土地强征的法律程序范文

导语：如何才能写好一篇土地强征的法律程序，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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摘要改革开放30年，中国经济在迅速发展的同时，土地资源日益紧缺，集体土地征收便应运而生。集体土地征收对经济发展的促进作用是不言而喻的，但是其本身的缺陷也对社会经济的发展产生了负面影响。全文对集体土地征收的内容、现状、缺陷进行了阐述，并在此基础上提出相应的政策建议。

关键词集体土地征收利益征地补偿

集体土地征收指国家为了社会公共利益的需要，经过法律规定的批准权限和批准程序，给予土地所有权人一定补偿后，把原来集体所有的土地转变为国家所有。土地资源紧缺是我国经济发展的瓶颈之一，而集体土地征收是解决这个问题的灵丹妙药。合理实行集体土地征收是有利于我国经济持续稳健发展的。但目前我国土地征收机制并不完善，征收和补偿标准不统一，征收程序不规范，缺乏严格的法律监管。因此，完善和规范集体土地征收制度就显得日益迫切。

一、集体土地征收现状和缺陷

（一）补偿标准较低，所有权人利益得不到完全满足

目前，集体土地征收补偿主要是按被征地“年产值倍数”法确定，以农村集体土地征收补偿为例，征地补偿主要分为土地补偿、安置补助、青苗补偿、地上附着物补偿四个部分。但是补偿标准普遍偏低，某些地区的补偿甚至不能满足农民的基本生存需要，如耕地的补偿标准为前3年平均产值的6-10倍，折算起来普通耕地能补偿1-3万元，这对于与土地相依为命的农民简直是杯水车薪。所有权人利益得不到满足,导致集体土地征收困难重重。

（二）单方面强制性，所有权人意愿得不到充分表达

由于民众的意愿得不到满足，被征地者和政府意见往往不统一，所以现阶段集体土地征收大多都是政府“一头热”。民众的积极性不能被充分调动起来，导致土地征收频频出现单方面强制征地事件，这种做法激化了社会矛盾，影响社会和谐建设，不利于社会的长期稳定和经济的持续稳健发展。

（三）法律法规不健全，监管体系不完善

我国国情较为特殊，并无外国经验可借鉴，加上关于集体土地征收的法律法规不十分健全，没有一个统一固定的标准，因此土地征收程序非常不规范，对集体土地征收的监管不到位。“强拆强征”、“以租代征”、“私扣补偿”等现象屡禁不止，擅自改变土地用途的违法操作也时有发生。

二、集体土地征收的政策建议

（一）合理调整补偿标准

改变传统的单一补偿标准，根据市场定价进行补偿，即对被征地的补偿应该参照当时被征地地区的综合地价，并对被征地者生活做好安置。在确定补偿标准时政府应该注意到，在社会保障体系不健全的农村，土地是农民最后的生活保障。因此，对于农村集体土地征收要适当调高补偿标准，争取民众的理解和支持。如对农村耕地的补偿不能单纯的一次性的补偿，因为耕地的收益是持续性的，所以对于耕地的补偿应该也是持续性的。

（二）集体土地征收必须公开、民主、合理、科学

首先，集体土地征收程序必须公开、透明，让民众广泛参与，只有进行民主协商，使民众的意愿得到充分表达，争取民众的理解，征地工作才能得到民众的支持，征地工作才不会陷入被动。与此同时，更要改善集体土地征收工作方式，征地工作态度要友好，对持不同意见的民众要积极劝说和开导，严禁强拆强征，激化矛盾。最后，对集体土地征收要科学规划、合理利用，提高对土地的利用率，减少对土地资源的浪费。

（三）做好征地善后工作，改善民众生活条件

根据调查显示，现行被征收土地的农民往往只是得到一笔补偿款，而住房安置、工作安置往往被忽略和遗忘。导致被征地后，民众又面临着住房、失业等问题。这不仅不利于集体土地征收工作执行的，更不利于社会的稳定。征地部门应该要想民众之所想，给民众之所求，切实考虑民众的处境，理解民众的难处。唯有如此，征地的执行才会得以顺利进行。

（四）完善法律法规，规范征地行为

加强立法是目前集体土地征收的当务之急，只有有完善的法律法规做后盾，民众才有维权的武器；只有有了完备的法律法规为依据，政府才能依法执政；只有有了健全的法律法规，执法者才能依法严厉打击征地过程中违法违规行为。

三、结语

总之，随着改革开放的深化，集体土地征收制度的作用还会越来越凸显。但是，集体土地征收制度必须要不断完善，集体土地征收的方案要科学制定，集体土地征收的方式要合理合法，集体土地征收的程序要公开透明，集体土地征收的监管要有法可依、有法必依，只有这样才能对中国目前土地资源紧缺状况有所缓解。反之，如果土地征收制度的缺点得不到改正，不仅不能缓解中国土地资源紧缺的现状，反而还会激化社会矛盾，继而影响社会的和谐。因此，政府要为集体土地征收制度的完善下狠功夫，民众也要理解和支持政府的政策，这样集体土地征收制度才能实现双赢。

参考文献：

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随着市场的需求、企业的发展，我企业开垦出越来越多的油田，但是在进行施工时，油田企业的施工现场多为农民的田地里，这就需要对施工地的农民田地进行征用，同时，在施工过程中造成的油气、噪音等污染使得当地乡镇、村组和农户经常与油田施工企业发生摩擦纠纷，虽然油田赔偿了土地征用费用，赔偿了当地政府和农户的损失，但有部分村组和农户把油田看成了摇钱树，无理由的以各种原因找油田施工企业要钱、要物，否则就不让正常施工，挖断路，组织农户围攻施工现场等。如何运用法律手段保障油田企业合法权益是当前我们工作中的重中之重。

虽然我们油田施工对农户造成了一定的影响，如环境污染、道路损害、空气污染、农田损伤等，但是我们尽可能的做到文明施工，同时我们对农户也进行了相关的赔偿，只是我们将赔偿金都发放到村干部手里，并未和具体的农户进行直接性的沟通，因此，赔偿金具体到农户手上是多少的赔偿我们就不得而知了，这可能造成农民和企业之间的矛盾。

这就需要我们在对农民征地时运用法律手段，严格按照国家征地程序，避免先占后征的情况发生，在进行征地，与当地乡镇、村组和农户前点征地补偿协议时，把握准协议与政府同政府下达批件之间的时间差异导致的补偿标准的差异，与市级以上政府首先沟通，使市级以上政府事先予以政策界定，避免事后产生争议，确定企业征地具有法律性。

要进一步晚上整套油田生产用地的地籍管理制度。在老矿区进行加密井和产能项目施工中，存在掌握地籍的不使用，使用者不掌握地籍的矛盾。要加强内部科室简直的沟通协作，做到地籍资料共享，互通有无。同时加强征地补偿各个环节的纪律监督，对出具伪证支持恶意诉讼、与不法之徒里勾外联恶意串通、损害国家和油田企业利益的人，依照厂规厂纪严肃处理，构成犯罪的要移送司法机关处理，决不姑息。

同时，在征地过程中，要与被征地群众沟通协调，确保群众对我企业征地的知情权，主要做到“三座谈”制度：

X.征地方案编制前的宣传动员座谈：召开村、社干部、社员代表、被征占地农户会议，宣传征地程序和政策；

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【关键词】土地征收 土地征收程序 我国土地征收程序的缺陷 土地征收程序的完善

土地在我国具有特殊的重要地位，既是重要生产资料和财产，也是人民安身立命之本，还是重要的环境资源要素。土地征收意味着对所有权的剥夺，势必影响到集体、个人的利益，需要按照严格的法定程序进行。如果没有科学合理的土地征收程序作保障，就难以平衡各方利益，容易引起人民不满，甚至危害社会稳定。所以，建立科学完善的土地征收程序迫不可待。

一、 土地征收程序的作用

实体法公正性的实现，必须以程序的公正为保障。没有程序的公正，实体法的公正就不能实现。土地征收程序的设置正是为了平衡国家、集体和个人的利益，维护各方的合法权益，实现社会公平正义，并促进土地征收的顺利进行，带动经济和社会发展。

