流转土地管理办法范文

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二、当前我国土地管理现状 

（一）农村土地管理的现状。经济的发展加快我国城市化進程，改变了土地的利用现状，导致农村土地的流转速度加快。农村经济的发展也使土地的规模化有了一定的进步，但是土地管理制度的不完善阻碍了农村的进一步发展。在农村土地管理制度上主要存在三个问题： 

（1）农村土地所有权不明晰。我国现行的土地管理制度明确规定，土地归农村集体所有。农村土地的管理者是农村集体组织或者村民委员会，然后才能是其他人。但是在实际的实施过程中，这种权限很难达到分隔清晰，不好操作。 

（2）农村土地流转的政策制度不健全。农村经济的发展速度逐渐加快，使农村的土地所有权的流转速度也越来越快。农村经济的发展，城市化进程的加快，都为解放农村劳动力提供了条件。而且对农村的规模化经营，全力发展现代农业也非常有利。但是由于农村土地管理制度中对土地流转政策不健全，制约了农村经济的发展速度。 

（3）农村土地家庭联产承包制不完善。虽然我国农村的经济发展已经有了很大的进步，但是在一些偏远地区的小农经济的劣势仍然存在，这些地区的农村土地规模较小，生产效益比较低下，导致家庭联产承包制不适应社会主义市场经济的发展，因此，应该完善家庭联产承包制。 

（二）城市土地管理现状。城市化进程的加快和城市经济的发展，也导致现行的城市土地管理制度存在很大的弊端，严重影响了城市的发展，具体表现在以下三个方面： 

（1）城市土地管理缺乏相应的地价机制。因为经济的快速发展，为适应市场的需要，各企业都需要扩大生产规模，但是城市土地有限，而且土地市场被政府垄断，企业要想扩大规模就要进行土地购买。在城市的土地管理制度中，对于地价制度并没有一套完整的制度，无法对地价根据市场需要进行及时的调整，因此，造成土地管理制度的不适应，从而制约社会发展。 

（2）土地产权制度不完善。土地管理办法中指出土地的所有权归国家，任何企业和个人都不能享有土地的所有权。国务院可以代为行使，政府无权干预。但是在实际的土地使用中，地方政府垄断了土地市场，并且通过土地的转让获取利润，成为土地的实际管理人。 

（3）土地征地制度不合理。土地管理办法中指出土地归国家所有，可以由国家直接管理，国务院代为行使土地权利。因此，当政府想征用土地时，必须经过国家批准，并且国家会给被征收地者补偿。然而，土地征地制度的不完善，使“公共利益”模糊不清，一些地方政府滥用职权，完全根据自己的意愿进行土地的使用和征收，完全不顾市场的实际情况，而且，有些政府并没有给被征收者经济补偿，或者补偿非常低，损坏了被征收者的利益，导致钉子户的出现。 

三、我国土地管理改革的具体措施 

（一）完善土地管理制度。要想加强我国土地资源的管理，必须要完善土地管理制度。因此，各级政府部门要加强对土地的管理，以土地市场为核心，加强各级之间的交流，制定合理的土地管理办法，对土地的征收和转让都要严格按照规章制度执行，并且简化土地交易流程，便于开发商办理土地使用手续，实现土地资源的合理配置，提高经济效益，促进社会发展，构建完善的土地管理制度。 

（二）完善土地权利体系。加强对土地资源的管理，还要完善土地权力体系，约束地方政府的行为，防止滥用职权的发生，切实保障被征收者的合法权益。国家应该加强对土地的权责进行明确，保证权属清晰。然而，在我国现行的土地管理办法中并没有对农村土地的产权进行界定，导致在土地的实际使用中，被政府或者企业私自占有，大量土地被闲置浪费，影响了农村的经济发展，因此，政府一定要加强对土地资源的合理规划，充分发挥出土地使用的最大价值。 

（三）优化土地规划体系。要想加强我国土地资源的管理，构建完善的土地管理制度，还要对土地规划体系进行优化，加大执法力度和监管制度，合理科学的对土地进行规划。并在遵守社会发展规律的前提下，加强对制度的约束，满足市场的需求。在严格监管制度的同时，还要综合群众的需求，考虑群众的利益，制定科学合理的土地使用办法和管理办法。国家应该加大执法力度，加强对土地使用的监督管理，保证土地执法的有效性，健全土地管理制度。 

（四）改革土地财政税收。除了对相关政策进行完善，建立健全土地管理制度，还要改革相关的财政税收，制定相应的绩效考核机制，监督政府部门的行为。不仅要保护土地资源，还要尽最大可能提高土地资源的利用率，切实保障人们的利益，避免出现闲置浪费的土地。 

结束语： 对现行的土地管理制度进行改革完善，有利于加强对土地资源的合理使用，提高利用率，避免闲置土地的出现，造成土地资源的浪费。通过对制度的改革，能对土地资源进行合理配置，充分发挥出土地资源的价值，促进经济的可持续发展。 

参考文献 

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关键词：农村土地制度问题政策

我国自改革开放以来，农村土地管理制度不断的在改进和完善，我国现在的土地管理制度确定为集体土地管理制度。随着我国社会经济的迅猛发展，土地问题已经不再单单是农村的问题，而是我国城市和农村的共同问题，关系到各方面的利益。因此，建立健全稳定的农村土地管理制度是城乡一体化的基本保障，是我国经济社会发展的重大问题。

一、我国农村土地制度存在的问题

随着我国农村经济的发展，农村土地承包制度已经不适应市场经济的提高，使农村土地规模化的发展受到阻碍。各家各户对土地的资金投入和技术投入少，使土地产出增加缓慢。农村土地管理制度已经开始呈现出不同的问题，不稳定性和分散性已经成为管理制度的缺陷。其具体表现如下：

（一）土地确权工作不到位

我国农村土地经营权、使用权和其他权利的确定、确认工作滞后，确权登记等工作是我国土地管理最核心的环节和最基础的支撑，虽然我国已经开始推进农村土地经营权和管理权的确权工作，但是由于各种不同原因，确权工作进展过于缓慢，土地地籍档案这一工作不够完善不够系统，导致农村土地管理制度的完善受到限制。

（二）集体土地产权不明确

由于集体产权不明确，使集体土地管理权限涉及多个相关部门，农业部门、林业部门、畜牧业部门都牵扯到其中，这种多部门多层级的管理方式会出现有的部门越权或缺位的现象产生，不能确定管理权限，使管理权限模糊。尤其是农村土体登记不及时，登记部门过于分散，经常会产生农户间土地相互转包，集体和农户间相互导包现象出现，这些交易都给农村土地管理制度带来一定的影响，使城乡土地一体化管理出现一定的问题。

（三）土地征收制度和补偿制度不健全，侵害了农民的权益。

一直以来，我国经济发展速度不断的加快，工业化和城市化进程发展也不断加快，但是，农村和城市之间仍然存在较大差距，尤其是人口城市化过慢，城市土地不够用，征收大量农村土地而给农民的补偿不到位，经常导致一系列的。目前，我国土地征收存在多种多样的问题，比如：在征地的时候对“公共利益”的理解不到位，征地中非公益性用地通常占有较大比重，一般都是工业、商业用地。在土地征收后的补偿偏低，失去土地的农民得到的补偿较少，没有体现出土地的增值收益,由此引发的冲突事件时有发生。有的地方土地产出较少，农民得不到较好的收益，农民反而希望土地被征收，导致耕地制度农民并不支持。

（四）土地流转制度不完善

一些农村地区，村干部不顾农民意愿，强制干预土地经营权的流转问题，使农民利益受到损害。一些农村地区以土地承包经营权流转发展农业园区为名，实际上把耕地变为房地产建设用地，不但逃避了国家土地管理有关的审批手续，还改变了土地的用途，造成事实上的非法用地。很多农民与农民之间的土地流转都是口头上约定，不具有书面协议，虽然一些有合同，但是具体内容也过于简单，对双方的权利和义务等相关事项都缺少明确的规定，容易造成农户间的纠纷。各村都有机动地，并由自己乡村自行管理和操作，由于对机动地的管理办法并不统一，致使在操作过程中不规范、不透明、不公开的现象经常发生，有的村干部借用职权长期把机动地承包给亲属或者朋友，而机动地的价格逐年增长，使承包机动地的人长期受益，引起村民不满，合同又不能解除，造成群众集体上访事件时有发生。

二、完善我国农村土地制度的政策和建议

（一）、保障农民的土地承包经营权利

我党明确指出必须坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障我国农民土地承包经营权利，使农民的土地承包关系长期稳定的保持下去。因此，各地政府及各乡村都要严格按照《农村土地承包法》执行工作，在实际工作中真正保障农民的土地承包经营权利，建立平等的、规范化的农民土地承包经营权的制度，并使之落实到实处。

（二）保障农村土地确权登记工作有效的开展

在我国农村，土地是农民的衣食父母，是生存之本，也是农业经济发展的基础。因此，完善农村土地管理制度是现在最重要的问题，对农村土地经营权、使用权和其他权利的确定、确认工作更是重要，只有确权这项基础工作扎实了，我国农村土地管理制度这栋摩天大厦才能屹立不倒，才能使农民更好的利用土地资源并创造更多的财富。全面开展农村集体土地确权登记发证工作, 是推进农村土地管理制度改革走向成功的必经之路, 也是目前新时期新形势下的迫在眉睫之举。

（三）完善农村建设用地使用制度

我国农村集体建设用地的使用需要受到保护，它关系到我国农民的财产权利。只有有规范的开放建设用地流转市场，完善城乡统一的收益分配体系，才能保证农村土地流转的合法化，平等化。完善的制度可以为建设用地出让转让提供良好的平台，为农村建设用地流转提供依据。

（四）完善农民土地征收和补偿机制

农村土地征收和补偿机制的完善是保障农民土地承包经营权利的基础，我国农村首先应该改革征地制度，哪里是公益性用地，哪里是经营性用地明确区分出来，政府的征收权限以及政府的征收范围要严格界定出来，以便保证农民的基本权利。其次，对土地的征收程序也应该逐步完善，在征收过程中应该尊重农民的意愿，在农民自愿的基础上按照合法合理的程序进行征收，充分体现土地征收的公开化、透明化、平等化。同时，还要建立土地征收纠纷仲裁制度，以便消除征收带来的隐患。再次，要提高征收土地的补偿标准，国家要将征收土地的补偿费用列入国家项目投资预算，在征收土地批报之前就把补偿费用存进去，保证补偿费用落实到位。同时，一定要做到同一地方征收土地补偿费用标准要一致。

结束语：

总而言之，农村土地管理制度的建设是一项艰巨的任务，他需要各项制度的协调推进来善农村土地管理制度，完善的农村土地管理制度从根本上为农村改革发展提供坚实的制度保障。

参考文献：

[1] 侯永学. 强化土地管理 维护农民工权益[J]. 青海农牧业, 2007,(04) .

