股份制混合所有制改革方案范文

导语：如何才能写好一篇股份制混合所有制改革方案，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

李锦表示，中国的民营资本也有自身的局限性，大部分都是家族企业，面对规模庞大的国有资本，其现代管理水平和资金实力都显不足。

观望

中石化6月底公布的混合所有制引资方案中，特别强调了“三优先”原则，其中就有一条是优先内资。市场对此的质疑是，一个近1000亿的引资计划，在中国哪个民营资本有如此实力？

外资也有同样的担心。BP（英国）石油公司首席亚洲经济学家张弛对《财经国家周刊》记者表示，在密切关注中国政府“混改”的每一步动向。在顶层设计没有出台前，外资不会有太多具体动作。

这种观望和犹豫的情绪并不仅存在于民资和外资中，国企内部也如此。他们担心的是，国有资产会不会流失，这是触及国企管理者最敏感神经的话题。

国资委企业改革局原副局长、中国企业改革与发展研究会副会长周放生对《财经国家周刊》记者表示，国企最大问题在于所有者缺位，企业的管理者不代表所有者的利益，国企的问题会越来越严重，只有通过改革，才能推动它的变化。

周放生指出，国有资产流失的重点是“体制性流失”和“掠夺性流失”，而不是“交易性流失”。所谓“体制性流失”是指不改制的国企，相比改制的国企，国有资产流失的情况更严重，比如内部腐败、浪费、投资失误、内部低效率。

“掠夺性流失”则是指很多国企的管理者将企业当成私人领地，把下属当成家臣，可以随意处置，这种国有资产的流失比“体制性流失”更可怕。

中国特色

混合所有制并非新事物，最早可上溯到改革开放之初。1999年召开的十五届四中全会曾明确提出发展混合所有制的战略方针。

改革之初，混合所有制企业的形成主要来自于经过所有权改造的国企。典型案例如1984年北京天桥商场改建为股份制企业，改制后国有股占50%，银行股占25.9%，企业股占19.7%，职工股占4.4%。

然而，在相当一段时间内，国企改革的重点方向并不是混合所有制改造，而是对国企的放权让利。

20世纪90年代中后期，国企深陷财务困局，不少地方中小国企连年亏损，资不抵债，成为政府的巨大包袱。此时，单纯放开企业控制权已无法解决问题，国家开始考虑对国企进行所有权改革，以摆脱困局。

在1997年～2003年的国企改革浪潮中，许多乡镇一级的小型国企被出售，许多中、大型国企，通过改制成为混合所有制股份公司。万科、联想和TCL等便是此轮国企改革的产物，这三家企业至今仍留有一定的国有股份。

国务院发展研究中心企业所副所长张文魁在其《中国混合所有制企业的兴起及其公司治理研究》一书中写道，20世纪80年代，在全球范围内出现国企改革的浪潮，除中国外的其他国家都不约而同地选择了私有化道路，但中国却选择了混合所有制路径。

虽然中国政府并没有明确的逐渐减少国有股、不断向民间出售国有股的计划，但从长期来看，混合所有制提供了一个相对开放的股权结构，国有股比例逐步下降，非国有股比例逐步上升，将是一个大趋势。

目前推进的新一轮国企改革，与过往两次一样，延续着为了解决实际问题的渐进式改革特点。

虽然一些人对“混改”仍持有怀疑态度，但中海油能源经济研究院首席能源研究员陈卫东表示，“应当看到积极的一面，至少已经触碰到产权问题。”

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关键词：混合所有制；改革；身份转换；费用预提

国有企业进行混合所有制改革，有利于构建以“股权结构多元、产业优势互补、表决机制制衡”为特征的现代企业公司治理体系，从长远来看有利于国有企业机制的转换和市场竞争力的提升。但伴随着改革实践往往会产生一些短期或中期成本，因此国有企业在进行混合所有制改革必须重视这些潜在的成本因素，只有这样才能统筹平衡改革成本和改革收益间的关系，才能保证整个混合所有制改革工作平稳有序的推进。本文结合作者多年从事国有企业改革实践工作的经验，尝试梳理并分析国有企业混合所有制改革中可能涉及的三大类潜在成本，希望能对国有企业的改革实践工作有所借鉴。

一、国有企业职工就业身份变化成本

在计划经济时代，国有企业职工往往被认为会永久就业至国家规定的退休年龄，除非职工因为触犯法律等原因而被开除。随着市场经济的成熟，现代国有企业成为市场经济中的一个纯粹竞争主体，企业完全可以在《劳动法》、《劳动合同法》等法律框架内根据自身经营状况、职工表现等决定是否辞退职工。但在实践中，当国有企业实行股份制改革或混合所有制改革时，由于非公战略投资者的引入，国资将变为控股或参股身份，这时原国有企业职工可能认为自己的永久就业身份发生了变化，从而要求支付用于“身份转换”的经济补偿金。笔者认为有以下两方面原因导致该项改革成本是否必须发生存在不确定因素，国有企业可以据此进行主动的判断取舍。

（一）法律依据不明确

历史上国有企业改制时曾经对职工以支付现金或者从国有净资产中预留补偿费用的方式进行补偿，但这方面政策依据较少，只有国家有关部门联合下发的“859”号文中对于主辅分离、辅业改制的国有企业放宽过这方面的限制。随着法律规章日益严密，尤其是《劳动合同法》的出台，上述经济补偿行为愈来愈缺乏政策依据。例如，《劳动合同法》第33条明确规定，“用人单位变更名称、法定代表人、主要负责人或者投资人等事项，不影响劳动合同的履行”；第40条规定，“劳动合同订立时所依据的客观情况发生重大变化，致使劳动合同无法履行，经用人单位与劳动者协商，可提前三十日以书面形式通知劳动者本人或者额外支付劳动者一个月工资后，可以解除劳动合同”。综上所述，可以认为国有企业实行混合所有制改革之后，如发生正常的辞退职工和解除劳动合同的行为，只需依据《劳动合同法》相关规定支付经济补偿金即可。

（二）补偿范围难确定

企业集团在哪一产权层级进行混合所有制改革对确定领取经济补偿金的职工范围影响很大。如对集团母公司进行混合所有制改革，由于企业集团母公司的人数往往较少，这部分改革成本从规模上不会太大，但如果要考虑在全集团范围内考虑补偿，那相对于国有企业动辄数万人的职工队伍而言这部分成本过于庞大，而且从监管角度而言，大笔的国有净资产预提将会使国有资产减值，这对国资监管来说是一个巨大挑战。

二、原福利费用取消或超标费用降标

（一）福利费用取消

改制前国有企业职工可能会享受一些福利待遇，在实行混合所有制改革之后，如果新非国有股东从精简运营成本的角度考虑不再接受这部分成本，而原国有企业职工仍要求保留这些福利待遇，那么就有可能在进行混合所有制改革时由原国有企业单独承担这些福利费用，承担的方式可以是在测算之后一次性支付现金或者从国有净资产中预提一部分费用用于日后支付。

（二）超标费用降标

部分国有企业职工的养老金待遇、医疗报销标准、企业年金标准等福利待遇可能会超过属地社保规定标准，而这些超标费用一直由原国有企业承担。如果混合所有制改革后新进入的非国有股东不再接受这部分成本，那么这部分成本也将成为混合所有制改革时的成本，需要一次性支付现金或者从国有净资产中预提。

三、“三类人员”费用精算预提成本

由于历史原因，国有企业常常背负着较重的员工福利包袱，最主要的是离退休、内退和遗属“三类人员”费用，混合所有制改革（或者改制上市）会使得以往未确认的隐性员工福利负债和费用显性化。这是因为，一方面福利负债精算评估工作作为国有企业改制上市工作的一部分需要满足人员安置与财务披露工作要求；另一方面企业管理者与政府监管部门需要了解包括员工福利负债在内的企业资产负债状况。从过往经验看，国企改制上市确认的“三类人员”负债规模少则数亿，多则数百亿，因此国有企业在改革阶段必须对上述成本进行妥善处理。根据央企改制先例，通常就纳入新公司（混合所有制公司或股份公司）范围的三类人员未来补充福利支付进行精算计提确认预计负债，并相应冲减国有净资产。在《财政部关于企业重组有关职工安置费用财务管理问题的通知》（财企[2009]117号）中，明确规定了三类可以计提费用的情形。

无论对社会还是对企业而言，任何一项改革必须要付出成本。国有企业进行体制改革过程中，势必伴随着各种短、中期成本的产生，尽管很多成本的支付在财务处理上纳入了企业的当期费用，但我们更应该从战略上将改革成本的支付看做是一项“资本性支出”，都是以未来国有企业的体制优势和市场活力作为中长期回报的。当然，在政策允许的情况下，国有企业也可以采取通过申请一部分国家政策性专项资金支持的方法来减轻企业这部分的改革负担。

参考文献：

[1]《关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法》.（国经贸企改[2002]859号）

[2]《财政部关于企业重组有关职工安置费用财务管理问题的通知》.（财企[2009]117号）

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关键词　文化产业　产权多元化　改革路径　对策

中图分类号　G206　文献标识码　A

党的十六大把文化单位分为两类：一类是公益性的单位，即为公共事业服务，隶属于国家的一些事业性质的部门；另一类是经营性的产业。它以生产的产品进入市场，通过市场实现它的价值。因此，中央规定，公益性文化事业和经营性文化产业在改制中要分别对待。文化产业产权多元化主要通过经营性文化单位的“事转企”改革实现。随着浙江省文化体制改革的进一步深入，经营性文化单位的转企改制成为改革的重点和难点。产权构建也成为改革进一步走向深入的关键。

