历年土地管理法范文
时间：2024-01-30 17:56:13
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篇1
一、上半年工作成效
（一）、狠抓存量建设用地转让及变更利用管理，组织申报了高河刀剪厂等8宗土地的用地手续，开展土地利用验收登记35宗，确保了土地利用的现势性。
（二）、加强农民建房用地管理，组织申报并报市局批准37户个人建房用地，面积4440平方米，征收农民建房耕地开垦费4.6万元。
（三）、加强集体建设用地流转管理，组织申报了湖洲金正炉料厂、襄樊坤诚铝塑厂等几个项目的用地资料，服务了地方经济发展。
（四）、加大闲置土地清理力度，推进土地节约集约利用，主动介入，积极引导，，盘活了原湖北油管厂破产后闲置近10年的四宗土地，面积589.26㎡，为该厂职工养老问题的解决扫清了障碍。
（五）、加强矿政管理，督促境内三家采矿权人完成了采矿权的年检和矿区界址埋设工作，收取采矿权价款、矿山治理备用金等7.2万元。同时，建立了地质灾害预防方案和汛情、险情值班制度，落实地质灾害分级管理责任制。
（六）、超额完成市局下达的经济收入任务，上半年完成经济收入25万元。
（七）、加强国土资源动态巡查，及时发现和制止违法用地行为16起，立案2起，有力地打击了违法用地行为，保护了耕地，维护了正常的用地秩序。
二、工作措施
（一）积极争取镇政府支持。20*年4月2日组织召开了全镇国土资源工作会议，安排布置了20*年国土资源管理工作，会上，镇党委副书记、副镇长作了重要讲话，对开展20*年国土资源管理工作提出了具体要求。
（二）强化基本农田保护措施，完善保护制度。严格落实基本农田保护制度，执行土地利用总体规划和基本农田保护规划，配合镇政府完成了33个行政村的基本农田保护及国土资源管理目标责任状的签订工作，进一步落实了保护责任。
（三）落实“四个严禁”和“两个必须”，规范个人建房用地管理。年初开展工作以来，各巡查组一是落实“四个严禁”，即严禁村组、集体经济组织和农民非法出售集体土地，严禁单位和个人非法购置农村集体土地建房，严禁借用农民名义申请使用集体土地建房，严禁国家工作人员利用职务或工作之便参与非法交易土地和违法违规建房活动。二是做到“两个必须”，即申请建房者必须具备国家有关法律法规确定的条件，必须符合城镇规划要求，严禁以罚代管，以罚代批。
（四）做好国土资源管理宣传。在平时工作中，通过与用地户的接触进行直接面对面的宣传，将最新的国土资源法律法规和国家关于国土资源管理值得重大决定及时传达到群众中。同时在“地球日”开展专题宣传工作，通过各种新闻媒体，出动宣传车、下发宣传资料、制作宣传展牌、接受群众咨询等手段，大力宣传国土资源法律法规，并积极开展“阳光投诉”、“大街接访”活动，共刷写标语10条、悬挂横幅8条，发放宣传资料100份，达到了预期的效果。上半年，在市局发表报道3篇。
（五）、进一步规范了国土资源动态巡查制度。按照“主次分明”的原则，将镇规划区、省、县级公路两侧设为一级巡查区，每天巡查一次；矿山企业、主要乡村公路两侧及基本农田保护区设为二级巡查区，每周巡查一次；村庄周围及一般农田保护区设为三级巡查区，每十天巡查一次，并做好巡查日志。对发现有正在实施违法用地行为的位置要重点监控，及时掌握用地动态，采取相关处置措施，及时制止，有效地预防和避免了土地违法行为的发生，减低了土地违法案件的发案率。
（六）、积极开展作风建设年提高部门执行力活动。按照大冶市局党委“两项活动”精神，建立并严格执行了“一记三报二检”的工作管理制度，切实提高行政执行力。“一记”即该所将全体工作人员优化组合为三个执法监察巡查小组，分别负责对全镇的国土资源开发利用情况进行动态巡查，并认真做好巡查日记；“三报”即每周有工作周报、每月有工作月报、每月有收费月报；“二检”即每月对各组工作情况进行一次定期检查，主要负责人每月对各组工作情况进行随机检查，检查情况在所内进行通报。通过活动的开展，全所干部职工的思想和业务素质都有明显提高，在四川汶川大地震发生后，全所干部职工大力发扬“一方有难、八方支援”的精神，向汶川地震灾区捐款3600元。
三、存在问题
我所在上半年的工作中取得了一定的成绩，但也存在许多不足之处。
（一）保护耕地与发展经济矛盾突出。我镇土地后备资源缺乏，建设用地指标紧缺，补充耕地后备资金少。
（二）农村个人建房用地管理力度不够。由于我所农村管理员较少，农村集体土地管理面积广，随着农村经济社会发展，农村自然人口不断增长，农民建房不能得到及时审批，造成违法占地建房，破坏了正常的用地秩序。另一方面，村民因宅基地问题发生土地权属纠纷，纠纷调处工作难度大，成为农村社会不稳定因素之一。
四、下半年工作打算
（一）进一步搞好重点工程建设项目征地保障工作，满足镇区经济发展对建设用地需求。
（二）大力推进节约集约利用土地，提高土地利用率，处理好保护土地与保障经济发展的矛盾问题。
（三）做好我镇土地利用总体规划修编的前期准备工作。
（四）加大国土资源动态巡查力度，严厉查处土地违法案件，为促进国土资源管理工作提供执法保障。
篇2
第二条 本办法所称外商投资企业是指中外合资经营企业、中外合作经营企业和外资企业。
凡在我省行政区域内兴办外商投资企业使用土地，均适用本办法。
第三条 省、市、县（含县级市、区，下同）人民政府土地管理局是本行政区域内管理外商投资企业使用土地的主管机关，负责外商投资企业使用土地的承办、管理和使用费的征收工作。
第四条 外商投资企业使用土地，外商投资者应分别与中方合资、合作、出让（转让）土地使用权的单位签订土地使用协议。
土地使用协议的内容，应包括用地面积、地点、用途、期限、土地使用费、双方权利义务以及其他需要约定的事项。
第五条 外商投资企业使用土地（含中方原有场地和施工临时用地），由中方签订土地使用协议的单位持立项批准书和土地使用协议书向所在市或县人民政府申请。
第六条 土地主管机关自接到外商投资企业使用土地申请之日起，应在二十日内会同有关部门，按《辽宁省实施＜中华人民共和国土地管理法＞暂行办法》规定的审批权限办理审批手续，由县或市、省人民政府核发《土地使用证书》。
第七条 外商投资企业使用的土地需要延长使用期限的，必须在土地使用协议期满前两个月内重新履行申请、审批手续；改变用途的，到原发证机关办理更换证书手续。
第八条 外商投资企业依法取得的土地使用权受中国法律保护。
第九条 外商投资企业使用的土地，在土地使用协议有效期内，可以依法转让土地使用权。
协议期满，由县以上人民政府无偿收回土地使用权，注销《土地使用证书》。
第十条 外商投资企业使用土地，可以使用四十年；在大连经济技术开发区、营口鲅鱼圈、沈阳出口工业加工区使用土地，允许包片承租开发，可以使用五十年。
经济技术开发区土地管理由市土地管理局设派出机构或人员实行统管，主办土地使用权依法出让（拍卖、招标、协议）、转让事宜。
第十一条 中方合资、合作单位可以将原有使用权的土地作为投资或合作条件。
第十二条 外商投资企业使用的征用、划拔、占用的土地应当支付的费用，按《辽宁省实施＜中华人民共和国土地管理法＞暂行办法》有关规定执行。
第十三条 外商投资企业使用土地，应向市或县人民政府土地管理局交纳土地使用费。但中方合资、合作单位将原有使用权的土地作为投资或合作条件的，其费用由中方合资、合作单位交纳。
土地使用费标准为每年每平方米三元至二十元（人民币）。收费具体标准由市人民政府根据用地的位置、环境等因素确定。
第十四条 土地使用费自土地使用协议生效之日起五年内不调整。五年后可以调整。但调整幅度不得超过原土地使用费标准的20％。
第十五条 外商投资企业租赁房屋使用的土地，其土地使用费由出租房屋者交纳。