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关键词：土地管理；农业经济；和谐发展

1土地管理模式的改革方案

1.1改革实现土地所有权的平等

我国的宪法规定，土地为我国公有，分为土地国有和农村集体所有。而现在很多地方对农村的集体土地的处理，并没有真正的遵循我国法律和政府政策，对土地的使用和分配存在很多不合理不平等的状况。很多人们对土地的占用、处置、权益等方面并没有享受平等的权力。因此，针对农村土地所有权的不平等的情况，以“公平、公正、公开”为原则，进行合理的改革，确保人们对农村土地所有权平等。

1.2提高土地的利用效率

我国是个农业大国，农村人口占全国人口的大多数，农业土地不断的投入他用，使土地不断是减少，造成生态失衡、水土资源破坏，极大的影响了农业发展。而我国有着13亿的人口，需要大量的粮食来支撑，粮食安全问题极其重要。因此，必须加快农村集体土地的改革，完善土地的管理制度，加强农业土地的监管，严格控制农业土地投入到非农业建设中，合理的利用农业土地，提高农业土地的经济效益，促进生态效益，促进土地与人口、环境及资源之间的良性循环。

1.3健全集体土地所有权相关制度

土地的所有制体系并不健全，从某种程度上影响了我国土地的发展。目前的土地制度在农业土地的管理方面还有不足，完善农村集体土地的管理制度，是为了能够发挥其最大的效应，使农业土地得到合理的运用，提高农业经济效益。对农村集体土地进行改革，改革的目标是为了提高土地的利用价值，而这些除了需要完善农村集体土地的管理制度，还需要法律来提供保障，起到宏观调控的作用。通过管理制度对农业土地资源进行优化配置，建立健全的土地所有权条款，使土地的流转处在合理的基础上。因为，我国不存在土地所有权流转问题，土地资源的使用，主要是以土地使用权为主的。因此，完善的土地使用权的管理制度，将牵引着我国农村集体土地的发展。

1.4完善农村集体土地的配套设施

是一项浩大的工程，土地除了完善管理制度以外，还需要诸多的配套设施的保障，来保证改革的效果。其一：改革农村集体土地的管理办法，例如，我国有的农村，以村委会自主经营为主，村民参与议事，集体发展经济；其二：完善耕地制度，对土地进行合理的规划，加强管理保护耕地，采取耕地保护补偿的办法；其三：在农村建立土地流转管理中心；其四：建立农村的金融体系，使农村的土地享有资本化的权利；其五：建立农村土地担保，使农村的土地在进行产权交易的时候，增加其安全性；其六：加强农村土地产权的法律保护，全面完善农村集体土地的管理制度。

1.5完善土地权限的作用

无论在城市还是在农村，土地权限的问题一直是人们所关注的话题。农村的土地的归属权和使用权，一般情况下，都是归集体所有。在集体所有制中，农民无法将土地发挥到最大的利用率。这是长期以来，制约农村经济发展的根源。只有通过对土地权限相关管理制度的改革，来发挥土地的最大经济价值。土地承包制度是体现土地权限管理制度改革的实例，承包土地可以将扩大土地利用价值，农民可以无限制的，通过利用土地来种植各种经济作物或者是养殖家禽和牲畜，从而实现了为农民增加经济收入的目的。通常来讲，对土地权限的改革也是更好的利用土地资源，发挥土地资源的最大价值。只有通过科学合理的方法，完善土地权限的管理制度，才能够让农民对土地产生依赖感，更好的发展农业经济。

1.6扎实推进农村集体建设用地改革

加大农村土地整治复垦和增减挂钩力度，稳妥推进和规范农村集体经营性建设用地入市流转和有偿使用，探索推进农村住房及其宅基地市场化流转，尤其要加快抵押担保融资，实现农村土地资源配置效率最大化，保障农户宅基地用益物权，健全完善农村集体建设用地分配机制，让农民获得土地级差收益，享受土地增值收益，分享市场化成果。

2带动农业经济发展

加强土地管理模式的改革带动了农业经济的发展，无论是改革管理模式还是促进农业经济的发展都与农村的土地有直接的联系。通过对农村土地管理模式的改革增加农民的收入，实现促进农业经济发展的目的。主要体现在改善了农村耕地的承包制度，增加了农村种植经济作物的项目和类型。通过对市场的了解，进行按需种植农作物的方法，来进行农作物的种植。还可以按照市场的需要，建立农副产品的加工厂，实现从种植到生产一条龙的流水线作业，为农村人们带来了可观的收益。由于农村的土地面积比较大，可以有效的利用大面积的土地发展养殖业。我们国家政策一直都支持养殖业的发展，通过养殖家禽和牲畜来提高农村人们的经济收益。也可以在农耕的上建立蔬菜和水果的采摘基地，种植不打农药不使用化肥，纯绿色无污染的蔬菜和水果，来吸引城市居民来进行采摘，同时也为农村人们增加经济收益。以上的这些新型的土地管理模式，为农业经济的发展奠定了基础，同时也为农业经济的发展做出了巨大的贡献。

3结语

农村的土地是农村的经济命脉，通过对农村土地管理模式的改革，来增加农村的经济收益。响应我们国家的号召，改善目前农村人们对土地的经营理念，加大力度发展种植经济作物和养殖业以及绿色无污染的农产品。创造和谐的农村环境，同时也促进了农业经济的发展。

参考文献

[1]王万茂.中国土地管理制度：现状、问题及改革[J].南京农业大学学报（社会科学版），2013，（4）：76-82.

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贯彻市委、市政府关于加快建立“以工促农、以城带乡”长效机制，形成我市城乡经济社会发展一体化新格局的决策要求，继续解放思想，着力改革城乡二元土地管理结构，逐步建立健全城市和农村一体化土地市场，构建符合“首善之区”目标要求、与我市经济社会发展水平相适应、城乡协调发展的土地管理新局面。

二、基本原则

按照城乡土地管理一体化的理念，完善土地利用总体规划编制，合理确定农用地、生态用地和建设用地的规模和边界，实现保障发展、保护资源、保持生态的和谐统一。按照加快建立现代产业体系的要求，合理布局城乡建设用地，优化国土开发格局，坚持节约集约用地、努力提高土地产出率，建立健全城乡统一的建设用地市场。坚持立足我市实际，充分尊重农民意愿，切实保护耕地资源和基本农田，深化征地制度改革，维护农民的合法权益和长远生计。按照依法、自愿、有偿和“三个不得”(不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包经营权益)的原则，推进土地承包经营权流转。

三、目标任务

通过多部门的协同运作、齐抓共管，努力构建“统筹安排、规划科学、权属清晰、流转活跃、使用规范、集约高效”的农村土地市场，建立适应*经济社会发展和市场经济规律的农村土地管理新机制。

(一)完善各级土地利用总体规划。根据建立现代产业体系和建设宜居城市的“首善之区”的城市发展目标和“东进、西联、南拓、北优、中调”的城市发展战略，与主体功能区规划和城乡规划充分协调，针对我市土地利用圈层结构及组团式空间结构的特点，按照“生态优先、城乡一体、节约用地、适度规模”的要求，编制完善市、区(县级市)、镇三级土地利用总体规划。

(二)规范农村土地登记。在我市完成集体土地登记(经济联社一级)覆盖率96．2％的基础上，进一步推进集体土地登记发证的细化分解工作，利用第二次土地调查成果，到2010年底基本完成我市集体土地所有权登记发证(经济合作社一级)工作。

(三)加强农村集体建设用地管理，盘活闲置宅基地、低效用地等存量集体建设用地，提高集体建设用地节约集约利用水平。规范、促进农村集体建设用地流转，逐步建立城乡土地的统一交易平台和交易规则。出台规范集体建设用地的管理政策，从申请、审批、流转、监督等方面进行规范。

(四)依法有序地逐步开放农村土地承包经营权流转市场。2012年，全市农村土地承包经营流转率达到50％以上，其中流转期限在3年以上的流转率达到25％以上。

(五)建立适应我市农村集体经济发展和保障农民长远生计的征地保障新机制。规范征地权行使，继续完善征地补偿办法和标准，制订征地区片综合地价、青苗和地上附着物补偿标准，出台留用地管理办法，贯彻落实《*市被征地农民养老保险试行办法》，切实维护被征地农民权益，保障其长远生计。