一、浙江省文化产业产权多元化改革的现状分析

产权指所有权和从所有权衍生出来的其他财产权构成的财产权系统的统称。所有权本质上是一定社会中财产权在法律上的表现。一旦从法律关系领域进入经济活动领域。它就演化为产权关系。产权的“法律规定”和“契约”原则，体现的是制度安排，其内涵要比所有权宽泛得多。

产权多元化指企业的产权关系由原来的一元转为多元，由产权的集中转为分散，形成投资主体的多元化。产权的多元化是现代企业制度的基本特征之一。具体到文化产业。是指文化产业产权结构多元化，其主要实施途径是通过投资主体多元化，互相参股形成文化产业混合所有制经济，建立股份制文化企业，改变文化单位国有产权单一的局面。文化产业产权多元化是目前浙江国有文化企业产权体制创新的焦点。

浙江省经营性文化单位以“创新体制、转化机制、面向市场、增强活力”为基本方向，按照分类分布和“单位性质要转变、劳动关系要转换、产权结构要转型”的要求，一批经营性国有文化试点单位已经实行转企改制。

2000年至今，浙江省共组建了8家国有文化集团，经过体制改革试点后，产业经营得以拓展。如浙江出版联合集团本部及所属9家出版社、期刊中心，除浙江人民出版社保留事业性质外，其余全部实行“事转企”改革。杭州市确定了杭州市电影发行放映公司等7家改革试点单位，共有5家单位列为省级试点。目前，7个试点的改革任务已经基本完成。文化体制改革试点后，文化单位存量领域的产业发展潜能得到释放。浙江省文化宣传单位探索将宣传业务和经营业务“两分开”，将经营业务剥离组建相对独立的经营公司，同时吸引社会资本进入公司。按照现代企业制度的要求。根据企业不同的性质、类型，采取国有独资、股份有限公司、有限责任公司、股份合作制等不同方式进行产权制度改革。其中吸收社会资本尤其民营资本进行改制的股份制公司使得文化单位呈现产业产权多元化特征。

浙江省经营性国有文化试点单位转企改制工作呈现以下新趋势：

1　经营性国有文化单位转企改制由点到面全省范围内展开

2003年浙江省省文化厅等六个省级试点部门和杭州、宁波两市的试点工作已经取得初步成果。2005年浙江省又决定全省全面推进文化体制改革综合试点工作。目前改革工作正在由点及面地展开。杭州市的改革已经由文化演艺、新闻媒介、出版发行扩大到卫生、体育社科等大文化系统，各区、县(市)60％经营性文化单位已经转企改制。宁波市的文化体制改革从10家试点单位扩展到全市所有宣传文化单位，从市级扩展到11个县(市)、区，从新闻出版、广播影视、文化演艺扩展到整个宣传文化领域，从存量改革扩展为用新的体制机制发展增量。

2　民营企业参与国有文化单位意愿和步伐加快

浙江文化产业的一个显著特点是民营化程度较高，文化产业所有制结构已经得到调整。2007年，全省已有文化企业4万余家，涉及影视、印刷、艺术品经营、会展等10个行业，投资总规模逾230亿元，总收入达300亿元以上，从业人员50余万人。广厦集团、横店集团、宋城集团等一批龙头民营文化企业发展迅速。《浙江省文化产业项目投资指南》中对民营资本市场准入、政策扶持、主导产业等一些列问题进行了明确说明，为浙江宽裕的民间资本提供了更多的机会。鼓励一批文化企业参与国有文化单位改革。广厦集团、横店集团、雅戈尔集团等民营企业都分别以不同方式参与了一些文化单位的改革发展。2006年课题组和宁波市文广新闻出版局文化产业处合作的“宁波市民营资本投资文化产业意向调查”中，在被调查民营企业中，在文化产业领域已经有投资项目的有占9.9％，有计划投资文化产业领域的占88.3％。

二、浙江省文化产业产权多元化改革存在的问题

产权多元化就是在产权明晰的基础上，为了更有效地实现文化单位国有资产的保值和增值以及文化单位活力，通过有偿出让国有企业的部分产权，对产权结构进行合理调整的一种方式，其核心内容是要改变过去那种单一的国家所有制，代之以一种多元化的共同所有制结构。在浙江省文化单位改革发展取得巨大成绩的同时，还面临着许多矛盾和问题：

1　参与文化单位改制的民营企业获得平等主体待遇的问题

民营企业参与文化单位的改制，遭遇政策性限制。民营企业只能获得一定期限的经营权与收益权。不能获得实际的控制权，因而削弱了他们进入文化单位改制的热情。不同所有制的产权主体在竞争中权利义务不对应，影响改制的文化单位市场主体地位的形成，将导致非公益性文化事业的发展不仅受制于市场化程度，更受制于产权主体状况，难以形成真正的竞争格局与态势。

2　改制单位思想解放不够，影响了和民营企业的合作进程

改制单位思想不够解放，观念不够更新，对民营企业有看法，甚至有陈见。认为与民营企业合作就是资产流失，总觉得门不当户不对。认为民营企业投资文化产业不是心血来潮，就是急功近利。因此，在谈判认识、合作协议条款、改制后单位组织结构中，两者的合作是不平等的。有些协议内容，并未按照现代企业制度来制定。民营企业始终处在被动的从属的位置，民营企业的利益往往被忽视。

有些改制单位思想不统一，步调不一致，缺乏改革的勇气和魄力。浙江省民营企业参与文化单位的改制往往是政府相关部门“拉郎配”的结果。在改制过程中，许多改制主体缺乏改革动力，呈现“两头热、中间冷”的现象，改制阻力很大。往往是民营企业热情高涨，改制合作文化单位态度冷淡。广厦传媒参与浙江歌舞剧院改制过程中，浙江歌舞剧院内部思想不统一，有些问题讨论一年之久还没有形成共识。以至于雅戈尔集团参与东南商报的500万元资金，广厦集团参与浙江歌舞剧院改制的2800万元资金，一年后还一直闲置在银行的账户上。

3　改制进程相对滞后，法人治理结构还不完善

在改制文化企业法人治理结构方面，还有许多问题需

要探索和解决，比如董事会与经营层职责不明，缺乏外部董事及监督，经理层市场化评价和选拔机制还不完善等等，以至于有些改制文化企业经理层形同虚设。

4　历史遗留问题仍然十分突出

改制遇到最棘手的问题是职工的身份置换问题。事业编制改为企业编制，退休待遇、医疗保险、养老保险等都会出现较大的落差，改制的阻力相当大。浙江歌舞剧院要完成改制，其成本大约需要4000万元。剧院自身显然是无能为力，而广厦传媒势必也要等到浙江歌舞剧院完成事转企后，对其非经营性资产剥离、不良资产核销及职工安置费用提留后的国有净资产进行评估，并折算成其股本，广厦传媒即按照股比结构投入现金，完成新公司的注册。由于歌舞剧院改制资金和保障政策得不到落实，使得原定的改革方案难以实施。

5　改制政策不配套，信息不对称

文化体制改革涉及面非常广，土地、人事、资产、福利保障等方面，每项工作都回避不了，都要一一落实解决。中央、省里和市里出台了许多文件，但具体运作起来，参照标准很难确定。一些职能部门对文件精神的领会不一致，各级职能单位的意见不统一。比如土地问题、养老保险问题，银行贷款方面，由于缺乏相应的评估体系，许多文化产品的生产无法获得银行方面的支持。如电视剧生产，国外有版权抵押的行为，我们的银行没有相应的评估体系，再加上知识产权保护上的问题，无法判断其产品的预期价值。资产评估和审计方面，往往是以改制单位说了算，而民营企业则一知半解。对民营企业来讲，面对很多国有单位里的问题。几乎就是雾里看花。

6　国有资产管理体制有待进一步完善

目前，杭州市政府组建杭州文化发展投资有限公司，被授权经营杭州市经营性企事业单位。浙江省文化单位国有资产普遍采取授权经营形式。但是文化单位的资产经营情况、资产质量情况和资产监管情况都不清晰。

三、浙江省文化产业产权多元化改革的实现路径分析

1　对浙江省国有文化单位进行一次全面的清产核资

鉴于长期以来的事业体制而形成的国有文化单位普遍忽视资产管理和成本核算，存在着资产和债权、债务不清，家底不明的问题，建议对国有文化单位进行一次全面的清产核资，以摸清家底，做到心中有数。在此基础上，清理债权、债务，界定产权，进行资产评估，对国有文化单位的资产状况，包括资产总额、负债总额、净资产，需要评估的无形资产，需要核销的坏账和逾期的库存数额，以及人员结构和社会保障状况、企业非经营性资产等，进行分门别类的统计，核实企业资本金，测算改革成本，为制定文化产业产权多元化改革总体方案提供依据。

2　把浙江省经营性文化单位从“事业体制”中分离出来

从文化体制改革具体实施和操作的角度看。“公益性文化事业”和“经营性文化产业”其边界还不十分清晰。在此情况下，为抓住当前的有利机遇，加快文化体制的改革步伐，应当按照先易后难、逐步推进的原则，把三类国有文化单位从“事业体制”中分离出来：一是演出、娱乐、会展、影视、音像、体育健身等竞争性文化行业中的国有文化单位：二是科技、财经、汽车、时尚等非意识形态的国有垄断性行业的传媒单位；三足新闻出版、广播电视等国有垄断性文化行业中除了少数党报、党刊、电台、电视台等直接关系到国家意识形态和国家文化信息安全的国有文化单位，包括近几年来组建的仍具有事业性质的国有文化产业集团。上述三类国有文化单位有一个共同的特点，即产业化、市场化的程度较高，都是属于可以面向市场的营利性文化行业。