第十六条 外商投资企业自领取《土地使用证书》之日起，按年交纳土地使用费。第一日历年用地时间超过半年的按半年计算，不足半年的免交。
当年土地使用费应于一月三十一日前交清。逾期交纳的，按月加收使用费总额1‰的滞纳金。
第十七条 下列各项用地，经所在县或市人民政府批准，可以减免土地使用费：
（一）兴办文化教育、医疗卫生、科学技术和城市基础设施项目免交；
（二）产品出口企业和先进技术企业，前三年免交，从第四年开始全额交纳；
（三）开发农、林、牧、渔业，改造荒废土地，兴办交通、能源项目，前四年免交，从第五年开始全额交纳；
（四）与乡、镇、村合资、合作经营的项目，前五年免交，从第六年开始全额交纳；
（五）由于不可抗力的原因，企业遭受损失，无力交纳土地使用费的，可根据实际情况予以减免。
第十八条 外商投资企业使用土地，必须遵守中国有关资源管理、环境保护、文物保护和城镇规划的法律、法规。
第十九条 外商投资企业领取《土地使用证书》一年后，未按土地使用协议规定使用土地的，应当向原批准用地的机关申明原因，超过二年未使用的，原核发证书机关有权吊销《土地使用证书》，收回土地使用权。
第二十条 香港、澳门、台湾的企业、经济组织或个人投资兴办企业需要使用土地的，按国家有关规定执行。
篇3
第二条 凡在本市行政区域内使用土地（ 包括集体所有土地） 兴办中外合资经营企业、中外合作经营企业、外资企业（ 以下统称外商投资企业） ， 除依法经出让取得土地使用权者外， 均按本规定征收土地使用费。
本规定所称土地使用费是指外商投资企业在投资经营期内向地方政府缴纳的用地费， 不包括征地、拆迁和基础设施建设费用。
第三条 外商投资企业经依法批准使用土地的， 须按照《北京市实施< 中华人民共和国土地管理法> 办法》规定的土地管理机关的职责分工， 与市土地管理局或市房地产管理局签订使用土地合同； 市、区、县财政局（ 以下简称财政部门） 根据使用土地合同确定的用地面积、土地等级征收外商投资企业土地使用费。
第四条 土地使用费自核定之日起五年内不变； 五年期满后， 根据实际情况， 重新核定。
第五条 外商投资企业从批准成立之日起， 按公历日历年度缴纳土地使用费。土地使用费按季征收， 年终清算。第一日历年度用地时间超过半年的， 按半年计征； 不足半年的， 免征土地使用费。
第六条 外商投资企业在合同规定的筹建期（ 含基建期， 下同） 内， 按核定的标准缴纳20% 的土地使用费。
经市财政局批准， 生产型企业在规定的筹建期内可免缴土地使用费。
第七条 华侨、台湾同胞投资的企业， 分别凭市侨务办公室、市对台办公室的批准证明， 经财政部门批准， 可按核定的标准减收20% 至30% 的土地使用费。
第八条 产品出口企业和先进技术企业经考核达到标准的， 经市财政局批准， 可按核定的标准减收10% 至30%的土地使用费。
第九条 种植、养殖业用地参照工业用地标准征收土地使用费。
第十条 缴纳土地使用费确有特殊困难的外商投资企业， 经市财政局批准， 可予缓征。
申请减征或免征土地使用费的， 经市财政局审核， 报市政府批准。
第十一条 外商投资企业的中方以土地使用权作为投资的， 由中方缴纳土地使用费。
第十二条 依法租赁土地和租赁房屋兴办的外商投资企业， 由承租方或由租赁合同规定的一方缴纳土地使用费。
第十三条 违反本规定的外商投资企业或中方投资者， 由市、区、县财政局按下列规定处罚：
一、不按照规定期限缴纳土地使用费的， 责令限期缴纳， 并从滞纳之日起， 每日加收滞纳款2 ‰的滞纳金。
二、拒不缴纳土地使用费的， 责令限期缴纳， 并根据情节轻重， 处以应缴费款5 倍以下的罚款。
第十四条 本市外商投资企业土地使用费标准， 由市财政局会同市物价局、市土地局、市房地产管理局拟定，报市人民政府批准。
篇4
被申请人：
法定代表人：
请求事项
请求确认位于霍家村一组界内两条荒沟的所有权为一组村民所有
事实与理由
一、基本情况
松洲区夏家乡霍家村委会共有142户、740多口人。全村有五个村民小组，每个小组各有自己的名称：一组霍家（村委会所在地）二组前水泉、三组后水泉、四组敖包沟、五组房身沟。各小组之间分别居住在不同的地理位置，最远的距离有3公里，最近的也有1.5公里。每个小组都有自己的土地及边界（详见地图）
争议的土地位于一组村民所在地的南端，有一荒沟，叫前洞沟，又名二道沟。多少年来，一组村民一直在这条沟的两侧耕种、劳作（有两块地是二组村民与一组村民互换形成）再往南便是鸡冠山，属于另一村的边界，西北东，均属一组土地。与其它组均不搭边，历史上属于一组村民所有，一直由一组村民经营管理。
2000年春天，为防止水土流失，一组进行了治理，用推土铲将土坎推平，形成大坝，并在南侧斜坡挖了鱼鳞坑（见光盘）
2002年在李永任一组组长期间组织一组村民投入义务工在该荒沟内栽植了树木。当年发生火灾，部分树木被烧毁。2003年又组织一组村民进行了补种，大约有杨树150余棵，现该树木仍在。（一组村民李永、赵强证实）在沟内有一组村民赵强的承包地合同书。
2007年9月末，一组村民准备进一步治理该沟和山坡时，遭到村支书吴富的阻拦，说已发包给乡干部李某了。直到这时一组村民才发现自己的利益受到了侵害，村民三十多人找到书记与其理论，书记说霍家村委会就是我说了算，愿哪告就哪告。
二 主要事实
原来早在2000年12月30日，村委会就将这条荒沟以6000元的价格发包给了乡干部王清，承包期限为50年，用以偿还村委会的外债。
争议的第二块地是位于一组村民居住地村子中间的一条荒沟，该沟长约2.75公里，宽窄不一。这条沟将一组40户村民隔为南北两部分，此沟是一组村民出入的必经之地。在这条沟内有一组村民拦截大坝形成的承包地。
可在20007年9月12日承包给了刘枝（王清之妻）50年，承包费21000元。
两份合同，村委会均未征得一组村民的同意而擅自对外发包。不但侵害了一组村民的土地所有权使用权，而且也剥夺了一组村民的优先承包权。
上述事实有书证赤峰市土地管理局于1993年土地勘查时制作的《霍家村土地利用现状图》、村民承包地合同书及本村其它组证人三组、四组组长李祥、郑海、本组当时的负责人王永的证言证实，与书证相互印证。
事实证明：该争议的两条荒沟属一组村民所有，村委会违反民主议定原则，擅自发包，侵害了申请人的合法权益。
三 主要理由
1、从两条荒沟的历史沿革看
早在时期，该荒沟就属一组村民所有，由一组（一队）经营、管理，沟的上下沿均为一组的土地直到现在也未改变（有证人李彦、李祥、董瑞清、郑海证实）
2、从两条荒沟的历史形成看 在二十世纪八十年代，这两条沟很窄，也不象现在这么深，是从山体往下形成的一条小沟，沟的上下沿均是一组的承包地。
近二十多年来，随着植被破坏的加剧，水土流失逾发严重，现在这两条沟，沟体深10_15米、最宽的地方有30多米、最窄的也有8米多。这么宽、这么深的沟不是一次洪水形成的。由于历年来洪水塌帮，一组村民的承包地逐渐减少，而沟却不断加宽。于是一组村民想出了一个办法：在沟内拦截大坝，使沟内的土地淤积，覆盖沙层后，再种植树林或庄稼。（有一组村民霍强和现场照片证实）
显而易见，这两条沟是以牺牲一组村民的承包地为代价而形成的。
这里特别要强调的是：土地是不动产，不能因为地形、地貌的改变，而改变土地所有权的性质。
3、从两条荒沟的地理位置看 第一条沟（前洞沟）位于一组村南，距离鸡冠山也就是另一村的边界还差六、七里路，沟延伸的北端、南端、西端均为一组的耕地或退耕还林地，与其它组的土地不搭边，没有任何权属争议。
第二条荒沟横穿一组村子中间，南侧、北侧均为村民的居住房屋，在荒沟向西延伸处沟的两岸，均为一组的土地，沟内有一组村民拦截的大坝（有一组村民霍富的合同书及光盘证实）这条沟是一组村民的出入村子必经之路，也是出入耕地劳作的必由之路。
上述两条荒沟内均有一组村民拦截大坝形成的承包地，亦有合同书为证。
