财政体制改革方案范文

导语：如何才能写好一篇财政体制改革方案，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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一、现在我国经济现状形势

我们可以从四个层面开始分析当前对我国财政经济所处的形式。

（一）人们的日常生活方面所面临的问题

关于人们的生活问题是当前我国财政经济背景下主要面对的问题。就现在我国存在着三大项的日常生活问题。首先就是看病疗治问题。现在我们的工资收入与生活水平都有了明显的增长，但是在我们就医时还是不能够得到及时有效治疗、因为治疗的费用太贵的问题还是非常的突出的。其次就人们住房难的问题。房价高昂就带出了许多关于住房问题的事故产生。政府已经对于这个情况不断颁布相关多种政策来进行解决，但此难题还是像一座似的压得我们的国民上来不气。再次就是人们的就业难的问题。当前每年都有上百万的毕业生从学校走到社会，在加年复一年的叠加产生的就业压力就更大了。在有就是失业等问题一直的存在也影响着就业市场的稳定。上述三点都在不同程度上叠加着影响我国财政经济发展，因此要想进行财政体制改革就要从各种生活民生问题着手，通过相应的解决办法为我们提供更加安定的生活环境。

（二）商品价格涨幅特别突出

在生活中很多商品的价格近年来的涨幅尤其突出。引起这种现象的因素主要有三种：首先就是全球贸易产生的因素。国际金融化的开始让我国众多企业都得到更多贸易机遇。我国的众多企业都在国际贸易中取得了非常可观的经济利润，但对我国内部市场来说这种贸易逆差就会在商品的价格上有所增加。其次是人们生活水平提高的因素。和过去的任何时代相比现在的人们生活水平都有特别显著提高。但是这种相应的提升也就说明消费能力也在不断的提升。所以在这种影响下，各企业都把自己的商品价格都给提升起来。再次就是商品原材料的因素。除了国际的外部原因外，每种商品的所用的生产原料和加工费等投入都有了不同程度的增加。因此企业为了保证自已的利益就为商品制定了与商品成比例的价格提升。

二、现在我国财政改革方案

我国以现在的财政经济状况来说为了加大我国财政经济的良好发展，就需要使用两种方式来对我国的财政体制实施深化改革方案。

（一）经济规模发展优化协调实施方案

让我国的中小型企业得到良好发展的保证并加快壮大其规模，以此优化我国市场经济的有序发展，就需要我们从经济发展规模的优化开始着手，我可以使用两类方案进行实际的经济调整目标：首先，完善我国的市场化调控实施。中小型企业是经济市场的组成部分。就当前我国财政经济形势来说现在的中小型企业本身解决和抵御融资难题的能力特别的弱势，所以在财政体制改革是就要利用我们的货币政策与开放性存款准备金率等方案增加市场和经济结构全面实行进行优化调整。其次，就是税收控制的难题。税收是一个国家财政收入特别重要来源。如果要是以促进中小型企业的科学发展为目标就要强化当前的经济发展规模，就需要防止可能出现的政策和方案实施对税收工作造成的影响。就像当前中小型企业发展的特困时期这个关于财政经济问题的使用方案造成的后果并影响了我国税收来源安全性，所以这样就让中小型企业根本达不发展壮大目的，同时也影响着我国财政经济的良性发展也受了相应的波动。

（二）增加人们的工次收入分配结构合理优化实施方案

我国现在的财政经济势头而言全面优化总体收入分配的最重要因素就是当前我国不同地域的差异性收入。面对着此种问题要现在现实财政体制改革方案中，可以进行实施的方案有这么两种方法：首先就是对奢饰品消费这块的税率提高。在实施这个方案以后我国在奢饰品消费方面的概率就会得到控制，在一段时期后那么非常盲目的奢饰品追求者的习惯性消费就会改善变成良性消费观。从这种观念的出现就会有利于我国各地的经济平衡参数的提高。其次优化我国的财政转移支付力度。为了减缓不同企业行业与地域的人们收入差距，政府根据现实情况相应增加财政转移支付。从本质的方式来说此方案的使用可以起到提高薪资满意程度的间接作用

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（一）目标管理对组织的适用性。

就组织与目标的关系而言，不存在没有目标的组织，也没有不以组织为依托的目标。广义上的组织是指由诸多要素按照一定方式相互联系起来的系统。狭义上的组织就是指人们为实现一定的目标，互相协作结合而成的集体或团体，如党团组织、工会组织、企业、军事组织等等。组织的存在是为了实现组织特定的目标，因此对组织的管理最终是为了实现组织目标。目标管理直接戳中组织管理的要害因素——目标，通过强调目标导向来协调控制组织内的各项工作，使管理达到最佳效果。这不同于科学管理时期着重对组织结构的设计、组织运行的基本原则、组织管理基本职能的改进达到组织目标，不同于行为科学时期通过对人的行为研究进行提升组织效率达到组织目标，也不同于现代管理以信息论、控制论和系统论为基础的注重外部因素和内部因素相结合来管理组织等迂回的方式达到组织目标。目标管理的目标制定、目标分解与控制、目标测评三个过程体现了计划、决策、组织和控制等管理职能贯穿组织运行的始终。目标制定过程考察组织内外环境以及可利用资源实现组织运行中对信息的搜索；目标分解和控制是确定和捋顺组织层级关系和职责的过程；目标测评又是组织管理过程中不可或缺的评估和反馈过程。

（二）目标管理对政府的适用性。

目标管理产生于企业，取得良好效果后被引用到政府管理中。企业是自主经营，自负盈亏的社会经济组织，而政府是执行国家权力、进行政治统治并管理社会公共事务的机关①，与企业单纯追求高效率、高利润、简明目标不同，政府的组织结构复杂性、管理的公共性以及行政权力的作用都使得政府管理活动更加复杂化。因此，目标管理在政府的应用必须与政府组织结构，政府性质以及行政权力运行相适应。首先，目标管理的实施流程与政府组织结构相契合。政府结构决定着其工作任务如何分配，如何进行分工协作，它是执行公共管理职能的基本体制。通常按照纵向和横向两个角度划分为层级关系和协作关系[11]。这种纵向和横向的结构划分是为了划分各部门各层级政府部门的管理权限和管理职能，更好地进行社会管理以及提供公共服务。目标管理的过程要求组织有明确的边界[12]，强调组织结构和个人的职责范围，这与政府结构有着不约而同的契合。其次，目标管理理论强调人的职业精神、责任意识和自我实现，而政府管理的公共性一个重要的体现就是强调行政人员的公共性，即公共性应是政府行政人员的职业态度、观念和信仰，强调行政人员的敬业精神和责任意识。二者对职业精神和责任意识的强调相吻合。最后，目标管理强调制定目标过程中各级成员的共同参与，而政府决策的发展趋势是下放权力，提倡参与，共同协商公共事务，二者的决策模式相呼应。

（三）目标管理对行政体制改革的适用性。

行政体制改革是政府重要的管理活动之一，是政府为了更好地适应社会环境，高效公平地处理社会事务，调整内部体制和组织结构，重新进行权力配置，并调整政府与社会之间关系的过程。行政体制改革有别于政府其他常规活动，是一项庞大复杂的管理活动，需要自上而下的统筹安排管理，在这个过程中涉及充分吸收、汇合和采纳各级成员对改革的期望，进而制定行政体制改革目标；确定目标后，需要根据职责和权限对各级政府和各部门进行分配改革的任务，同时要根据这些目标进行方向性的控制；最后，需要对各级政府、各部门改革目标是否达成的评估，这些评估结果又要反馈到新一轮的改革目标制定过程中。行政体制改革所应该具有的这些环节实质上构成了目标管理运作体系：目标制定、目标分解与控制、目标测评。这些环节的管理是否到位直接关系到行政体制改革的成败，因此，目标管理可以作为指导行政体制改革的理论和方法。