(六)建立耕地保护长效机制，实行耕地保护目标责任制管理，加强违法用地查处，建立耕地保护利益激励制度。

四、具体措施

(一)理顺农村土地产权关系，加快推进集体土地权属登记。

1．建立健全农村土地登记政策法规。严格执行《*市农村房地产登记规定》、《(*市农村房地产登记规定)实施细则》、《关于开展农村土地登记准备工作的通知》、《*市农村土地登记发证工作方案》、《*市城乡地籍数据库标准》等文件和技术标准。根据现实需要，不断完善、更新农村土地登记制度，确保制度执行到位。

2规范土地登记程序。选定基础条件较好的2个区作为农村土地登记试点，在试点过程中解决集体土地所有权主体确定、土地登记经费、地籍信息化管理等问题，形成一套由土地登记申请一地籍调查一权属审核一公告和注册登记一颁发土地证书5个环节组成的管理运作模式。运作成熟后，在全市推广。

3．建立全市统一的农村集体土地登记发证系统和数据库。通过农村集体土地登记发证系统生成审批表、公告以及宗地图、宗地面积表、宗地界址点和土地登记卡、土地归户卡等相关文件，确保集体土地登记资料的标准化、规范化和统一化。

4．加强土地权属争议调处。对有权属争议的土地，利用农村登记发证系统，实行备案登记，并建立权属争议台帐，移交各级调处机构。通过加强土地权属争议调处，加快推进集体土地所有权登记发证。

(二)完善镇村规划和镇土地利用总体规划，实现合理布局。

1．按照城市化发展指引政策和建立宜居城市的要求，优化土地利用布局和主体功能区土地规划。充分发挥规划的导向作用，促进全市的土地利用圈层结构和城乡布局的进一步完善。因地制宜地合理确定生态保护用地和建设用地的边界，做到集体建设用地、耕地、农田保护区布局合理，实现保障发展、保护资源、保持生态、和谐统一。

2．按照“结构升级、集聚发展、节约高效”的原则，推动镇村产业结构调整，优化产业布局，促进农村产业集聚发展。合理确定农民集中居住区的布局、规模。引导分散农村居民点的适度集中归并，集约节约用地。

(三)继续做好耕地保护特别是基本农田保护，维护农民根本利益。

1．对耕地保护实行目标责任制和责任追究制管理。对区(县级市)党政领导班子和领导干部保护耕地的情况进行考核，并通过签订责任书将控制和查处“两违”(违法用地、违法建设)的责任纳入到镇(街)和相关职能部门的政绩考核和经济奖励考核范围内。严格执行《关于建立土地执法共同责任机制的意见》(穗办〔2009〕1号)，按照属地管理的原则，落实地方党委、政府及其派出机构、相关职能部门和单位及其工作人员在土地执法工作中的共同责任，对存在违法违规用地查处不力、验收不过关、失职渎职等行为的，依法依纪追究责任。

2．严格土地执法监察，早发现、早制止、早查处、早报告。完善国土资源执法体制，充实市、区两级国土资源执法监察队伍编制和经费，加快建立多部门联动执法机制。建立我市的土地执法监督检查和联席会议制度，构建以市纪检监察、国土房管、规划、城管、建设、公安、发展改革、工商、环保、农业、林业、供水、供电、供气等部门，以及各区(县级市)党委、政府为主体的土地执法共同责任网络。建立市域范围的土地监管网络系统，利用卫星遥感影像、航空拍摄照片等信息手段加强动态巡查。

3．开辟耕地开发补充新途径，确保耕地占补平衡。加强耕地保护特别是基本农田保护工作，加大农用地开发整理复垦力度，在做好调查统计的基础上，推进25度以下宜农坡地的开发整理工作。加强与省内相关城市协作，多种形式开展易地补充开发耕地工作。

4．建立耕地保护利益激励制度。建立健全基本农田保护补偿制度，按每年每亩200元补偿标准实施，按照人均财力水平分类确定市、区(县级市)负担比例。坚持工业反哺农业的方针，通过财政、金融、税收、社会保障、劳动就业等政策支持农业和农村发展，积极落实国家现有有关税收政策，发展壮大集体经济，从根源上杜绝违法用地。

(四)促进土地承包经营权流转，提高农民收入。

1．鼓励农户进行土地承包经营权流转。鼓励农户发展现代农业，实行规模经营。流转期限3年以上，且单体连片经营规模面积北部山区40亩以上的，其他地区50亩以上的，市、区(县级市)财政各给予农户每年每亩一定数额的补助，对帮助农户成功流转土地的村集体经济组织给予适当奖励。具体由市农业局牵头制订实施细则。

2．支持经营主体开展规模经营。一是对以土地承包经营权入股所组建的农民专业合作社，土地承包经营权入股(或出资)面积50亩以上、并经工商部门注册登记、章程和各项制度齐全、运作规范、分配机制合理的，市农业行政主管部门联合市、区(县级市)财政主管部门研究，给予每家一定金额的一次性补助。区(县级市)和镇(街)也应给予一定的补助，具体由市农业局牵头制订实施细则；二是土地承包经营权流转期限3年以上，农田连片经营面积50亩以上的规模经营主体，按照《关于规范*市农业产业化生产配套设施用地管理的意见》(穗国房字〔2009〕156号)规定，允许使用适当比例土地作为配套设施用地。

3．加强对农村土地承包经营权流转的组织指导和管理。一是加强合同管理。流转期限在1年以上的应签订承包流转合同，并报发包方和镇(街)农村土地承包管理部门备案，区(县级市)农业行政主管部门参照市农业局制定的《*市农村土地承包经营权流转合同》(示范文本)统一执行。二是区(县级市)和镇(街)农业行政主管部门应加强农村土地承包管理工作的力量，协助本区域农村集体经济组织对农户委托流转的土地根据相关条件设置经营主体准入条件，并对经营主体的资信情况、经营能力、项目的可行性等进行审查，努力使引入的经营主体和经营项目有较高经营水平和档次。指导流转合同签订、建立流转台帐和档案、调解流转矛盾纠纷。三是农村集体经济组织应做好土地承包经营权流转的协调和服务工作。在集中流转、连片开发过程中，对个别不愿流转的农户，要出面协调，在承包方自愿的基础上，可以采用本集体经济组织内其他承包方的承包土地或集体经济组织的机动地与其互换等措施，保证土地承包经营权的规范有序流转。

(五)挖掘农村集体土地潜力，规范集体建设用地管理。

1．盘活闲置宅基地，促进农村经济发展。开展全市宅基地利用现状的清查摸底，建立宅基地退出机制，坚持可耕种土地不减、农民自愿的原则，实现合理布局、集约节约用地，建设具有特色、功能分区合理的新型农民集中居住区。鼓励农民以宅基地(村庄建设用地)按一定标准置换集居区住宅。将农民原有布局分散、数量庞大、使用效率低下及闲置宅基地集中整理，复耕还田，实现耕地占补平衡以及土地的集约节约利用。对规划用于集居区外的国有经营性用地，通过招标、拍卖、挂牌等方式出让，出让收益安排用于镇村的集居区饮水、道路、环境、卫生、教育以及文化等农村基础设施建设，切实改善农民生活条件和居住环境。

2．发展生态旅游农业的新模式，提高农用地综合利用效益。在不破坏土地耕作层的前提下，充分利用农村生态环境，整合周边生态资源，因地制宜发展旅游业等辅助产业，形成现代农业与现代服务业互动的经营发展模式，激活农村经济，提高农民收入。

3．促进农村集体建设用地合法流转，规范农村集体建设用地管理。抓紧出台《*市集体建设用地使用权流转办法》，规范、促进集体建设用地流转。严格执行各项建设项目用地定额标准，允许采取土地使用权作价入股、土地租赁、合资合作等多种方式依法流转集体建设用地使用权，在充分体现村民意愿的基础上，明确流转的条件、范围，实行公开、公平、公正的流转。完善农村集体建设用地流转配套政策。市财政局牵头会同有关部门研究制订流转涉及的政府非税收入的征收管理规范性文件。农村集体经济组织作为土地所有者所取得的土地流转收益，纳入农村集体财产统一管理，优先用于本集体经济组织成员的社会保障支出。具体实施办法由市劳动保障局牵头会同有关部门制订。强化用地全程监管，通过发展改革委、建设、规划、国土、劳动保障等多部门以及各区(县级市)政府的联动，将用地开发建设每个环节跟踪管理到位。逾期不建设或其他行为导致土地闲置的，土地行政主管部门应当责令改正，按照有关规定进行处理。

4．推进“城中村”和旧村改造。严格执行《*市旧城更新和城中村改造总体方案》，坚持“政府主导、村为主体、利益归村、一村一策”的方针，鼓励村集体经济组织通过统筹拆除或功能置换、等量复建、适度增加公摊面积的方式推进“城中村”和旧村改造。按照改善人居环境、保护历史文化资源和充分照顾改造村民合法利益相结合的原则，编制“城中村”和旧村改造项目实施规划和方案。按照“修旧如旧、建新如故”的原则，对历史文化街区和特别保护建(构)筑物实行改造。探索集体建设用地与住房保障相结合的新方法，在建成区或城乡结合部等居住配套设施较成熟的区域，结合“城中村”和旧村改造，利用农村集体建设用地使用权流转和农民多余住房租赁等措施，增加保障型住房尤其是廉租住房供应，确保农村低保户或无劳动能力的残疾人家庭人均居住面积不低于当地农村的平均水平。研究制订相关办法，将“城中村”转制居民纳入城镇住房保障体系。

(六)加快征地制度改革，建立征地保障新机制。

1．加强和改进留用地管理。抓紧出台《*市农村集体经济发展留用地管理办法(试行)》。按照“集中留地、统筹利用”的原则，统一规划留用地集中安置区，探索由区(县级市)政府牵头统筹经营留用地的模式，提高留用地利用效益，增加农民土地资产收益。灵活运用实物留地、物业补偿、货币补偿、参股经营、等价置换、指标收购等多种模式，多渠道保障被征地农民长久生计。加快解决全市历史留用地问题，统筹集中新增建设用地指标优先用于解决历史问题，确保在2012年底前基本解决。根据产业布局规划、土地利用总体规划、城乡规划，引导有序利用经济发展用地。