（一）限制土地征收权的滥用，防止行政权力的泛滥

土地征收是行政机关运用公权力对土地所有权的强制剥夺，在征收过程中，行政机关既是决定者又是执行者，很容易从自身利益出发，滥用行政权力，任意征收土地，损害他人和社会利益。为防止行政机关滥用土地征收权，构成对他人利益的不适当干预和损害，应当对土地征收施加严格的程序制约。科学合理的土地征收程序可以预先设定行政机关的权限，规范行政机关的行为，增加土地征收的透明度和公示性，避免暗箱操作和肆意妄为等现象的出现，以保证行政权力的公正合理行使。

（二）缓解征收土地者与被征收土地者间的矛盾

由于土地征收的强制性，决定了征收土地者与被征收土地者处于不平等地位，后者只能服从前者，不得阻挠前者的征收行为，加上我国对土地征收程序规定过于粗糙、不科学，导致土地征收中屡屡发生片面强调征收者的利益而未能给被征收者的利益以必要保护的现象,难以真正实现土地征收中的公正与公平，导致被征收土地者极度不满，两者关系紧张，影响社会稳定和发展。科学合理的土地征收程序可以规范征收者的行为，使被征收者明白征收的决策、执行依据和步骤等信息，增强征收者的权威性和公信力，缓解两者间的矛盾，有利于土地征收的顺利进行和征收目的的实现。

（三）具有明显的条件导向性，提高行政效率

科学合理的土地征收程序预先设定了行政机关的权限，规定了其决策、执行的依据和步骤等重要内容，具有很强的针对性和确定性，只要符合土地征收的目的，遵循必要的土地征收程序，该征收行为即是合法有效的。正是因为这一明显的条件导向性，行政机关可以套用这一模式：条件成立，结果必然，有利于减少不必要的论证、内部决议等过程，节约成本，提高行政效率，保证结果的一致性和稳定性，避免行政机关专断和反复无常，同时也可以增加被征收土地者的可预见性，增强其对行政机关征收行为的信服度，避免产生纠纷，保证土地征收的顺利进行。

二、 我国土地征收程序的缺陷

如上所述，科学合理的土地征收程序起着巨大的作用，但在我国，由于立法经验的不足和立法技术的落后，土地征收程序规定得粗糙，简单，与其他国家的规定相比，具有明显的不科学性和不合理性。

（一）我国关于土地征收程序的规定

我国《土地管理法》及其《实施条例》对土地征收的程序作了较为详细的规定。根据上述法律和行政法规的规定，我国的征地审批权和农用地转用审批权集中到国务院和省两级政府，县市人民政府只有执行权，起到约束土地征收、防止耕地流失的作用。我国的征收程序包括四个阶段，即建设单位申请、拟定补偿方案、政府核准方案、拨付发证。其程序从表面看与其他国家差异不大，但在具体规定和实质内容上却存在着较大差距。

（二）我国土地征收程序的缺陷

1. 有关土地征收程序的立法比较简单、粗糙，在许多具体的制度设计上存在漏洞。具体表现在：（1）土地征收目的合法性审查没有纳入程序中。土地征收目的必须合法，必须是为了公共利益需要才能征收土地，这是国际上通行的原则，亦为我国法律所接受。但这一原则在实施过程中却受到了严重扭曲，表现在：一方面，我国对公共利益的界定不够明确；另一方面，公共利益在程序上没有保障，审批程序中没有征地目的合法性的专项审查，在征地公告中也没有征地目的合法性的专门说明。这样的一个直接后果是无论在实际操作中还是在观念上都淡化了对征收土地目的合法性这一基本前提的重视，导致一些经营性用地也采用征地方式，从而严重侵害了集体土地所有权和土地承包经营权。（2）缺少对行政机关的监督机制。在我国，行政机关既是土地征收的决定者，亦是执行者，处于绝对优势地位，必须严加监督，防止权力滥用，但我国现行土地立法并没有规定必要的监督机制。如在征地范围的决定权、征地审查权、赔偿方案确定权等方面都只规定由行政机关自主决定，具体实施，缺少对行政机关的必要监督，导致行政机关既当运动员又当裁判员，容易侵害集体和个人的合法权益，也会带来行政权力的泛滥，破坏政府和人民的关系，危害社会稳定和繁荣。

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2. 土地征收程序中对被征收者的保护不足。这主要表现在几方面：（1）土地征收程序透明度和公示性不够。如在补偿方案的确定上，是由政府自己核准并实施的，实难保障征收程序的公示性，难以避免暗箱操作行为的发生，因而难以保障被征收者的利益获得公正的保护。（2）被征收者在土地征收过程中缺乏表达自己意见的机会。整个征地过程中，被征收者都处于比较被动的局面。《土地管理法》第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见，但既然征地补偿方案已经确定，被征地者的意见所起的作用是微乎其微的。除此之外，被征地者在征收的目的性、征收的范围等方面都没有表达自己意见的机会。（3）对被征地者的救济措施规定不足。根据《土地管理法》及其《实施条例》的规定，被征地者在征地范围、补偿标准等方面存在争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成，由批准征地的人民政府裁决，并没有规定其向司法机关获得救济的权利，这样的救济措施是远远不够的。对于土地征收出现争议时的行政和司法救济措施，现行立法缺乏明确全面的规定。

三、我国土地征收程序的完善

针对当前我国土地征收程序所存在的问题，笔者认为应借鉴各国的先进做法，并结合本国实际，重点是在其具体规定和实质内容上加以改革、完善，构建一个科学、合理的土地征收程序，以保障土地征收的公平正义。

1.事业的认定。这一阶段包括两个环节：申请和核准。首先，由需用地人向政府有关部门提出征地申请，申请人应就征地的目的、条件、补偿等方面作出详细说明，并举行征地条件

听证会和补偿安置听证会以征求被申请人的意见，双方进行充分协商以达成协议。行政主体应促使双方达成协议，如果达不成协议，则由行政主体进行裁决。这样农村集体经济组织和农民个人就可充分参与到征地过程之中，从而保障其合法权益。接着，由政府有关部门根据需用地人提出的申请文件和有关法律规定进行审查，重点审查其目的合法性，对其是否符合公共利益进行专项审查，一旦符合即可以结合其他因素，作出是否批准土地征收的决定。土地征收的申请被批准以后，必须予以公告并通知被征收者。这一环节对保证土地征收程序的公开性和透明度非常重要。此外，土地征收核准的公告在土地征收程序中对土地权利的确定、需用地人和土地权利人行为的限制等具有特殊的效力。

2.土地征收范围的决定。政府有关部门应将决定征收的土地的范围予以公告并通知被征收者，允许被征收者乃至社会公众提出异议。如果对征地范围有争议的，可以向政府有关部门提出复议或者申诉，对复议或者申诉不服的，可以向人民法院提起诉讼；当然，也可以直接向人民法院提起诉讼。这样的规定，既有利于对行政机关行使权力进行监督，加强对其约束，防止其滥用征收权，同时也为被征收者提供了有力的救济途径，切实维护其合法权益。

3.土地征收的补偿。征收者与被征收者对征地的补偿标准等问题进行谈判、协商，由政府和农户选派的代表组成委员会共同确定征收赔偿方案，意见不一时，由批准征收土地的人民政府裁决，对裁决不服的，可以向人民法院起诉，由人民法院裁定，以保证补偿方案的公正性。这种做法，有利于减少土地征收中的不公平性，使双方可以在相对平等的基础上进行协商，实现各方利益的最大化和平衡化。

4.土地征收的执行与完成。如果双方达成协议或法院裁决维持征收决定，则可确定具体征收事宜。首先，由需用地人按照补偿方案缴纳土地征收补偿费用，之后双方到土地管理部门进行登记，需用地人获得征收土地的所有权。这样既有利于被征收土地者尽快获得合理的补偿，又有利于需用地人早日获得土地的所有权，有利于双方利益的实现，避免不必要的纠纷，维护交易安全。

当然，在整个土地征收过程中，都要注重被征收者在征地行为过程中的参与，让他们在征收的目的性、征收的范围、征收补偿安置和征收补偿安置费用的使用、管理等方面都有充分发表意见的机会，并能采取足够的措施保障他们的合法权益。同时，也要设置科学、合理的救济措施，保证在被征收者存有争议时，可以通过多种救济途径，有效地维护自己的合法利益。允许被征收者采取复议、申诉或者诉讼等救济措施，在条件成熟时，还可设立由专业人员组成的征地仲裁机构，主持有关征地过程中产生的异议仲裁，以更好地维护被征地者的合法利益。