3　竞争性文化行业中的国有文化单位产权多元化改革模式

对于浙江省演出、娱乐、会展、影视、音像、体育健身等属于一般竞争性文化行业清产核资、界定产权，落实企业的法人财产权，结合国有文化资本的战略性调整，通过股份制形式实现产权多元化改革。

――少数国有大型文化企业和企业集团(演出集团、影视集团等)，应当在国有资本绝对控股或相对控股的前提下，通过引入民营资本的“增量”投资或转让部分国有“存量”资本而实现产权多元化改造，从而有利于国有资本继续在这些行业发挥引导性作用。

――中小型国有文化企业。采取包括经营者和职工自愿投资人股的多元投资主体的股份制改造，或国有资本退出的方式。以及租赁、承包等非产权改革的方式搞好搞活；鼓励各类优势文化企业采取跨地区、跨行业的收购、兼并、托管、联合等形式发展壮大；对于少数长期经营亏损、资不抵债，实际上已经失去经营能力的国有中小型“空壳”文化企业。应当按照法律程序，坚决实施政策性的破产关闭，以避免国有资本继续流失。

4　非意识形态国有垄断性传媒单位产权多元化改革模式

对于浙江省科技、财经、汽车、时尚等非意识形态的国有垄断性行业的传媒单位应当区别不同情况，在清产核资、资产评估、界定产权，从“事业体制”分离出来的基础上，按照规范的股份制改造和国有资本逐步退出等方式实现产权多元化改革。

――由国有传媒单位投资经营的非意识形态媒体，根据其行业地位和经营状况，分别采取吸收相关社会资本，改组为由国有资本绝对控股、相对控股或参股的股份制企业，或由经营者和职工投资人股，同时吸纳社会资本，改组为多元投资主体的股份制企业。

――由国有和民营两个方面事实上共同投资、合作经营，双方合作和经营状况良好的非意识形态媒体，应在界定产权、资产评估的基础上，改组为由两个以上出资人投资入股的股份制企业。

――由国有传媒单位提供刊号，而由民营资本事实上承担全部投资运营资金并实际担负日常管理运营工作。双方在合作中问题和摩擦较多的非意识形态媒体，则可一步到位，使国有资本有序退出，为民营经济在这一领域的发展留出一定的空间。

5　新闻出版、广播电视等国有垄断性单位文化产权多元化改革模式

浙江省新闻出版、广播电视等国有垄断性投资经营行业的传媒单位，尤其文化产业集团，集中了浙江省文化产业相当一部分优质资产和优质资源。对于这些文化单位，应该对其产业体制形式做出特别的制度安排和必要的技术处理，从而有利于最终实现国有文化产业集团从事业体制向企业体制的历史性转变。

――对于党报、党刊、电台、电视台等少数直接关系到国家意识形态和国家文化信息安全的要害单位，以及主要承担公共文化产品和服务的国有传媒单位，继续实行国家财政支持的事业体制；对于该行业多数可以产业化但同时又或多或少涉及到国家文化信息安全的国有文化产业集团的母公司。应当区别不同情况，分别进行以国有独资有限责任公司或国有控股、多元投资的有限责任公司和股份有限公司为目标的产权多元化改革。

――对于国有文化产业集团下属的子公司。可以有选择的吸收社会资本，组建国有资本绝对控股或相对控股的

股份制公司。积极鼓励在国内外资本市场上市融资，促使以国有资本控股的大型文化产业集团抓住当前的有利时机，利用资本市场的投融资功能迅速发展壮大。

四、推进浙江省文化产业产权多元化改革　的对策建议

1　改进产权结构政策，确定多元产权文化企业各经济主体的平等地位

在产权多元化文化企业中，不论是国有经济主体还是非国有经济主体。都具有平等的地位，应一视同仁，取消差别或歧视政策。以充分发挥他们各自的潜能共同促进文化企业的健康发展。在企业中根据投资额的多少享有相应的收益权和决策权。明确国有经济主体和非国有经济主体的同等法律地位，国有经济主体在企业中不享有超越其他经济主体的“特权”。特别是行政特权。

2　加强国有文化改制单位人力资本市场化改革

国有文化事业单位存在大量富余人员和离退休人员，有的是传统体制遗留下来的，有的是被体制束缚的现实生产力。因此必须付出必要的代价及早地解决国有企业职工身份问题，使它们成为增值的人力资本。文化企业人力资本和物质资本、货币资本一样，已经是一种重要的生产要素，参与文化企业的生产过程。人力资本应该参与收益分配。必须注意的是，要区别异质型人力资本和同质型人力资本之间的转换。

3　进一步吸引非国有产权主体，放宽投资领域、拓展融资渠道

浙江省民间资本雄厚，民营文化产业发展迅速。同时民营文化企业对参与文化事业单位体制改革有强烈兴趣。因此要积极支持、引导、鼓励民营企业参与文化事业单位改制。同时积极引进和利用外资外商，在继续引进国外资金、先进技术和管理经验的基础上，大力引进和利用包括港澳台资本在内的境外资本以直接投资方式参与经营性文化单位股权或资产改制。培育和发展各类基金、资产管理公司、信托机构、经纪公司和证券公司等机构投资者，通过投资、控股、参股、委托、债转股等方式。加快文化企业形成多元持股。

5　完善经营性文化企业产权交易。规范产权交易市场运营

――完善浙江经营性文化产权交易市场，提高其系统化和网络化水平，大力培养产权交易信息网络建设和有关的专业人才队伍，提高人员素质，改善服务质量。

――制定加强经营性文化产业国有产权交易管理的办法和实施细则，确保经营性文化企业产权改革的公开、公平和公正。从资产评估机构及政府职能部门认定向公开、公正的产权交易市场竟价招标评估转变，采取有效措施避免产权转让中的暗箱操作、低估贱卖等问题。

――制定政策。促进文化企业产权交易市场的股份制改造和合并整合，鼓励产权交易机构优化资源配置。形成合力，强化产权交易市场的规范运营和管理。

篇4

1.履行政府职责，依法行政

主要如：

（1）坚持执行新时期促进农村水电及电气化事业发展的法律法规方针政策，并组织贯彻实施。

组织贯彻实施电力体制改革方案、电价改革方案。

支持和促进国家与相关部门在投入、税收、贷款、价格和绿色能源配额制、污染减排交易等方面，出台优惠扶持政策，并形成法律法规。

组织参与《电力法》修改和《可再生能源法》、《电力监管条例》制订。

水利部组织制订国家相关法律的配套法规---《农村水电条例》，并采用《通则》、《规定》、《意见》、《通知》等形式制订相应方针政策。

支持和促进地方政府出台促进农村水电及电气化事业发展和水能资源统一管理的法规、政策、规定。地方水行政主管部门采用规范化文件形式出台相应的政策规定和实施意见。

（2）研究制订农村水电及电气化事业发展战略。

（3）编制农村水电规划。包括电源开发建设、电网建设改造以及电气化工程建设、代燃料工程建设、致富工程建设、光明工程建设、现代化工程建设、人才开发工程建设等发展规划。

农村水电发展规划由各级水行政主管部门负责编制，同级政府审批，报上级水行政主管部门备案。

（4）依法协调上下游左右岸权益，处理权属纠纷。

（5）依法检查、清除“四无”水电站，防止和杜绝产生新的“四无”水电站。

（6）依法负责水库、大坝安全运行和农村水电企业发供电生产、供应、使用安全的监督管理，协调处理重大安全事故。

（7）依法检查农村水电行业、企业和相关人员对相关法律法规文件规定的执行情况，受理职责范围内群众对农村水电行业、企业和相关人员违规行为的投诉。

（8）省级水行政主管部门依法审查省级及以下农村水电国有资产的重组、转让、出售，并合理确定水电站和水库之间的关系，确保水库大坝安全运行和防洪安全。

2．实施水能资源统一管理和开发利用许可制度

主要如：

（1）水能资源管理是以水资源配置、节约、保护、可持续利用为目标，对江河水能资源进行普查、勘测、评估、规划，从综合发挥防洪、抗旱、灌溉、供水、通航、生态、发电效益出发，对水能资源合理开发利用进行选点和开发许可管理，促进水能资源的可持续利用和节约保护。

按照《水法》规定精神，水行政主管部门行使水能资源统一管理的职能。

（2）水利部负责组织全国农村水能资源普查工作，制订全国农村水能资源战略规划，包括流域综合规划、区域综合规划。

省、市、县级水行政主管部门负责组织本行政区域内农村水能资源普查工作，制订本行政区域内农村水能资源规划，包括流域专业规划、区域专业规划。

（3）开发、利用农村水能资源必须进行开发论证。开发论证工作，必须报经水行政主管部门确认。

（4）农村水能资源属于国家所有。国家对农村水能资源依法实行开发许可制度。开发利用农村水能资源的单位和个人，应当按照国家开发许可制度的规定，向水行政主管部申请领取开发许可证，取得开发权。

（5）开发利用农村水能资源的单位和个人，应当按照国家水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。