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关键词：集体土地；集体土地流转；相关问题；探讨

当前市场经济条件下，土地资源作为一种“特殊商品”，必然要受到市场经济机制的调节，如国有土地使用权以有偿使用的方式进入市场后，在社会经济活动中发挥了巨大的作用。但作为与国有土地使用权并存的农村集体土地使用权，在流转过程中一直处于比较尴尬的地位。其在使用制度上如何改革，如何进入市场流转，如何在流转过程中充分体现其市场价值以及维护好农民集体利益是当前需要从法律上、政策上和制度上加以研究、探讨的问题。

一、我国集体土地流转的现状

我国现行的国有与集体“两种产权”制度形成了两个分割的土地市场。现行《土地管理法》明确规定禁止农村集体所有土地使用权流转用于非农业建设。但早在20世纪80年代，我国经济发达地区就普遍以出让、转让、出租和抵押等形式自发流转集体建设用地，集体建设用地的隐形市场实际上早就客观存在。[1]现在随着全国城市化进程地不断加快，城市郊区、县城、中心集镇，大量的集体土地进入市场已成为不争的事实。但这些现象与现行集体建设用地管理制度存在矛盾，诸多矛盾因缺乏合法性而得不到合理解决。对于该问题如何解决，2005年《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》对集体建设用地使用权的相关问题进行了规定。该《办法》在全国第一次对集体建设用地的流转范围、用途、流转的程序和流转后的收益及法律责任等问题都作出了具体明确的规定。[2]但在全国范围内适用的法律法规至今仍未出台，使得该类问题仍然无法解决，农村集体土地的流转一直处于比较尴尬的地位。

二、集体土地流转存在的问题

（一）集体土地所有权的归属不明

在与土地集体所有权相关的法律制度框架中，集体土地的产权主体并不明晰。中国农村的土地归农民集体所有，这在《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》以及《农业法》等重要法律中都有明确的规定。但是，集体到底指的是哪一级组织，法律规定中却没有予以明确的指出。《宪法》中，集体土地产权被笼统地界定为集体所有。《民法通则》第74条第2款规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村民合作社等集体经济组织或村民委员会经营管理。已经属于乡镇农民集体经济组织所有的，可以属于乡镇农民集体所有。在《农业法》中则被界定为乡（镇）、村两级所有。即使在最晚颁布的《土地管理法》中，这个问题也没有得到彻底的明确，而只是规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农民集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”由此可见，集体土地所有权的主体有三种形式：乡镇农民集体经济组织、村民集体经济组织、村内农业集体经济组织，可以简称为“乡镇、村、组”三级。

（二）法律对农村集体土地流转的规定严重滞后

对于集体土地流转，目前没有专门的法律法规，惟一涉及土地分类、用途、规划等相关的法律，是1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》。该法第63条明确规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”据此，农民集体所有的土地，无论耕地还是集体建设用地，都必须通过征收转为国有后才能出让。这意味着，农民实际上并没有对集体土地的处分权，当然也就没有土地财产权，所以无法获得土地出让的收益。该法第43条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅，经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。第二款规定：“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”这些法律条文严格限制了集体土地非农建设的使用范围，只允许农村集体经济组织自建自用。即集体经济组织成员可以使用本集体经济组织的土地办企业或者建住房，但是不得出让、转让或者出租集体土地使用权，也就是说，集体建设用地向本村镇以外的企业和个人的流转行为是法律明文禁止的。[3]而现实中，大量集体土地通过出租、转让、合作、入股等方式流转到农村集体经济组织以外的企业和个人使用的情况比比皆是。尤其是近几年来，各地通过集体土地流转用于工业园区建设和城镇建设，已成为当地经济发展和城市建设的重要组成部分，经济发展和用地矛盾十分突出。

（三）当前我国的农地征用制度不合理

国家为了公共利益需要，采用行政手段强制征收集体土地，并给予一定经济补偿。从行政法的角度而言，在土地征用这一过程中，国家行使的征用权并非私法意义上的权利，而是公法意义上的权力，是依据国家或行政管理权行使的。[4]在市场经济的今天，有些地方政府常利用法律对“公共利益”无严格界定这一漏洞，动辄以公共利益为借口，大包大揽本应由社会或市场主体（包括国有企业）来完成的事业，利用自己手中的公权力，随意低价征用农地然后高价出让从中牟取暴利，甚至中饱私囊，而失地农民却得不到应得的补偿或补偿很少，引发了诸多矛盾。

三、对集体土地流转进行改革的几点思考

（一）合理配置土地资源，推进集体土地制度改革，允许集体土地进入市场

土地作为要素市场特殊商品，应通过市场机制调节和配置。一是按照土地效益最大化的原则合理配置土地资源；二是通过市场机制实现土地的价格和价值相符。集体土地进入市场，对充分发挥农村集体土地的资产效益，加快形成土地资源的市场配置机制具有推动作用。

（二）切实保障农民的土地财产权，赋予集体土地与国有土地同等权利

保留农村集体土地所有权，允许集体土地在符合条件的前提下，直接进入市场流转，为实现集体土地和国有土地同等权利，建立统一、规范、有序的城乡一体化的土地市场体系，为全面推行集体土地流转并将之纳入规范化、制度化轨道奠定法律基础。

（三）集约节约利用土地，加强总量控制与用途管制，规范农村集体建设用地的流转

集约节约利用土地资源是国家指导土地开发利用的基本方针，也是集体土地流转必须遵循的基本原则。要通过经济、行政、规划等手段和措施，改变农村土地粗放、无序、低效的状况，促进土地的节约集约利用。在允许集体土地进入市场的同时，还要通过集体土地供应的总量控制以及土地利用总体规划和城市总体规划，并将集体土地供应指标纳入年度供应计划等手段来规范。

（四）完善集体土地流转的相关法律法规，确保国家土地政策的更好衔接

首先，从根本上改变土地制度的二元性。我国法律将土地分为国家所有和集体所有，这两种所有权在所有制基础上是相同的——均为公有制。既然国家土地所有权上可以设定建设用地使用权，且建设用地使用权可以依法流转；逻辑上的推论应是集体土地所有权上亦可设定集体建设用地使用权，且集体建设用地使用权亦可依法流转。

其次，建议修改《土地管理法》，制定规范农村集体土地进入市场。我们必须正视《土地管理法》禁止集体建设用地出租、转让的条款已完全滞后于农村土地市场的现实，这一滞后不仅降低了法律的权威性，也不利于保护集体土地所有者和使用者的权利，妨碍了正常的交易活动，去除这一禁止性条款已成必然。[6]在这个问题上广东省已经给我们做出了表率，允许集体土地出让、出租、转让、转租和抵押。

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关键词：地票制度；特性；权利主体

中图分类号：F301.1 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2011）-08-0041-1

2008年，《重庆市农村土地交易所管理暂行办法》的出台，重庆农村土地交易所的挂牌成立，标志着农村土地管理制度改革特别是集体建设用地使用权流转制度纵深推进的工具――“地票”制度的诞生。但是地票制度如何才能实现制度设计的初衷，其具有什么特性，其权利主体是谁和如何完善都值得我们深思与研究。

1 关于地票的特性

地票是指包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后节余的建设用地指标。

1.1 地票是集体建设用地跨区域流转的载体和工具

根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》《国土资源部关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》及《重庆市农村土地交易所管理暂行办法》的规定可知，农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，可以在城乡间跨区域流转。但是，受土地资源位置固定性特征的约束和集体土地所有权使用主体及用途管制的限制，上述集体建设用地无法实现真正实物上的跨区域跨城乡流转，而地票制度的产生则让地票成为了集体建设用地流转的载体和工具。

1.2 地票制度是耕地占补平衡制度的补充

耕地占补平衡制度是在实行用途管制前提下，为确保实现耕地数量不减少和质量不降低目标而建立的一种制度，其实现途径有两种：一种是占用耕地方利用曾经通过土地整理复垦方式新增的耕地进行冲抵；另一种是占用耕地方按国家规定缴纳土地开垦费后，再实施异地土地整理复垦工程补充耕地。地票则是建设用地指标，是实施城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩工程结余的集体建设用地指标。可见，耕地占补平衡制度的核心是保护耕地，实现耕地的总量不减少目标；地票则是在保证耕地不减少的情况，农村节余的建设用地指标流转到城市，满足城市经济社会发展对土地建设用地的需求，两者为实现同一目标，从不同角度互为补充。

2 关于地票的权利主体

依照《暂行办法》的规定，地票运行先后要经过复垦、验收、交易和使用地票四个程序。因此，在整个程序中，都有不同的主体参与其中。阶段不同，完成内容不同，其利益主体也有所不同，从而产生了对地票主体的讨论。

2.1 集体经济组织

前已述及，地票实质上是一种集体建设用地指标，其对应的实物――集体建设用地的性质始终是集体，其归属应为地票实物所在地的集体经济组织。进而，有观点认为地票的权利主体就是原集体经济组织。

2.2 集体建设用地原使用权人

在对农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地实施整理复垦前，这些集体建设用地使用权人有权决定是否自愿参与该项工作，有权就补偿事项提出自己的方案，从而，有观点认为，地票的主体应为集体建设用地原权利人 。

2.3 政府

在土地整理复垦等地票产生过程中，地方政府一方面作为提供公共服务的机构参与其中；另一方面，政府在地票形成过程中提供了周转指标；同时土地资源是一种公共资源，理应属于国有。因此，有观点认为，地票应归政府所有。