通过以上程序，可以使我国的土地征收程序更细致、科学和具有操作性，有力地维护各方的合法利益，促进土地征收的顺利进行和土地征收目的的最终实现！

综上所述，科学合理的征收程序起着重要的作用。但当前我国的土地征收程序尚存在不少缺陷，迫切需要进行改革、完善，以构建严格、周密的土地征收程序。笔者相信，随着我国经济和社会的发展，随着我国立法经验的丰富和立法技术的进步，必将构建出一个科学、合理的土地征收程序，以实现各方利益平衡，更好地促进经济和社会的发展！

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通过集中清理，了解和掌握征收土地补偿费的管理和使用情况，摸清我市征地补偿费的拖欠底数，全面兑付被征地农民补偿费。建立长效机制，杜绝拖欠、截留、挪用征地补费行为。

二、清理的主要内容

（一）清查土地征收补偿费的拖欠情况。要按照县（市）区、乡（镇）、企业等进行分类调查统计，全面掌握我市及各辖区拖欠、截留、挪用农民征地补偿费的情况，并如实报送领导小组办公室。

（二）筹措资金按期兑付。各级政府要制定资金筹措办法，兑付及监督措施，确保资金按时、足额发放到被征收土地农民手中，杜绝截留、挪用资金行为。

（三）纠正土地征收中的政策不一致问题。各成员单位要对历年来征收农民土地和其他土地补偿过程中法律、规章执行情况进行全面检查，重点检查先前的征地补偿费政策与国家法律法规和政策是否一致，不一致的是否进行清理并修改或废止，同时检查有无征地补偿费管理和使用监督措施，对违纪行为是否进行了纠正。

三、方法步骤

清理工作采取自查自纠、整改落实与总结验收相结合的方法进行。由市国土资源局、市土地储备局、各辖区政府自查，领导小组进行初验后，市人民政府组织验收。

这次清理工作从2009年9月10日开始到11月15日结束，分三个阶段进行。

（一）调查摸底阶段（9月10日－9月20日）。各县(市)区政府从征地项目入手，对征地补偿费的管理和使用情况进行自查自纠，摸清本行政区域内征地补偿费的拖欠、截留、挪用的底数，掌握征地补偿费存在的主要问题，并如实填报统一制发的表格。

（二）整改落实阶段（9月21日－10月16日）。各县(市)区针对自查自纠中发现的问题和工作中的薄弱环节，制定具体的整改措施，对重大违法违纪案件和问题进行处理。在此基础上，全面兑付拖欠、截留、挪用的征地补偿费，由市人民政府进行初验。在工作过程中，按照清理情况，由市财政局、审计局、监察局、国土资源局、土地储备局针对市本级欠账，逐笔核实，核实一批清理一批，直至全部清理完毕。

（三）总结验收阶段（10月17日－11月17日）。各县(市)区政府对清理工作进行总结，市人民政府组成检查验收组，按照听取汇报、查阅资料、随机抽查（包括问卷调查）、清理公示的程序组织验收。

四、加强组织领导

为加强对全市征地拆迁补偿费清理工作的组织领导，确保此项工作的顺利进展，市人民政府决定成立*市清理征地拆迁补偿费工作领导小组，组成人员名单如下：

*

各部门职责：

市国土资源局作为清理工作的牵头部门，市土地储备局配合，负责具体清理工作，并将清理情况报送领导小组审核。

市监察局依据法律法规和党纪政纪的有关规定，进一步完善征地补偿费相关责任追究制度和有关责任人的立案查处工作。

市人力资源和社会保障局采取切实有效的措施，建立被征地群众社会保障机制。

市财政局根据清理情况筹集资金，加快拨付征地拆迁补偿费的进度，监督征地补偿费运行的全过程。

市审计局要加大对征地补偿费专项审计力度，监督征地补偿费运行的全过程。

各辖区政府要进一步建立和完善征地补偿费的管理制度和审计办法，监督征地补偿费运行的全过程，逐个项目落实征地拆迁补偿费到位及发放情况。

五、具体要求

（一）充分认识清理征地补偿费工作的重要性和紧迫性。做好征地补偿费清理工作事关改革发展稳定大局，各县(市)区、各部门要高度重视，切实将征地补偿费清理工作摆上重要议事日程，妥善处理好保障发展与维护群众合法权益的关系，完善土地征收程序和补偿机制，规范征地补偿费的分配和管理，建立健全被征地群众基本生活保障制度，促进我市经济发展，维护社会稳定。

（二）进一步加大征地补偿费清理工作力度。各县（市）区、各部门要集中力量，对历年发生的拖欠、截留、挪用征地补偿费的问题进行全面清查，摸清底数。对清理出的问题要认真分析，区别情况，加以解决。按照“谁拖欠，谁清理’’的原则限期兑付。对在建项目或拟建项目按照先兑付征地补偿费，后安排施工建设资金的程序进行。逾期不兑现的，视情况收回土地；对当地经济和群众利益造成重大影响和损害的，依法追究有关人员的责任。

（三）切实加强征地补偿费拨付和使用管理。各县（市）区、各有关部门要建立健全管理有效、依法支付征地补偿费的工作机制。完善资金拨付使用管理办法，严禁以任何名义截留、克扣征地补偿费。要加强建设用地审批管理，严禁建设用地单位拖欠征地补偿费。要切实履行职责，加强监督检查，对征地补偿资金不落实的，国土资源行政主管部门不予办理报批建设用地，建设行政主管部门不予办理建设开工手续，供水、供电部门不予核批用水用电指标。加强对征地补偿费分配使用的监管，确保专款专用。支付给群众个人和集体经济组织的征地补偿费，应在资金下拨到位后1个月内，由所在村委会制定资金分配使用方案，张榜公示，经群众代表会议三分之二以上同意后实施。支付给群众个人的部分，要引导其投向生产性支出，主要用于发展生产。支付给集体经济组织部分，优先解决失地群众基本生活保障问题，发展集体经济，兴办公益事业。集体经济组织财务应实行公开，民主理财，定期向群众公布收支状况，对使用征地补偿费数额较大的开支，要经过三分之二以上群众代表同意后方可实施。建设单位在申报工程项目时，必须将征地补偿费足额纳入工程预算；征地补偿费用没有足额到位的，不得强行使用土地。

（四）严肃查处征地过程的违法违纪行为。要严肃纪律，坚决防止敷衍塞责、弄虚作假等行为。要严格执行政策，对过去采取不当方法拖欠、截留、挪用征地补偿费，如能按本实施方案积极采取措施进行清理的，不追究责任。对检查中发现的截留和挪用征地补偿费情节严重的单位和个人，以及在实施方案下发后仍采取不当方法拖欠、截留、挪用征地补偿费的，要公开曝光并严肃处理。对自查自纠工作不认真，政策规定不落实，甚至顶风违纪造成恶劣影响的，要按照党纪政纪的有关规定严肃追究相关领导的责任，触犯法律的移送司法机关依法处理。

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关键词 新时期 土地管理 建议

中图分类号：F327 文献标识码：A

在我国人多地少的基本国情下推进工业化、城镇化建设，集约与节约用地尤为重要。我们必须健全最严格的土地管理制度，坚决守住耕地红线，综合提高土地利用效率，使有限的土地资源为经济社会持续发展提供支撑。

（1）坚持和完善最严格的耕地保护制度，坚决守住18亿亩耕地红线。重点做好基本农田划定和农村集体土地登记等基础性工作，同时加快建设国家标准的永久性基本农田。健全耕地保护补偿长效机制，对承担耕地保护责任的农民进行直接补贴，提高农民保护耕地的积极性。稳步推进农村土地管理制度改革，逐步建立农村集体经营性建设用地市场。加强农村宅基地管理，农民住宅要先行安排空闲地，加快旧村和“空心村”改造，鼓励农民向中心村、小城镇聚集。改革完善宅基地审批制度，坚决执行一户一宅政策，严禁城镇居民在农村购置宅基地。强化耕地保护责任制，建立和完善耕地保护数据库，健全国家、省、市、县四级数据库网络传输系统，把保护耕地责任落实到乡镇、村组、农户、地块，做到分工明确、齐抓共管。