（6）国有农村水能资源开发使用权可以入股、出售、转让。水行政主管部门负责农村水能资源开发使用权的市场交易管理，并推进国有农村水能资源使用权的多种有效形式的实现，包括可将若干千瓦及以下农村水能资源使用权量化给贫困地区农民，开发经营农村水电，增加农民收入。

（7）农村水能资源开发使用权出让必须符合规划，可考虑按若干万千瓦以上、若干万至若干万千瓦、若干万至若干万千瓦、若干万千瓦以下四个等级，分别由水利部和省、市、县级水行政主管部门从规划、开发论证、开发许可、取水许可等方面进行核准。涉及跨地区用水权益的，地区之间要达成用水协议，并报共同上一级水行政主管部门批准。未经批准的，不得出让水能资源开发使用权。

（8）水能资源开发使用权有偿出让金是国家资源所有权的体现，应作为专项资金，用于水资源保护、管理、水利水电工程建设等，专款专用，不得挪作它用。

（9）县级以上水行政主管部门可结合本地实际，制定本行政区域内出让水能资源开发使用权的实施细则，报经当地人民政府批准。

3.实施普遍监督管理和安全许可制度

主要如：

（1）水利部和省、市、县级水行政主管部门分别负责全国和本行政区域内农村水电的统一管理和监督工作。包括：负责水能资源的统一管理，负责水库、大坝、水电站安全与农村水电企业发供电生产、供应、使用安全的监督管理，负责农村水电设计市场、设备市场、建设市场的监督管理。组织指导农村水电电源电网工程、电气化工程、代燃料工程、致富工程、光明工程建设。

（2）依据西、中、东部实际，发挥国有资本的主导或引导作用，保护和调动集体资本、非公有资本规范有序开发经营农村水电的积极性。实行谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险的原则。

（3）以上农村水电建设项目凡涉及防洪、抗旱、灌溉、供水、通航、生态和水库、大坝安全的，均实行安全许可制度。项目前期工作须经水行政主管部门核准，方能进入开工建设。

涉及防洪、抗旱、灌溉、供水、通航、生态和水库、大坝安全的装机容量5万千瓦以上，或水库库容1亿立方米以上，或省界河流上的项目，由省级水行政主管部门会同发改委初核，报水利部和国家发改委核准。

（4）水行政主管部门对涉及防洪、抗旱、灌溉、供水、通航、生态和水库、大坝安全的农村水电建设项目，实行全过程监督管理。

（5）农村水电建设严格实行项目法人责任制、资本金制、招标投标制、工程监理制和合同管理制。

（6）发挥国有资本主导或引导作用，推行股份制、股份合作制和混合所有制办电，鼓励集体资本、非公有资本开发农村水电。具备条件的农村水电企业的可申请股票上市或发行建设债券，筹措农村水电建设资金。

（7）取得政策性银行支持以及利用世行贷款，开辟新的信贷资金渠道。

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关键词：地方国企发展；困难；应对措施

在我国，地方国有企业是我国民经济的不可或缺的一部分，在社会经济的增长与发展中扮演着重要角色。根据出资人的不同地方国有企业可分为中央地方国有企业和地方国有企业，其中地方国有企业占全部地方国有企业的比重接近60%，由此可见地方国有企业的重要性。而目前地方国有企业可大致分为两类：一是原来地方国有企业的留存；二是各级地方政府因为基础设施建设、公共服务、构建投融资平台等需要新组建的。无论是哪一类地方国有企业都面临着各种发展难题：国企改革、资产管理、法律制度等。

一、影响地方国有企业发展的几项因素

（一）改革方案无明确相关细则，无法有效推进地方国有企业改革

地方国有企业改革牵一发而动全身，需要不同部门共同协作，但在实施过程中，有不少改革方案无相应的操作细则予以立足，实施过程中往往比预期的困难上许多。如有关文件中规定“非国有资本购买、兼并、参股原地方国有企业时，可将企业原划拨土地评估作价后同其他国有资产一并转为国有股，逐步通过股权转让变现：也可分割出与企业净负债额相当的土地转为出让土地，参与企业整体拍卖和兼并，剩余土地，购买方或兼并方有优先受让权和承租权。”不过在实施过程中具体该如何操作却没有明确的细则为其立足，因此地方国有企业的改革无法有效推行。

（二）落后的法律制度制约其发展进程

随着经济环境的不断变化，地方国有企业股份制改革、并购、投融资等活动的开展，现行的落后法律制度已远远跟不上环境的变化，解决不了地方国有企业发展过程中遇到的困难，严重阻碍了地方国有企业发展的步伐。如2008年国务院国资委提出用三年时间，在全国地方国有重点企业全部设立相关的法律事务机构，建立总法律顾问制度的比例达到70%。但在2011年的统计中发现：国有重点企业中只有84%建立了法律事务机构，45%建立了总法律顾问制度，说明执行结果与预期的目标存在着较大的差距，阻碍了地方国有企业改革的进程。

（三）政企不分，监督缺乏，内部机制不规范

许多地方国有企业是由于地方政府出于某种原因而新建的或扶持的，企业的负责人及高级管理人员多半是由地方政府或国资部门直接指派或批准的，除国企身份外，有部分是政府行政人员兼任的，这些人员虽在国企上班，但他们仍是行政人员身份，仍然有政治前途，所以无法全身心地投入到企业的管理当中，容易导致政企不分的后果；同时由于其行政人员出身，对于企业的性质、实际运行、发展问题上的考虑无法从企业自身出发，而是参照行政部门的方法，导致企业内部机制僵化、不规范；同时国资部门对地方国有企业也存在监督不足的问题，如领导班子、企业运行情况、经营业绩，没有建立科学完备的考评标准和制度，导致企业的总体效益不高。

（四）不切实际地投资使得地方国企负债严重成为其发展最大的阻碍因素

由于地方政府不能发放债券，而国家对地方国有企业没有明确的借款禁止条令，因此，大多数的地方国有企业作为地方政府的投资、融资平台，帮助地方政府发行地方债券、以土地等固定资产或项目作为抵押物向各银行借款，尤其是当要完成中央政府指令，加大地方基础设施建设之时，当地的地方国有企业就会为此承担了巨额的债务。这里需要注意的是债务是需要偿还的，以企业自身的盈利情况来说，是没有能力偿还的，即使是地政府出面来帮助偿还，也要看该地方政府当年的财政收支情况。如从目前实际情况来看，很多地方政府过于热衷政绩，盲目加大基础设施投入或面子工程，无预算无规划，同时由于房地产的不景气，国家加紧土地拍卖的各种管理，导致地方政府资金入不敷出，只能不断地向银行借款，拆东墙补西墙，最终加重债务的负担，成为了企业发展最大的阻碍因素。

二、关于地方国有企业发展进程中出现的问题的应对措施

找出了上述关键制约地方国有企业发展的因素，就要对症下药，逐一击破。但在解决的过程中不能急功近利，要有一个循环有效的进程。

（一）明确地方国有企业的功能与性质，加强国资部门的监督职能

1. 地方国企是由省、市、县政府投资、融资以及国有资产经营为主的地方国有企业，是国家建设的重要力量，它的主要功能应该是保障社会公益，在基础设施服务，保障地方经济发展、稳定方面发挥积极作用。地方政府应明确认识到地方国有企业虽是由其出资组建的，但它是在性质上是一个独立法人，自主经营，自负盈亏，依法纳税，独立承担民事责任，并非地方政府的附属部门。地方政府应该明确出资人的职责，通过授权国资部门对地方国有企业进行监督管理。

2. 要立足“建章立制、规范管理、依法监管、科学营运”的思路，按照“国家所有、分级监管、授权经营”的原则，建立或健全国资监管部门，尤其是在一些新建区、市政府。国资部门可建立外派监督工作制度，督查整改制度，深入企业实地考察，针对不同类别的地方国企、不同阶段的发展情况，设定不同的考核目标，同时应加强交流，学习国内或国际上的成功经验，逐步完成国家提倡的由“管人、管企业、管资产”向“管资本”转变。

（二）地方政府应合理进行基础投入，并高度重视地方国企作为投融资平台的运作情况及融资资金使用上的监管

1. 地方国企作为投融资平台，帮助地方政府筹集各种基础建设所需资金，为了推动地方发展做出了积极贡献。但负债率高易导致国企甚至地方政府出现财政问题，各级地方政府应予以重视，做好行政规划及资金预算，避免不合理的基础投入，可聘请相关会计事务所对投融资相关流程进行审计，对存在的问题进行分析整改，最大限度地防止并化解潜在风险。同时地方国有企业应尽快剥离政府融资职能，培育科学合理的盈利模式，实现由单纯的政府融资载体向真正的市场主体的转型，逐步向市场化、产业化、资本化过渡。

2. 通过发债、向银行借款所筹集到的资金通常在使用上存在很多不规范的地方，例如以某项目为质押向银行借款，实际资金到账后却不是使用于该项目，甚至为了规避银行、审查机关的检查，资金在下属子公司或业务相关联的公司之间来转来转去，使地方政府与各地方国有企业之间的账务关系复杂化，长期下来其中的财务关系便无法理清了。所以应该规范章程，并加强对资金的监管，可通过聘请会计事务所或各审计机构进行相关的审计，提出问题及解决方案，既可筹得资金，又可合规、方便地使用。