2.4 土地整治复垦机构

产生地票的各整治复垦项目，基本上都是由县级土地整理储备机构牵头组织实施。从面上看，地票是土地整治复垦机构“制造”出来，其权利主体应该是土地整治复垦机构。

2.5 地票购买持有人

在地票运行的交易环节，以重庆市农村土地交易所为平台，通过公开竞争方式和价高者得的原则，地票就会被出价高者持有。这时，有观点认为，地票持有人才是名副其实的地票权利人。

其实，地票是一个权利束，不是单纯的某个权利，每个权利在不同阶段以不同形式得以显示和变现。因此，结合上述分析，我认为：地票的所有权主体应为农村集体经济组织。理由是：地票的实物――集体建设用地的所有权归属并不因为地票的产生而消失，而是给建设用地提供了跨区域流转的凭证。其他参与人应得的利益可在不同阶段体现：（1）原建设用地使用权人的受益权、参与决定权应在地票产生前予以确定和体现；（2）政府作为公共服务机构，参与地票相关工作是职能所需，同时，可通过地票落地后会产生的土地出让收入和税收得到体现和保证；（3）整治复垦单位的权益应在工程实施中获得利益补偿；（4）地票持有人的权益在地票落地时体现。因此，原土地使用权人、政府、整治复垦单位和地票持有人不应是所有权主体，其应受收益不属于权利主体的范畴。

3 完善地票制度的建议

3.1 扩大登记发证范围

为切实维护集体经济组织的合法权益，保证地票所有权人的合法面积，建议以集体土地所有权主体为单位，对居民点建设用地中除按单个权利人登记发证范围外的集体建设用地登记发证。

3.2 明确地票权利人主体

建议以政府名义行文，明确地票权利人主体为原集体经济组织，以维护所有权人及原使用权人的合法权益。

3.3 确定地票形成前的集体建设用地使用权最低价

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关键词：土地流转

1 明确产权主体积极稳妥推进农村土地流转

我国现行集体土地所有权“一权三体”形式及上下级隶属关系，导致各腐朽思想都有所有权和支配权，产权主体不明确。集体土地使用权个体分散性不能充分调动个体的积极性。要确立乡镇在宏观层面上的集体土地所有权调控地位，村社集体土地所有权的主体地位，形成乡镇村社权属明晰，主体明确的集体土地所有权结构体系。在试点基础上，逐步扩大农民土地使用权的范围，赋予农户对土地使用、收益和处分权等部分权利，保证农村土地使用权的长期化市场化，体现出市场对土地资源的优化配置作用。

2 建立完善农村土地流转相关机制，保障农村土地流转有序进行

2.1 建立健全农村土地流转法律体系，为农村土地流转提供法律保障。按照规范政策，积极引导，因地制宜，切实可行的原则，自上而下逐步建立健全有关农村土地流转的政策法规，形成由现行的《宪法》、《土地管理法》、《农业法》等法律为支撑，农村土地流转办法等专项法规为配套的农村土地法律体系。重点对农村土地流转的实施主体，流转程序，流转监管等方面加以规范，从法律上逐步实现集体土地国家土地在所有权地位上的平等性。在相关立法中清晰界定农户所具有的承包经营权、使用权、抵押权、股权和转让权等多种权利；同时，立法保障农户的土地使用权不受侵犯，集体经济组织对农民使用的土地不得随意收回，为农户对土地的使用权具有长期性提供保障。

2.2 完善相关土地管理制度，为农村土地流转提供良好的保障。

一是改革土地征收征用制度，规范土地征收征用行为，保障农民的合法权益。对现行的土地征收征用制度，要明确界定公共利益的内涵和外延，科学界定土地征收征用后的土地使用性质，在土地征收征用中坚决杜绝少征多用，征而不用等行为的发生，保证土地征收征用地规模适度，从根本上杜绝侵犯农民财产权的非公共利益目的的征地行为。

二是贯彻落实好土地用途管制制度，重点保护耕地和基本农田。逐步建立健全耕地特别是基本农田保护机制，在保证耕地特别是基本农田保护总量不减少质量不降低的前提下，对市场条件成熟的区域，贯彻耕地，特别是基本农田保护措施，保证土地用途管制制度的贯彻落实。

三是确保农村建设用地依法审批，完善农村建设用地的审批制度。当前，我国农村集体土地的审批主要在乡镇企业用地，农村居民住宅用地等方面。在农村土地流转过程中，不可避免的存在生产管理用房占地审批问题。无论是转包、转让、租赁、入股和互换等方式实行农村土地流转，农村土地规模经营所必须的生产管理用房的审批，可以通过利用现有农村宅基地、废弃地复垦转换来解决，也可以通过申请临时建设用地的方式来解决。但必须建立在不改变集体土地所有权，符合土地利用总体规划，按规定缴纳土地复垦保证金的前提下，按农村土地流转管理办法规范确定的权限逐级审核报批，既要实现耕地占补平衡，又要依法审批。

3 逐步培育完善农村土地流转市场体系，使得农村土地资源资产双重性得以实现

搞好农村土地流转，要大力培养土地流转市场，建立符合社会主义市场经济体制要求的土地流转市场机制。首先，要充分发挥市场对资源的基础性配置作用，充分实现农村土地的资源性。在不改变土地耕作条件和用途的情况下，发展多种经营，探寻多种模式，加在农业结构调整力度，谋划好农村土地流转的整体局面，实现农村土地的资源性。其次，实施农村土地使用权有偿有期限使用机制，确保土地保值增值。在建立完善农村土地使用权有偿有期限使用相关法律法规的前提下，在市场条件成熟的情况下，对需流转的合法农村土地实行招、拍、挂，促使农村土地使用的规模化、集约化，体现农村集体土地的资产性。其三，要根据市场运行机制合理的农村土地流转市场体系，培育发展完善与农村土地流转密切相关的土地流转中介服务组织，扩大土地流转市场范畴。

4 建立和完善农村土地流转运行机制，保证农村土地流转的规范性和有序性

4.1 农村土地流转包括农用地，集体建设用地流转两个层面，要区别对待，分类实施，有机结合，共同发展。首先，对农用地流转要在符合土地利用总体规划，不改变土地用途的前提下，走适度规模经营的路子。在市场操作层面上要体现公平、公正合理的一面，还要体现市场对资源的配置作用。其次，对农村集体建设用地流转要在保护耕地，基本农田的前提下，通过土地开发整理，农村宅基地，废弃地复垦等方式新增耕地来补充新占用的土地（主要是耕地）；同时对农村土地流转范围内的闲置、空闲地加以利用。在具体实施过程中做到“四统一”（统一规划，统一布局，统一实施，统一建设），保障农村土地流转基础设施用地的要求，节约利用。

4.2 对农用地、集体建设用地综合流转，既要保障农用地的农业用途不改变来解决吃饭问题，又要保障乡镇企业和农村发展的建设问题，关键还要保障“三农”问题的解决，保障土地可持续发展，实现二者的有机统一。实现规模化经营模式，建立健全产业带动机制，无论哪种模式的土地流转，根本都要实现农村信纸规模化经营，产生规模效益，带动周边区域农村经济发展，既要保持农用地的用途，可探求“城市观光农业”发展模式，也要根据实际需要适度进行城市化发展。

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一、佛山市农村集体建设用地流转的背景及实践

应该说《土地管理法》严格保护耕地的初衷是好的，但对集体建设用地流转的限制不仅不利于土地资产的优化配置，而且也没有杜绝违法违规流转集体土地的现象。以佛山市南海区下辖的平洲区为例，该区集体非农建设用地在市国土局统计数为2000亩，而实际保有数达8000亩，漏报达3倍之多。根据佛山市国土资源局的调查，佛山市农村存量建设用地中闲置、空闲的土地总面积22664.4亩，其中闲置土地面积5052亩，占低效存量建设用地总量的22.42%；空闲土地面积5373.3亩，占低效存量建设用地总量的23.85%；批而未用供的土地面积12104.1亩，占低效存量建设用地总量的53.73%。一方面是国有建设用地非常紧缺，另一方面是集体建设用地大量闲置，土地资源配置不合理的情况非常严重。2001年，顺德向国土资源部申请开展集体土地转为国有土地和集体建设用地使用权流转方面的改革试点。试点之初，顺德参照国有土地使用权出让、转让的相关规定，明确了非农集体建设用地的产权界定、流转范围、流转年限、流转方式、流转程序、流转收益金的收费标准等具体举措。

起初，集体建设用地流转开展并不顺利。以最早开展建设用地流转的顺德区龙江镇仙塘村为例，该村部分企业负责人担心办理流转需要缴纳一定的费用，会加重企业负担，而且认为土地流转缺乏法律依据，担心集体建设用地能否顺利采用转让、租赁或抵押等多种形式进行流转。通过向企业耐心宣传集体土地使用权流转试点工作的目的和作用，再加上企业进一步发展壮大也需要明晰产权，部分企业开始主动申请办理流转手续。如新长江五金厂抓住开展农村集体建设用地流转试点工作的机遇，率先办理集体建设用地使用权流转手续，流转用地面积4568.8平方米，通过流转顺利办理了该企业用地的权属关系，并通过抵押使企业获得了更多的资金用于扩大再生产，企业获得超常规的发展。

企业的工作做通了，部分村集体却犹豫了。因为，按照顺德集体建设用地流转相关问题的规定，出让集体建设用地需要向政府缴纳契税（交易金额×3%或按出让价款的3%）、印花税（交易金额×万分之五）以及流转收益金（最开始规定为基准地价或宗地评估价的10%，后调整为7%）；转让集体建设用地流转需缴所得税、营业税、城市维护建设税、教育附加费、城建税、土地增值税以及其他收费等。部分土地收益通过税费和土地流转收益金外溢是村集体态度不积极最主要的原因。但乐从镇罗沙村的实践，部分消除了村集体的疑虑。该村借助农村集体建设用地流转，以市场为导向加大土地开发力度，共吸引了46家企业前来投资，每年仅出租土地的收入就有310万元。通过农村集体建设用地流转，吸引了更多企业前来投资，土地也随之升值，这恐怕是村集体事先没有预料到的。