二、目标管理视阈下我国行政体制改革存在的问题

（一）行政体制改革忽视阶段目标制定、目标制定层级模糊。

目标管理强调目标制定过程中各层级成员的共同参与，制定目标的层次性，战略目标与阶段目标相结合以及目标制定的合理可行。中国行政体制改革的目标制定过程，很大程度上符合目标管理理论对目标制定的要求。首先，改革目标制定上有广泛的参与，如党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》《国务院机构改革方案》以及党的十八届二中全会通过的《国务院机构改革和职能转变方案》等方案的确定都是经过广泛的意见采纳和讨论确定的。其次，改革的战略目标和短期目标相结合，2008年党的十七届二中全会提出了我国行政管理体制改革的总体目标是，到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。这是对行政体制改革长期目标的设定。党的十后，中央已经明确提出要加强改革顶层设计和总体规划，增强改革的系统性、整体性、协同性，具体改革还要给出时间表和线路图。另外，党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。上述都不同程度地提出了行政体制改革的战略目标。可以说，我国行政体制改革在目标制定方面基本符合目标管理理论的要求，但是纵观改革开放以来我国行政体制改革目标制定（如表1所示），还存在一些不完善的部分：一是强调战略目标制定，忽略阶段目标制定。从表中可以看出1982年到2013年都将战略目标作为强调的重点，而忽视了阶段目标的制定及实施，使得目标操作性弱，会误导改革走上好高骛远的歧途。二是目标制定笼统模糊。目标制定过于笼统，导致无法落实改革目标的归属：这些改革目标所指向的是哪个职能部门？是针对中央政府还是针对地方政府？如果目标制定中目标的指向性较差，那目标分解与控制将难以实施。导致目标制定存在问题的原因如下：一方面是政府急于改变行政体制存在的问题，迫切希望通过改革能够使行政体制达到如历次改革中都提到的“规范”、“高效”、“协调”、“廉洁”、“职能优化”等状态；另一方面也是在制定目标中对现实状况掌握不全面，理论指导不够深刻、到位等原因造成，这种情况是由改革的阶段性所决定的，不可能完全规避，只能“摸着石头过河”，总结经验教训，将偏差降到最低。

（二）行政体制改革目标分解与控制不力。

目标管理的第二阶段是目标分解与控制，实质是对目标实现的过程管理。整体的目标制定出来需要层层进行分解，才能具体每个单位的目标，同时也通过这种目标分解，才可以实现目标控制。这里的目标控制不同于以往管理活动中的硬性监控，是以自我控制为主：给各级管理者设定客观的标准和目标，根据标准和目标进行自我控制，同时配套上级的监督和调控。无论是自我控制还是上级监督，都是以目标为参考，发现执行的偏差及时调整纠正，以免造成总目标实现的困难。我国行政体制改革方案一方面是确定行政体制改革目标，另一方面是为行政体制改革目标如何实现制定具体路线。我国历次行政体制改革方案中都侧重确定目标，对目标的分解体现较少，因此，对改革的目标控制便无从谈起。纵观表1中历次改革目标，有些目标一直在重复提出，如“效率”、“职能转变”等，这说明很多改革目标从一开始实施到现在仍然没有达到应有的效果。这说明改革目标分解和目标控制不力，导致各部门对自身在改革中承担的职责不清晰，甚至不了解，这会使改革失去控制标杆，最终导致改革目标控制不力。行政改革目标分解和控制不力的直接原因是目标制定的阶段模糊、可操作性不强以及目标制定过于笼统，使目标分解与控制出现困境；根本原因是行政体制改革本身是一种利益调整，而且它不像经济改革可以是一种帕累托改进的过程，很多人尤其是利益既得者将行政体制改革看做一种“非帕累托改变”的过程，全体社会的绝对利益增加必然会导致行政人员利益减少[13]。如果中央仅仅制定出改革目标，而没有明确分配改革任务，明确权责，那么地方政府虽然不会公然不执行中央政府的命令，但是他们会采取“上有政策，下有对策”的方法，或通过“故意曲解规则”等消极抵制造成改革的“执行差距”[14]，导致改革目标不能有效落实。

（三）行政体制改革目标测评缺位。

目标测评是对目标达成效果的一种检验，通过对目标实施结果进行有效的评估，了解目标实现情况与制定的目标之间存在的偏差。这种检验不仅仅是在实现目标的最后的阶段进行，在目标实现的每个阶段都有存在的必要性。目标测评需要有清晰和操作性强的测评指标，而且制定目标和分解目标的同时要制定出完成目标的时间限制和目标完成的效益的最低限度。目前目标测评这个环节没有很好地在行政体制改革过程中体现出来，虽然每个阶段的改革会对前一阶段的行政体制改革进行评价，却没有将具体改革的结果与开始的预期目标进行对比来考察改革的绩效如何，与目标相差的距离还有多远以及未达成目标的原因是什么，进而得出经验教训使得下一阶段的改革能够更好地实现目标。例如，在2013年《国务院机构改革和职能转变方案》任务分工中，明确说明了每项目标的负责单位以及完成的日期，但是实际的完成情况却是与目标制定的规定不一致，以《国务院机构改革和职能转变方案》任务分工通知中前半年时间段为例，有些目标没有在规定的时间内完成，如方案中第二条的目标是：制定印发国家食品药品监督管理总局、国家铁路局“三定”规定和地方改革完善食品药品监管体制的指导意见。目标完成时间是2013年3月底前，但实际上5月15日才出台了相关指导意见[15]，超出了规定时间，甚至有些目标后来都没有相关完成信息，但是在改革过程中却没有对此提出相关追问。可见，即使改革过程中目标制定和目标分解很到位，但缺少了对目标完成情况的评估，改革任务仍会有始无终。改革目标测评缺位与政府缺乏绩效意识的传统紧密联系。长期以来行政部门都给人一种效率低下的感觉，在政府部门的管理运作和投资项目中普遍存在着高投入、低产出或者不计产出进行投入的现象。绩效意识在20世纪80年代西方行政改革中成为重要内容，绩效评估可以使政府部门形成“结果为本”的绩效意识。虽然我国政府管理已经开始重视政府工作绩效考核，但与成熟的政府绩效管理还存在很大差距。政府管理缺乏绩效意识的传统也波及行政体制改革中，使行政体制改革缺乏绩效评估，行政体制改革目标测评缺位。

三、目标管理视角下我国行政体制改革有效推进的建议

（一）行政体制改革目标制定实现战略目标与阶段目标相结合、层级分明。

当前我国改革已经步入深水区和坚攻期，在这种改革的关键点，改革实践者必须稳中求胜。在行政体制改革目标的制定上：一是政府在制定行政体制改革目标时应该扩大参与力度，使各个层级人员共同考虑和回答行政体制改革本身的任务、目的和使命是什么，从这个任务使命的定义中提出行政体制改革的明确目标。这样改革实践者才有可能改变“改革就是革自己的命”、“改革是一个‘非帕累托改变’的过程，全体社会的绝对利益增加必然会导致行政人员利益减少”等短视认识，并深刻理解进行实质性改革是解决当前政府治理危机的必行之路，从长远看是有利于自身的发展。二是确定改革目标的总走向，即行政体制改革的战略目标的同时必须强化改革的阶段目标的制定，战略目标不可能一步到位，必须经过每个阶段目标的顺利完成来保证，阶段目标的制定在2013年的改革方案中已经有所体现，规定了近期和远期应该完成的任务。但还不够强化，在今后的改革攻坚阶段，更应该坚守好每一阶段的目标，步步为营到达改革的最终目标。三是行政体制改革目标制定要明确目标的归属，区分各种不同目标所对应的政府层级或政府部门，为下一步目标分解和目标控制做好前提铺垫。

（二）行政体制改革目标要分解合理、控制有力。

行政体制改革在制定改革实施方案的时候，应该注重对行政体制改革目标的分解，2013年《国务院机构改革和职能转变方案》任务分工通知是对行政体制改革目标分解的一个体现，例如第二条：制定印发国家食品药品监督管理总局、国家铁路局“三定”规定和地方改革完善食品药品监管体制的指导意见（中央编办、食品药品监督管理总局分别负责，征求财政部等有关部门意见。2013年3月底前完成）[16]。这不仅将总目标分解成若干小目标，还列出每个需要完成目标的负责部门，以及完成目标的时间，通知中的其他条款也都是类似的框架。在今后的行政体制改革过程中，可以更加系统地按照职责和权限的划分去分解改革目标。将行政体制改革目标层层分解，落实到每个部门甚至每个个体，同时围绕重点工作规定达到目标的日期、权责和达到最低效益的标准。在这种明确的目标分解的前提下，根据分解到每个部门或者每个层级的目标控制改革的进程。这种控制一方面是改革者对照自身目标的自我控制，另一方面是上级部门对下级行政改革目标进行状况的控制。无论是自我控制还是上级监督控制，在发现偏离改革目标的情况时要及时纠正避免影响改革的整体进程。

（三）行政体制改革目标测评要科学、及时、有效。

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与过去历次行政管理体制改革相比，2008年的改革是在不同的背景下推进的，因而具有不寻常的意义；它与政治体制改革的关系成为人们关注的焦点，改革的成败影响深远。