（三）建立健全法律制度，明确国企改革细则

中央及地方政府应该成立专门的研究机构，对各种类型的地方国有企业进行深入调查，了解其发展中遇到的实际问题，例如有些法律依据过于陈旧，跟不上时代的变化；有些问题是由于环境变化衍生出来的，暂无法律依据，这些应该经过调查后将实际的调查结果向相关的法学专家反馈，建议修改或新建法律条文，使改革有法可依。而改革细则则应该由各地方政府根据实际调查结果来确定，毕竟各地方国企情况千差万别，一刀切、一窝蜂都不可行。应该要结合各地各企业的实际情况，因地制宜，区别对待。譬如国家提倡的混合所有制改革，有些地方国有企业规模小，行业发展受限，则不应该原本照搬推行中央的改革机制，而是应该根据中央改革的中心思想制定出适合地方国有企业改革的方案。

地方国有企业的最终发展目的就是为了为人民群众谋福祉。地方国有企业作为地方经济发展强有力的源泉，是地方经济发展不可或缺的一部分，地方国有企业的发展成果必须惠及到当地的人民群众。这就要求地方政府在企业改革进程中不断完善机制，提高地方国有企业的管理水平；在不断的实践过程中发展地方经济，逐步完善社会保障机制，将国企的发展成果得以落实，最终提高当地人民生活水平。

参考文献：

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一、当前我国企业领域出现的突出矛盾和问题

第一，部分高耗能、高排放和资源型行业进入痛苦转型阶段。经济增速下台阶情况下，煤炭、钢铁、有色、建材等传统重化工企业正处于稳增长和调结构的矛盾集中发生阶段，过去的黄金发展时期已经结束，目前已经进入寒冬季节，企业压力空前加大。一季度，全国煤炭产量和销量同比下降0.1%和0.66%，全行业利润总额同比下降42.5%，山西、陕西、内蒙近半数煤矿停产；全国铁、钢、材产量同比分别增长0.1%、2.4%和5.3%，远低于2013年同期铁、钢、材产量增幅7.6%、9.1%和11.2%的水平。以煤炭、钢铁为支柱产业的黑龙江、河北、山西、河南等省一季度经济增速只有4.1%、4.2%、5.5%、6.6%，面临前所未有的稳增长、稳就业压力。

第二，国有资产规模大、行业占比高的部分行业对市场信号不敏感问题突出。煤炭、钢铁、有色、建材等行业中国有资产规模大、行业占比高。在经济增速下台阶背景下，这些行业出现了“价格越下滑，生产越扩大”的“以量补价”行为。比如在煤炭价格持续下滑、社会库存居高不下、行业经济继续下降的情况下，民营煤矿纷纷主动停产减产，而国有煤矿却受体制机制制约，产量不降反增。钢铁行业在钢材综合价格指数连续6个月低于100点情况下，钢铁产量仍较快增加，更加剧了行业经营压力。相反，在一些国有资产规模小、占比低的行业如纺织、家电等，经过激烈的市场竞争，目前已经基本形成了能够灵活反应市场供求关系、初步具备技术创新和品牌优势、若干行业龙头企业良性竞争和健康发展的格局。

第三，商业银行对实体企业的信贷控制和盘剥十分严重。这个老问题至今还没解决。今年一季度，商业银行和非金融企业业绩出现严重分化势头，上市银行利润增长情况普遍超出预期。一季度工农中建四大国有银行净利润同比分别增长7%、13.7%、13.9%、10.4%，平安银行、民生银行、招商银行等股份制银行分别实现净利润40.8%、15.1%、14.8%。统计数据显示，2513家上市公司一季度的营业总收入和净利润分别同比增长6.4%、8.6%，剔除银行业后分别同比增长5.2%和4.5%；从环比看，2513家上市公司营业总收入和净利润环比分别增长-13.3%和15.0%，剔除银行业后分别增长-16.2%和-9.0%。从调研企业看，银行对实体经济的控制和盘剥主要体现在限贷、压贷、收贷后不放贷等行为上，许多优质企业反映流动资金缺乏。比如钢铁企业反映，银监会今年对钢铁企业削减了20%的信贷，一刀切的信贷行政命令，让不该倒的企业倒了。广西一家制药企业反映，现在很难从银行贷到款，每年需要的17亿元贷款都要经过担保中介才能贷到，资金成本达到17%。

第四，煤炭、棉花、糖等行业企业面临不公平的市场环境。煤炭方面，由于进口煤炭质优价廉，加之进口煤炭零关税、出口煤炭征收10%关税的政策，我国进口煤炭大幅增加，客观上对当前形势严峻的本土煤炭企业形成巨大冲击；同时，许多省份仍然在向煤炭企业收取20―50元/吨的煤炭价格调节基金，铁路部门仍然向煤炭企业收取煤炭铁路建设基金以及大秦铁路等四线煤炭特价运费，加重了本土煤炭企业负担。棉花方面，由于棉花收储政策和进口棉花配额政策，国内外棉花出现巨大价差，原料供给缺乏市场调节严重制约着国内棉纺织企业的发展；新疆棉花目标价格补贴试点目前还没产生效果。糖方面，近两个榨季国内生产和需求基本平衡，但由于国外低价进口糖大幅增加，使国内糖价格失去平衡，进入2013―2014年榨季以来，国内糖价格从过去每吨7000多元高价一直跌到4000多元，而国内糖生产成本整体在5300元/吨左右，制糖企业亏损严重，目前拖欠蔗农欠款高达190亿元，一些制糖企业给蔗农的糖料款至今才兑付到1月份，蔗农再生产已经受到较大影响。

综合来看，在当前“不刺激、中性货币、向改革要动力”等政策作用下，传统经济增长模式的确面临空前的增长压力，新的增长动力短期内难以弥补重化工业下滑的缺口。因此，当前乃至今后两三个季度，若干以重化工为支柱产业的省区，仍然要承受经济转型、结构调整带来的巨大压力，特别是就业和再就业压力。这一方面是经济结构调整呈现积极变化的表现，另一方面也是转变发展方式、提高发展质量和效益必然要付出的代价。值得重视的是，尽管在当前严峻形势下，企业并不希望政府因为经济一时波动而采取短期强刺激政策，而是希望政府能在宏观经济处于合理区间的窗口期，继续锐意改革，清理并取消各种阻碍统一公平市场形成的条块分割障碍，清理并取消各种不合理的收费和基金项目以减轻企业负担，为市场机制在资源配置中发挥决定性作用腾出空间和余地。

二、推进我国企业健康可持续发展的若干建议

去年以来，新一届中央政府积极创新宏观调控方式，制定经济运行合理区间，在此条件下向改革要动力、向调结构要动力、向惠民生要动力，不采取短期强刺激，不扩大财政赤字，也不放松或收紧银根，宏观经济实现了总体平稳、稳中向好的局面。面对当前复杂形势，我们建议政府既要冷静观察、保持定力，又要未雨绸缪、主动作为，通过放松管制与加强监管和服务，最终促使市场能够在资源配置中发挥决定性作用。为此我们建议如下：

第一，要继续坚持宏观调控的目标区间论，不搞短期强刺激，以进一步稳定企业的政策预期和市场预期。首先，中央政府要冷静观察保持定力，只要宏观经济运行在目标区间范围内，政府就不必采取特别的刺激政策，不能被短期内部分地区和行业的较低经济增速吓怕；同时要做好各种政策预案，增加政策工具储备以备不时之需，根据形势变化合理调整政策力度。部分重化工企业反映，当前行业正处于寒冬期，如果发展形势持续恶化或者政府仍然没有采取大规模刺激政策，那么就要进行剥离部分无效低效资产。其次，要充分利用经济增速下台阶的倒逼压力和“改革窗口期”，稳步推进各项解放生产力的体制改革，为中长期的经济健康增长、高质量增长创造良好环境。再次，要鼓励地方政府继续增加环境污染治理、淘汰落后产能力度，宁愿把经济增速降下来，也要勇于追求绿色和可持续发展，鼓励合理的、没水分、有质量、有效益、有利于保护环境的经济增长。中央政府要采取各种有利于创业、就业和再就业的政策措施，帮助地方政府缓解经济增速下降导致的就业压力。

第二，要加快推进金融体制改革，加大金融对实体经济的支持力度。长期的利率管制最终形成了金融部门与实体经济之间的利润鸿沟。在经济结构调整的关键时期，要加快推进金融体制改革，形成金融对实体经济的有力支持，形成优胜劣汰而不是优劣俱汰的结果。首先，不要把煤炭、钢铁等行业标签化为产能过剩行业进而实施限贷令。产能过剩行业中也有优秀的企业，不能对所有企业搞一刀切，造成好的不好的企业都死掉；要支持产能过剩行业中的优秀企业继续进行技术创新和管理创新，甚至进行并购重组。其次，要增加金融企业的自，鼓励金融企业进行价值投资。行业最困难的时候，也可能是较好的投资时机。只有依靠对市场的精确研判和把握，金融企业才能优胜劣汰，形成一批具有国际竞争力的大型金融企业。

第三，要探索以钢铁等行业为试点，推进国资国企改革，增强国有资本对市场信号的敏感性和灵活性。钢铁等两高一资行业出现如此严峻的局面，与行业中国有资本布局规模大、比例高、灵活性不足等直接相关。不妨以钢铁或煤炭行业为中央国资国企改革试点，重点推进少数几家中央国有钢铁或煤炭企业的混合所有制改革，包括母公司股份制改革和国有股减持试点；在企业双方自愿情况下，可以批准中央国有钢铁企业与大型民营钢铁企业的相互持股或合并重组，形成具有区域规模、核心竞争优势的真正按照市场信号活动的市场主体。