2002年，顺德制定出台了《集体所有建设用地使用权流转管理暂行办法》。2003年11月，国土资源部在顺德召开农村集体建设用地流转试点总结会，顺德的做法受到高层领导肯定和与会专家的赞扬。2004年，佛山市在全市范围推广顺德经验，并制定了《佛山市试行农村集体建设用地使用权流转实施办法》。2005年，广东省向全省推广佛山的做法，并以政府令的形式在全国31省区市中率先出台了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》。从广东省政府令开始执行至今，除三水区、高明区无农村集体建设用地使用权流转案例外，禅城区、顺德区和南海区均有办理农村集体建设用地使用权流转，其中以顺德区为主。截止到2011年底，佛山市共办理集体建设用地流转业务1401宗，其中禅城区6宗、顺德区1313宗、南海区82宗。按年份看，2004—2008年是集体建设用地流转的高峰期。

二、佛山市农村集体建设用地流转的困境

尽管佛山市和广东省都出台了相关的文件规范农村集体建设用地流转，但是集体土地所有者和使用者的机会主义动机损害了双方的互信。由于现行《土地管理法》不允许集体土地出租、出让和转让用于非农建设，集体经济组织出租非农建设用地就不受法律保护，农民集体出租、出让、转让非农建设用地就是违法行为，法院大多数也只能按国家法律判决，而不是依据地方性法规。因此，法院的判决结果只能是，将土地使用权还给集体，土地租金返还交租者。于是，有的企业在合同期限满之前，故意不交租金，以此提讼，坑害农民集体；有的村集体干部换届后，不承认前任干部签订的合同，将企业告上法庭，要求收回土地使用权。对于这类结果，村民不满意，法院的压力也很大，企业的预期也不稳定。调研时了解到，由于集体建设用地的权利不明确，近些年用农村集体建设用地招商引资遇到很大麻烦，一些比较大的民营企业、外资企业等都不愿在集体建设用地上设厂。

除此之外，金融机构中只有佛山市农村信用社接受集体土地使用权抵押，并且最多只能获得土地价值50%的贷款，其他金融机构，包括四大国有商业银行都不接受集体土地使用权抵押，影响了集体土地上企业的融资。国务院发展研究中心对佛山市南海区大沥镇集体土地上的156家有色金属企业的调查显示，48.4%的企业认为贷款特别困难，43.4%的企业认为一般困难，只有8.2%的企业认为没有困难。结合资产规模分析表明，在认为存在贷款困难的l12家企业中，有80家小于1000万元；认为特别困难的59家企业中，有32家资产规模小于500万元；在认为没有困难的10家企业中，7家超过1000万元。可见，企业规模越小，贷款越困难，这不利于企业的发展。在调研中了解到，佛山市农村信用社正积极改制上市，部分企业担心一旦改制上市后的金融机构不再接受集体建设用地抵押贷款，利用集体土地融资将更加困难。

佛山市集体建设用地流转的困境表明，同地不同权、同地不同价等问题依然比较突出，成为阻碍当地经济转型升级的障碍之一。这不是土地本身的问题，而是制度差异导致集体土地资产逐渐僵化。僵化的农村集体土地资产，财富效应没有充分发挥出来，集体土地资产还没有变为真正的资本。2013年，党的十八届三中全会进一步提出“建立城乡统一的建设用地市场”、“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。集体建设用地流转的序幕已经拉开，但还需要突破许多法规和政策的限制。

三、几点启示

协调经济发展占用土地与保护耕地之间的关系，重点要挖掘农村集体建设用地的潜力，盘活农村集体建设用地资产。而其中的关键又在于促进农村集体建设用地流转。从佛山市农村集体建设用地流转的案例看，可以得到以下几点启示：

（一）政府、村集体和土地使用者三方的合作博弈是促进该制度变迁的核心

从政府方面看，规范的集体建设用地流转不仅使其获得收益及获取建设用地，而且便于加强对土地流转全程的监督管理。从村集体看，基层政府的参与不仅实现了信用增强的目的，而且能够得到地方性法规的承认，增强了土地使用者利用集体土地的信心。从土地使用者看，集体建设用地流转不仅有利于明晰企业产权，而且还可能获得抵押等额外收益。因此，在具体的制度设计中，需要努力寻求三方的利益平衡点，调动各方的积极性。从佛山的实践看，政府要按照“放水养鱼”的思路，在税费方面提供更多的优惠。

（二）更高层面法律法规的支持是集体建设用地流转的重要保障

不论是私下的，还是公开的，全国许多地方都在开展集体建设用地流转，部分地方也制订了地方性的法规规范其发展，但只有广东省将其上升到省级层面，即便如此，约束力和强制性都不够，佛山市集体建设用地流转中面临的困境就突出反映了这一点。国家相关政策文件已明确了集体建设用地流转的发展方向，相关部委也开展了大量的前期工作，需要在国家层面尽快出台《集体建设用地流转管理办法》，明确集体建设用地的产权性质、流转范围、流转年限、流转方式、流转程序、流转收益金的收费标准等内容。

（三）同地同权、同权同价是集体建设用地流转的重要内容

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为推进和规范农村土地承包经营权流转工作，实现农业规模化、集约化和专业化生产经营，加快发展现代农业，根据《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》规定要求，结合我区实际，就推进农村土地承包经营权流转提出如下意见。

一、充分认识推进农村土地承包经营权流转的重要意义

推进土地流转，是继之后，农村经营体制和生产方式的一次伟大变革；是推进农业产业化经营、发展现代农业的客观要求；是促进土地资源优化配置及合理利用，实现农业增效、农民增收的有效途径；也是统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化的必然选择。近年来，我区部分镇村对土地流转进行了积极探索、大胆实践，取得了一定成效。但目前就我区农村土地流转整体水平看，尚处于初始阶段，规模较小，水平较低，土地的分散经营与农业产业化、市场化之间的矛盾较为突出，和现代农业的发展要求还不相适应，存在流转行为不够规范等问题。因此，各级各部门要充分认识推进农村土地承包经营权流转的重要意义，进一步统一思想，提高认识，采取有效措施，因势利导，因地制宜，积极推进我区农村土地承包经营权流转工作的顺利开展。

二、指导思想和基本原则

（一）指导思想

以党的十七届三中、四中、五中、六中全会精神为指导，坚持科学发展观，稳定和完善农村基本经营制度，创新农村土地流转机制，建立农村土地流转组织机构，探索多种农村土地流转方式，培育农村土地流转市场，促进农村土地资源的优化配置，提升农业适度规模经营和农业产业化水平，推进现代农业发展，增加农民收入，加快城乡一体化进程，构建城乡统筹发展的和谐社会。

（二）基本原则

1、坚持农村基本经营制度。以家庭承包责任制为基础的统分结合的双层经营体制，是党在农村的一项基本制度，推进土地承包经营权流转，必须坚持农村土地家庭承包经营制度不动摇。鼓励农村集体土地的所有权、承包权、经营权相分离，明确所有权，稳定承包权，搞活经营权，规范土地承包经营权的流转。

2、坚持“不得改变土地集体所有性质、不得改变承包土地的农业用途”的原则。农村土地归集体所有，流转的只是承包经营权，流转中不能变更土地所有权属性，侵犯农村集体利益。实行土地用途管制是我国土地管理的一项重要制度，农地只能农用。

3、坚持“依法、自愿、有偿、不得损害农民土地承包权益”的原则。农村土地承包经营权流转，必须符合有关法律法规和政策，必须尊重农户的意愿。土地流转期限不得超过农户承包土地的剩余承包期，在土地承包经营权流转中农民的流转自、收益权要得到切实保障，任何单位和个人不得强迫或者阻碍农户进行土地流转，也不能压低租金价格，侵犯农民的权益。

4、坚持规范有序流转。农村土地承包经营权流转要以农业产业发展规划为基础，以培育特色优势产业为依托，坚持规范有序流转。土地流转双方要签订书面流转合同，明确流转土地的面积、期限、用途、双方当事人的权利和义务、流转价款及支付方式、违约责任等。采取转让方式流转的，必须事先提出申请并经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。

5、坚持“集中、规模、增效”的原则。立足于土地资源的高效利用，实行相对集中、适度规模经营，并注重土地与其他生产要素的优化配置，提高土地利用率、产出率，促进农业增效和农民增收。

6、坚持因地制宜、分类指导的原则。土地流转是农村经济发展到一定阶段的客观要求。各镇（街道、开发区）经济发展水平不一，要尊重农村土地经营的实际，不搞“一刀切”，要因势利导，渐进地推进土地流转。

三、工作措施

（一）建立完善土地承包经营权流转服务体系

建立区、镇（街道、开发区）、村三级土地承包经营权流转服务体系，完善土地流转工作机制。

一是成立区农村土地流转服务中心，服务中心设在区农业局，负责全区土地流转工作的指导和管理，为镇（街道、开发区）村土地流转提供服务。

二是镇（街道、开发区）依托农业综合服务中心成立农村土地流转服务中心，负责土地流转的政策咨询、供求登记、信息，提供规范的土地流转合同文本，办理土地流转合同的鉴证，对土地流转合同的登记、变更等情况进行备案，对土地流转纠纷进行调解等工作。

三是村级建立土地流转服务站。村确立一名管理员兼信息联络员，负责及时掌握农户土地流转的意愿并进行登记，提供流转信息，督促流转双方依法签订合同，及时向镇（街道、开发区）土地流转服务中心提供信息，协助调解土地流转中出现的矛盾和纠纷等工作。