民主政治和民意背景下的改革

近年来，与其他领域的改革相比，政府自身改革的滞后产生了种种问题，政府逐渐成为社会矛盾的焦点和中心，人们对政府“革自己的命”有着很高的期盼。在这样的民意背景下，行政管理体制改革就成了“全面深化改革和扩大对外开放的关键”。

党的十七大提出了发展民主政治的一系列重大举措，同时，丰富了公民权利的内涵。2008年5月1日，政府信息公开条例正式实施，要求各级政府按照“公开是原则，不公开是例外”的要求公开政务信息，打造阳光政府。任何公民只要向政府提出某一具体的公开信息的请求，如果该信息不属于保密的范围，就要为他公开。这对于保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权无疑具有重要的意义。这些，都对行政体制改革构成前所未有的压力和巨大的推动力。

此外，这次改革是在宏观经济领域出现通货膨胀风险、物价上涨超出人们心理承受能力的情况下推出的，与此前的行政管理体制改革推出的时机有所不同。

2008年中国行政体制改革外部环境发生的上述变化，不仅直接影响此次行政体制改革的过程、走向，甚至对改革的成败可能产生重要影响。

约束权力的体制必须获得突破

党的十七大对行政管理体制改革进行了总体部署。笔者认为，这次行政体制改革的成功，至少需要以下条件：

制定一个好的总体改革方案。过去行政体制改革的最大问题之一是“头痛医头，脚痛医脚”，不仅缺乏整体规划，而且改革的整体方案不具备权威性和长期性。直到现在，政府的整体组织架构、权力结构仍未相对稳定下来，也没有形成有效的治理结构。一个明显的例子是，作为一个大国，我们的政府组成部门究竟应该保持什么样的数量，主要应集中于哪些领域，如何尽早使之相对法定化……这些重要问题至今仍然没有答案，甚至没有从决策层面进行深入系统的分析、论证和比较，这就使我们的历次行政管理体制改革带有“人为”而非“法治”的色彩。改革的总体规划问题如不解决，改革就很难取得突破性进展。

大部制改革要取得成功。各方对大部制改革给予很多关注，但在笔者看来，人们对大部制改革的理解有明显不准确的地方。比如，有人认为大部制改革就是将现有的政府部门进行大合并，并担心会不会导致新一轮的政府大裁员，这是典型的误解。

一般来说，在发达国家的内阁中，有若干个超级部或大部。它们的内阁部普遍比较精干，多则不到20个，少则10多个，多数是十五六个。各主要发达国家设置的部门从称谓到范围都很相似，比如外交、财政、司法、内务、国防、商务、农业、教育、卫生、环境、能源、国土等都是必不可少的。但单靠这些内阁部不能适应当今复杂的政府管理，发达国家在内阁部之下或内阁部之外还有大量的执行机构或称法定机构、监管机构等。这些机构执行内阁部的决策，反馈决策执行的信息，共同担负公共事务的管理责任。

在市场化、国际经济一体化的大格局下，政府管理的共性越来越多。实行大部制管理模式是当达国家的普遍做法，我国政府管理走大部制的道路是完全正确的。

中国的大部制改革首要的是统一规划，选择那些问题突出、社会影响大、急需实行大部制管理的领域率先推行，才能真正取得成效。此次大部制改革能否成功，将直接影响整个行政管理体制改革的成败。

在权力的约束和制约方面取得突破。目前经济社会在发展中积累的一系列深层次问题，几乎都与不合理的体制有关。社会普遍关注部门利益凌驾于公众利益甚至国家利益之上，从而导致公共政策扭曲、变异的现象。这样的公共政策过程的直接后果是，公共政策制定的成本高，周期长，效率低，大量的时间和精力被消耗在毫无意义的部门利益争夺、扯皮和推诿之中，可能使政府所代表的公平、正义的天平发生倾斜。

我们仍然没有确立甚至没有找到对公共权力进行有效约束和制约的机制。这些年政府中出现的严重腐败现象与此密切相关。尽管我们非常重视打击腐败，也多次进行了行政管理体制改革，但腐败仍继续孳生、蔓延，严重影响了政府的公信力，给国家和人民的利益造成重大危害。人们不得不对改革的成效打上问号。因此，必须从体制和制度层面寻求解决问题的办法和途径。

前事不忘，后事之师。就目前政府权力运行的突出问题而言，行政体制改革最关键的是要解决以下问题：政府权力的组织结构要逐步走向法定化，一些不合时宜的传统思维要大胆突破，真正建立起决策科学、执行顺畅、监督有力的权力结构，实现决策、执行、监督既相互协调又相互制约的目标；有效地制约和约束包括事业单位在内的公共部门普遍利益泛化的问题。如果政府部门不能从根本上克服与民争利问题、公共政策制订中的公平公正问题以及规范政府行为问题，就不能说已经找到对公权力的有效制约途径。

行政体制改革难以孤军深入

尤其值得一提的是，在行政体制改革中，建立权力制约机制必须有政治层面改革的配合，否则，行政体制改革是很难孤军深入的。中国改革是渐进式的改革，越到后面涉及的利益关系越复杂。改革开放初期，所有人都从改革中得益，而到改革后期，有人受益，有人受损，改革的步伐会更为艰难。过去是以经济改革为主导，现在我们发现政府自身的问题越来越突出，政府自身的改革成为关键。这次行政管理体制改革，就是围绕政府自身存在的一些深层次的问题调整政府的组织架构，使政府的管理、组织设计、运行机制等更适应中国经济社会的发展。但光有行政层面的改革，没有政治层面的深入，难以解决行政管理中的深层次问题。例如，早在制订国家“九五”发展规划时，就已明确提出用集约型增长方式替代粗放型增长方式，但由于没有官员选拔、任用、考核、激励等政治层面改革的配合，一些地方甚至把“以经济建设为中心”演变成“以GDP为中心”。可见，许多问题的根源与政治层面的问题有关，而不是简单的行政层面的问题。

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从1980年代以来，乡镇机构改革一直就没有停止过。全国大部分地区乡镇改革至少有6次：1984年公社改乡镇政府――小政府；1987年乡镇财政与县市财政“分灶吃饭”，乡镇政府扩权一完全政府；分税制后，1994年乡镇机构调整，乡镇部门管理权上收(包括乡镇财政所)；1997年的乡镇机构和人员精简，乡镇部门承担的服务农民的职能社会化、市场化改革；2001年乡镇机构合并和人员精简，进一步将乡镇部分职能社会化、市场化；税费改革后的2005年，不仅乡镇机构再一次精简合并，连乡镇也合并了数千个，也“减少”了30％左右“编外”人员。

在历次乡镇机构改革中，最有名的改革应该是湖北的“咸安政改”一改“以钱养人’为“以钱养事”。咸安改革在全国推广了，和以往的改革一样，不了了之。2005年的乡镇机构改革是最近的一次改革，全国一盘棋，力度是很大的，也没有逃脱“机构改乱了，支出改高了，效率改低了”的惯例。

现在，还有不少地方依然在改革创新，希望探索出理想的乡镇机构和运行体制。最近看了宁夏回族自治区吴忠市利通区扁担沟镇党委、政府《关于民生服务中心的调研报告》，该报告指出：该民生服务中心由镇政府主导，财政统领，将原财政、民政、计生、经管等各站所合并而成，由一名副镇长任主任，财政所长任副主任，统一办理有关民生的各项服务。

可以说，我非常敬佩扁担沟镇党委和政府一帮人的改革精神，但我实在不敢奢谈他们改革的结局。扁担沟镇党委和政府的改革，我在1994～1997年就在监利县的周沟乡和柘木搞过，也没有逃脱人走政息的命运。

“撤并站所”改革是瞎折腾?

我从1983年1月开始在公社担任团委书记，到2000年9月辞职下海，担任过4个乡镇的党委书记，搞过多少“改革”，我自己都记不清了。但最后我服输了，承认自己的“改革”基本上都是“瞎折腾”。我在《大气候》一书中有过“悔过”，这里不重复了。我劝告基层的同志，吸取我的教训，不要再在乡镇机构和政府体制上“瞎折腾”了。

为什么这样说呢?