假如在甲村所有的土地内由于地震形成一道宽窄不一的深沟，难道这条沟就成了乙村的了吗？村委会主张为其所有，没有任何事实和法律依据。
三、法律依据
根据《中华人民共和国土地管理法》规定，土地所有权的主体有以下几个：一为国家所有，二为集体所有。集体所有又分为乡农民集体所有、村集体所有、小组集体所有。
《土地管理法》第十条规定：农民集体所有的土地依法属于农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。
另根据《农村土地承包法》第十二条二款规定已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体经济组织所有的，由村内各集体经济组织或村民小组发包。还有我国十月一日开始实施的物权法，都对发包的主体进行了界定。如果以村委会的名义发包的，一是程序要合法，二是不得改变村内土地所有权性质。而被申请人在行使职权时，无视一组村民利益，无视《村民委员会组织法》第十九条涉及村民利益的承包方案等重大事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理的规定，而是暗箱操作，擅自发包，非法获取不当利益。其行为严重地侵害了申请人的土地所有权和承包经营权。
综上，恳请行政机关依据事实和法律将争议的两条荒沟确认为一组村民所有。
申请人：
篇5
大城市周边农村集体土地“我行我素”多年的小产权房，还在“顽强”挑战着当前中国的土地用途管制制度。
面对小产权房日渐庞大的建设规模，是全面清退小产权房、维护现行律法威严，还是在新一轮《土地管理法》修订中承认既成事实、给小产权一条合理出路？这成为2012年国土资源系统“两难”抉择之一。
今年全国两会前后，包括部长徐绍史在内的国土资源部相关负责人曾数次表态：2012年将选择部分乱象突出城市，对小产权房进行试点清理，为下一步大规模全面清理做政策准备。
与以往历年口头表态有所不同，这次对小产权房的清理有望进入具体操作环节。据悉，由国土资源部、住房和城乡建设部等14部委联合草拟的小产权房初步清理整治政策方案，日前已经上报。
国土资源部内部人士告诉《财经国家周刊》记者：该方案侧重“对新发现的违法建设的小产权房依法查处”，具体说如“占用耕地的、尚未销售的、新建续建的小产权房项目”。这位内部人士还表示，由于方案尚处征求意见阶段，对于相对棘手的“已售存量小产权房”，还未形成明确统一的治理意见。
失控的小产权房
针对今年小产权房的清理行动，此前有媒体报道说，北京、重庆、郑州和海口等城市或将被纳入首批小产权房试点清理范畴。但该说法并未得到国土资源部证实。“具体试点名单目前尚未确定”。
《财经国家周刊》记者调查了解到，上述几座城市的小产权房问题较为突出。业内人士估算，北京市目前小产权房数量约占整个房地产市场的20%左右，涉及近30万户家庭，主要分布在通州、顺义、怀柔、昌平和密云等郊区县。通州区张家湾镇张湾村太玉园项目据称是“全国最大小产权房社区”，目前已建成144栋小产权楼房，总占地面积约2000亩，建筑面积240万平方米。其中有三分之二以上的小产权房卖给了城区居民。
郑州市近年来面临大规模城中村改造，而土地确权及规划变性工作相对滞后，以致私搭滥建小产权房问题失控。当地业内传得最有“爆炸性”的说法是“在售商品房中就有相当比例是小产权”。
海口则是旅游度假区，在海南国际旅游岛规划获批后，一路上涨的房价给小产权房提供了市场。据海南省住建厅2010年底统计资料显示，海口违建小产权房有11.5万平方米。
小产权房通常是指占用农村集体土地进行建设，并向集体经济组织以外的成员销售的商品住宅。近年来，伴随城镇住房价格的飙升，农村与城市之间土地价差迅速拉大，平均价格仅为正规商品房一半甚至更低的小产权房，备受城市购房者青睐。
全国工商联房地产商会旗下REICO工作室的报告显示，“十一五”期间（1995~2010），全国小产权房竣工建筑面积累计达到7.6亿平方米，相当于同期城镇住宅竣工面积总量的8%。
2010年，北京、上海等部分房价上涨过快的大城市开始实行住房限购政策。众多不具备购房资格的人再度盯住郊区，小产权房迎来新一轮增长。据上述报告统计，当年全国约竣工8345万平方米小产权房，相当于同期城镇住宅竣工面积的9.6%。
小产权房失控，一方面，凸显出维护当前土地用途管制制度变得愈发艰难；另一方面，则对土地执法环节的薄弱性敲响了警钟。2011年9月2日，国务院总理在国土资源部考察时，曾对国土资源违法线索举报、接收、调查处理工作多有询问。
综上因素，国土资源部终于下定决心，对小产权问题重拳出击。在业内人士看来，这场“山雨欲来”的小产权房清理风暴，实质上更像是一场维护现行《土地管理法》权威性的“”。
治理违建新思路
3月11日，国土资源部部长徐绍史在接受记者采访时表示，今年的小产权房清理将依据两项重要原则：一是严格防范小产权房继续蔓延，二是严格保护农民的正当权益。
这两项“纲领性”原则透出怎样的决策信号？一位接受《财经国家周刊》记者采访的国土资源部内部专家对此的解读是：止住小产权房扩建风潮是这次清理行动的重点任务；同时，“保护农民正当利益”则表明国土部在处理小产权房“历史遗留问题”上的审慎态度。
此前一项未经证实的官方估算是，全国目前小产权房存量已达66亿平方米。对规模如此庞大的存量小产权房如何“清理”，无疑将涉及万千城镇家庭的切身利益。
北京市国土资源局局长魏成林认为，要研究小产权房问题，“就不能仅从占了便宜的部分城里人角度出发”。他建议记者“去问问普通的、真正的农民对小产权房问题的看法，而不是出卖了农民利益的个别村领导”。
据全国工商联房地产商会调研报告显示，近年来在小产权房建设中，获利最大的是房地产开发商和农村基层政府、乃至一些村干部，作为农村集体土地所有权主体的农民个人则获利有限。
以“全国最大的小产权房社区”北京市通州区张家湾镇张湾村的太玉园小区为例，据《财经国家周刊》记者调查，按照总建筑面积240平方米估算，其村委会的建房收益接近10亿元，而投资商的收益则接近20亿元。
村委会和开发商的建房收益还不止销售小产权房。太玉园小区还有为数众多的商铺对外出租。这些商铺的租金再加上后来兴建的车库，以及小产权房买卖过程中的中介、“过户”费用，也是一本只有内部人才清楚的账。
当地农民具体从小产权房建设中分得多少？一位住在太玉园西区的村民告诉记者，其原来居住的平房宅基地面积约为240平方米，改造后大约可建336平方米的小产权房，而他实际得到的补偿面积为90多平方米。
村民还能获得部分粮食补贴和养老金。经过几次调整，如今张湾村粮食补贴的标准是45岁以下的村民每人每年2500元，养老金的标准是45岁~64岁村民每人每年9600元，65岁以上村民每人每年12000元。除此之外，没有其他分红了。
此前媒体曾报道，通州区张湾村党支部书记刘国利，将太玉园的大部分生意，包括建材、施工等业务交给其亲人来承接。张湾村村民也曾就“大量的集体资产去向不明”向有关部门反映过。
有业内专家认为，徐绍史强调清理小产权房与保护农民正当利益一并进行，或许意味着这次清理也将部分触及农村基层廉政问题。
两会期间，徐绍史还强调，今年对小产权房的清理要“一手抓调查研究清理试点，一手抓执法检查严格防范，不让小产权房现象蔓延”。这意味着，对执法环节进行检查、督察，也将成为此次小产权房治理的题中之意。
国土资源部内部专家表示，近年来清理小产权房行动多由国土部执法局牵头，往往收效甚微，根源在于，土地执法部门“自己的刀削不了自己的把儿”。这位专家建议，清理小产权问题，当重用国土督察系统，从严查执法不力开始。
倒逼
记者观察发现，近年来学术界支持小产权房部分合法化、适当转正的声音日渐集中。