（二）建立健全土地承包经营权流转市场

区、镇（街道、开发区）、村依托土地流转服务体系搭建土地流转服务平台。各镇（街道、开发区）应建立土地流转服务大厅（可并入便民服务大厅），完善工作制度和服务流程，建立土地流转有形市场。区、镇（街道、开发区）土地流转服务中心应及时收集土地流转的相关信息，建立区、镇（街道、开发区）两级土地流转信息库，统一管理土地流转信息资源并及时向社会；村土地流转服务站利用村务公开栏及时土地流转信息，充分发挥区、镇（街道、开发区）、村三级土地流转服务平台作用，促进农村土地流转。

（三）培育扶持规模经营主体

各级要结合全区农业产业布局，把土地流转与发展有机农业、都市农业、生态循环农业等紧密结合起来，积极探索多种形式的规模经营模式，加快农业方式转变和结构调整。积极发展和培育专业大户、农民专业合作社、农业龙头企业等各类规模经营主体，鼓励城市工商资本进入农村，通过土地流转从事农业规模经营。引导各类投资主体与流转土地的农户结成利益共同体，促进品牌农产品、标准化生产基地快速发展，带动更多的农户提高收入。财政、农业、工商、税务等部门对流入土地的各类经营主体，在资金、技术、工商登记注册、税收等方面给予扶持倾斜和优惠。将各类涉农项目和资金向土地流转度高、规模经营好的区域或规模经营主体倾斜，鼓励金融部门向规模经营主体提供贷款支持，区里将安排专项资金，用作建立农村土地流转服务平台及开展农村土地流转工作的经费及奖励。

（四）加强土地承包经营权流转制度建设

一是严格土地流转程序。土地流转市场建立以后，引导土地转出方和流入方自觉向土地流转服务机构提出申请并进行登记，经平等协商达成一致意见后，签订土地流转合同并由流转服务中心进行鉴证，保障农村土地有序流转。

二是建立健全土地流转备案、登记和档案管理制度。镇（街道、开发区）农村土地流转服务中心和村集体经济组织要及时对本行政区域内各类土地流转进行登记备案，对土地流转合同及有关文件、文本、资料进行归档并妥善保管。镇（街道、开发区）农村土地流转服务中心负责向区农村土地流转服务中心每季度报送一次本镇（街道、开发区）的土地流转情况，逐步建立健全土地流转档案管理体系，使土地流转逐步走上规范化的轨道。

三是对已经流转的土地不够规范的，镇（街道、开发区）农村土地流转服务中心和村集体经济组织要引导和帮助土地流转双方加以完善规范，妥善解决好遗留问题。

四、工作要求

（一）加强领导

农村土地承包经营权流转工作涉及面广，政策性强，关系到广大农民群众的切身利益和农村改革发展稳定的大局。为加强对全区农村土地流转工作的领导，区政府成立由区长任组长的农村土地流转工作领导小组。各镇（街道、开发区）要高度重视，结合各自实际，研究制订推进农村土地流转的具体措施，落实相应的配套政策，确保全区农村土地流转工作稳步推进。

（二）加大宣传培训力度

各新闻媒体要通过各种途径，加大对《农村土地承包法》、农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》等相关法律法规和农村土地规模经营先进典型的宣传，为农村土地流转和规模经营营造良好的舆论氛围。要采取多种形式，对广大基层干部、镇村土地流转服务机构工作人员进行政策、法律法规与岗位操作能力培训，切实提高其政策法律水平、业务知识水平和实践操作水平。

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[关键词]农地流转；产权残缺；制度障碍；制度构建

[中图分类号]F301.1　[文献标识码]A　[文章编号]1003-3890(2007)11-0010-05

农村建设用地使用权流转，是指乡村各级集体经济组织依据土地所有权和使用权相分离的原则，将农村建设用地使用权，或者是乡镇企业及农民个人将自己依法获取的农村建设用地使用权，通过租赁、抵押、作价入股等方式，有偿让与其他单位或个人使用的行为。在中国农村，尤其是地处城乡结合部的农村，集体建设用地进入市场流转的情况已相当普遍，但与此相对应的是，中国农村建设用地使用制度改革至今未能取得突破性进展，农村建设用地的流转始终被法律限制甚至禁止。法律制度的欠缺，使农民无法合法获得相应的财产主体地位，分享社会经济发展的成果。改革并构建新的农村建设用地使用制度已成为必然。

根据制度经济学的理论，制度是决定人们相互关系而人为设定的一些制约，它通过向人们提供一个日常生活的结构来减少不确定性，为人们提供了行为的选择集合。一项有效率的制度安排应随着社会经济环境的变化而不断创新和变化。制度变迁是指制度的替代、交换与交易的过程。制度变迁可以视为现有制度转变为另一种效益更高的制度。制度变迁的过程即从制度均衡到制度不均衡，再到制度均衡的过程。制度变迁分为两种类型：诱致性制度变迁和强制性制度变迁。前者是指一群人或一个人响应制度“不均衡”引致获利机会时所进行的自发性制度变迁，是一种自下而上的制度变迁；后者是指由政府法令引起的变迁，是一种自上而下的变迁。诱致性制度变迁必须由某种在原有制度安排下无法得到的获利机会引起。中国当前体制下所发生的农村集体建设用地自发流转就属于制度变迁，并且属于诱致性制度变迁。本文从制度及制度变迁的视角探讨当前农村建设用地流转过程中所出现的问题和面临的障碍，提出推进农村建设用地使用权流转的制度构建。

一、中国城乡分割的二元土地制度及农地的产权残缺极大地限制了农村建设用地的流转，并导致了一系列违背法律与政策初衷的社会经济后果

中国现行土地法律制度存在着制度不均衡的现象。所谓制度不均衡是指人们对现存制度的一种不满意或不满足，意欲改变而又尚未改变的状态，也即制度供给不能适应制度需求。中国现行的土地法律制度实行的是城市土地国家所有和农村土地集体所有的二元土地制度。长期以来，中国《宪法》、《土地管理法》以及其他土地管理法规对这两种土地所有权是作了不同规定，尤其是在两种土地使用权方面，国家土地使用权和集体土地使用权存在很大的区别。按照《土地管理法》规定，国有土地使用权可以出让、转让、出租、抵押，即法律按不动产用益物权的模式设计运作；但对集体建设用地使用权来说，则不能享有用益物权的处分权能，权利人只有在出资、人股、联营等特定情况下才能发生权利转让，原则上集体建设用地使用权不能出让、转让、出租和抵押。另外，从交易主体和可交易的范围来看，二者的区别也很大。按现行法律，国有土地使用权的主体不受任何限制，而集体建设用地使用权的主体则限定在具有农村村民属性或农村集体组织属性的单位或个人，并且集体建设用地的交易范围也严格限定，只有破产和被兼并企业才可以转移集体建设用地使用权。农村土地要转化为城市建设用地，必须经征用转化为国家所有，然后才能转变为城市建设用地。这种征地制度手续繁杂，周期长，且由于利益分配不公极易引发社会矛盾与冲突，产生巨大的交易成本，不能满足当前对农村建设用地的需求。限制了农村土地的流转。

同时，现行农地制度还存在产权不明晰，所有权主体虚位的问题。现行的农村土地制度，虽然明确规定土地归集体所有，即集体拥有产权，但是集体指向不明确。究竟谁是农村集体土地所有权的代表模糊不清。乡镇政府、村委会、村民小组及农民个人都享有土地的某一方面权能，但都不是所有权主体。这就使得集体土地的所有者实际上处于一种缺位或者虚构的状态。

就农民个人所享有的农地承包经营权而言，也是不完整的或者说是残缺的，这表现为土地承包经营权缺乏排他性和可转让性，农地承包经营制从本质上说是一种按人口均分土地为基础的农村社区所有制，农村社区内的每一个成员被赋予了平等合法地拥有社区土地的权利，这就决定了农地承包经营权必然要随社区内人口的变化而进行周期性的调整。土地周期性调整所产生的承包经营权缺乏排他性使农民无法对特定地块的地权形成长期而稳定的预期，这不利于激发农民土地投资的积极性，而且，这种周期性的调整本质上是土地的行政性调整对正常的市场流转的替代，是不利于农地流转市场的发育和发展的。

随着市场经济的发展，农村劳动力、资金等要素加快流动起来，土地要素作为一种重要的市场要素，其加快流转也成为必然的趋势。但是目前实施的农村集体土地使用权不得出让、转让、出租用于非农建设，农村住宅禁止向城镇居民出售，农民将户口迁入城镇后，其原宅基地不得再扩建和自行转让等政策，与当前土地流转加快的现实形成冲突。虽然中国《农村土地承包法》第32条规定了承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让、人股等方式流转，相关法律法规和政策对于土地的流转乃至集中也是认可或者说是鼓励的，农户也在进行不同形式的流转实践。但从整体上看，农地还是没有真正流转起来，现代意义上的集中经营更是很少发生。影响农地流转和集中的障碍主要在于：一是土地承包经营权人转包土地或转让土地承包经营权需经发包人同意；二是依中国《担保法》第37条规定，耕地、自留地等集体所有的土地使用权原则上不可抵押，不可抵押限制了农地流转。而且，土地承包经营权不能抵押也限制了农民获得必要的金融服务。