乡镇的问题，不一定是乡镇机构的问题。譬如：分税制后的乡镇财政日益困难，农民负担日益严重，引发了很多的问题，这些问题在乡镇，困扰乡镇干部，乡镇干部就被迫“改革”。乡镇为了压缩开支，不得不将农技站、兽医站、文化站、水管站等为农民服务的部门(职能)社会化、市场化，结果是害了农民。现在这些职能部门又不得不恢复起来。这实际是分税制有病，乡镇机构吃药。

下改上不改，改了等于白改。譬如：乡镇的财政非常拮据，为了把钱用在刀刃上，常见的办法就是合并站所，以集中使用财力和人力。但中央转移支付到乡镇的钱基本上都是通过各个部门转移支付的，几乎每个上级职能部门都是乡镇政府不能得罪的，乡镇以改革的名义集中使用财力和人力，实际上是得罪县市部门，是自断财路!这样的改革一定避免不了人走政息的命运。

乡镇是微观，微观要服从宏观。我国的行政体制是集权的行政体制，下级不仅要绝对服从上级，还要顾全上级(大局)。说白了，基层政府只是上级政府的工具。我国的改革将改向何方，改成什么样子，乡镇干部是不知道的。乡镇干部主导的改革，只能根据自己的“需要”自作主张改了，微观可能必要，但站在宏观看就不一定了。譬如：2000年前后的税费改革，全国各地根据自己的实际情况设计了方案，几乎没有任何一个地方设计的税费改革方案是“种地不交钱”和“一事一议”的方案，但后来实际执行的税费改革方案是中央的统一方案――不仅取消了农业税和农业税附加，还设计了“一事一议”的制度。再如：2000年前后，四川遂宁市步云乡搞了直接民选乡镇镇长、副镇长的改革，遂宁人都说好!但是，中央并没有说好，这项改革就只能不了了之。

体制的问题，不是精简机构和人员或者机构合并和人员统一使用可以解决的。譬如：乡镇干部作风不实和腐败等问题，实际是乡镇政府“官本位”体制所致。只有通过体制改革一建立“民本位”的政府体制才能解决。要建立人民当家作主和政府对人民群众负责任的“民本位”体制，不是乡镇干部说了算的。乡镇干部只能优先对上级负责，“官本位”体制不改，机制改了也是白改。

在基层工作的同志们，面对的实际问题和尖锐矛盾很多，改革冲动很大，我以前也是这样的，这是负责任的表现，是可以理解的。但基层干部必须明白：乡镇体制和机构改革，是中国政府体制和机构改革的重要组成部分，需要“顶层设计”，并且要在上面的主导下进行，同时需要人民群众的广泛参与。否者，就如我等主导的乡镇机构和体制改革，只能是“瞎折腾”!

乡镇机构应该怎样改

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从去年财政工作的情况来看，还存在一些不足。就总体来说，财政满足经济社会建设需求方面的保障功能还有待增强。财政监管的触角、范围、力度还有待延伸、扩展和加强。就具体业务工作而言，办文的时效还有待加速。对此，我们将在以后工作中，注意这些方面的不足，加以采取相应措施，切实的改进完善。

二、指导思想

20**年财政工作指导思想：高举中国特色社会主义伟大旗帜，坚持解放思想、开拓进取，坚持以科学发展观统领财政工作，认真贯彻党的十七大、十七届四中全会精神，以促进经济持续稳健发展和加快生态*区建设为重点的新农村建设为总目标，以完善和健全制度、机制建设为主抓手，着力健全公共财政筹资机制，全面履行财政服务职责;着力增强财政保障和调控功能，不断优化财政支出结构;着力深化和实施各项财政改革，切实提高依法理财和管理水平，努力推动本县经济、社会及事业建设又好又快发展。

三、工作思路

紧紧围绕县委十届五次、六次全会确定的工作基调，积极贯彻执行县委、县政府重大决策和总体工作思路，把财政工作的重心和工作重点切实转入科学发展的轨道，充分发挥财政的发展职能，优化财政支出结构;积极组织财政收入，继续争取市政府对××差别政策和财力补助的扶持，为加快××生态*建设提供必要的财力支持;完善和实施好新一轮县乡(镇)财政管理体制，稳妥推进财政管理体制改革，建立和完善公共财政支出体系，提高财政对公共服务领域的保障能力，推动社会事业的加快发展;积极稳妥推进管理制度改革，切实加强预算管理和财政监督，坚持依法行政，实施科学管理，提供最佳服务，创建高效运作机制，提高管理效应，促进地区经济持续、健康、协调的发展。

四、工作目标

1、财政收入和支出。20**年实现地方财政收入37.6亿元，同口径比上年增长10。预算县本级财政支出46.90亿元。

2、围绕建设社会主义新农村和生态*区工作任务，坚决贯彻县委、县政府各项重大决策和对财政工作提出的要求，积极主动履行好财政职能，全力以赴做好各项服务，组织财政收入，统筹安排和执行好年度预算，实现年度预算平衡。

3、坚持依法行政，加强财政监管力度。财政监管紧密联系新形势下变化了的新的任务和要求，要以变应变，努力探索监管办法，创新监管思路，拓展监管领域。

五、工作措施

1、强化科学管理，进一步提高财政管理水平。一是充分发挥财政职能作用，组织、统筹、安排好各项资金，为本县生态*区和新农村建设作好财力保障，促进经济社会的良性循环发展。二是把握经济发展主旋律，始终坚持发展是硬道理，密切关注本县区域内经济运行质量和年度财政收入进度，关注影响财政收支的不确定因素，定期分析预算执行中出现的新情况、新问题，分析财政收入增减变化原因，做好财政收支状况的趋势分析。三是继续完善财政体制，深化“两级政府，全国公务员共同的天地、两级管理”的体制改革，组织实施好乡镇基本财力实施托底保障方案，理顺两级政府财权与事权，促使乡镇政府转变工作思路，引导乡镇将工作重心转移到社会管理和公共服务上。四是继续深化财政综合改革，推进“乡财县管”工作，按照建立公共财政体制和巩固农村税费改革成果的要求，在20**年“乡财县管”10个乡镇的基础上，20**年普及至全县所有乡镇。五是建立财政支农资金项目绩效评价机制，完善财政支农资金项目管理，如实评价财政支农资金使用效果，提高财政性支农资金规范、安全、高效的运作，发挥财政支农资金在推进生态*区和新农村建设中应有的作用。另外，建议对政府性公司及各开发园区实行收支预算管理。

2、优化支出结构，进一步提高资金保障能力。一是重点保障公共财政支出，加大财政在教育、卫生、文化、科教、就业、社会保障、生态环境以及公共基础设施等方面的投入，确保资金和政策落实到位。二是重点保障新农村建设，不断巩固、坚决贯彻落实各项支农惠农政策，科学安排和整合财政支农资金，切实加大对“三农”的投入，加强农业基础设施建设，促进农业增产增效、农民增收、农村社会事业的发展。三是切实保障政府重点实事工程建设，在努力统筹盘活用好各类建设资金的基础上，按照《××县统筹建设财力的实施办法》，遵循统分结合、以统为主，适度集中、确保重点，严格管理、规范操作的原则，运作好投融资工作，提高政府投资综合效益。

3、加大监管力度，进一步提高依法理财水平。围绕依法管理、规范管理的目标，建立和完善预算监督机制，健全规范、科学、安全的资金运作机制，坚决查处各种财政违法违规行为，重点加强对财政改革中出现的新课题、新事物进行监督检查，加强对与人民群众利益直接相关的财政资金的监督检查，加强对基建、教育、卫生等社会关注的热点、难点和重点财政资金的监督检查，真正把财政监督检查融入财政改革中去。在监督方法上，采用财政监督科与业务科室密切配合，财政部门与县级相关部门配合，事前、事中和事后相互结合的全过程监督，将预算支出的重点放在事前审核把关和事中跟踪监控，辅之以事后的专项检查，提高财政资金使用的规范性、安全性和有效性。

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财政科研三十年

自成立伊始，河北省财政学会即格外重视财政科研活动。齐守印厅长在讲话中称省财政学会发挥的是“引领员”和“先行官”作用。其中，引领，指的是下达全省财政调研课题计划，组织年度和专项财政调研课题成果评选，形成“人人搞科研，个个出成果”的繁荣景象；先行机理在于依据实践创新理论并反过来指导实践。

这种对创新的追求财政工作中得到了很好的延续。厅科研所承担的“财政发展机制研究”重点课题，创建了以财政收入预测、财政运行评价和财政风险预警为主体，由专家辅助决策、数据库和网络为系统支持的总体框架，在地方财政运行分析的理论、方法和应用方面都进行了大胆的创新。“合理划分省以下各级财政支出责任研究”重点课题，更是开创了国内相关领域研究的先河。