长期关注农村问题的中国社会科学院农村发展研究所宏观经济研究室主任党国英认为，小产权房的处理要秉持“承认现实”的精神，既要考虑到维护法律权威，同时兼顾老百姓利益。
对于存量小产权房的处置，党国英建议：第一步可以给小产权房发使用证。今后推行房产税，使用证可作为纳税的依据，以限制小产权房的投机；第二步可以在明确增值利益如何分配的前提下，依据一定细则，把使用证换成正规的大产权房产证。
参与起草《住房保障法》的北京大学房地产法研究中心主任楼建波则建议，小产权房的清理首先要看用地是否踩“红线”、规划和施工有没有报批、是否符合国家对建筑质量的要求；如果小产权房是建设在农村集体建设用地或宅基地上的，可以通过补办规划许可等各种手续、补交土地出让金等合理的方式让其“有代价地转正合法化”。此外，如果容积率、户型、房屋面积等符合保障房标准，政府可采取收购的方式转为保障房。
以收编为保障房的方式，对部分未占用耕地的已建小产权房进行合法化登记确权，成为众多专家的共同建议。同时，修改现行《土地管理法》，也大都被专家们认为是彻底解决小产权房问题的治本之策。
中国政法大学经济法博士生导师、首都经济贸易大学法学院院长符启林甚至提出一项更为“激进”的建议：把国土资源部、住房和城乡建设部合并成一个部门，“房地不分家”，便于今后的严格执法。并且在集体土地征收条例出台后，国家应该过渡到制定一部最主要的法律――国家土地征收法，把集体土地征收和国有土地征收归结到一块，以更好地保障农民的权益。
还有专家认为，按照十七届三中全会提出的精神，应当允许在农村集体建设用地和宅基地上继续建设房屋并对外销售，且不应该将它们再称之为“小产权房”。“城乡统筹应该是双向的城市化，既要允许农民进城，又要允许城市人下乡。在一个空间经济的情况下，城乡统筹建设意味着在城市和乡村之间，土地、劳动、服务、产品、资本等五大资源自由流通。”
诸多迹象表明，这次小产权房清理行动如若落实，将会对整个房地产市场乃至资本市场产生巨大影响。此前曾有媒体报道说，南方一些地区，如广东、浙江一带，近年来有大量游资、热钱豪赌小产权房转正，资金规模以百亿元计。
小产权房治理会不会对商品房市场也产生连带影响？《财经国家周刊》记者也进行了调研。目前来看，商品房房价因为房地产宏观调控处于下行状态，小产权房的清理消息暂时并未对商品房的房价波动产生影响。
首创集团董事长刘晓光认为，如果国家严格小产权房清理，合法的权力会受到保护，将更能体现商品房的价值，因此将会对商品房的价格产生影响。
篇6
关键词：土地利用；总体规划；规划修编；县级
中图分类号：F301.24 文献标志码：A文章编号：1673－291X（2011）11－0170－02
2010年是新疆维吾尔自治区努力消除国际金融危机和“七・五”事件双重影响，全力推动新疆实现“跨越式”发展的关键一年，也是深化新疆国土资源管理制度改革，促进国土管理工作科学发展的重要一年。按照新疆维吾尔自治区国土资源厅的工作安排，在总结评估自治区国土资源“十一五”各项规划实施情况的基础上，目前正在认真开展国土资源“十二五”规划纲要编制工作，以及加快推进县（市）土地利用总体规划的修编和审批工作，力争年底前基本完成土地利用总体规划修编任务。
一、新一轮规划修编的思路
（一）全面贯彻落实科学发展观
新一轮规划修编工作需在科学发展观的指导下，立足地方实际，按照保护资源、保障发展、维护权益、服务社会的要求，统筹发展与保护、需要与可能、局部与全局、当前与长远、地区之间、城乡之间的关系，转变用地观念，创新用地模式，加大公众参与力度，严格贯彻执行国家和自治区的土地利用宏观政策。
（二）树立可持续发展的土地利用规划理念
在维护粮食安全和生态平衡的前提下，合理调整土地利用结构，优化土地资源配置，放弃外延扩张式的土地利用模式，着重于内部挖潜，依靠土地管理系统功能的完善和科技的进步，提高土地利用效率和效益，解决非农建设用地短缺的问题，促进人口、资源、环境和经济的协调、可持续发展。
（三）严格保护耕地，节约、集约利用建设用地
保护耕地是我国的一项基本国策，是土地利用规划的基石。在新一轮规划中保护耕地要坚持数量与质量并重，加大中低产田改造，加强基本农田的保护和建设。对于建设用地要按照严控增量、盘活存量、管住总量、集约高效的要求，注重城镇用地内部挖潜，根据土地适宜性评价和经济社会发展的需要，确定各类建设用地集约高效的利用方式。
（四）加快城镇化进程，协调城乡土地利用
推进城镇化，实现人口从农村向城镇集中，逐步减少农村建设用地总量，是我国人多地少的国情条件下，促进城乡建设用地合理调整，有效保护耕地和基本农田的必然选择[1]。新一轮规划应从区域经济社会发展战略出发，统筹安排各区域用地布局，鼓励依法实施城乡建设用地增减挂钩政策，在保证耕地和基本农田数量不减少的前提下，通过迁村并点、复垦开发废弃地和居民点整理等方法，合理控制城乡建设用地规模，促进新农村建设和城乡一体化。
（五）构建符合区域自身特点的规划实施保障体系
土地利用规划的实施过程是一个极其复杂的动态变化过程。新一轮规划的实施应在完善原有规划实施政策措施和借鉴其他国家（地区）规划实施成功经验的基础上，针对区域自身土地利用的实际，根据土地利用规划实施保障体系的基本思路及框架，从法律、行政、经济、社会、技术、监督等方面构建规划实施保障体系[2]。
二、新一轮规划修编进程中的问题分析
（一）基础资料对规划修编的支撑力不足
县级土地利用总体规划的修编工作是否能顺利开展，很大程度上取决于规划基础资料的支撑力。存在的问题主要表现在以下几个方面：（1）受资金、技术、人力等方面的因素，土地调查多为时点勘测，时序资料较为缺乏，在规划修编过程中所涉及的土地时序数据多为历年土地利用变更数据累加所得。（2）现行规划执行过程中，行政区划进行了调整，加之土地管理工作的疏忽，辖区各乡镇土地调查数据对接时不注意修正数据期水平，造成现状数据不实。（3）由于规划修编需要的数据资料庞杂，涉及到政府的多个部门，将收集到的数据统一到规划基期年这一时点上，存在一定的困难。（4）多数现行县级土地利用总体规划缺少规划实施评价这一环节，不能了解规划执行的结果是否符合规划目标的要求，也无法了解规划的实现程度、规划的效益和规划的效力等，进而不能为新一轮规划修编提供依据。
（二）规划指标分解的科学依据不足
县级土地利用总体规划的一个显著特点就是采取严格的指标控制，引导土地的供需方向，实现辖区内各地类之间的动态平衡。而县级土地利用总体规划一般是由地方国土资源管理部门组织有规划资质的大专院校、规划设计单位来修编；由于规划修编时间紧迫， 规划修编单位多采取分析相关部门提供的资料的方式来了解辖区土地利用情况，实地调研较少，调查研究时间较短，规划修编人员对区域实际情况很难做到全面掌握，从而造成规划指标的分解随意性较大。其主要表现在以下几个方面：（1）土地控制指标多根据重点建设区域的布局情况下分到各个乡镇，然后做局部调整，指标分解的说服力不强。（2）规划指标分解时受修编人员主观因素的影响较大，某些指标的制定脱离了辖区的发展实际，造成乡镇级规划目标难以实现。（3）受提供资料的准确性和时效性的限制，指标分解的科学性也受到限制。
（三）理论研究与规划实践存在差距
规划修编的理论依据包括地租和地价理论、土地区位理论、持续利用理论、生态经济理论、人地协调理论和系统工程理论[3]。针对规划修编过程中出现的问题而进行的理论研究能更好地提高规划的科学性、可行性和可操作性。但目前在县土地利用总体规划修编过程中，理论研究与规划实践存在一定的差距。如在研究县级土地利用总体规划弹性问题时，如何根据节约集约利用土地的要求合理确定县级土地利用弹性供给需要进一步研究，如何根据上一级规划的要求合理确定县级土地利用总体规划弹性方案需要进一步研究。
（四）规划修编的时效性与现实发展脱节