（2）进一步加强土地管理，不断提高土地资源利用效率。严格执行《全国土地利用总体规划纲要（2006―2020年）》，各级政府要制定和重新审视土地利用总体规划，严格控制各类建设用地指标，降低经济增长对土地资源的过度消耗。提高建设用地利用效率，划定城镇建设用地“红线”，限制城镇建设过度扩张，走集约化城镇发展道路。加强土地整治和复垦开发，对全国各类存量复垦土地进行全面调查摸底，充分利用闲置土地，积极复垦旧城区、空闲地、废弃地等。实施差别化的土地利用政策，针对不同产业土地配置效率和不同区域主体功能的差异，明确不同产业用地的先后次序，优先保障战略性新兴产业、服务业等集约化程度高的产业用地，严格限制高耗能、高耗地、高污染产业用地。

（3）积极引导农村土地使用权流转，稳步推进农村土地管理制度改革。农村土地使用权流转是规模经营的前提。农村土地流转必须始终坚持“姓农”，绝不能以流转为名改变土地的农业用途，务必做到土地流转不流失。必须坚持把农民利益放在首位，农村土地流转要按照依法、自愿、有偿的原则，确保农民享有土地流转自、流转方式选择权和价格收益谈判权等合法权益。进一步完善农村土地流转新机制，培育和发展各种类型的土地流转服务中介组织，健全评估制度，规范流转手续，形成统一、开放、竞争、有序的土地流转市场。地方政府要有针对性地制定土地流转长远规划，进一步完善土地流转配套政策，加强土地流转过程的规范管理，积极做好土地流转矛盾纠纷调解工作，防止土地流转市场发展的盲目性、自发性和滞后性。

（4）弱化地方政府对“土地财政”的依赖，土地增值收益公平惠及各方。遏制地方政府的“卖地”冲动，将土地收入由原来地方政府自行支配的预算外收入，全部或部分纳入中央统一掌管的预算内国税收入，从根本上弱化地方政府与土地的利益关系。改革和完善土地收益分配制度，进一步加强土地增值税收制度改革，充分发挥土地税收在抑制土地投机、规范房地产市场中的重要作用，提高土地取得和保有成本，逐步把原来一次性收取70年或50年的土地出让金，改为缴纳浮动的土地使用年税制。规范征地程序，明确界定“公益性”用地和“经营性”用地的不同实施办法，公益性征地要严格依照论证、协商、听证、裁决、审批等程序确定，绝大多数居民不同意征地拆迁的不能强征强迁；经营性用地要严格按照市场运行机制操作，让当事人充分享有知情权、参与权和土地增值收益分配权。完善征地补偿机制，积极探索各种补偿方式，按照“先安置、后拆迁”的原则，对被征地拆迁的居民进行妥善安置，解决好他们的就业、住房和社会保障问题，确保其原有生活水平不降低，基本生活长期有保障，维护社会和谐稳定。

（5）加强监督检查，完善土地管理配套措施和体制机制。尽早对《土地管理法》等法律进行相应修改，突出全面性、系统性和可操作性，严格界定“公共利益”征收土地的适用范围，坚决制止滥用征地权。同时加强保护耕地、节约用地的宣传教育，增强全民忧患意识和保护耕地、节约用地的自觉性。加强全国土地监管信息体系建设，综合运用各种技术手段，建立健全土地监管网络信息系统，完善举报奖励机制，对土地状况进行动态监测和全方位管理。加强地方政府土地管理能力建设，健全党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动的工作格局，建立健全节约用地的考核制度和激励机制，实行最严格的惩处措施，对违规建高尔夫球场和高级别墅的要严肃查处。大力加强执法监督检查，有关土地管理法规必须严格执行，不得以任何理由变通。建立健全土地和耕地定期检查、动态巡查、不定期抽查责任制，及时发现问题，对重大违法违纪违规行为，要严肃追究党纪政纪和法律责任。

总之，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》等有关法律法规的规定，为进一步加强我国土地管理工作，实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度，预防各类土地违法行为的发生；在思想上提高认识，在行动上增强主动性，在落实上增强责任感，真正地引导全社会树立正确的用地观念，特别要将耕地和基本农田保护，土地利用规划、节约集体用地等方面的法规政策宣传到组入户，达到家喻户晓，人人皆知，把保护耕地和合理利用土地资源变成全社会共同责任和自觉行动。

参考文献

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征地之外再开路

《南风窗》：国务院称第四季度经济工作将部署《集体土地征收条例》，一直以来，关于征地的争议点无非是公共利益的界定、程序问题和补偿标准，您觉得这几点在将要出台的条例中应该如何体现？

周其仁：公共利益的尺度是很宽泛的，既可以是全国人民的公共利益，比如建国防基地，也可以是一部分人的公共利益，比如为建保障房而征地，住在里面的人和提供土地的农民都是公民，他们的利益就有一个怎么平衡的问题。公共利益的界定，一方面根据常识或常理，经过一定的程序确定，如由地方人大讨论通过，另一方面就是法定，在法律里面举例写明。但无论怎样，现在连高尔夫球场、高档楼盘、商场都动用征地权，这是说不通的。

至于补偿标准，法律规定按原用途年收益的多少倍，这个原则看来以后难以坚持，实践也在向按市价补偿的方向靠。

更重要的就是要探索在征地之外再开一条市场为基础的路。工业发展和城市发展总要用土地的，如果用地途径只有一条：全把在政府手里，只能政府拿来卖，矛盾肯定很尖锐。全世界城市很多，很少完全靠政府垄断土地发展起来的。还是走一段双轨制，一边逐步收缩征地范围，一边探索允许农民及其集体按照一定的规划合法转让土地。将来再并轨，形成统一的土地市场。这也是参考当年粮食改革的经验，收购价格要提高、收购的数量逐渐减少，同时要给农民出售粮食的权利。

《南风窗》：改变单一的征地制度是不是最终的改革方向，只有征地行为更多让位于市场，下一阶段的城镇化才能以最小的代价实现？

周其仁：2008年已经提出了“逐步缩小征地范围”的目标，但还没有执行，金融危机的影响就来了。当年的4万亿投资和2009年的10万亿信贷，都要大量用地，实际扩大了征地规模。所以这几年，征地不降反增。

实际上当时的征地制度改革并没有实施的条件。即便没有这个外部因素，阻力恐怕也很大。因为原来的模式就有很大的既得利益，比当年粮食统购统销的利益大多了，涉及到地方政府、财政、金融。现在、腐败大都与土地相关，靠强征权拿地看似容易，但不会好好用，对城市长远发展是祸是福，要过很长时间才能知道。像很多地方拿了地又押给银行套出钱来，变成地方债务。这一套欲罢不能，所以收缩征地规模这条路能不能走出来，是一个很大的问号。

理顺农民的财产关系

《南风窗》：市场取向的土地模式有两个要点，一个是确权，一个是合法流转。对于第一个问题，您认为确权的现实困难在哪里？在农用地的集体属性不发生改变的情况下，确权真的能够起到很大作用吗？

周其仁：确权比土地流转更根本、更基础。从成都的经验看，就是对农村各类土地和房产资源普遍确权、登记和颁证。宅基地、房屋、承包的耕地与山林以及集体资产等，都要分门别类确立承包权、经营权、宅基地使用权、房屋所有权，以及集体资产的农民股权。总之，农民的财产要有一个合法的表达，一个受保护的凭证。有了产权保障，才能保证经济资源的合理利用。对农民来说，只有当一幅土地转让给他人利用比他自用能带来更大的收益时，那种转让才是合理的。市场机制就是通过权利和交易，保证资源的更好利用。

没有确权，很多财产边界几十年来都没有办法理清楚。过去人口不流动，反正大家各占各的，占住的就是他的。现在的情况是2亿人从农村出来了，出来之后很多农村资产就空置在那里，再不确权、流转，怎么能够有效利用呢？很多基层领导对确权也很抵触，说我们马上要拆了，不是给自己找麻烦吗？其实，在城市化、工业化过程中，处理产权的这个“麻烦”还是必要的，因为有了“麻烦”，才能好好利用土地。农民有了产权，才能执行严格的土地管理制度，不能靠政府的行政权力。