齐守印表示，河北财政学会的三十年，不仅是不断提高科研水平的三十年，也是把科研成果不断转化为现实生产力的三十年。近几年完成的河北省主体功能区财政政策研究、河北省人才开发投入保障机制研究、促进河北省地区间基本公共服务均等化以及促进河北省现代产业体系建设的财政政策研究等多项成果为决策部门所采用。

齐守印深知财政科研与财政工作密切相关，十分肯定“大科研”理念。科研不单要提出财政管理的新理论、新原理，更要把财经理论用于解决财政实际问题。通过系统研究提出重大的财政改革与发展对策是科研，找出财政管理业务中有待完善的细节，有针对性地加以改进，也是科研。不单调研、撰写研究报告是财政科研，谋划发展思路、制定改革方案、选择实现途径、改进管理措施等财政业务，甚至为解决财政问题而进行的思考都属于科研范畴。我们应当树立这样一种“大科研”的思想和理念。从“大科研”的视角考察，经过多年的锻炼和培养，广大财政干部实际上已很自然地有了科研意识，在工作中自觉不自觉地在从事着与科研有关的活动，科研已渗透到了财政工作的方方面面。

财政医学论

齐守印厅长做过一个很有趣的比喻。他曾经借用医学术语，将财政学研究分为“生理学”、“病理学”和“诊疗学”三个层次。“生理学”研究任务在于揭示财政内在的本质联系，阐述其产生、运行与发展的基本规律。“病理学”研究任务在于对财政的病态进行特征、程度和影响因素分析，揭示致病的原因和机理，为“疾病”的“确诊”与“治疗”提供依据。“诊疗学”研究要“确诊病症”，开出使财政克服病态、恢复健康的“药方”，即提出解决财政矛盾的对策。诊断财政的病症主要靠调研来把脉，财政病症的治疗则是借助现代科研手段来对症下药。两者决定了科研是解决现实问题的重要工具。财政体制、政策、管理方面各种问题的解决，无不需要财政科研。

而齐守印作为河北财政的“总执行官”提出了五方面工作重点：

关于促进全省经济发展方式加快转变。加快经济发展方式转变的内涵广泛，包括现代产业体系构建、科技创新与技术进步、农业现代化、生态环保与节能减排、扩大居民消费等众多方面。公共财政促进经济发展方式加快转变从何着力、如何着力，如何综合运用好各项税收、非税收入、政府采购、补贴、贴息、政府投融资以及财政体制等多种财政调控手段，需要拿出可行性对策建议，同时需要把握好财政的公共性边界以及需要与可能的关系问题，在可用于支持经济发展的财力有限情况下，要按照调控效果最大化原则优选政策着力点和政策工具。

关于促进城乡统筹发展。统筹城乡发展是科学发展观的重要内容，位列“五个统筹”之首，其地位之重要，不言而喻。今年统筹城乡发展已经进入实际操作和政府着力推动的阶段。财政是政府履行职能、实施宏观调控的重要物质基础、体制保障和政策工具，在为城乡发展提供公共产品、调节城乡收入分配、促进城乡经济协调发展等方面担负着重要使命。为了配合好中央和省委省政府的城乡统筹战略部署，财政在更新理财观念、改进管理方式和手段方面，在促进农业发展、农民增收、农村民生、农村综合改革等领域有诸多问题要加强研究。另外，还需要从制度层面研究健全财政支农资金稳定增长机制、深化省直管县财政体制改革和县乡财政体制改革问题，为城乡统筹发展提供体制机制保障。

关于实施京津冀一体化战略。河北从元代开始一直是“京畿重地”。今年4月，遵照李长春同志在我省调研时的重要指示，省委省政府把加快京津冀融合作为转变发展方式的头等大事，利用100天的时间，组织开展了“发挥环京津区位优势，促进河北经济又好又快发展”调研活动，要求财政厅就推进京津冀一体化过程中提供良好的财税环境开展综合分析研究，提出对策建议。省委省政府关心的大事，就是我们财政政策研究的重点。

关于推动我省沿海地区发展战略。从去年7月份开始省委省政府就着手谋划将河北省沿海地区发展规划上升为国家战略。这一战略与其他国家战略有何不同?几年来省财政促进经济增长极形成的激励性财政体制和鼓励异地投资的财政体制政策实行效果如何?下一步从财政体制和政策上需要做好哪些准备、作出哪些调整?这一连串的问题，都需要深入开展调查研究，准确把脉，对症下药，提出切合实际的政策措施。

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[关键词] 财政制度 制度改革 PPP模式 PPP模式发展

[中图分类号] F82 [文献标识码] A [文章编号] 1003-1650（2017）05-0029-01

为了适应社会主义市场经济体制的建立，在财政管理体制改革中，参照国际上通行做法，必须实行分税制。 目前.世界上许多国家都实行了分税制。由于各国的国情不同，分税的形式也有不同。在加拿大、法国，税收同源共享占很大比。但是我国各级财政缺口还很大。

深入推进财税体制等改革。一是深化预算管理制度改革。制订出台全面推进预算公开工作意见、中央国有资本经营预算管理办法及配套政策，继续推进中期财政规划管理、盘活财政存量资金等工作，逐步扩大政府购买服务范围和规模。二是加快税制改革。推进消费税改革，研究全面实施资源税费改革方案，研究个人所得税改革方案。三是积极推进财政体制改革。研究提出理顺中央与地方事权和支出责任划分的指导意见。此外，开展PPP模式融资，国有资本运营公司和投资公司试点，积极支持投融资、农业、养老、教育、科技、金融等重点领域改革。

在我国社会主义初级阶段，经济发展快速但不均衡。如何保证资金的足量供应和合理使用是一个艰难的课题。PPP模式即Public―Private―Partnership的字母缩写，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

五大政策保障措施确保PPP项目加速落地，有望成为社会资本涉足特许经营项目的突破口。通知提出简化PPP项目审批、推进能源价格改革、探索创新财政补贴机制、加强金融合作、适时开展第三方评估等五大保障措施，并且对能源领域需要实施特许经营的项目规范有序推进PPP模式。为了充分发挥政府和市场在资源配置中的作用，地方政府一直在积极推进能源领域PPP项目合作，我们认为国家能源局本次印发通知标志着能源领域PPP模式进入推广阶段，明确能源领域PPP项目支持方向，建立能源领域市场化价格价值，完善能源领域PPP项目评估与审批机制，有望成为社会资本涉足能源领域特许经营项目的突破口，是深化能源与电力体制改革工作的延伸。

很长时间以来，在市政领域，政府不仅要负责监督，还要负责投资建设环卫设施、组织专业队伍运营，既扮演“运动员”，又扮演“裁判员”。2015年，国务院办公厅印发《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，明确提出在公共服务领域推广政府和社会资本合作（PPP）模式，这是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措。

PPP模式的引入，可以大大促进原有各项财政管理体制的改革，加快实现政府职能的转变，可以充分发挥社会力量和市场机制调节的作用。采取PPP模式，可以盘活现有环卫资产，通过利用社会资本的资源，解决环卫一体化项目的资金投入难题。政府按照考核标准和服务效果支付服务费用，充分发挥财政支出的效益。

专业的社会投资人引入后，通过“让专业的人做专业的事”，有助于提高项目的运营管理水平，增强公共产品和服务供给效率。引入专业化的环卫企业，采用先进的技术、经验与管理模式，可以全面快速提升环卫行业的技术、运营及管理水平。

政府与社会资本依据各自风险承担能力、风险与利益一致的原t，从风险成本最优化的角度，可以对项目风险实现合理的分担，较传统模式而言，大大降低了政府的风险。社会资本方在获得合理收益的同时，将承担与收益相匹配的投融资、运营和维护风险。主要体现在：

合理的价格机制尚未形成。目前，环卫作业市场不成熟，制约了政府部门对环卫作业市场价格的调控，难以确定出合理的市场指导价格。有些城市片面追求降低政府投入，往往是最低价中标，造成环境卫生质量下降。

对员工进行管理考核，并将考核意见反馈到原单位，原单位根据考核意见存档。员工档案仍由原单位统一管理，到龄退休时按事业编制退休办理。职工对这种方案的接受度较高，前期实施阻力小，但需要在项目的整个实施周期内政府部门与社会资本方密切配合，才可达到预期效果，存在变动的风险。