随着自治区工业化、城镇化发展速度的加快，现行土地利用总体规划的不足也日益显现，而新一轮规划却一直不见结果，为适应经济发展的需求，某些县（市）进行了规划局部调整。目前，在应对国际金融危机、扩大内需和推动新疆“跨越式”发展的大背景下，大量基础设施建设项目和产业发展项目急需大量建设用地作为支撑，使所剩不多的建设用地指标更加紧张，某些地区甚至已经突破了2010年的用地指标。规划修编战线拉得越长越不利于土地利用的管理，同时也造成规划法律效力的降低。因此，在保证规划质量的前提下，规划的修编和审批的速度必须加快。
三、新一轮规划修编的几点建议
（一）顺应发展，重新定位
对规划修编的定位要重新认识，不能简单地认为规划修编的目的是降低基本农田保护面积和耕地保有量，增加建设用地指标。现阶段规划修编的目标应继续坚持保护耕地的法定国策，认真落实《土地管理法》确定的占用耕地补偿制度、基本农田保护制度和土地用途管制制度，突出体现保护耕地的规划重点和主线，确定保护耕地和节约、合理用地的方式、重点措施等。而从长远考虑，新一轮规划应全面把握土地资源对经济社会可持续发展的重要作用，坚持自然资源的全面保护，坚持区域发展的公平性、发展过程的持续性、人和自然的和谐性等可持续发展的理念，将规划的重点由保护耕地、控制建设用地向保护国土资源的方向转变。
（二）转变思路，合理规划
《土地管理法》的颁布，正式确定了土地利用总体规划的法律地位，明确了规划对土地利用的调控作用。各地、各级领导也开始“认识”到土地利用总体规划的重要性，通过土地利用总体规划改变辖区用地布局，扩大建设用地规模，将以往违规用地合法化。在新一轮规划修编过程中，建议转变以往的修编思路，避免“一届政府，一套规划”，做到在听取各级领导意见的同时，以规划研究理论为基础，理性吸收领导建议，满足社会发展对土地的合理需求，确保规划方案的合理性，最终使规划得到各方的理解。
（三）注重衔接，注重实践
第一，土地利用总体规划应与城市总体规划、新农村建设规划、城镇体系规划相衔接，而下延伸到国民经济和社会发展“十二五”规划，即“十二五”规划所确定的重大项目必须在土地利用总体规划中落实到地块，土地利用总体规划要与国民经济和社会发展目标相一致。第二，上下级土地利用总体规划要相互衔接，即县级土地利用总体规划在服从市级规划提出的指标控制和区域调控要求的同时，指导和调控乡（镇）级土地利用总体规划。第三，土地利用总体规划应当与村镇布局规划以及交通、水利等各类专项规划、生态环境建设规划等相协调。第四，土地利用总体规划应当与理论研究成果紧密结合。例如在对耕地的调控上，可将基本农田保护图、农地分等定级图等反映耕地质量的图件与规划底图叠加，确定耕地调整方案，实现耕地在数量和质量上的动态平衡。
（四）丰富内容，不断创新
援疆工作会议和十七届五中全会的召开，对新疆土地利用管理工作有了更高的要求。在开展的县级土地利用总体规划修编工作过程中，首先，要创新规划理念，强调市场理念、以人为本的理念、绿色规划理念、目标有限性理念和规划调控法律化理念[4]。其次，要创新规划方法，通过对“3S”技术的进一步开发，采用空间模型方法对土地利用变化进行模拟、预测和评价[5]，另外还要加快规划数据库和监管系统的建设。最后，要丰富规划内容，以人口、资源、环境为切入点，涉及政策法规、产业发展、环境保护、资源开发、新农村建设等方面，强调土地布局优化、产业结构优化、生态环境改善、区域协调发展等内容，促进土地利用总体规划向综合性规划发展。
（五）强化领导，加强协调
土地利用总体规划修编工作涉及各行各业，关系全局和长远，县（市）级领导应将规划修编及前期工作纳入政府重要议事日程，成立由政府主管领导牵头，专家学者及有关部门领导参加的规划修编工作领导小组，加强对规划修编的统一领导。县（市）级国土资源部门要在政府的领导下，做好具体组织工作，切实履行职责，要把规划修编前期工作作为近期国土资源工作的重点，明确工作目标，制订周密计划，成立强有力的规划工作班子，加强与相关部门的协作和联动，充分发挥各方面的积极性，切实抓紧抓好每项工作。
参考文献：
[1] 王西同.关于土地利用总体规划修编若干问题的探讨[J].资源导刊，2008，（11）：14－15.
[2] 孟梅，蒲春玲，白蕾，等.县级土地利用总体规划实施保障措施研究――以新疆伊宁市为例[J].安徽农业科学，2008，36（3）：1209－1211.
[3] 王万茂，韩桐魁.土地利用规划学[M].北京：中国农业出版社，2002.
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[关键词]农村 闲置 土地集约利用
中图分类号：F301.2 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2014）42-0122-01
郯城县是苏鲁边界的一个传统农业大县。该县辖15个乡镇、开发区，674个行政村，人口98万，农村和农业人口86.6万。该县总面积为1312平方公里，其中平原面积612平方公里，占总面积的46.7%。境内农业用地142万亩，占总土地面积（折197万亩）的72.8%；非农用地55万亩，占总面积的27.2%。非农用地中，居民点及工矿用地28.9万亩，占总面积的14.7%；其中农村居民点占地面积19.5万亩，占总面积的9.89%，农村人均占有非农用地面积为0.23亩。
近年来，随着该县城镇化和工业化进程的不断加快，土地供需矛盾日益尖锐。一方面人多地少，耕地锐减，粮食安全受到严重影响，另一方面在建设中土地使用方式粗放，忽视了土地集约利用，宅基地、闲置地、废弃地等闲置、撂荒现象突出。面对日益严峻的土地问题，必须控制总量，盘活用活有限的土地，走一条集约开发、内部挖掘的好路子，这是新农村建设的一项重要措施，也是实现农村城镇化、城乡一体的必经之路。
1 当前农村土地闲置地的主要状况
1.1 村庄布局散乱，居住环境差
农居点遍布各个角落，农户居住极为散乱。由于村庄分布散乱和经济条件的限制，房屋座落参差不齐，不仅给农村居民生产生活带来不便，而且也影响了村容村貌。
1.2 宅基地超标严重，一户多宅、房屋空置现象突出
在各个行政村中，均不同程度地存在着未批先建，少批多建以及一户多宅、房屋空置现象。主要表现为五种情况：一是由于农村宅基地的无偿使用，致使多占便宜、少占吃亏的思想滋长，形成盲目圈地、超标用地；二是农户分家后另建新房，旧房留作杂用房，村集体没有统一收回调剂使用和拆除，使应拆未拆不断蔓延；三是历史沿革的多户连体旧宅，只要有一户还在使用，即使其余都成空闲房，也无法拆除；四是管理监督未跟上，一些政策和措施难以到位，农户任意扩大房前屋后，占据地盘为已有，造成违法占地现象普遍；五是原籍人口举家外迁，而房子却占着原地不腾空，种种原因，一定程度上加剧了盘活闲置地的困难。
1.3 盲目追求攀比，外延扩大过度，形成了大大小小的“空心村”
随着经济高速发展和公路建设加快，富裕起来的一些村及村民建房积极性高涨，他们互相盲目攀比，划新区、弃老宅，建新房。在旧村之外的交通地带聚集新村，只要是公路、村道通到哪里，房子就建到哪里。临路、临街还要搞乱搭乱建，经营性用房也随之而来，形成了“马路长廊”，却忽视了宅基地的改造和利用，使住宅规划过多过快向村庄扩展，老百姓建房全涌入新区。而对楼房的建设全凭农户的随心所欲，房子大小、高矮参差不齐，使得新区建设五花八门，规划形同虚设。于是出现了新房越建越多，旧宅基地越来越大，村外新楼林立，村内废墟狼藉，久而久之便形成了一个个庞大的外实内空的“空心村”。
2 造成闲置地产生的主要原因
2.1 农村居民旧思想观念作祟
村民虽然纷纷在村外或公路边建新房，但却不愿意弃舍老房破屋，认为宅基地可以祖祖辈辈继承下来，是一种私有财产。这成为众多村民多占宅基地的内驱动力，造成了农村宅基地使用率低下，闲置地难以盘活。有的农户建新不拆旧，多处占地建房，有的农户旧宅基地闲置，自己不建，也不让他人使用。