第四，要以环境保护为红线，坚决严格执行节能环保标准，并引入专业行业协会在内的第三方监督机制。对于煤炭、钢铁等两高一资行业，必须做到环境保护的硬约束，严格执行新修订《环境保护法》及相关节能环保标准。首先，要强化环境保护部门对于节能环保法律和标准的落实，特别是要在大气污染防治、地表水和地下水污染防治、土壤污染治理等方面下大力气，出重拳。不管涉及到什么企业，经过治理仍不达标的要坚决关停。其次，也要创新监督机制，引入行业协会在内的第三方监管作用。总体看，短时间内环保部门很难全部承担起环保监管者的重任。必须创新环保监管机制。行业协会对行业内企业的总体情况、设备和技术、投资建设等动态信息一清二楚，监管动机相对超脱，监管行为更具专业性。可以通过政府向行业协会购买服务的方式发挥其专业第三方监管者的职能。再次，要像治理腐败一样，鼓励各界举报环境违法行为，并查实后集中查处一批，发挥社会监督的职能。

第五，要清理影响公平竞争的政策措施，切实减轻企业税费负担。对于煤炭行业，要落实[2013]104号文，全面清理和取消涉煤不合理收费项目，先清费再制定资源税改革方案，比如要统筹煤炭进出口关税，取消煤炭品种出口关税或者将煤炭进出口关税调整到同一水平；要取消煤炭铁路建设基金、煤炭价格调节基金和四线煤炭特价运费。对于纺织行业，要深化棉花国家收储制度和流通体制，推进棉花定价市场化改革，逐步缩小国内外棉花价差；要破除石油石化行业的行政垄断，鼓励优秀的石化加工企业进入上游的石油化工领域。对于糖业，要完善糖价格形成机制，建议增加糖的目标价格补贴试点。对于更多行业，要进一步破除电网、铁路运输、石油领域的行政垄断和价格管制，使电价、运价、油价能够根据市场供求关系灵活浮动。

篇7

中国独立油气生产与销售商广汇能源股份有限公司（600256.SH，下称广汇能源）8月27日公告称，公司接到新疆维吾尔自治区商务厅通知，已收到国家商务部批复，赋予广汇能源控股子公司广汇石油有限公司（下称广汇石油）原油非国营贸易进口资质，安排广汇石油2014年原油非国营贸易进口允许量20万吨。公司可根据市场情况，将原油销售给符合产业政策的炼油企业。

西进中亚进行油气开发，是广汇能源五年前即已着手实施的战略。公司于2009年与哈萨克斯坦Tarbagatay-Munai-Limited-Liability-Partnership（下称TBM公司）签订了合作开发哈萨克斯坦东哈州斋桑油气区块协议，进而收购了TBM公司49%的股权，启动了勘探、开发工作。

斋桑油气区块合同区面积为8326平方公里，勘探开发总投资13.7亿美元，预计2018年该项目可建成5亿-6亿立方米/年天然气产能和100万-110万吨/年稠油产能。若这些油气能够陆续运回国内销售，广汇能源无疑将收获颇丰。（详见《财经》2010年第20期“民企突破油气上游”）。

2014年6月，在中央财经领导小组第六次会议上，主席强调要坚定不移推进改革，还原能源商品属性，构建有效竞争的市场结构和市场体系，形成主要由市场决定能源价格的机制。在此政策背景下，有市场人士将广汇能源原油进口获批视为政策破冰信号。

多位权威油气专家向《财经》记者表示，的讲话明确了未来石油行业市场化改革的方向。但具体到此次商务部对广汇能源的批复，尽管其为民营油企提供了更宽松的环境，但并未突破任何政策框架，不具任何改革信号意义。

由于缺乏中央提出的“构建有效竞争市场体系”的顶层设计，市场人士随即开始质疑原油进口政策的延续性。

他们认为，此次破冰仅为照顾新疆企业、实行“特事特办”的个案，并非遵循普适原则。其他民营油企难因此次改革获益，广汇能源自身的原油进口和自主处理权亦难长久。因此，无论从公司发展层面还是行业改革层面来看，广汇能源获批原油非国营贸易进口资质的象征意义均大于实际意义。此类个案过多，会形成负面的市场效应，使改革步入歧途。

众多业界专家对《财经》记者指出，要构建有效竞争的油气市场体系，核心是培养独立的市场主体，前提是顶层设计、自下而上、逐步放开，同时制定和严格执行改革时间表。如此，方能兼顾行业改革与企业发展。 广汇破冰

广汇能源申请原油非国营贸易进口资质，已历多年。从2011年始，时任广汇能源董事长尚继强，就开始为公司在哈萨克斯坦开采的原油如何“回国”而犯愁。“原油是广汇在境外开采的，理应把这些原油拿回国内来，当然会按照国际通用的价格卖给两大公司或地方炼厂。”尚继强彼时对《财经》记者表示。

当年为此奔走的尚继强，逢人便复述一段他早已倒背如流的中央文件：“允许新疆企业在境外从事资源和林业产品的开发。其所取得的产品，给予自主的进口权和在新疆境内的销售权。”

尽管国家政策鼓励自采原油“回国”，但在具体实施上，仍无法绕过国有石油公司。广汇能源在境外自采的原油，必须交给中石油集团下属负责原料成品进出口的公司――中国联合石油有限责任公司（下称“中联油”）进口。

尚继强称，通过中联油进口，除了要支付一部分费用，更重要的是广汇能源丧失了自主定价权。同时，广汇能源在海外区块的原油产量，必须根据中联油的进口量来决定。

在2011年报中，广汇能源就曾计划于2012年3月完成原油进口4万吨的目标，但由于未能获得进口资质而搁浅。

根据国家现有政策，原油进口资质分为国营贸易和非国营贸易两种。前者没有进口配额限制，而后者则有。目前国内拥有原油国营贸易进口权的企业有5家，包括中联油、中联化、中海油、珠海振戎和中国化工；广汇能源获批后，拥有原油非国营贸易进口权的企业则增加至23家。

2011年12月22日，继成功拿下斋桑油气项目后，广汇能源又与哈萨克斯坦南伊玛谢夫油气项目业主合作签约，获得51%控股权。合同区块总面积为1272.6平方公里，预测天然气（凝析气）远景资源量2682.15亿立方米（折合2.7亿吨油当量）；原油（凝析油）远景资源量2.1亿吨，总计4.8亿吨油气当量。

巨大的前期资本投入，使广汇能源迫切需要将哈国已达产的原油运回国内销售，以实现回报。另外，哈国和附近的俄罗斯等国家，多为油气资源大国，且消费和集散中心均离斋桑区块较远。在同哈国签订项目合同之初，斋桑区块即被设计为将资源运回中国实现价值。

当年曾代表广汇能源与哈国谈判的张利宾律师回忆称，彼时两国间没有原油管道，而中国海外油气投资最忌讳的情况就是买了油气运不出来。因此，广汇能源收购资产时设置的重要交割条件之一，是两国政府对于各自境内的管道建设要给予审批。但是，当时的管道建设只是为过境天然气设计，原油入境并未做过多规划。

广汇能源董秘倪娟告诉《财经》记者，公司未来原油的进口将不借助中石油管线，而改用汽运。在斋桑区块每年30万吨以下产能时，公司将通过汽车运到新疆。该区块距吉木乃口岸仅110公里，汽运比较划算。达到年产30万吨以上后，公司将修建自己的原油管道。

2012年，自治区政府、中石油集团和新疆生产建设兵团，以股份制形式展开合作，在克拉玛依组建了红山油田，共同投资勘探开发准噶尔盆地油气资源。根据协议，合作资源面积为100平方公里，总储量达4025万吨，合作期限为20年。

红山油田模式，属于新疆油气合作开发的新模式，即通过上游油田率先实行混合所有制改革，来带动当地下游炼化和销售的放开，从而推动新疆整条石化产业链的开放发展。

此场改革，自然成为植根新疆的广汇能源的优势之一。倪娟即表示，未来斋桑区块的产量达到100万吨并可以顺利进口的话，广汇能源将考虑通过投资自建或收购的方式拥有自己的炼厂。 仍是笼中鸟

但是，由于原油进口政策的可持续性存疑，广汇能源想自建炼厂向下游拓展，显然并非易事，变数多多。

有专家分析称，广汇能源此次原油进口获批，显示政策更倾向于鼓励民营油企海外拿区块，而不是拿到原油后向中下游的炼化和销售环节发展。

中海油能源研究院首席研究员陈卫东指出，这个破冰第一单选择广汇能源，而非山东地炼企业，其重要原因是，“如果门缝打开后，民企由此在炼化环节得以迅猛成长，则将冲击现有利益集团”。

“现在中国的炼化市场已经不是上升阶段了，而是一个饱和的、产能过剩的市场，民企如果再获得油源，不就是又要淘汰原来的产能吗？”陈卫东称。目前，中国地方非国营炼化能力已经颇具规模，尤其在山东和广东两省。但其油源合法化问题却一直未得到解决。

以山东地炼为例，部分完全不具有两大公司及地方政府背景的炼厂，长期以来都是靠燃料油等劣质原料艰难存活。一旦放开原油进口，这些本身效率很高的企业就会迅速发展壮大，在全行业产能严重过剩的当下，将严重威胁效率低下的国有炼厂。

对于放开原油进口权政策的延续性，业界专家和部分民营油企心存疑虑。“多年来政府曾出台各种文件，要求石油领域各环节放开，但如果这些政策可持续，中国的石油市场早就不是现在这个样子了。”全国工商联石油业商会前副会长崔新生对《财经》记者说，“地方炼厂的原油进口还是没有放开，说明炼厂这个环节还无法成为独立市场主体。”