资产处置方式确定有难度。环卫项目中对于现有资产（机械设备）的处置主要有以下2种方式：

机械设备全部重新购置。接受现有资产转让。

加快推广PPP模式。一是进一步完善法律制度和政策扶持体系，提高项目融资的可获得性。抓紧制订PPP项目财政管理办法，印发物有所值评价指引，做好PPP立法准备工作，研究出台“以奖代补”措施。二是规范推进PPP项目实施。三是强化契约意识和风险理念，从财政中长期可持续发展、项目全生命周期的角度，将项目风险纳入中期财政风险控制体系。

抓好政策落实。加强对已出台重大财税政策措施的督促检查，狠抓政策落实，加快项目资金落地，确保各项政策取得预期效果。严格执行预算，依法加强税收征管，保障民生等重点领域支出需求，提高财政资金使用的安全性、规范性、有效性。

PPP可缓解地方政府的财政压力，在财政收入减少的情况下，PPP模式日益受到官方的重视。我认为在PPP模式下，政府与社会资本双方法律地位平等、权利义务对等，应在充分协商、互利互惠的基础上订立合同，并依法平等地主张合同权利、履行合同义务。

在合同管理过程中，要提升PPP项目合同的科学性、规范性和操作性，充分识别、合理防控项目风险。

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[关键词]邮政改革 专营 补贴 路径

我国邮政改革始于1998年，经过近10年的改革和发展，邮政市场逐步开放，邮政事业取得了长足的进步，应该说邮政改革的成效是明显的。但改革过程中，仍有很多问题待解，如专营问题、普遍业务的补贴问题、市场的进一步开放、民营快递公司的参与等等这一系列问题，都影响着未来改革的走向，也是事关邮政效率和公平的决定性因素。

一、 我国邮政业现状

中国邮政集团公司是大型国有独资企业，成立于2007年1月，业务包括普遍服务业务、竞争性业务（包括快递和物流业务）和邮政储蓄业务三大部分。中国邮政集团是邮政市场的全面参与者，处于主导地位，因此，我们根据中国邮政集团将业务划分板块的标准，对涉及到的相关市场的现状进行分析（在此不讨论邮政储蓄问题）。

1.普遍业务服务。《万国邮政公约》将普遍业务服务定义为“以合理的价格在领土的每一角落提供经常、优质的基本邮政业务”，对我国来说包括普通消费者私人信函和机要通信、义务兵通信、党报党刊发行、盲人读物寄递等特殊服务的实施。目前，普遍业务服务由国家委托中国邮政集团公司实行专营，其他企业不得从事。世界各国的经验数据表明，函件包裹业务大都处于亏损状态，随着新技术的发展，人们对这类服务的需求不断降低，导致整个普遍业务服务市场大幅萎缩，而且大多数需求来自于交通不便的乡村和偏远地区，单位成本较高。

2.竞争性业务。

竞争性业务是指直面市场竞争的业务，包括商业信函、速递、物流、报刊发行、信息、集邮等业务，其中，最主要的是现代速递业。竞争性业务参与主体除了中国邮政集团公司外，还包括其他国有快递公司、大量的民营快递公司和国际快递巨头。民营快递公司和跨国大型快递公司的参与，极大的刺激了快递市场的发展，提升了效率，以同城快递为例，在经济发达地区人们已经很少会用EMS，而是选用民营快递公司。

二、 邮政专营范围扩大的影响

邮政专营，特别是普遍服务实行专营在部分人看来是理所当然的，但邮政专营范围的扩大会产生一些消极影响：

1.邮政整体效率低下。邮政效率低下已成为不争的事实。以一封平信为例，根据中国邮政计算，一封平信的成本为1.36元，现行的邮政资费为0.80元，即每封信亏损0.56元。而在竞争相对充分的快递行业，民营快递在同城业务、国际快递巨头在跨国快递业务中所体现出来的效率更是中国邮政无法企及的，EMS最低收费20元，承诺48小时到达，而一般的民营同城快递的价格是5-10元，而且承诺当天可达。

2. 进入壁垒的设置影响公平。邮政改革前，政企不分，借助于邮政法赋予的专营权和邮政主体的行政权，邮政局可以轻易的对进入者设置进入壁垒，高效的民营快递业开展的大多数业务基本处于灰色地带，只要邮政局不高兴，就不能开展业务，造成的结果就是高效的市场主体无法得到公平的进入机会，整个邮政行业只能维持在低效率的水平上运行。而如此高质量的垄断权力，极易滋生寻租现象，并且邮政内部机构臃肿、人浮于事的现象也就无可避免了。

3. 邮政垄断力被轻易延伸。邮政部门通过扩大专营范围或捆绑销售的方式使其垄断力轻易延伸到其他行业或产品。在具体业务层面上，邮政部门通过捆绑销售的形式延伸其垄断权力，如邮政部门要求使用提供的统一包装箱，且其价格昂贵，就属于这种情况，而一旦专营范围确定，那么在专营范围内的物品的邮寄是没有选择的。

三、 影响邮政改革的因素

现有改革模式的弊端和改革的限制因素归纳起来主要有以下几点：

1.政策性负担的补偿机制不完善。政策性负担需要国家给予补贴，目前财政部对邮政普遍服务业务的补偿并没有明确数字，而补贴的前提是将政策性负担与经营性亏损区别开来，在维持邮政局比较高的垄断，给予大量的专营权的情况下，做到这一点是非常困难的。

2.现在改革的思路是合理界定邮政专营范围，也就是从根本上否定放弃邮政专营的思路。而专营并非高效提供普遍服务的必要条件，各国的邮政私有化经验证明，在专营之外，人们可以采取的方式可以是多样的，而且可能更高效。

3.信息不透明，披露制度不完善。信息不透明源自于披露制度的不完善，是一贯的官本位和计划经济思维的体现，而良好完善的信息披露制度是改革成功的基础，也是正确决策避免腐败的关键。

四、 邮政改革的可能路径

普遍邮政服务的补贴问题如何解决是改革方案要考虑的关键因素。归纳起来，主要有以下几种补贴方式：一是直接补贴，就是由政府财政拿钱出来，直接补贴给邮政企业。二是间接补贴，又分为两种：普遍服务补偿基金方式和扩大专营范围方式。

在补贴问题之外，另一个改革要考虑的关键因素是普遍服务的“官办民办”问题，官办就是由政府直接提供这项服务，民办则是指政府通过购买其他社会资本提供的服务，满足人们的基本邮政需要。

综合考虑以上两个方面的因素，我们大致可以提出如下几种可能的邮政体制改革方案：

1.保留专营权，由政府在专营范围内垄断开展普遍邮政业务，再附加上其他相关业务弥补亏损。

2.保留专营权，由政府在专营范围内垄断开展普遍邮政业务，由财政或收取的普遍补偿基金补贴亏损。问题是，亏损仍是不可确定之数，仍然是一笔糊涂帐。在此情况下，对中国邮政的希望和要求也仅限于公司治理的改善。

3.保留专营权，政府运用特许经营的方式，通过招投标的方式定期确定普遍服务商，投标价格为补贴金额，价低者得，但中标企业只能开展专营范围内的业务，补贴的来源与2方案相同。该方案的高明之处在于不问亏损有多少，但将亏损与补贴清清楚楚定了下来，至于补贴完后是否还亏，特许经营企业最清楚，亏损的买卖是没人干的，在该企业产权清晰的前提下，如果亏损就要退出，而补贴金额是通过招投标确定的，既保证了机会公平，又保证了价格尽可能的低。在此情况下，中国邮政的处置有两种方式：第一种是私有化，就是先从产权上清楚界定，然后大家处于同一起跑线争夺专营权。第二种是先放开市场，暂时不谈产权问题，与市场上其他企业一起参与竞标。总的来说，该方案最大的难题是中国邮政这一主体自身的改革，但该方案是比较彻底的一种改革模式，笔者也颇倾向于该模式。

4.不保留专营权，无论是普遍服务还是与邮政相关的竞争性业务，都由市场提供，对开展普遍服务的企业提供财政补贴，方式仍然是招投标，中标企业不限一家，至于企业亏损与否与政府无关，这完全是市场化路子。

综上所述，充分考虑改革中存在的各种问题和限制改革的各种因素，选择一条高效又不失公平的改革路径是一种理想状态，而效率和公平是判断改革成败的最重要标准。

参考文献：

［1］国家邮政局网站.

［2］常丹红.中国邮政：从何时突围.中国经济快讯周刊.2001，8.

［3］李学栋.论邮政改革的普遍服务前提.《邮政研究》.2006，（3）.