《南风窗》：确权对乡村治理的水平会有较高的要求，国土部提出全国集体土地确权发证要在今年年底前完成，这个目标能完成吗？

周其仁：年底全国完成怕是一个很高的目标，很难做到。因为确权是一场非常深刻的社会变革，要投入很多钱、培训人员，改变理念。另外，“集体”本身也要改革，增加村民的参与度，最好是股份到人，因为集体这个概念很模糊。确权会遇到疑难杂症一大堆，很多头绪理不清楚。成都在试点的过程中，就发明了“长老会”的乡村治理结构，有的叫“村庄评议会”，有的叫“村资产管理小组”，把历史上担负过公共管理的长者推举出来，由他们根据对多年来没有可靠文本记录的土地、房产变动的回忆，进行入户产权调查和实测结果评议，特别是对存有异议和纷争的疑难案例进行梳理，并把评议结果作为确权预案公示，直到相关利害的各方都接受，才向政府上报确权方案。把老百姓的财产关系弄清楚，他们自己就会去寻找缔约关系，走市场道路。确权加流转，才能实现同地、同权和同价，这个顺序不可颠倒。

流转要以确权为地基

《南风窗》：区分公益性和经营性用地，征收范围逐渐缩小，对征收“权力空间”的填补和替代，以现有的产权和交易制度，能否保证农民的利益受到保护？

篇7

第一条为加强政府征地拆迁补偿资金的审计监督，提高资金使用效益，依据《中华人民共和国审计法》及其实施条例、《政府投资项目审计规定》、《县人民政府关于进一步加强征地拆迁补偿评估监督管理工作的通知》文件等有关规定，并结合我县实际，制定本办法。

第二章审计范围及对象

第二条政府征地拆迁补偿资金审计，是指审计机关依照法律法规规章规定的职责、权限和程序，根据县政府指派或采取随机抽取征地拆迁补偿评估项目、随机选派审计人员、随时实地勘察(双随机一随时)方式，对县本级征地拆迁补偿资金（包括国有土地上房屋征收补偿、国有土地收购储备、征地地面附着物和青苗补偿）进行适时审计监督。

第三条审计对象主要包括负责征地拆迁工作的实施主体、被拆迁对象、拆迁补偿资金管理部门、评估机构、机构、审计机构等,涉及征地拆迁补偿的相关单位和个人。

第三章审计内容

第四条征地拆迁补偿资金审计主要内容包括征地拆迁范围内各类房屋、地面附着物和附属物的确认、政策落实、拆迁成本、资金筹集和使用、拆迁程序等情况。

（一）征地拆迁的勘测丈量及房屋权属等地上物的确认。评估机构或测量机构等单位在进行现场勘测丈量及房屋权属的确认时，审计机关委派的中介审计机构同时进驻现场收集相关资料进行确认。

（二）征地拆迁政策落实情况的检查。主要是审查征地拆迁补偿标准、相关政策、安置补偿方案是否合理和合法及落实情况。

（三）征地拆迁成本审计。以项目征地拆迁补偿安置的相关政策、规定、方案等为依据，审核征地拆迁范围内的土地征收补偿、房屋征收补偿、搬迁费、临时安置费、停产停业损失补偿费，以及征地拆迁工作经费、拆除回收资金、房屋评估费等费用的情况。

重点检查评估机构、咨询机构等服务单位出具的结论，并提出审计意见。

（四）征地拆迁资金的筹集和使用情况的审计。以项目单位的财务收支为基础，审查项目单位征地补偿资金筹集、使用等情况，必要时延伸至被征收人、中介服务机构等。

第四章审计资料

第五条项目单位应积极配合审计机关或中介审计机构的工作，提供必要工作条件和下列文件资料，并对资料的真实性、完整性作出书面承诺：

（一）可行性研究报告；

（二）立项及批准性文件；

（三）规划及设计文件；

（四）征收土地公告或征收冻结公告；

（五）征收补偿方案和费用预算；

（六）与相关单位或部门签订的委托评估合同、安置补偿协议或地上附属物补偿协议；

（七）实施单位和国土部门（房屋征收部门）编制的房屋征收补偿补助统计表、分户摸底表、收购土地费用统计表、地上附属物补偿费用统计表及土地权属和房屋权属、房屋用途的有关证明（土地证、房屋所有权证、房屋租赁协议、完税证明、营业执照等复印件）；

（八）房屋评估报告、土地使用权评估报告、土地测绘图、房屋测绘图等；

（九）财务报表、银行对账单、会计凭证和账簿等会计资料；

（十）与拆迁补偿有关的文件和会议纪要等；

（十一）其他需要提供的有关资料。

具体项目需提供的资料，以县审计机关的通知要求为准。

第五章中介机构的聘用及服务费用支付

第六条县审计机关根据项目实际情况聘用中介机构进行审计，征地拆迁工作的实施主体与评估单位所签订的委托评估协议，应约定聘用中介审计机构进行拆迁补偿审计，中介审计机构对拆迁补偿出具审计意见。

第七条县审计机关通过公开招标方式建立中介机构备选库，或者直接聘请中介机构和相关专家进行审核，聘用合同中应明确审计机关与聘请中介机构及相关专家之间的义务与责任。

第八条中介机构服务费支付标准通过招标确定或按照国家行业部门颁布的现行标准70%执行，审计服务费用由县财政部门审核后拨付，列入征地拆迁补偿成本。

篇8

截止2003年2月底，国土资源部清查各类开发区6015个，这些开发区规划面积达3.54万平方公里，大大超过了现有城镇建设用地总量。据十个省（市区）的统计，在458.1万亩园区实际用地中，未经依法批准的用地占68.7%  .即在整顿的开发区的面积大于现有城镇建设用地的总量，在实际园区用地中又有近七成的用地属于违法占地。这一现状一方面造成了土地资源的无序利用和土地收益的大量流失，另一方面，失地农民生活无着，引发了很多的社会问题。笔者试图从我国对农村土地征用的现状出发，围绕着农村土地的征用范围、征用程序、征地用途、征地补偿、救济途径等环节入手，反思在这些方面存在的问题，归结原因，对相应的立法略作一下浅显的建议。

一、在农村土地征用过程中存在的问题

我国土地的所有形式就是两种，一是土地的国家所有制，二是土地的农村集体所有制。我国农村土地征用是发生在国家与农村集体之间所有权的转移，它是国家为了公共利益的需要，依照法律的规定，在给予了农村集体经济组织和农民个人相应的补偿后，将农村集体经济组织所有的土地转变为国家所有。就是这看似简单的所有权的转移，实践中却存在着大量的问题。

（一）“公共利益”概念的界定模糊

《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。但对于“公共利益”的解释模糊不清，大多数学者认为，公共利益是指一定范围内不特定多数人的共同利益。但同时要排除的二种错误倾向：一是公共利益必须是与全体人员都直接相关的，不与全体人员直接有关，就不应允许征地；二是以“不特定多数人”为幌子，将商业目的用地纳入征用范围。实际上，近两年来“大学城”、“高尔夫”等一些大型征地项目风起云涌，带有营利色彩的基础设施、教育和医疗等公共事业项目也越来越多。

（二）对非法占地行为的处罚力度过轻

目前已查处的大量违法批地占地案件，往往是未批先征，未批先用，事后再补办手续。即使被查处了，也常以“生米煮成熟饭”为由，再补办手续，做善后工作，最终实现征地占地的“合法化”。 今年以来，全国已发现违法占用土地案件4.69万件，结案2.78万件。然而，只有193人受到行政处分，62名违法责任人被移送司法机关，16人被追究刑事责任，受处罚率仅为千分之几。既破坏了司法的权威性，也没有使违法者受到震慑。

（三）征地补偿过低导致失地农民生活毫无保障

浙江省一项调查表明：如果征地成本为100，被征土地收益分配格局大致是-地方政府占二至三成，企业占四至五成，村级组织近三成，农民仅占5%至10%  .据经济观察报报道，距湖南省会长沙市仅8公里的长沙县星沙镇，是长沙市经济开发区（国家级）所在地，“《财富》世界500强”企业中有5家落户在此。“湖南经济看长沙，长沙经济看星沙”，这是湖南省当地现在流行的一种说法。长沙县政府在1992年至2002年期间采取“化整为零”的方式违规征用1个乡7个村约84个组的17278.675亩土地（其中5152.693亩为一类稻田），并故意混淆土地补偿费和安置补助费的区别，至今拖欠1633户6244名农民土地征用补偿费约1.4亿元，导致当地农民陷入失地又失业的境地，生活极度困难。