崔新生认为，任何石油民企都会考虑整个产业链布局，单纯占据某一个环节是做不成的。三大石油央企均已形成上下游一体化的完整产业链，从而有能力设定技术标准、产品标准和游戏规则，限制民企发展。

目前，广汇尚无自有炼厂，且相当一段时期内也不会有，在此环节上，尚无法威胁到国有炼厂。因此，广汇能源获得原油进口资质并非一个现实威胁。

同时，进口原油需要配额。按规定，商务部可以授予企业原油进口的许可权，但必须能进入三大国有石油公司的排产计划，才可能通过海关将原油进口，否则商务部的许可证无法生效。此次商务部批准广汇能源获得原油非国营贸易进口资质，却仍需按照上述进口程序操作。配额不稳定，就无法保障原油进口的规模化和持续稳定。

另一问题，是新疆本地民营炼厂未必具备与广汇能源进口原油类型相对应的炼化能力。炼厂的炼化设备和技术路线，都是针对特定的原料种类和产品种类而进行专门设计，并非什么原料都适用。即使广汇能源有能力获得规模化和稳定的进口原油，与新疆地方炼厂的合作也需要磨合。

倪娟表示，公司在获得原油进口权之前，已和多家新疆本地炼厂进行过接触。但广汇能源一位前高管指出，从哈国运进的原油可能仍不得不卖给克拉玛依等中石油麾下的炼厂。

商务部的批复中，有“公司可根据市场情况将原油销售给符合产业政策的炼油企业”一句。诸多专家指出，鉴于以上问题的存在，该批复的实际含金量非常有限。其中原因，是未能“构建有效竞争的市场结构和市场体系”。陈卫东称，“从中央到地方，大家都认识到中国传统的石油体制已经走到尽头，不改革不行了；但又不知道应该怎么改，仍然没有形成系统的顶层设计。” 呼吁真正的改革

尽管缺乏顶层设计，但新疆作为资源大区，在地方政府依靠能源产业拉动经济的努力下，无疑已站在中国石油行业发展的前沿。

根据“十二五”规划，新疆在2015年将成为中国最大的石油天然气生产基地、成品油战略储备基地以及国家石油化工基地。以红山油田为代表的混合所有制改革样本，也为以广汇能源为代表的民营油企提供了更宽松的发展环境。

中石油董事长周吉平曾表示，与民资合作的模式是成熟的。在“产品分成模式”下成立联合管理委员会作为决策机构，下面再设置可在当地注册的作业公司，就可在当地纳税。

新疆前几年以极为优惠的政策，引入了大批央企入疆投资开发，但尚未给当地带来期盼中的明显经济利益。民营油企尽管得到地方政府的支持，但在诸如原油进口、炼厂油源等硬性政策上，始终难越樊篱。

广汇能源在2013年报中分析指出，目前已有明确的趋势表明，新疆将重点落实差别化产业政策，建设东联西出的能源资源加工基地，扩大原油和天然气进口配额，鼓励和支持各类企业参与境外原油、天然气和非常规油气资源开发利用，提高油气资源在新疆就地加工的数量和深度。

阻力同样明显。倪娟曾在新疆推动民企发展的专题论坛上发言称：“新疆是资源大省，但长期以来油气资源均被央企垄断经营，当地并未得到应得的实惠，民营企业仍处于夹缝中求生存的状态，对行业垄断企业的强势深感无奈。”

另有新疆民营油企高管表示，石油央企通过排产计划，控制民企的原油进口，从而掌握着对海外油气田“生杀予夺的权力”，已经令人难以容忍。

陈卫东认为，新疆放开原油非国营贸易进口权后，首选的改革方案，应当是先放开下游销售环节，然后再自下而上地倒逼上游勘探开采领域开放。这样，可以吸引更多民营油企和非国有企业、社会资本进入油气开发市场。民营油企在拥有进口权和销售权后，可再与已经存在的地方炼厂合作，就有能力成为具备竞争力的独立市场主体。

欲提高油气领域的效率，最直接有效的改革措施，是“灰色区块阳光化”的改革。“从油气市场化改革的角度看，阳光化和原油进口放开都是改革必须走的路；否则就难以构建有效竞争的市场体系，央企就不会有效率。”陈卫东称。

张利宾律师指出，以前国有油田将矿权承包给民企，且涉及到的矿权也是国家无偿划拨给国有油田的，因此三大石油公司无权通过一种私下非公开的方式把油田的矿权分包给别的企业。

有专家指出，新疆可以学习美国政府对土地矿权的出让方式，通过公开招标的方式实现阳光化，即综合考虑价格和技术能力等因素，让最有能力的企业获得油气区块的矿权。

同样的道理，也适合原油进口开放环节。张利宾强调：“既然要放开，就要定规则、讲程序，包括公开的申报、公开的评估和决策，然后申报主体要有平等机会，这样实施政策，才能令企业信服。”他建议逐步分阶段地放开，避免对市场的冲击。“顶层设计可以分步，但必须要公布并严格执行时间表。”

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关键词：企业；自主创新；制度改革

中图分类号：F270 文献标识码：A 文章编号：1000-176X(2010)08-0096-04

“制度”是一个很古老的经济社会现象，它是约束人们行为的一种规范，是一种最基本的“游戏规则”。作为国家或区域提供的最基本的公共物品，制度的表现形式是通过特定程序提供的法律、法规和政策等来界定人们的选择空间，规范和约束人们之间的相互关系。

当前，后发国家普遍存在的一个明显的劣势，就是片面重视科学技术的引进和模仿，忽视政治、经济、法律等社会制度的相应改革和发展，使得制度发展滞后于经济发展，因而缺乏经济持续发展的动力和环境，给长期的发展留下许多隐患，甚至长期发展可能失败。因此，我国如何在当前的全球化环境下依然保持高效率的技术学习，并在其基础上实现企业创新能力的快速演进，是一个在理论和实践上都值得研究的课题。

一、制度环境对企业自主创新的影响

在知识经济时代，自主创新将成为经济增长的、最直接的核心动力。但创新并非仅仅是科技投入和开发等技术本身的函数，还需要有与之相适宜的制度条件，依赖于有利于创新的各种制度安排。这是因为，企业的技术创新总是在特定的经济、资源、政策、法律等环境中进行的。企业的基础研究、技术方向的选择、试制生产都需要相应的资金、技术、政策、法律、经济态势作为保障，在某些情况下，经济状况、政策法律、资源状况直接决定了企业的利润空间与市场收益。技术创新需要有一个与之相匹配的环境，这种环境要有利于企业充分利用各种可以调动的资源，集中力量进行技术创新。当然，企业的技术创新一旦成功，在一定程度上也会影响和改变环境。

1　制度可以有效减少技术创新中的不确定性

技术创新过程中存在着诸多不确定因素，制度可以预期和规范经济行为，从而减少或回避技术创新中的不确定性。D.诺斯和R.托马斯在其名著《西方世界的兴起》中指出，18世纪以后西欧之所以首先出现经济迅速发展、人均收入迅速增长的局面，是由于这些国家具有更有效率的经济组织和保障个人财产安全的法律体系，而这种比较完善的经济组织，又是中世纪以来将近一千年长期演变的结果。

2　制度为技术创新提供激励机制

技术创新取决于人的积极性和创造力，而人的积极性和创造力受激励机制影响，激励机制属于制度层面，尤其是受分配制度和产权制度影响较大。诺斯曾指出，创新活动中存在个人收益与社会收益的巨大差距，这使得个人积极性降低。如果产权未得到界定和保护，则创新只有零星的自发性。因此，分配制度直接影响创新者的利益，知识产权保护的三项基本形态――专利、版权、商标对所有的技术学习和创新过程都非常重要，他们影响着创新利益的适宜性，从而影响创新过程。

3　制度为技术创新提供良好的发展环境和氛围

技术创新的主要决定力量不是物质资本的数量和质量，而是与人力资本潜力充分发挥的经济组织结构和文化传统等社会因素。近年来发达国家的高新技术发展已证明这一点。而且，制度推动技术创新并非是任何制度在任何时点上都会推动技术创新。有的制度有时也可能阻碍技术创新，或者是在一定时期推进而另一时期又阻碍技术创新。因此必须适时地调整制度安排。

二、影响我国企业自主创新的制度障碍

马克思曾经指出：“问题就是时代的口号，是它表现自己精神状态的最实际的呼声”。尽管近30年的改革已经使我国原有的体制产生了根本性的改变，但在企业自主创新的领域中，还存在着许多难以克服的体制障碍，大多数企业缺乏技术自主创新的危机感和紧迫感，其深层次的原因主要在于：

第一，在企业发展取向中，其以最小成本实现最大收益的利益最大化追求，主要不是来自技术上的自主创新。在特定政策背景环境中，企业通过何种路径实现自身利益的最大化，都有自己的成本与效益函数关系。在调查中我们发现，不是企业没有技术性自主创新的要求，而是在体制转型时期，政府对于GDP、经济增长速度过于追求，企业没有感觉到来自自主创新的压力。

第二，改革开放释放出了众多的市场机会和政策机会，由于政府仍然保持对土地、信贷等重要资源的配置权力，“政策寻租”空间仍较大，企业如果能获得政府控制的稀缺资源，如土地、许可证等，不需要自主创新也可以赚大钱，这使一些企业宁愿在“搞关系”上下本钱，而不愿进行自主创新。由此，掌握市场机会和政策机会就成为了企业获取短期经济利益的捷径。再加上政府对一部分企业的扶持和地方保护主义盛行，也使企业缺少竞争的压力和自主创新的动力。由于企业获取利润有太多的途径，相比之下，技术性自主创新在顺序选择上不可能处于优先位置被考虑。