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实行分税制和税费改革后乡镇财政体制与运行情况—来自水口山乡的调查　为了了解分税制和农村税费改革对乡镇财政体制产生的影响、运行效果及存在的问题，我们重点对水口山乡的财政体制和财政运行情况进行了认真调查和解剖。

一、财政体制和财政运行情况水口山乡属于典型的丘陵区，辖31个村、231个组，面积为68平方公里，总人口2.9万人，是一个贫困乡。20xx年，全乡共完成经济总收入5518万元，比上年下降23.6；农林牧渔业总产值6184万元，同比下降6.3；乡镇企业总产值23268万元，同比增长17.4；农民人均纯收入1580元，同比增长7。去年全乡完成财政总收入286.6万元，同比增长14，地方财政收入完成237.8万元，其中工商税收46.26万元、农业四税108.31万元、其他收入21.66万元、专项收入61.57万元；上划“两税”48.75万元。财政支出215.08万元。累计赤字111.5万元。

（一）分税制乡镇财政体制实施以来的运行情况我县从1998年开始对乡镇全面实行“划分收支范围，分级分税清算，核定收支基数，收大于支，包干上交，逐年递增，支大于收，逐年递减，一定三年”的分税制财政管理体制；20xx年第二轮分税制实行“核定收支、超收分成、短收自负、比例调控、综合平衡、一年一定（或一定几年）”的管理体制。分税制乡镇财政体制运行以来，由于明确划分了乡镇财政收支范围，改变了过去乡镇财权与事权不分、县财政包揽过多的状况，充分调动了乡镇当家理财的积极性。一方面，加快了财源建设步伐。各乡镇根据地域经济和本地资源的优势，积极实施财源建设发展策略，拓展了财政增收的空间，如水口山乡实行分税制的头一年，乡镇企业产值就实现了成倍增长；另一方面，强化了财政管理。各乡镇坚持从健全制度入手，狠抓支出改革和管理，尽量节约支出，努力自求平衡。

尽管分税制财政体制改革在水口山乡取得了初步成功，但在实际运行中也暴露出一些问题。一是基数核定不合理。在核定基数时，既没有考虑原来收入中含有水份的因素，也没有考虑经济运行中一些不可预料的严重影响减收增支的因素，所定基数偏高，实际收缴的税额与基数的差距太大。如该乡去年完成的95万元国税、地税收入任务中，实际在本乡范围内征收的税收只有38万元，仅占40。二是财税机构不健全。由于税务体制改革实行按经济区域设置，全县国税只有6个分局，地税只有5个分局。一个分局要负责多个乡镇的税收征管，在一定程度上削弱了收入的组织力度。据该乡反映，为了确保按时完成收入计划，需多次跑国税、跑地税，找专管员，找分局长，既要花费很大精力，又达不到理想效果。三是财政增收不稳定。由于收入来源稳定、增收潜力大的主要税种都划归了中央收入或中央地方共享收入，留给乡镇的只是收入不稳、税源分散、征收难度较大的小税种，乡镇财政收入的增量明显下降。

（二）农村税费改革后对乡镇财政的影响该乡按照省、市、县的统一部署，全面推行了农村税费改革，目前发展态势平稳，收到了预期的效果。主要体现在以下几个方面：1、减轻了农民负担。通过税改，从制度上规范了农村利益分配关系，从根本上制止了各种乱收费，达到了标本兼治的目的。税改后，全乡农民人平负担为43元，与20xx年人平负担75元相比减轻了42.7，农民负担的减轻，调动了农民生产积极性。2、规范了农村税费征管。按照“公开、公平、公正”的原则，将全乡的税改情况都进行了张榜公布，自觉接受群众监督；填制了全省统一的纳税通知书，及时发放到户，使每个农户要缴哪些税、缴多少、怎么缴有了较清晰的认识，自觉纳税的意识有所增强；规范了农村税费制度，理顺了国家、集体和农民的分配关系。3、密切了干群关系。税费改革后，乡村干部的工作作风有了明显转变，过去简单粗暴的工作方式不见了，代之的是依法行政、文明行政，在人民群众中树立了良好的形象，得到了群众的好评，有效改善了干群关系。由于乡镇经济薄弱，政策落实难以到位，群众基础有所差距，改革方案不尽完善，改革后的许多矛盾与问题也随着改革的逐步深入而显现出来。主要表现在：1、村级财力难到位。一方面，按照税费改革政策的规定，村干部的报酬、办公经费除原由集体经营收入开支的保留外，其余的只能在征收的“两税附加”中统一开支。由于全乡大多数村无集体经营收入，村级财力不足部分寄望于两税附加，但各村的两税附加因各种原因无法收足，与乡政府办理结算时，大多还是村上垫付的，减少了村上的收入。另一方面，虽然政策规定900人以上的村收入确保1.2万元，900人以下的村确保1万元，不足部分在转移支付中解决，但由于“两税附加”不能征收到位，大多数村只好将这部分转移支付折抵了“两税附加”的不足部分，这部分资金实际上还是在农民手中，并没有成为村上收入。由于村级财力不能到位，村干部的工资待遇无法得到保障，影响了工作的积极性和主动性，甚至还有许多村干部消极 怠工和辞职不干。2、“一事一议”难执行。虽然政策允许村一级通过“一事一议”筹集资金用于集体公益事业建设，但由于相关政策文件未规定保证措施，缺乏必要的法律手段，村民不愿承担筹资筹劳任务。目前，全乡31个村只有10个村实施了这项政策，而且从实行的情况来看，效果很不理想，部分群众对此积极性不高，与己无关的事不愿搞，只讲村民自治行为，不讲政府行为，结果是农村公益事业无法落实下去，特别是跨村、跨乡的公益事业更难实施，使“一事一议”变成了“有事难议”。3、税收任务难落实。外出经商务工而大量抛荒农田的现象较为普遍，导致农业税征收任务难以落实下去，给征税工作带来相当大的难度。4、执法手段难实施。农村税费改革后，农业税征收任务加大，但财政执法人员少，难以承担起繁重的征税任务。同时在执法过程中，税法不能执行到位，甚至有的认为税收就是“三收”，“换汤不换药”，结果对一些“钉子户”的处罚措施不力，执法手段弱化，难以保证农业税征收到位。

二、财政运行中面临的主要困难及原因

该乡财政面临着税源不足、收入艰难、运转困难的严峻形势。突出表现在：1、赤字大。到20xx年底止累计赤字111.5万元。2、负债重。据统计，至20xx年底全乡财政总负债544万元，其中借入周转金22万元、世行贷款13万元、“两会”举债资金54万元、储金会贷款58万元、个人借款32万元、欠发工资52万元、其他单位和个人往来251万元、银信部门借款62万元。干部工资1999年仅发了7个月，补助未发；20xx年只发了9个月，补助未发；20xx年至20xx年，站所拨款基本到位，行政干部和财政所干部的工资除县财政统发之外，补助仅发2个月。由于负债重，乡政府每年都要从有限的经费中抽出部分资金偿还债务。如储金会的贷款，乡政府已承诺每年偿还15，一年就要偿还7万元。20xx年，县财政对水口山乡的拨款为58万元，扣除行政干部和财政所人员的工资28万元，剩余的30万元用于偿还举债资金7万元、报刊发行款3.4万元、国防费3万元等，实际到位的只有8万元。这8万元钱又如何能保障站所人员的工资呢？由此可见，该乡确实到了难以为继的地步，已形成了乡政府年年还帐、干部工资年年不到位的局面。3、运转难。由于财政赤字和负债大、包袱重，造成乡财政资金调度十分困难，直接影响到工作的运转和事业的发展。目前，该乡机关的各项正常开支无法保障，办公条件也极为简陋，人均住房面积不到2平方米，住宿办公于一体，且年久失修，破烂不堪。许多干部都是办公家事，掏私人钱，有的发票拖欠几年也不能报销，许多工作无法正常开展。

造成该乡财政困难的主要原因有三：第一、经济基础薄弱。工商企业少，税源严重不足。近两年，通过优化经济建设软环境、大力开展招商引资，新办了6家企业。但总的来看，全乡经济基础仍较薄弱，企业发展相对滞后，加上受市场、资金等因素制约，一些已上马的企业也是停停打打，效益低下。目前，全乡9条竹筷生产线停工的有6条，11座小砖厂停工的有7家。这些企业的停工，每年就使该乡减少税收4.5万元以上。第二、自然灾害频繁。该乡地处资江河畔，既临水，又靠山，是一个“三天太阳要抗旱，二天暴雨要防汛”的地方，近几年来基本上是小灾不断，大灾时有发生，仅20xx年就发生山洪暴发等洪涝灾害4次。特别是资江沿岸的8个村，经常被洪水淹没，影响到农民收入的提高。仅水毁工程一项，全乡还有56处渠道、河堤缺口没有修复，资金缺口至少100万元，乡财政实在无力负担。由于自然灾害的影响，导致税源减少。第三、财税征管乏力。由于受财税机构和体制的影响，财税征管力量不足，措施乏力，不能做到应收尽收，没有从根本上堵住财税跑、冒、滴、漏的现象。