2.2 宅基地管理不到位
农民的土地忧虑意识不强，不是充分利用村内空闲地、废弃地建村庄，而是盲目向村外耕地扩张。在经济发达地区，尤其是城郊结合部宅基地管理困难更为突出，建设长期处于无序状态，违法用地、乱搭乱建、一户多宅现象相当普遍。虽然法律法规有具体规定，但执行难度较大，加之管理力量不足和管理措施不到位，造成非法占地现象难以消除。
2.3 村庄规划滞后
村镇规划起步较晚.造成了农村居民的建房缺乏统一的规划而杂乱无章，村内房屋朝向不一，座落无序，道路不畅，浪费了大量土地，导致农村土地利用率低下，村镇规划却面临着诸多不利的因素。首先是镇驻地街道一级规划的技术力量薄弱，不仅缺少技术人员，也缺少技术资金的支持；其次是近几年农村中已建成了大量新房，新房的更新需要好几十年的时间，对它们进行拆迁的费用相当高，这对规划的实施又带来了阻力。
2.4 行政不规范，执法力度欠缺
由于管理不严，行政不规范，执法力度欠缺，特别是历年来各镇、街道对一些违法用地问题处理不规范，以罚代拆的现象比较普遍，给阻止违法占地行为带来了负面影响，形成了恶性循环。加之管理人员较少，难于保证“三到现场”，给宅基地管理带来了难度。新土地管理法规定，对超占的面积不得再处罚，必须按照法律规定拆除，实际上，按法律规定拆除，更加加重了农民负担，得不到农民的支持。
3 闲置地盘活利用的几点建议与对策
我县节约集约用地有着很大的潜力，农村小集镇兴起，中心村发展，旧村改造都有一定的宅基地可挖掘，利用的潜力很大，对此应运在思想先导、规划引导、政策倡导和监督督导等方面上，创造条件和环境，为新农村建设、为城市发展提供内涵和发展的空间。
3.1 进行闲置地的复垦整理和改造
对农村大量闲置宅基地进行全面整治，是一项长期而复杂的社会工程，必须与当前正在进行的社会主义新农村建设有机地结合起来，必须充分尊重农民的意愿，科学规划，分步实施，提高各地推进农村宅基地整理的积极性，拓展城镇建设用地的空间。
3.2 实行宅基地有偿使用
在不违背《宪法》、《土管理法》的前提下按照每户只能有一处标准住宅的原则，对法定享用面积实行划拨土地使用权形式解决其用地，对村民确因生产、生活需要要求增加宅基地的实行“有偿使用，按宅收费，以级论价，多占多交”的方式解决，再以补偿金的形式返还给农户。让少占的人得利，多占的人吃亏，利用经济手段进行调节，以遏制农村宅基地不断扩大的趋势。
3.3 推进节约和集约用地
在当前土地日益成为发展“瓶颈”的情况下，要着重在提高现有土地利用率上下功夫，把节约土地，提高土地利用率放在首位。一要严格控制建设用地增量。建议各项重大用地立项必须进行听证，新上项目首先要利用存量土地；二要集中一次存量建设用地资源普查工作，摸清底数，并研究促进盘活存量土地的政策措施，禁止闲置土地，利用税收调节，提高土地保有成本，不能让囤积土地者发横财；三要鼓励企业建造多层厂房，充分利用“地上”和“地下”两大空间，节约用地空问，提高容积率。
如今，加快建设节约型社会已越来越多成为人们的共识。盘活利用闲置资源，正是对集约利用资源的一种有益尝试，让荒地、废地、空地不再闲置。只有这样，才能确保杜会主义新农村建设目标的顺利实现，也才能保证农村社会经济的持续、健康、协调地向前发展，进而促进新农村建设的有效实现。
参考文献
[1] 《关于加强农村宅基地管理的意见》的通知（国土资发【2004】234号）.
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关键词：清林径 水库扩建 征地拆迁 做法 技巧
中图分类号：F299.24 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2014）04（a）-0195-03
水库扩建工程一般用地范围大、输水管线长，同时遗留问题多、库区成分复杂，因而征拆移民工作任务繁重。征地拆迁移民安置工作号称天下第一难，如何依据法律法规的规定、结合工程特点来推进水库扩建工程的征地拆迁和工程建设，本文以清林径引水调蓄工程为实例，对征拆工作的做法与技巧进行了有益的探索，为大中型水源工程的征拆工作提供了有价值的借鉴案例。
1 清林径引水调蓄工程概况及征拆进展
1.1 工程概况及特点
清林径引水调蓄工程位于深圳市龙岗区，工程内容主要包括蓄水工程、输水工程、取水工程等三大部分。蓄水工程主要是在现清林径、黄龙湖等三座中小型水库的基础上扩建成一座大（2）型水库，输水工程包括龙清和东清输水工程，取水工程包括三座泵站。
工程特点分三大方面：一是用地范围大，输水管线长。建设期红线范围内合计用地约1286公顷，运行期一级水源保护区内合计用地约2088公顷；东清、龙清输水管线合计长达25 km。二是历史遗留问题多，库区成分复杂。原清林径水库始建于50年代末，而黄龙湖水库始建于90年代初，受当时经济社会发展的影响，两次库区征拆移民的问题没有完全兑现解决，后来2005年深圳市城市化转地不完全的问题叠加造成库区历史问题复杂；库区范围内涉及一个街道、两个社区、三座水库、十一个村庄以及部队和博深高速等其他外包单位，成分相当复杂。三是项目设计工期长达48个月，随着建设周期延长，征拆不确定因素随之增加。
1.2 征拆进展及问题
行政审批手续进展顺利。按照政府投资项目的基本建设程序，水库扩建工程建设项目用地，应当依法申请并办理审批手续。清林径引水调蓄工程项目选址意见书、用地预审、用地方案图及规划许可均已获市规划国土部门正式批复。市政府常务会议先后审议并通过了用地审查及征地拆迁补偿安置方案。在《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台之前，项目曾取得了拆迁许可，了拆迁公告。
征拆进展分两个阶段。前期准备阶段，2009年成立清林径引水调蓄工程征地拆迁领导小组，落实专职工作人员并组织测绘、测绘监理、评估、评估督导征拆中介机构开展工作；2010年编制了专项征地补偿安置方案，该方案于2011年初获市政府批复同意。实施阶段，2010年及2012年区征拆部门提交库区关键线路及东清输水管线用地合计约50公顷。
征拆问题分三个方面：一是当地社区及村民要求给予征收返还用地与深圳市土地资源总体紧张的矛盾比较突出。二是征赔资金巨大，背后利益博弈比较明显。三是库区扩容后形成的“湖中岛”，社区及村民要求按照红线范围内征收补偿标准一并征收的矛盾。
2 水库扩建工程征拆工作的做法
水库扩建工程在制定用地需求计划、解决征拆工作问题、拓展施工作业面等环节，建设单位须按照有关法律法规的规定结合工程实际来有序推进征地拆迁工作，从而强力推进工程建设。
2.1 科学制定用地需求计划，分类推进征拆计划落实
水库扩建工程由于是在原有水库基础上扩容，扩容以后需征收土地、房屋面积一般比较大，受影响的村镇、人口一般比较多。如湖南省涔天河水库扩建工程，扩容后需淹没各类土地4.88万亩、各类房屋154万平方米，淹没影响集镇5个，淹没影响总人口5835户25240人。清林径引水调蓄工程扩容后需征收原农村集体土地约763公顷、需拆除永久建筑达9万平方米，同时涉及6个自然村的搬迁，需搬迁156户居民约558名户籍人口。
如何在这庞大的库区用地范围内结合工程进展及征拆资金安排，合理有效地推进工程建设是水库扩建工程进场之初必须要解决的问题。按照《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》相关规定，水库扩建工程建设项目用地，在行政审批手续完成后，应当依法实行一次报批、分期征收。先行安排项目建设用地，同步推进库区征拆移民，适当兼顾运行管理来推进征地拆迁，是水库扩建工程落实用地需求计划的原则。