由以上分析可见，中国目前的土地制度是一种城乡分割的二元土地制度，农村土地的产权是不明晰的，农民的土地承包经营权是残缺的，这与发展市场经济和建立城乡统一市场的大方向是相违背的，也导致了一系列严重的社会经济后果。首先，土地用途管制失灵。国家立法对农村土地转为非农建设用地进行限制，一个重要目的就是在耕地资源日益稀缺的情况下保护中国基本农田和国家粮食安全。然而，由于土地非农利用的巨额增值收益几乎全部留在城市，这就易刺激地方政府通过土地征用获得城市建设资金和增加财政收入，从而助长了农业用地的非农化，近20多年来，政府、民间资本、工商业资本对耕地的近乎疯狂的圈占，导致耕地锐

减，违背了法律和政策的初衷。其次，国家垄断土地一级市场，限制了农民集体土地所有者和土地非农利用者的直接交易，从而导致对国有土地和农村土地所有者的不公平对待，造成新时期工业、城市和市民对农业、农村和农民新的资源攫取，这与工业反哺农业和城市支持农村的发展阶段严重不相适应。据估算，1979～2001年间，全国通过土地价格“剪刀差”从民手中剥夺的利益超过20000亿元，造成城市对农村利益的侵蚀，使失地农民的基本权益受到严重侵犯。而且，由于法律制度的城市倾向，刺激地方政府、工商业资本大量低成本圈地，制造了农村、农业相对城市的凋敝局面，严重影响着工农、城乡关系，甚至导致农民与基层政府的冲突与对立，日益成为社会不和谐的源头。

二、在农村社会保障体系缺失的条件下，农村土地所承载的社会保障功能的日益强化也成为了制约农地流转的制度

作为一种特殊的生产要素，土地具备三重职能：首先，生产要素职能。使用者或所有者将其作为基本的维持生计或获取收入的手段。其次，财产职能。作为一种财产的土地，尽管不能像其他的生产性资产那样在地理区位上可以随便移动，其作用的发挥也不得不受到自然条件的制约，但其作为财产的各种权益却是可以分割、流转、交易的。最后，社会保障职能。土地可以作为拥有者或使用者的社会保险。在国家的社会保障无法覆盖农村居民的情况下，尽管部分农村居民已经不再主要依赖土地维持生存和提供收入，但却需要依靠土地来为其提供失业、养老等社会保障。

经济处于不同阶段，农产经济结构处于不同的状况，将直接影响农民对土地不同职能的看重和依赖。当经济处于食品供给严重不足的时期，土地经营就是农户经济的全部，这时土地是农户维持生计和获得收入的惟一来源。而当农户经济结构发生变化，其主要的生存依赖已经不再是土地的时候，这一时期土地的保障功能将凸现出来。当农户完全进入城市或者已经具有完善的社会保障时，土地的财富功能的实现就成为主要问题。目前来看，中国绝大多数的农户经济仍然处于需要土地作为其维生、获取主要收入及作为社会保障的阶段。

正因为如此，农户对自己所拥有的土地有着深厚的感情和依赖，绝不愿轻易放弃自己的土地。虽然，工业化与城市化的发展给农民们带来了大量的非农就业机会，一些农民的非农就业收入也已经超过务农的收入，甚至有些农民早已进城多年并已在城市拥有了稳定的收入和住所，但他们仍不愿放弃土地。大量的社会经济调查也表明，在农民和进城农民工没有纳入国家统一的社会保障的条件下，绝大多数人宁愿撂荒土地也不愿放弃土地或将土地转让出去。这种附着在土地上的社会保障功能在很大程度上限制了当前土地的集中、规模经营的发展和土地的非农流转。

三、在农地流转面临一系列制度性约束的条件下，经济主体对制度变迁潜在利润的追求仍然刺激着农村土地使用权自发或隐性流转的大量发生

制度变迁的根源在于主体想获得存在于现有制度之外的潜在收益，在利益的驱动下，主体会不断推进制度由“起点模式”向“目标模式”的变迁，以达到将外部收益内部化的目的。在现行土地法律制度的禁锢下，农村集体建设用地使用权之所以频繁地进入“黑市”进行自发或隐性流转，是因为这种非正式流转制度给流转主体(包括转出方与转入方)带来了制度变迁过程中潜在的巨大收益。1990年以来，在珠江三角洲、长江三角洲及一些大城市郊区，农民利用政策和法律空间，自建标准厂房、仓库和店铺等用于出租；或者干脆不顾有关法律限制，直接进行土地的非法出租或转让。这种通过“隐性市场”将农地转变为非农建设用地的数量是巨大的、惊人的。随着中国工业化和城市化的发展，产生了对于城市建设用地的巨大需求，土地资源日益稀缺，农村土地尤其是城镇郊区的土地一旦转化为城市建设用地，农村土地由农业用途转变为非农用途将实现经济价值的巨大升值，正是对于这种升值收益即潜在利润的追求成为了农村建设用地大量自发流转的驱动因素。同时，通过农地的流转，实现土地的集中与规模经营，并借此调整农业产业结构，推进农业产业化经营，促进农产品生产基地化、专业化、集约化，这都将带来巨大的潜在收益，也是促成农村土地加快流转的重要动力。

与此同时，制度环境的逐步变化也使得潜在利润的获得成为可能。从1984年中央1号文件一直到党的十六大报告，中国土地法律制度逐步放宽了对集体土地流转的限制，从绝对禁止流转再到《土地管理法》中放开一条口子可以流转，无不体现了国家政策和法律正在朝着有利于集体建设用地流转的环境变化。2005年10月1日，《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》正式施行，广东省内的农村集体建设用地可以直接进入市场，并与国有土地同地、同价、同权，这是中国土地使用制度改革中的又一次开创性实验。因此可以说，由制度变化引起的集体土地流转制度的创新使得潜在收益的获得成为可能，从而进一步促进了集体土地流转的制度创新。

四、适应当前土地流转的实践，加快推动农村土地使用权自由合法流转的制度构建

虽然国家法律对农村集体土地使用权的流转作出了种种的限制，但实际上大量的农村集体土地正以各种方式自发进入城市土地市场流转，并获取相应的利益。这种自发性的流转造成土地市场的混乱，而且由于缺乏管理和法律法规的约束，经常出现纠纷，也给集体经济组织和用地单位带来经济损失和麻烦。既然随着市场经济的不断发展，城市不断扩张，对土地的需求导致农村土地的流转已经成为客观存在的事实，那么就应当根据土地流转的实践，调整现行法律和政策规定，把农村集体建设用地纳入市场，使其朝着规范化、法制化的方向发展，建立统一的城乡土地市场，推动农村建设用地使用权的流转。

(一)对农村建设用地使用权流转的相关法律法规进行修改或调整以适应当前农地流转的现实

要有效地推进农村集体建设用地的流转，必须突破和发展完善现行法律法规的相关规定，并制定相应的法律或行政法规。借鉴国内外相关经验并结合中国具体国情，笔者特提出如下立法建议：第一，应在法律上明确规定集体土地所有权与国家土地所有权是两个平等的民事权利，并且将其作为修改《土地管理法》的首要内容，这是对限制集体土地流转的法律法规进行修订的前提，第二，应在立法上明确农村建设用地使用权作为用益物权的性质，确认其流转的合法性。只有这样，集体建设用地使用权人才有权独立处理自己的使用权来满足其经营和消费需要，才可以在法定范围内以转让、出租、抵押等方式流转使用权，使权利动态化。第三，在总结各试点城市地方性法规的基础上，应尽快制定全国性的法律法规烹――《农民集体所有建设用地使用权流转管理办法》，尽快解决集体建设用地在流转中的无法可依问题。

(二)明晰农村土地产权并赋予农民完整的土地承包经营权，明确土地流转的收益分配

产权明晰是农地制度的核心，占有、经营、收益、处置等土地权利束的集中或分割，对农地制度安排的公平性与效率有着深刻的影响。从当前和今后一个时期看，农民拥有完整意义的土地承包经营权，是农地制度创新的核心和主要方向。在从法律上完善农村土地产权制度、明确集体经济组织土地所有权主体地位的基础上，赋与农民完整的土地承包经营权，特别是赋予农民对于自己承包土地的处置权及相应的抵押权，允许农地承包经营权自由流转和上市交易。也就是说，增加土地供给的主体，由原来的单二的国家出让变为国家和农民集体双供给。集体建设用地使用权可以采取转让、出租、作价入股、合作或联营等方式获得。通过以上方式获得集体建设用地使用权的土地使用人完成协议约定的条件后，在使用期内可以依法将余期土地使用权流转。不论是首次流转还是再流转，都必须将流转用地的条件、要求在土地有形市场公布，采取招、拍、挂和出让等方式确定土地使用人。

要维护集体土地所有者和广大农民的合法权益，对集体建设用地使用权流转中的土地收益分配问题作出明确规定，确定农村集体土地流转的基准地价和最低保护价，规定集体建设用地使用权流转价格不得低于最低保护价。同时明确集体经济组织的所有权，土地流转所获收益全部归集体土地所有者所有。地方政府不参与集体土地流转的收益分配。集体土地流转的收益可用于土地开发整理、公益事业、农民养老和就业保险、基础教育、公共设施的修建等，具体的分配方案应由全体村民决定。

(三)改革土地征用制度，建立和逐步完善农村社会保障体系

要对不适应当前土地流转现实的土地征用制度进行改革。一要严格区分农用地转用和土地征用。对征地项目严格管理，本着节约利用土地的原则划定征地范围。二要调整征地补偿标准。对于农民来说，土地不仅是生产资料，而且也承载着社会保障功能。在确定补偿标准时必须考虑到这一点。征地补偿可以根据农用地分等定级成果，对被征用土地进行评估，力求真实地反映土地资源价格。三要改革土地补偿的分配方式，应从土地补偿费中分离出一部分作为专项基金，专门用于农民的养老、医疗等方面的保障。其余部分作为一次性补偿发放到农民个人手中。四要改革安置办法。由地方财政拨专款，对被征地的农民进行职业技能培训，使农民有一技之长后再进入社会。