三、建议

水口山乡的调查情况表明，实行分税制和税费改革后，如何进一步完善乡镇财政体制，提高财政运行质量，已成为各级党委、政府及有关部门的当务之急。我们建议从以下几方面采取有效措施加以解决：

（一）完善财政体制。对特别困难的乡镇，要从财政体制上为乡镇创造一个宽松的经济发展环境，给一个喘息发展的机会，做到自求平衡，自求发展，自我消化。一是要进一步合理划分县、乡两级财政收支范围，防止上级将财政风险下压到乡镇。二是合理确定收支基数。对全县乡镇的财源进行一次全面摸底，根据实事求是的原则，确定各乡镇基数，做到有税可征、有税必征。三是要建立规范的乡镇财政转移支付制度。建议适当增加对乡镇的转移支付，以减少乡镇财政的压力，增强其活力和动力，帮助贫困乡镇实现财政收支平衡。

（二）努力消化乡镇债务。对乡镇形成的债务要逐步消化，化解财政风险。对这部分债务，要针对不同情况，采取不同的处理方法。对创办企业形成的债务，凡企业正常运转的，应由企业偿还，企业实行关停的，应处理资产还债或破产还债；对建设公共设施形成的债务，有收益的应用收益偿还；对事业发展形成的债务，应用今后拨给的事业费偿还；对机关正常支出形成的债务，应由乡镇政府节减支出偿还。

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关键词：乡镇行政管理，体制改革，基本原则，方向

一、前言

乡镇作为我国农村的基层行政组织，上接国家行政组织，下联广大农民和村民自治组织，是联结国家和农民的桥梁与纽带。我国乡镇行政管理体制改革，事关大局，至关重要。党的十六大以来，中央先后出台了“工业反哺农业、城市支持农村”、“多予少取放活”、“农村综合改革”等一系列支农惠农政策，为有效解决“三农”问题，全面建设小康社会指明了方向。乡镇机构改革也被列入当前新农村建设和农村综合改革的重要范畴。本文从多个方面重点介绍了乡镇行政管理体制改革的方向。

二、乡镇行政管理体制改革目标

1、乡镇行政管理体制改革目标是构建服务型政府

后农业税时代乡镇行政管理体制改革研究不仅仅是乡镇政府为了履行职责而进行的职能转变，更不仅仅是为了减轻农民负担而进行的机构改革，而应该把这一改革放到国家、社会与农民之间的关系高度上，放到中国现代化的进程中，放到社会主义新农村建设当中去研究，从而将乡镇行政管理体制改革拓展到乡镇政府管理模式转型和创新的高度，用现代治理的角度来审视这一改革，重构国家、社会、农民关系，城乡关系以及体制与机制等各方面的关系，并使乡镇政府更好地服务于农民、农村、农业。

2、服务型政府的构建分析

服务型政府的构建从纵向分析，其重点在“治官”而不是“治民”，在于转变乡镇政府职能，约束和规范政府应该干什么，只能干什么，不能干什么，做到科学执政、依法执政和民主执政的和谐统一，解放和发展农村生产力，促进农村经济发展和维护农村社会稳定，强化乡镇政府服务能力，建立和完善农村社会化服务体系，完善农村公共产品供给机制，提高服务水平，建立服务优先、依法行政、上下协调、精干高效的乡镇行政管理体制。

三、乡镇行政管理体制改革的方向

1、乡镇政府在未来一个时期内还有存在的必要

一方面，乡镇政府是离农民最近的国家权力象征，是投放公共权力的前沿阵地。在基层民主还不够完善的情况下，乡镇政府的存在对于广大农村地区的稳定和建设具有重要意义。正如有学者指出的:在目前形势下，在县与村之间没有一级政府不利于农村发展。虽然乡镇政府运转中存在一些困难，但通过适当措施是可以解决的。另一方面，从公共经济学的角度来看，管理较大区域的较高层级政府，对各地居民偏好的了解一般没有当地政府清楚(主要是因为与居民相距较远，信息传递难以及时准确，即使准确的信息也会存在时滞等) ，其所提供的服务一般针对整个区域居民中带有较大普遍性的需求，而难以照顾到个别地方的特殊需求。由于公共需求的产生一般存在地域性差异，对特定地域的居民需求来说，提供公共服务的政府层级越高，其所得到的服务就越有可能发生偏差、提供不足或过量。因而政府的设置越接近当地民众，越便于了解所辖区居民的需求，并设法满足他们的偏好。从这个角度上看，在财力允许的情况下，维持一个在地域上和层级上尽可能贴切民众的政府，有利于实现社会福利的最大化。因此，将乡镇职能全部上收到县级政府，或者将乡镇政府改组为派出机构，并不一定是最适宜的。

2、设计乡镇行政管理体制的基本原则

科学配置乡镇政府职能涉及到几个变量。政府职能是通过设置一系列的政府机构来履行的，因而政府职能配置的内容主要是以政府机构配置的形式体现的。总体上看，影响政府机构配置的因素主要有三个。一是政府机构在地域上的分布。政府机构在地域上的分布越广、越密集，对社会的掌控程度就越高，居民接受政府的服务也越便利；但也会因此需要使用更多的人力物力等资源。二是政府机构的权限。政府机构的权限越大，就越容易对当地的事务作出处理；但这将增加不同政府机构间协调统一和监督的难度，而且越大的权限往往需要越多的资源来保证。三是不同机构间的分工。分工越细，处理事务的专业化程度就越高;但分工将增加不同部门间协调的难度，而且分工也意味着专业人员和设备等的需要。平衡需要与可能，在适宜的区域范围内设置适宜权限与专业分工的机构，是设计乡镇行政管理体制改革方案的最主要内容。

3、乡镇行政管理体制改革的基本设想

近期方向。在未来一个时期，鉴于对乡镇体制进行大规模改造的条件尚不具备，一方面应当继续优化并改革财政体制、科学核定乡镇编制并严格执行，另一方面应当根据乡镇在行政体系中的职能定位及时调整其体制。当前应以转变政府职能、理顺条块关系为重点，进行配套改革。县级政府部门与乡镇政府各自行使那些应当或者适宜由其行使的职权;县级部门派出机构的政区划分不一定再依托乡镇;明确由乡镇政府管理的事项，应赋予其相应的法定权限和手段。为此应选择一些地方进行试点，并赋予试点地方在机构编制、行政区划、行政执法体制等方面较大的自。目前很多地方通过撤并乡镇的办法精简机构和人员，并相应进行了大规模的行政村合并，一定程度上相当于在乡镇之下增加了一个中间层次，说明合并后的乡镇规模偏大，有可能对行政效率和政府职能的落实造成负面影响。对撤并后的乡镇是否就是适宜规模，应细致研究。

远期前景。随着城市化的进展及政治经济社会等方面条件的改善，在具备一定规模的居民点，可以设置“点状”的县辖镇(也有人拟称之为市。如果解决了级别、权限方面的问题，名称就不是很主要的) ，将乡镇政府目前行使的管理该居民点基础设施、维持社会程序等职能独立出来，一部分乡镇政府就可以转化为名符其实的镇(市) 政府。某些虽未达到相应规模，但居民有自治愿望和能力的居民点，也可以设立真正的自治组织，自主管理其内部事务。其余乡镇就演变为真正的广域型行政建制，乡镇政府(确切地说是乡政府) 负责那些不具备设立镇(市) 条件、又缺乏自治愿望或能力的广大农村地区的日常运转，并调整到适宜规模的行政区划。县级政府部门(甚至更高层级政府部门) 仍会在县域内派驻机构，但其政区与乡镇政区不一定是重合的，与乡镇的分工也是比较明确的。

参考文献：

[1] 郭靖. 论如何建构现代乡镇行政管理体制[J]. 现代农业，2008，(11) .

[2] 谢开勇，童敬党，王秀梅. 创新乡镇行政管理机制 促进新农村建设[J]. 理论导刊，2009，(04) .

[3] 杨顺湘. 我国乡镇行政管理体制改革研究[J]. 人文杂志，2009，(06) .