在对农村土地进行征用后，政府通常给予四种补偿费：土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。前两种费用是归农村集体经济组织所有的，后两种费用则是给地上附着物及青苗所有人的。国家在对农村土地征用后，受偿的主体主要是集体经济组织，而个人承包经营农户不能作为受偿的主体，只能在集体经济组织中受偿，失地农民不仅丧失了土地承包经营权，而且丧失了集体经济组织成员的身份，成了多余的劳动力。加之没有配套措施安排其生产和生活，由此引发纠纷和争端就不可避免了。

二、农村土地征用过程中导致上述问题的成因

在土地征用过程中出现上述问题的原因是多样的，主要有以下几方面的原因：

（一）为局部利益故意模糊“公共利益”的概念

我们并不否认为了公共设施和公益事业建设需要牺牲部分人或集体的利益，但不得不对征用中“公共利益”的界定、征地适用的范围、征地的程序和损失补偿产生了质疑。国家征用权的滥用和土地所有权的强制转移，产生了明显的不公平：政府以低补偿从农民手中征用土地，又以拍卖、出让等形式高价转移给土地开发商。把这一行为认定为了“公共利益”，显然是没有说服力的。该行为使农民的私权利受到侵害，另一方面，被征土地的利用率也远远不及农民对自己土地的利用率。

（二）农村土地征用权的滥用

农村土地的征用主要针对农村集体所有土地，其中也涵盖了一部分农民个人承包经营的集体土地。对农村土地的征用也主要涉及农村集体经济组织的利益和农民个人的利益。有的地方政府打着“公共利益”幌子，以较低的补偿强行征用农村集体经济组织所有的土地，甚至要求村集体单方解除土地承包经营合同，强行征用农民承包的土地。当农村土地被肆意的征用，社会上便出现了一种新的群体-“失地农民”，他们丧失了赖以生存的土地，又得不到相应的补偿，寻求不到新的生存出口，于是，他们不断地上访、告状，成为了社会不稳定因素。

（三）征地程序中欠缺有效的监督机制，致使农村土地流失严重

《土地管理法》第四十五条第三款规定：“征用农用地的，应当依照本法第四十条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”这是征用农业用地的基本程序，但在我国农村土地征用过程中最大的问题是不按审批程序进行。我国的广大农村中，县、乡、镇政府对农村土地享有着绝对的权力，农村土地的所有权属于村集体所有，但县、乡、镇政府部门却是所有者主体的代表，同时又是征用土地的使用者和管理者。在涉及农村土地征用的决策上需要听从于政府，由于在征用程序上缺乏有效的监督机制，很多时候便会出现政府擅自占用土地、买卖土地等非法转让土地和越权审批，或先征后批，或以合法形式掩盖非法占地的现象。由于农村土地征用费低，很多土地在被征用后由于种种原因被闲置，造成了大量土地资源的浪费，致使农村土地流失严重 .

（四）土地征用补偿制度不健全是成为引发纠纷的争端的主要原因

首先，行政补偿法律体系不健全。我国宪法规定了国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用，但未规定应给予响应的补偿。与宪法此规定相配套的法律规范对于补偿制度的规定也不完备。如《环境法》、《水法》、《草原法》中只有各种禁止性、限制性的规定，但却未规定应当给予何种补偿的规定。其次，补偿办法规定不合理、不科学，在实践中的可操作性较差。《土地管理法》第47条规定：征用耕地的土地补偿费为征用前三年该地前三年的平均产值的六倍至十倍，对安置费的补偿规定为最高不超过十五倍，两者相加不超过三十倍。这样的规定能否合理体现被征用土地的实际价值令人怀疑。据权威部门统计，近三年全国土地出让金收入累计达9100多亿元。这其中又有多少真正补偿到了农民的手中呢？从《审计调查报告》所列数据中可以发现，长沙县政府此次征地总投入的费用为14596.34万元，拆迁征地面积13632.25亩，征地每亩平均只花费1.07万元，而在卖给投资商时即使以每亩8万元的最低价卖出，长沙县政府也可从中至少获利9.44亿元。事实上，1995年以后，政府储备的土地卖出的价格要远远高于每亩8万元。一些了解事情经过的法律专家评价说：“长沙经济技术开发区实际成了长沙县政府谋求低成本发展和‘以地生财’的一条捷径。”

（五）欠缺合理的司法救济途径，土地纠纷不能得到很好的解决和处理

笔者曾看到过一起“自贡土地征用”案件：1997年自贡市政府成立了“自贡高新技术产业开发区管理委员会”（简称“管委会”），并于1994年下发文件规定自贡市内划出19平方公里的土地，由市管委会实行“统一征地管理”。1998年7月，自贡市政府授权管委会对城市规划区内的居民房屋进行拆迁，但补偿标准却相当低，拆迁户不满遂于2000年4月5日以不满拆迁补偿安置为由向自贡市中院提起诉讼，法院认为该案属抽象具体行政行为，故判决不予受理。原告不服，上诉至四川省高级人民法院，但仍未获受理。2002年，被征地人联名向建设部申请行政复议，但却一直未获答复，2002年6月6日，被征地人向北京市第一中级人民法院以建设部行政不作为为由提起诉讼，建设部6月13日通知复议申请已受理，但此时却已经超过法定期限60天，6月19日，北京市一中院以建设部已经受理为由作出不予受理的决定，同年9月14日，北京市高院驳回上诉，维持一中院的不予受理决定。

通过该案我们不仅看到了农民对维护自己合法权益的执着，也看到了司法保障在农村土地征用问题上的无力。近几年，人民法院受理涉及农村土地征用的案件的数量呈递增的趋势，但在案件审理的过程中，法院常常受到来自于地方保护主义的压力，加之该类案件缺乏有力的法律依据，特别是农村土地纠纷的侵权责任尚未形成共识，能否适用司法救济的态度不甚明了，使得案件的审理困难重重，农民为了寻求救济的途径，不得不采取上访甚至围攻政府、闹事的非正常途径。可见，如果想要很好地解决和处理纠纷，将司法审查引入农村土地征用纠纷之中，为农民寻求一种合理的司法救济途径，是迫切需要解决的问题。

三、对农村土地征用过程中出现诸多问题提出的相应对策

直至今日，土地仍然是农民安身立命之所在。因此，必须完善农村土地征用过程中的每一个环节，纠正征地过程中存在的种种问题，才能使农村土地征用程序趋于合法化、正规化。

（一）严格界定“公共利益”范围，排除商业性征用，严格限定农村土地征用的范围

对公共利益的范围，我国现行法规采取的均是概括式规定，没有一个明确的界定。笔者认为，虽然在法律上对公共利益的界定并不是很明确，但是有两点应当明确：其一，应当排除为了商业性用地而征用农村土地；其二，应当尽量缩小征用农村土地的范围。我们将土地视为不动产，是不可再生的宝贵资源，因此，当土地与商业性相联系时，我们对土地的利用就不应当通过征用的手段得以实现。调整和实现商业用地应当由市场来实现，而不应该是国家运用的公权力，国家应当尽可能避免介入，而应依据市场公平交易的原则，由用地者与土地所有者直接进行交易。当一方提出的条件足以维护另一方的利益，土地所有者愿意将自己的土地提供给国家用于商业性建设时，征地的目的就达到了。当然，国家应当尽量少征农村集体土地，尤其是农用地、耕地。只有进行合理规划，严格审批，才能有效地保障农村集体土地所有权和农民的土地使用权。

