义新农村的工作思路、200年主要工作任务以及招商引资工作落实奖惩办法。全体干部职工会议介绍了两个会议的召开情况，组织学习了肖书记和杨县长的重要讲话，在全面总结2005年工作的同时，对2006年的工作进行了全面地分析和部署，并要求全体干部职工认真学习和贯彻落实两个会议精神，牢固树立成就感、紧迫感和责任感，紧紧围绕社会主义新农村建设、经济大发展的主题，积极参与、服务于全民创业活动，努力开创我县国土资源管理工作的新局面。[网文章找文章到网]

二、工作目标任务确定情况

根据两个会议确定的目标任务，结合我局工作实际，研究确定了2006年的主要工作目标任务，即抓好六项重点工作。

（一）服务地方经济发展。围绕“东向发展”和“一主两翼”战略的实施，坚持服务发展的意识不动摇，正确处理好严格土地管理与经济建设的关系，充分发挥土地资源在城市建设中的基础性保障作用。坚持“有保有压、区别对待”，科学编制和严格实施土地利用年度计划，加强建设项目用地预审，优先保障重点建设项目用地需求，支持有利于结构调整的项目建设用地。

（二）加强基础业务建设，奠定坚实基础。加强城镇居民住房土地使用权登记、发证工作，扩大土地登记覆盖面，推进农村宅基地和集体土地所有权登记发证。进一步完善城镇地籍调查成果，全面完成城镇地籍数据库的建设任务。加快土地利用更新调查工作进度，6月底前完成土地利用数据库建库任务。启动基准地价更新工作，力争年内完成更新任务。大力推进电子政务，完善政务信息网上公开制度，以信息化推动国土资源管理的现代化。

（三）整顿和规范矿产资源开发秩序，推进矿业权市场建设。按照《国务院关于整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》要求，进一步整治和规范矿产资源开发秩序，坚决查处无证勘查、开采等违法行为，强化矿业权转让管理，严格按规划要求设置矿业权，按法定权限、程序登记发证。认真做好矿产资源总体规划和地质灾害防治规划实施前的宣传工作，努力形成领导支持、矿业主配合、投资者遵守的良好工作氛围。同时，进一步加强地质灾害防治工作，完善群测群防网络和监测预警体系，全力协助、指导版书乡政府实施白杨岭山体地裂缝地质灾害搬迁避让、工程治理项目，按要求及时上报有关资料和数据。

（四）规范发展土地市场，推进土地收储运营。严格落实经营性用地“招拍挂”出让制度，进一步扩大土地有偿使用范围，逐步实行经营性基础设施用地有偿使用，禁止非法压低地价招商。建立土地有形市场和土地市场动态监测制度，促进土地市场秩序的公开、公平、公正。重点做好张家坝开发区、南门原汽车八队、交通局配载中心等地块的收储运营工作，为城市建设与发展提供财力支持。

（五）坚持依法行政，规范执法行为。深入学习贯彻国务院《条例》和《国土资源规定》，妥善处理好国土资源问题。进一步完善工作制度，对各类案件按照“属地管理、分级负责”的原则及时加以处理，切实做到来访有记录、问题有答复、处理有反馈。坚持依法行政，进一步加大土地执法力度，规范执法行为，完善城建国土联合执法机制，严肃查处非法批地、占地等违法案件。

（六）巩固活动成果，加强队伍建设。积极巩固先进性教育和机关效能建设活动成果，建立健全长效机制。进一步加强国土资源管理干部队伍建设，深入推进完善体制提高素质活动，为全面履行国土资源管理职责提供有力保障。根据县政府确定的乡镇国土资源管理体制改革方案，按照具体的改革办法和实施步骤，组织实施并完成乡镇国土资源管理体制改革工作，促进基层国土资源管理工作到位。

三、建设社会主义新农村工作思路

（一）进一步加强基本农田保护工作。巩固基本农田保护检查工作成果，强化保护责任，完善保护标牌，确保基本农田数量不减少，质量不降低。每年对基本农田保护工作进行考核评比，对成绩突出的乡镇、村和农户予以表彰奖励。严格项目用地审批，占用基本农田保护区的项目一律不予通过。加强农村居民建房用地规划管理，严禁零星占用土地建住宅，引导农民建房按规划要求向中心村集中。

（二）深化农村征地制度改革。一是依照法律规定制定符合我县实情的征地补偿标准，目前正在开展制定征地统一年产值标准工作，成果将逐级上报省政府批准后公布实施。二是修改和完善征地程序，建立土地征收的协商机制和司法裁决机制，把征地工作纳入规范化和法制化轨道。三是建立和完善切实可行的社会保障体系，切实解决失地农民的后顾之忧。

（三）切实抓好土地开发整理。一是成立县土地开发整理机构，要求各乡镇确定专人负责，将土地开发整理工作纳入年度目标考核。二是从规划、申请、立项、施工到监督检查，竣工验收，全程搞好服务。三是走因地制宜、综合开发整理的路子，将土地开发整理与滩地改造相结合，与落实村庄规划相结合，与改造中低产田相结合。2006年重点抓好江村和庙首两个省级项目实施过程中的监督管理工作，做好三溪土地整理项目的申报立项与报告、预算的编制。

（四）抓紧抓好重点地质灾害隐患点治理。我县是地质灾害易发县之一，全县约有200个地质灾害隐患点。为进一步加强重点地质灾害隐患点治理，根据《全省重点地质灾害隐患点治理方案》，我县已有3个隐患点列入省批准同意实施避让搬迁或工程治理计划，2006年安排版书白杨岭，2007年安排白地洪川和俞村下周家，以彻底消除其地质灾害隐患。我局将全力协助、指导当地政府作好治理项目的实施工作，按要求收集、上报有关数据和资料，切实做好关系人民生命财产安全的实事。