科学制定建设用地需求计划。在制定建设用地需求计划时，首先须以标段为单位合理划分工作面用地。水库扩建工程由于涉及大坝等水工建筑物比较多，从而标段划分多，工期不一，进场先后顺序也不同。按照施工组织设计方案，以标段为单位合理划分建设用地时，需综合考虑现场的地形地貌等实际情况，地块的征转地情况，以及各自然村的历史沿革，合理划分标段工作面用地。其次，在制定建设用地需求计划时，先安排进场施工的标段，征拆资金优先投入到该标段急需工作面用地。再次，按照施工标段进场的时间梯级安排各标段征拆用地计划。清林径引水调蓄工程每年按照工程的进展情况及征拆资金到位情况，适时提出了当年建设用地需求计划，从而分期分批推进建设用地的落实。2010年5月，清林径项目建设单位提出了当年26个施工作业面（约91公顷）的用地需求计划，当年完成率约为81%；2011年初，建设单位在认真梳理上年征拆工作欠账和本年度建设用地需求的基础上提出了全年34块（约113公顷）建设用地需求，当年完成率约为64%。
在落实建设用地需求计划时，须同步推进淹没用地的征拆移民。水库扩建工程一般需搬迁户籍人口比较多，移民工作任务比较重。由于此类移民长期居住在库区，人员成分相对比较复杂，如移民搬迁工作没有跟上，有可能会造成一些不必要的群体性过急事件，反过来会影响工程建设的顺利推进。水库扩建工程须充分考虑到库区移民工作的重要性，在工程立项、征拆方案的制定与、施工进场等环节须同步推进。清林径引水调蓄工程在初步设计阶段完成了库区征拆移民专项报告，在进场之时就制定并由市政府批复了征（收）地拆迁补偿安置方案，目前进入了实施阶段。
在落实建设用地需求计划时，需适当兼顾运行管理用地的征拆。由于水库扩建工程一般同时具备防洪、灌溉、供水、发电、调度等功能，在项目建设期该功能或某一功能可能需同时发挥作用，这样不可避免地要兼顾水库运行功能适当安排征地拆迁。同时水库扩建时，为防止抢种抢建事件的发生，需适当安排管理用地的征拆。
2.2 定期召开征拆工作会议，研究解决征拆工作问题
适时召开征拆政策会议，研究解决征拆原则问题。由于水库扩建工程涉及大量的土地征收、房屋拆迁及移民安置，按照《土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》等相关法律法规的规定，征地标准、征收决定、方案、风险评估、移民安置及资金安排等环节均需县级以上人民政府批准或实施，故应适时召开征拆移民政府会议，研究解决相关政策问题，为下一步征拆工作铺平道路。2011年2月深圳市政府召开常务会议，审议通过了清林径引水调蓄工程征拆补偿安置方案及费用估算报告，并要求有关单位要大力推进该工程项目建设。该征收决定及征拆方案的顺利通过，对本项目工程建设、征拆手续的完善，及推动下一步征拆工作打下了坚实的基础。2012年11月深圳市吕锐锋常务副市长到清林径引水调蓄工程项目现场调研，要求相关单位制定提交征地拆迁问题的一揽子解决方案，并强调方案要体现以下几个原则：一是不得重复补偿，已转地应予以扣除，制定新的安置用地解决方案应对原现金补偿方案标准予以调整，扣减补偿金额。二是所涉及6个自然村搬迁比照龙岗大运中心土地征用的做法和标准，给予用地安排。三是因一级水源保护区建设需要扩大征收部分用地，原则同意采取货币补偿方式一并征用，不再给予土地补偿。影响清林径引水调蓄工程征拆工作相关原则问题的确立，为顺利推进征地拆迁的实质性工作铺平了道路。
定期召开征拆协调会议，研究解决征拆相关问题。按照我国相关法规的规定，征地拆迁、移民安置相关事项由驻地政府负责组织实施，而水库扩建工程的建设主体大多非同级人民政府，为有效推动工程建设及防范处置由于征拆移民引发的事件，这就要求定期召开征拆协调会议，研究解决征拆相关问题。2009年至2013年深圳市水务局先后8次与龙岗区政府召开征拆工作协调会议，就成立征拆机构、加强组织领导、制定征拆方案、落实前期经费、安排标段用地等方面取得了广泛的共识，基本解决了清林径引水调蓄工程关键线路的用地问题，并推动了整个征拆移民工作的正常进行。
及时召开征拆专题会议，研究解决征拆个案问题。征地拆迁工作在具体实施时，一般在征拆补偿安置方案里对有关事项有过界定的按征拆方案上的原则进行处理，但征地拆迁问题千差万别，尤其水库扩建工程征拆移民可能有各种历史遗留问题叠加，造成拆迁个案相当复杂，这就要求我们及时召开征拆专题会议，研究解决征拆个案问题。清林径引水调蓄工程自2009年以来，龙岗区政府先后11次主持召开征拆工作专题会议，就清林径水库管理处行政划拨宗地范围内村民自建房补偿、集体土地的征转补偿标准、红线范围外用地征收补偿、五联社区非农建设用地历史遗留问题的处理等问题进行专题研究解决，基本保障了项目进场标段初步用地问题。
2.3 主动办理国有土地划拨，积极拓展施工作业面
根据我国《土地管理法》《城市房地产管理法》《城镇固有土地使用权出让和转让暂行条例》及《土地管理法实施条例》等法律法规的规定，我国共有6种类型的土地依法列为国有土地，国家以出让或划拨两种方式转让国有土地使用权，国家重点扶持的水利项目的国有土地可以由县级以上人民政府依法批准划拨。因此，水库扩建工程项目在行政审批程序完善后，可以按规定申请办理库区范围内国有土地的行政划拨，从而为工程建设积极拓展施工作业面。清林径引水调蓄工程项目建设单位结合深圳市2005年城市化转地图斑及历年征地记录，认真梳理出工作面中全部为已征已转国有土地或大部分为国有土地地块，本着“见缝插针、紧盯不放、成熟一块、交接一块”的做法，积极寻找工作面和开工点，尽可能满足进场施工单位的用地需求。2012年，建设单位主动与城管、农林、水务以及储备土地等管理单位协调沟通，按照国有土地的出库移交相关程序，先后为库区的大坝建设用地、东清输水管线用地及其它隧洞口用地办理各类国有土地出库交接约20.8公顷，为施工单位进场施工赢得了时间，创造了有利的条件，也为项目完成年度投资任务打下了扎实的基础。
3 水库扩建工程征拆工作的技巧
水库扩建工程在成立征拆领导机构、规划布置工程线位和实施现场征拆策略等方面，建设单位需在宏观的统筹领导上，要坚持工程规划总体完整不动摇的原则，但在工程的现场实施中如遇征拆难题要灵活处理，适时考虑个别管线布置可局部调整规划的要求；同时，考虑到库区的村镇比较多，一般有相互等待观望的情绪，工程用地安排也可作出灵活调整，为寻找征拆的时机及地点作为突破口，共同推动工程建设顺利进行。
3.1 成立征拆领导机构，加大征拆统筹协调
水库扩建工程一般征拆周期长、征赔资金大、用地范围广，征拆移民任务重；同时涉及部门多、社会关注度大、历史遗留问题多，相应协调任务繁重。一般区级政府的征地拆迁职能分散在土地整备、城市更新等部门单位，同步负责本辖区所有项目的土地征拆事务。为加大征拆移民工作的组织领导，处理好库区范围内繁重的协调任务，从而更好地推进工程建设，成立专职征拆领导机构是必要的。成立专职征拆领导机构一般有两种方式：一种是单位主要领导挂率，有关部门抽调人员组成临时机构；另外一种是分管领导负责，某一部门为主组成临时机构。清林径引水调蓄工程在2009年就成立了以分管副区长为主要领导的征地拆迁工作领导小组，并设立了办公室。该领导小组在协调征拆资金、安排征拆工作、处置征拆事务等方面做了大量的工作，推动了整个征拆工作的正常进行，有力地保障了工程项目的正常推进。深圳市另外一个重大水源工程项目由于没有成立专职征拆领导机构，造成征拆工作及工程建设进展缓慢。
3.2 合理选定输水线位，适时调整管线许可