（二）完善农村土地征用程序，加强征地的民主性

笔者认为，农村土地征用事关农民的生存，完善农村土地征用程序，在原有的程序上还需要注意完善和增加几个步骤：其一应该加强对农村土地征用的审批程序。其二，应该增加农村土地征用的听证程序。在农村土地被征用时，农民往往是最后一个知道自己的土地被征用了。为了提高征用土地的透明度，防止在征用农村土地过程中的暗箱操作，应当增加听证程序以听取被征土地的所有者和使用者的意见，满足他们的知情权，提高征地的透明度。其三，加强农村土地征用的民主性。虽然土地的所有者或使用者无权决定土地被征用的用途，但对征地补偿的确定及补偿费用的分配及使用，却有权进行参与，发表自己的意见，如果是少数农民的土地被征用，那么更有必要让失去土地的农民参与决策，如此才能更好的监督征地使用单位对土地使用情况，如果被征土地被闲置，农民当然地有权申请恢复土地的耕种，如此不仅达到了提高被征土地的利用率，还更有利于保护国家有限的土地资源。

（三）完善农村土地征用的补偿制度，合理安置失地农民

农村土地征用补偿如何完善是学者们一直关注的问题，《土地管理法》规定的补偿标准中的“土地年产值”是个极不易确定的数值，各地差异也相当大，计算时主观性很强，不仅增大了政府自由补偿的随意性，而且在实践中征地的双方多数时是达不成共识的。因此，笔者认为解决这些问题应该从几个方面着手：第一，补偿标准。现在是市场经济的时代，只有以土地的市场价格来确定补偿的标准才较为合理，让土地所有人或使用人切实了解土地征用，参与讨价还价，如此才能满足、保障土地所有人和土地使用人的合法权益，支持土地的征用。第二，合理的给予安置。应该在给予金钱补偿的同时，对他们今后的生活给予安置。如给予换地补偿的安置，就是在征用了这块土地后用另一块适宜耕种的土地进行补偿。有学者还提出“债券或股权补偿”，笔者同意这样的补偿方法，因为这种补偿的方式收益稳定，综合效益周期长，能为失地农民日后的生活提供保证，另外，笔者认为还可以将一部分补偿拿出为失地农民办理保险，这也是维护他们合法利益可行的途径之一。第三，扩大补偿的范围。笔者认为在对农民的实际损失给予了补偿的同时，还应该加入预期的利益。预期的利益当然是很难确定，但是可以从失地农民近五年甚至近十年的平均利润中予以确定，尤其是对于个人承包集体土地的农户，承包期限还未到期，承包的土地就被政府征用了，他们的预期利益更应该给予维护。

（四）健全农村土地征用制度，加强司法审查，排除外界干扰，为被征土地的所有人或使用人提供相应地救济途径

农村土地的征用是个宪法性的问题，同时也是对农村土地征用进行司法审查的内容。现今，人民法院在审理农村土地征用的案件时，民事诉讼和行政诉讼有着不同的结果，在民事诉讼中，诉讼人通常能得到更多的补偿，利益得到更好地维护，但在行政诉讼中，被征用的农民通常不能获得更充分的救济。我国在征地上一直奉行“特别牺牲理论”，这种理论以及外界的压力使得法院在审查征地的合法性和合理性上存在很大的困难，其实，这种理论在国家的利益受到紧迫威胁时是当然成立的，但是在平时状态下不应当理所当然的成立，因为即使国家由于公共利益而征用农村土地，但也不能要求被征地人承担无过错责任，自己承担财产的损失。新宪法修订后将财产的征用提高到了较高的位阶。在农村土地征用中涉及到好几种行政合同，从法律面前人人平等出发，合同的受损方不能因提出不同性质的诉讼而得到不同的判决结果，在宪法的明文支持下，它是法院受理审查这种类型案件的依据和源泉，正是由于农村土地征用涉及各种行政合同的特殊性，人民法院才更应进行合理性、合法性的审查，而且可以兼顾行政法的合理性原则同合同法上的诚实信用原则，因此，笔者认为在受理这种类型的案件时，行政与民事应该相结合，为被征土地的使用人和所有人提供更有力的司法保障。

结    语

篇9

【关键词】土地征用；基层政府；职能定位

中图分类号：D912文献标识码： A

一、基层政府职能的界定

根据我国宪法和地方政府组织法的规定，乡镇政府是我国基层国家行政机关和乡镇人大的执行机关，是国家行政机构中基层的政府，直接面向广大人民群众，所以在我国行政体系中占据及其重要地位。

对于政府职能的界定，我国众多学者基于研究角度和认识上的不同，各有不同的切入点和侧重点，并未形成统一的看法，但本质相同。

乡镇政府作为我国基层行政单位，其职能既要执行上级政府目标任务也要反映民众利益诉求。一方面，基层政府是国家和上级政府的人，代表国家和上级政府行使公共权力。另一方面，基层政府直接面向民众，处于民众利益诉求的直接压力下，代表国家直接向村庄和社区提供基础设施等公共产品和公共服务。

二、农村土地征用过程中基层政府职能定位存在问题

基层政府在征用农村土地过程中担当者极其重要角色，但是其既要脱胎于计划经济时代的传统政府职能体系，又要适应新社会主义市场经济体制，处在职能转型时期，必然在职责范畴、工作重心、管理对象等方面产生新问题。

（一）角色错位

《土地管理法》规定我国实行土地的社会主义公有制，即国家所有制和集体所有制。国家为了发展公共利益，对土地可以依法征收或者征用，并给予补偿。被征用农民土地的使用权首先转让给政府，征地单位在取得批准后，从政府手中购买土地使用权。在三者关系格局中，基层政府属于中介人的角色。基层政府应该处于中立位置，协调土地征用者与土地出让者之间的利益关系，制定相关政策措施和程序，属服务型角色。但实际上，一些基层政府却担当了主宰者和控制者。一些基层政府以较低的价格收回土地使用权，以较高的价格转让给土地征用者，谋取差价，损害了农民和开发商双方利益。也有一些基层政府为了取得较高的政绩，打着招商引资旗帜，而站在土地征用者的立场上，损伤农民的利益。更有甚者创租寻租、中饱私囊，产生腐败案件，引发社会矛盾。

（二）监管缺位

首先，对征地单位监管缺位。在实际征地和安置补偿工作中，由于监督检查机制不健全，多次发生违法征地和侵害农民合法权益的事件。如：违反法律规定滥用征地权，强行征用农村集体土地，肆意压低征地补偿标准，层层截留或挪用征地补偿费，致使失地农民长期得不到合理的安置和补偿。有的对农民土地上附着物缺乏公正评估，未协商一致就强拆农民房屋。

其次，对基层政府人员行为监督缺位。基层政府对相关部门及其人员在征地过程中的行为监督检查不到位。由于土地利益及其附加利益的巨大诱惑，促使相关部门的某些人员在征地过程中存在违法违规行为。与开发商沆瀣一气，共同侵害失地农民的利益的行为，这些行为没有受到政府的严格监督，从某种意义上来说，这也是当前在征地过程中的腐败行为得以产生和发展的重要因素。

再次，对基层政府征地监管缺位。基层政府为增加财政收入，谋取自身利益，对征地权的行使乐此不疲。在土地征用中，基层政府违反法定程序，实施欺骗、恐吓等方式，强制拆迁，甚至出现暴力殴打致人死亡等过激行为。这就是基层政府滥用行政权力，损害群众利益搞建设的典型违法行为。这种政府的“政治和经济利益”对个人利益排挤、剥夺和否定，往往导致政府行为与人民利益相对，损害了政府作为人民利益维护者的良好形象。

（三）宣传不到位

基层政府及其相关部门没有及时、全面、准确地向失地农民宣传征地工作和相关政策措施，农民获取的相关信息少，从而导致基层政府及相关部门与失地农民沟通不畅，甚至发生冲突。基层政府的这种做法，使得失地农民更加伤心，对其丧失信任。

（四）社会保障空位

在征地补偿具体价位上，“农地转用价格包括农地质量价格和农地社会价值量值两部分。农地社会价值不仅包括农地对农民所具有的社会保障价值，也包括农地为社会提供粮食安全所具有的社会稳定价值。”[ 卢艳：失地农民保障问题研究的文献综述，《经济研究导刊》，2012年第3期，第73页。]从提高地价的角度来增加土地征用补偿价，以此来维护被征地农民的利益。但是大多数失地农民具有文化水平低、无技能、没资金等特点，尤其年龄较大的人，他们外出打工没人要、经营无门路、就业困难问题十分突出。如何来实现失地农民的可持续发展问题？基层政府并没有相关政策保障。