第三，我国还没有形成真正能够保护企业家利润动机的机制和规则。产权制度和法人治理结构不完善，管理制度和利益机制不健全，导致生产经营中的短期行为，企业家缺乏通过自主创新做大做强企业，并实现可持续发展的内在动力。

第四，企业自主创新仍沿袭以前中央和地方政府为主的科技研发投资体制，企业还没有真正成为自主创新的主体，影响了自主创新的投资。另外，经济与科技工作分别由不同的行政领导负责，研究单位与生产单位之间缺少经济联系，科研单位的技术供给结构和企业生产需求结构出现了不相匹配的问题，具有市场潜力的产品往往没有相应的超前研究支撑，而没有市场潜力的科研方向则集结着大批的科研人员，影响着自主创新和科技成果的转化。

因此，要解决企业技术创新能力不足的问题，并不是要政府出台更多特殊优惠政策，更不是强制企业加大研发投入或开发某些项目，关键是创造有利于技术要素发挥作用、知识产权保护到位、公平竞争的市场环境，进一步推进国有企业、垄断行业和要素定价机制改革，以及完善资本市场运行机制等一系列深化经济体制的改革。

三、构建有利于企业自主创新的制度环境

1　加快构造促进企业自主创新市场机制

按照经济学原理，自主创新的冲动主要来自于市场竞争的压力。在市场经济条件下，企业要想在激烈的竞争中立于不败之地，技术的自主创新是根本性的竞争战略。国际上，凡是自主创新成就显著的国家和地区，都是市场经济国家和地区。尽管实行计划经济体制的国家也有自主创新

的实践和要求，也取得了一定的成绩，但总体上并不成功。原因在于，计划经济体制本质上是压抑自主创新的体制，是压抑企业主动性和创造力的体制。而市场经济的国家和地区一般都形成了自主创新的制度环境，以及在制度环境基础上附加的政策环境。比如，尊重个人利益、保护个人利益的自主创新机制、自主创新的环境、秩序规则等。美国很早就制定了以打击垄断为对象的《反垄断法》，后来又有《反不正当竞争法》，以及强调和针对人的“经济人”属性的各项法规，以在尊重人的个人利益的基础上对个人行为进行规范和约束。这些都成为自主创新的保护和约束机制，为个人和企业的自主创新提供了巨大的利益保证和行为引导。这对正处于转轨时期的国家来说，具有一定的标杆作用。

2　加快政府职能转变，明确政府在经济发展方式转变中责任

在我国当前的形势下，综观影响企业创新的各种因素，政府的作用尤为明显，例如：政府的一项消费政策既可以抑制市场需求，也可以刺激市场需求。借鉴国际经验，我们可以清晰地看到：建设一个好的市场经济，最重要的是建设一个好的政府。我们应明确政府在经济发展中的角色定位，理顺政府部门之间的关系，理清政府相关部门的责任边界。进一步推进政企分开、政事分开、政资分开、政社分开，切实减少政府对资源配置以及对经济行为的过多干预，更好发挥市场的配置功能和调节作用，把企业的生产经营权和投资决策权真正交给企业，把市场能够解决的问题全部交给市场，把社会可以自我管理的事务交给社会，将政府职能切实转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。

3　加强和规范产权制度建设

建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度，有利于维护公共财产权，巩固公有制经济的主体地位；有利于保护私有财产权，促进非公有制经济的发展；有利于各类资本的流动和重组，推动混合所有制经济的发展；有利于增强企业和公众创业创新的动力，形成良好的信用基础和市场秩序。要大力进行产权制度创新，大力发展和积极引导非公有制经济，创造非公有制经济发展的良好制度环境；大力发展民营科技型中小企业和混合经济型高科技企业，推动产权开放化、多元化，打破单一封闭的超稳定式产权结构，使各生产要素激发“自主创新效应”，促进自主创新能力的提高。

4　加速推进垄断行业改革

第一，要逐步解除管制，降低垄断行业的进入门槛，鼓励非国有经济成份进入目前的一些垄断行业，把这种垄断行业逐步改造成竞争性行业。第二，国家要逐步取消垄断行业享有的特权，通过市场竞争促进行业内垄断企业改革，使其按照相应法律法规尽快建立现代企业制度，成为自主经营、自我发展、自我约束、自负盈亏的市场竞争主体。第三，要加强对垄断行业的监督，把这些企业的国有资本经营纳入国家预算管理，国有资本要实行有偿使用。垄断企业的产品、服务定价要更加透明，降低成本。第四，在进一步放宽行业准入管制的同时，完善市场退出机制，在破产清算方面宜进一步完善制度和政策，促进那些低效产能尽快退出，推动企业特别是国有企业建立更加严格的风险责任约束。

5　尽快进行资源性产品价格改革

生产要素的定价机制会通过传导效应而影响到企业的自主创新，在转轨经济背景下，中国渐进式改革的特征使要素的市场化程度显著滞后于商品的市场化程度，要素价格有被“低估”的倾向，这种情况必然会“产生”或“强化”要素市场定价偏离供求的状况，这在一定意义上导致了要素价格“扭曲”。这种情形诱发了企业倾向于密集使用相对廉价的有形要素，而延迟或缩减对自主创新能力提高的投入。这意味着，要素的定价机制和市场发育程度是决定企业要素相对价格、从而决定企业自主创新决策的关键变量。

多年以来，资源价格偏低给中国带来的麻烦几乎到了积重难返的程度，改起来有相当大的难度。它有价格管理体制不完善的原因，但更重要的是资源行业、企业体制改革不到位，以及相关政策措施不配套等原因。因此，推进资源性产品价格改革，要与我国总体改革方案推进密切结合，在总体改革进程中，逐渐解决资源性产品价格改革问题。在运用产业、财政、土地、价格政策等多方面手段调节的同时，应进一步发挥税收政策的作用予以综合治理，直接有效的措施之一就是调整资源税。因此，未来提升企业自主创新能力的关键是持续推进要素市场的发育和完善，通过“健全要素市场”和“矫正要素价格”来促进企业自主创新能力的持续提升。

6　全力支持中小企业搞科技创新

据统计，目前我国中小企业已达4300多万家，占全部企业总数的95％以上，而且绝大多数小企业都是非国有企业，它们在繁荣经济、解决就业、扩大出口等方面都做出了巨大贡献。即使受到不公平的待遇，他们仍然创造了60％的GDP，提供了75％的城镇就业机会，主导了60％的出口，贡献了60％的税收。有学者通过计算得出结论：每一单位投入，中小企业创造的就业是大型企业的8-10倍，创造的GDP是大型企业的4-6倍。所以，我们应全力支持中小企业搞科技创新，提高竞争力，营造一个公平的竞争环境。在美国，中小企业始终是国家自主创新的主体。中小企业由于面临的竞争压力大，创新求存的动力也大，同时其组织结构安排灵活富有弹性，在创新效率和周期上明显优于大企业。有数据显示，即便在大型企业十分强盛的美国，技术创新83％的成果仍然来自于中小企业。美国制定的《小企业创新发展法》等法律，都在鼓励和支持中小企业的创新研究。因此，我国也应仿效这一做法，在实施产业调整振兴规划过程中，要更加注重小企业和微型企业的发展，帮助他们解决发展过程中存在的困难。

7　加大知识产权保护，为自主创新保驾护航

在市场经济条件下，没有健全的知识产权保护制度，创新成果不能有效商品化、要素化，或产权不明晰、权属不明确，往往就会被束之高阁，不能得到有效利用，更不可能得到积极推广。创新成果只有受法律的严格保护，才能按照市场规律投入生产实践，创新成果只有成为商品，创新者才会通过市场大力推广。因此，政府应该在参考国际标准，吸取国际先进经验基础上加快制定相关法律法规，切实保护知识产权所有者的合法权益，规范科技人员在创新活动中应当享有的权利和义务。此外，随着国际产业竞争重点的转移，标准的作用日益凸现，“得标准者得天下”。因此，我们要进一步重视标准工作，积极支持企业参与标准特别是国际标准的制修订，争取使我国企业在标准问题上有更多的话语权。

8　积极推进金融体制改革

一是要建立现代金融体系与风险投资体系，打破国有独资商业银行高度垄断银行市场的局面，规范发展地方性中小金融机构；允许民间资金以适当的方式进入金融市场提供金融服务，加大小额贷款公司的推广力度，适当加大民间金融机构的杠杆比例。二是积极推进利率和汇率市场化改革。三是发展资本市场，拓宽融资渠道。积极促进企业、金融机构、个人、外资等多元化投资主体的形成，尽快制定风险投资企业管理办法；尽快建立完善的退出机制，改变目前“只进不出”的不利局面，真正做到优胜劣汰；完善市场交易制度，尽快引入做空机制，适时推出股指期货交易，降低市场风险。四是要着力调整贷款结构，建立面向小型微型经济主体的金融服务体系，解决中小企业贷款难问题。要按照党的十七届三中全会关于建立现代金融制度的要求，大力发展各种贷款公司、村镇银行、区域性金融机构、股份制金融机构，推进农村信用社改革。放宽社会资金进入金融领域的政策。为此要相应健全小型微型金融服务体系的监管。