三、规范农村土地征用中基层政府职能的措施

（一）明确界定基层政府的角色

避免基础政府职能错位的前提是明确界定其角色。十八届三中全会明确指出，转变政府职能，避免政府做越位、错位、缺位的事情，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。从农村土地征用过程中看，基层政府应该起到中立和仲裁的角色的作用。“中立角色是指政府在征地过程中处于中间立场，应该不偏不倚；仲裁角色是指在征地过程中开发商与失地农民发生纠纷或冲突时，政府应该积极进行仲裁，维护开发商和失地农民的正当利益，不应该有所偏袒。”[ 江明生，农村征地中政府责任的缺失与加强，《理论探索》2010年第5期，第120页。]因此基层政府只有成为合格的中间人和裁判员，才能实现政府由管理型、审批型向服务型转变，更好地为失地农民服务。

（二）加强征地工作宣传力度

基层政府要加大对相关征地法律法规、政策及土地补偿标准的宣传力度。基层政府可向征地农民发放征地相关的法律宣传册，提供征地的咨询服务。同时，基层政府可以运用信息化科技手段，将政府的征地申请、审批、公告、组织实施、补偿、争议裁决等相关程序信息及时到政府网站上，做到程序公开透明。

（三）利用新闻媒体加强舆论监督

新闻媒体在政府工作中扮演着至关重要的角色，发挥着重要作用。基层政府在征用农村土地过程中想要树立民主开放、权威公正、清正廉洁和依法行政的良好形象，就应当充分发挥新闻媒体的舆论监督作用。新闻媒体在对基层政府进行监督的过程中，应该充分利用话语空间，敢于并且善于依法进行监督。基层政府应该积极配合，主动接受监督，借助大众媒体建树良好形象。法国启蒙学者孟德斯鸠说，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权利一直到有界限的地方才休止”；“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力”。新闻媒体就有一种无形的“权力”来制约基层政府的权力。

（四）建立有效的农民利益保护机制

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近日，国家税务总局文件，明令8月1日起对二手房买卖强制征收个人所得税。文件界定了“所得”：个人所得税以实际成交价为转让收入。并明确了对商品房、自建住房、经济适用房、已购公有住房以及城镇拆迁安置住房等五类房产的原值。对于不能正确计算房屋原值和应纳税额的，税务机关可在住房转让收入1%-3%的幅度内确定。出售自有住房并拟在现住房出售1年内按市场价重新购房的纳税人，其所缴纳的个税可全部或部分退还；个人转让自用5年以上且是家庭唯一生活用房取得的所得，免征个税。同时，纳税起征点前置到以购房合同为准。

税务总局官员详解税改策略

中国国家税务总局的官员近日再次在公开场合表示将加快内外资企业所得税的合并，并给出了三个具体的策略安排。第一个策略安排是合理安排改革内容，增值税转型改革和企业所得税的统一可以分别实施。为减轻压力，可以采取循序渐进的方式，逐步实施到位；第二个安排是，配套推出一些其他税种改革，为实现有增有减的结构性安排，可以配套提出一些对财政收入具有增收作用的改革措施；第三个安排，在财政资源配置中统筹考虑税制改革成本，通过合理预算安排，消化税制改革对财政收支的影响。

开发商须先定房价再拿地

上月，国土资源部公布《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》和《协议出让国有土地使用权规范》，并自2006年8月1日起实施。这两部新《规范》直接在土地出让环节稳定房价。新《规范》要求，房屋销售价格限制、销售对象、套型结构比例等条件将直接作为土地出让方案的重要内容。只有符合房价销售限制等要求的开发商，才有资格拿地。目前，土地拍卖主要遵循“价高者得”原则，市场上因此一直有观点认为：因土地价格在拍卖中节节高升，才推升房价，而开发商的利润率却不受土地成本上涨影响，仍持续上扬。根据2005年房地产企业的财务数据，万科等上市房地产企业近两年利润率普遍在30%左右，并没受土地价格上涨因素影响。

可再生能源蕴藏8000亿商机

中国国家能源领导小组办公室副主任徐锭明在7月29日的东亚投资论坛上表示，我国将提高可再生能源在能源结构中的比例，到2010年达到10%，到2020年达到16%左右，这将带来巨大商机，到2020年需要投资8000亿左右。目前国家发改委正在修改完善国家能源领导小组编制的《可再生能源发展规划》，一旦国务院批准就将对外公布，并将成为我国解决新农村建设的重要方面。为达到“2010年基本实现以国内制造为主的装备能力，2020年形成以自有知识产权为主的可再生能源装备能力”，中央财政还将设立可再生能源发展专项资金，支持可再生能源技术研发、产业建设等，并予以适当的企业所得税优惠。

《上市公司收购管理办法》9月1日实施

8月1日，中国证监会《上市公司收购管理办法》，9月1日正式实施。《办法》主要体现了以下几个重要特点：对上市公司收购制度做出了重大调整，将强制性全面要约收购方式调整为由收购人选择的要约收购方式，赋予收购人更多的自主空间，降低了收购成本，充分体现了鼓励上市公司收购的价值取向和立法精神；通过强制性信息公开披露、程序公平、公平对待股东、规范收购人主体资格、加大对控股股东和实际控制人的监管力度等多方面的措施，将间接收购和实际控制人的变化一并纳入上市公司收购的统一监管体系，维护市场公平，切实保护中小股东的合法权益；转变监管方式，简化审核程序，监管部门由过去的事前审批转变为适当的事前监管与事后监管相结合，加大持续监管的力度等。

医疗机构医药价格将全面公开

卫生部近日《关于全面推行医院院务公开的指导意见》，计划于2008年底前，全国各级各类医疗机构基本实现医院院务公开。医院的法定医疗范围，医务人员是否有执业资格，医疗服务、药品和各项医疗耗材的价格，都将上网或通过院内电子屏幕、触摸屏、就医手册等逐一向患者公布。医院向社会公开的院务内容应包括：医院依法执业登记、医疗业务范围、职能科室设置；医务人员依法执业注册情况及相关资质信息；重大医疗技术准入及大型医用设备的配置许可；医疗服务价格（包括项目编码、名称、内涵、收费依据、计价单位和实际执行价格等）、常用药品和主要医用耗材的价格；医疗服务投诉信箱和投诉咨询电话。

上半年单位GDP能耗升0.8%

《2006年上半年全国单位GDP能耗公报》近日公布。上半年，全国煤炭行业单位增加值能耗上升5.5%，石油石化行业上升8.7%，有色金属行业上升0.4%，电力行业上升0.8%；钢铁行业单位增加值能耗下降1.2%，建材行业下降4.5%，化工行业下降5.0%，纺织行业下降5.5%。国家统计局有关负责人表示，总的来看，当前各地区、各主要行业节能降耗形势仍不容乐观，完成今年节能降耗目标任务仍十分艰巨。根据“十一五”规划《纲要》，“十一五”期间我国要实现单位GDP能耗下降20%左右的目标，其中，今年的目标是下降4%左右。

发改委严控投资过快增长

国家发改委近日表示，今年以来，我国经济运行总体比较平稳，保持了良好的发展态势。固定资产投资在经济增长中发挥了重要作用，但也出现了投资增长过快等值得高度关注的问题。发改委表示，解决投资领域存在的突出问题，在保持宏观经济政策连续性和稳定性的前提下，坚持突出重点、区别对待、有保有压、适度微调，切实解决当前投资增长过快、新开工项目过多、结构性矛盾突出等问题。从严控制新开工项目。加强对已开工项目的合规性审查，凡是不符合国家产业政策、行业准入标准、项目审核程序、土地使用和环境保护等方面法律法规和政策规定的，要认真进行整改，该停止建设的要坚决停止建设。

两公里内禁设俩大超市

近日，为了遏制零售业过密开店，商务部市场建设司正式对外了《零售业同业损害评估方法》并公开征集意见。在《方法》编制说明中，记者看到商务部设立了两种评价体系，其中A表是对超市、便利店等业态的商圈半径的规定，其中规定超市的商业半径2公里左右、仓储型会员店为5公里等。而B表则是顾客流失、销售额下降、经营环境恶化等同业损害评估标准。而编制说明也指出，结合这两个标准，当满足经营性损害和经营环境性损害的两种同业损害条件，并产生了诸如客户流失等情况时就可以认定同业损害成立。