水库扩建工程一般集雨面积比较大、蓄洪能力比较强，因而相应承担着供水、灌溉等功能，管道、干渠等输供水线路比较长。在规划之初选定输水线位时，要给合片区法定图则，尽量避开基本农田、已出让国有土地、非农建设用地、发展备用地及已批建设项目用地，局部管线尽量与规划的主次干道和绿地并行布置。但往往项目从初步设计到提出用地申请，时间跨度长，现场用地情况发生了很大变化，导致局部管线无法按规划设计线位实施，因而需适时调整管线许可。以上合理选定输水线位，适时调整管线许可，是为了尽量减少征地拆迁的工作量，为工程建设赢得时间。清林径引水调蓄工程东清输水线位在设计之初就结合现场地形情况及规划情况进行了反复的比选，避开了建城区，减少了征拆量，从而有利工程的顺利推进。龙清输水管线在实施阶段需穿越一厂区，现场征拆谈判由于停产停业损失陷入僵局。为赢得建设工期，建设单位结合规划要求，重新申报了施工图备案，局部调整了管线线位，从而避免了征地拆迁对项目的影响。
3.3 准确把握征拆时机，灵活机动进行征拆
水库扩建工程库区一般需征拆移民的村镇集体比较多，而村民一般有担心补偿政策多变，导致先征拆的吃亏，同时想等待补偿政策再优惠，获得更多的利益等思想。村民这种等待观望的情绪一定程度上影响征拆工作的正常推进。同时，水库扩建工程项目提出的工作面用地需求计划与村集体要求的整村一次征拆的诉求有一定的差距。为了更好的化解村民的这种观望等待情绪，同时理顺村里的征拆诉求，这就要求我们在用地安排上要结合征拆的时机及地点作出合理的调整，从而灵活机动地进行征拆。清林径引水调蓄工程库区涉及11个自然村集体土地的征转，8个村集体土地全部在红线范围内，3个村集体土地部分在红线范围内；而在红线范围内的有6个村需整村搬迁，而其它村只涉及集体土地的征转。在这种复杂的环境下，村民等待观望的情绪更加浓厚，这就要求我们更加科学地寻找征拆的机时及突破点，从而灵活地推进工程建设。清林径引水调蓄工程征折方案以后，在征拆标准及用地返还等原则确定以后，向村民宣讲征拆政策的稳定及连续性，征折标准、返还原则一视同仁，不会导致先征拆的吃亏，不会导致先征拆的没有返还用地。目前，清林径引水调蓄工程已完成了黄龙湖等3个自然村集体土地征转协议的签订，从而有利地推动了整个征拆工作的正常进行。
4 结论
水库扩建工程的征地拆迁工作，应当依据法律法规的规定，结合工程的特点，按照政府投资项目的基本建设规律，科学制定用地需求计划，详细研究解决征拆工作中的问题，积极拓展施工作业面来推进征拆移民工作；同时在宏观上应加强统筹领导，在前期规划上应优化布置输水线位，在现场实施中应灵活机动开展征地拆迁，从而共同推动工程建设顺利进行。
参考文献
[1] 涔天河水库扩建工程简介[EB/OL].湖南省涔天河水库扩建工程官方网站.
[2] 把握政策 讲究方法 积极稳妥地推进征拆工作[EB/OL].道客巴巴网站.
篇9
关键词：失地农民；社会保障制度
一、城郊“失地农民”群体的困境
大城市的快速发展引起的城市空间扩张导致在城郊产生了一个特殊的人群―失地农民。按照《全国土地利用总体规划纲要》的预测，2000年至2030年30年间全国占用耕地面积将超过545。万亩，以每征用l亩地就有1.5个农民失地计算，届时失地农民将增加至1.1亿人。根据专家预计，这其中将有5000万以上的农民处于既失地又失业的状况。失地农民已经成为当前较为突出的社会问题，直接影响到社会的稳定和发展。在现行的土地政策和制度安排下，失地农民已经陷入了一种尴尬的境地。说是农民，他们已经无地可耕；说是市民，他们还不能和市民一样公平地享有城市生活的待遇。无论是在物质上，还是在精神上，失地农民都面临着困境，而且突出地表现为一种群体性的问题，具体反映在以下几方面：
第一，法定征地补偿不足以解决失地农民的长远生计。征地补偿安置费本来应该能为失地农民解决后顾之忧。但是补偿计算方法仍旧是沿用计划经济时期以亩产值来测算的方法，不是按照市场经济规律办事。近几年来，农产品价格持续走低，以农产品产值来计算已经不能真实地反映土地的实际价格。按照这一计算方法，农民获得的土地补偿在每亩几千元到两万元不等。
第二，失地农民缺乏稳定、可靠的谋生渠道。失地农民没有了土地，就无田可种。在国内耕地资源普遍紧张的情况下，不太可能分配给失地农民新的土地，除了一部分农民到异地承包耕地，大部分农民己经无田可种，必须自谋生路。政府和土地开发商本来应该承担起相应的责任，为失地农民提供就业和培训机会。但是在实际操作中，只有少数失地农民获得了就业安置，多数人必须自谋生路。
第三，失地农民缺乏基本的社会保障。在城乡分割的二元经济体制下，农村土地承载着农民的社会保障功能：为农民提供基本的生活保障、就业机会、土地继承权等等。由于没有得到合理的征地补偿，再加上安置办法比较单一，农民一旦失去了土地，就丧失了拥有土地所带来的社会保障权利，很可能沦为新的城市边缘群体。
第四，失地农民向市民转变需要经过较长的心理适应和磨合过程。由于城市征地，失地农民由居住在农村转变为居住在城市，从农村户口转变为城市户口，但是他们适应城市生活要经过相当长的一个过程。
二、维护城郊“失地农民”权益的社会保障制度改革
《土地管理法》规定，政府在履行征地手续后，农民对被征用土地不再享有相关权益。这一征地制度实质上剥夺了农民的土地财产权，排斥了农民参与土地增殖过程中利益再分配的权利。城郊失地农民问题的解决要从多个渠道解决，从短期看，是努力增加失地农民就业机会，从长期看，还是要着眼于建立长效保障机制。
具体而言，应从如下几个方面解决城郊失地农民问题：
第一，建立合理的征地补偿和利益分享机制。目前，征地补偿是失地农民在城市化进程中能获得的最直接的经济效益，是他们最重要的生活来源，同时也是最容易引发征地矛盾的焦点。因此，寻找政府、征用地主体、失地农民间最佳的利益联结，建立合理的征地补偿和利益分享机制，是解决失地农民问题的关键。
第二，建立医疗、养老社会保障机制。目前，在农村社保尚未立法，社保制度建设基本还是空白的情况下，应当尽快把失地农民纳入城镇社会保障体系，实现与城镇社保的对接。现实的做法是，设计一个与城市居民相对接近、便于今后与城镇社保体系相衔接的操作方案，先养老保险，后医疗保险和失业保险，因地制宜、循序渐进。城镇养老、医疗、低保应扩大覆盖面，首先覆盖失地农民，社保标准要逐步提高，失地农民享受低保标准应等同城镇居民。建立家庭养老和社会养老保险相结合的机制，提高养老保障成效。依托集体经济组织或社区，建立完善互助医疗合作制度，并实行医疗产品配送下乡。建立失地农民养老和医疗保险制度。其资金筹措应按国家、集体、个人及市场征地主体“四个一点”的思路解决。
第三，建立教育培训保障机制。对进城入镇失地农民的教育培训保障，主要包含四大块：一是子女的九年制义务教育。失地农民进城后，其子女入学应与城镇居民的子女一视同仁，享受国家九年制义务教育所赋予的所有权利。二是对失地农民的职业技能培训。
第四，建立再就业创新机制。农民市民化的重要前提是农民就业的社会化、非农化和充分化。顺利实现就业是解决失地农民生活来源，加快其生产生活方式转变的重要保证。应按照市场化原则，制定城乡统一的劳动力就业政策，建立城乡统一的劳动力就业市场，实现城乡统筹就业。
第五，建立集体经济组织的经营管理和收益分配机制。在农民市民化过程中，必须加强集体资产管理，并处理好历史遗留问题。一是加快产权和股份制改革。村集体资产特别是历年土地征用的补偿费要单独建帐、专款专用，优先用于办理村民的养老保险等社会保障。二是适时组建转型的社区合作经济组织。社区合作经济组织应接管原村集体资产并实行股份合作制改造，允许其成为法人实体，给予一定年限的过渡期，在过渡期内税收、信贷和工商登记等方面给予政策优惠，以稳定合作经济组织的收入来源，提高失地农转非人员的生活保障。三是完善社区合作经济组织的运作机制。明确社区合作经济组织的地位，制定规范的章程范本，确定合理的股权量化比例及配股政策，使合作经济组织在资产评估、法人登记、股权设置、股东权利与义务、收益分配办法、股权转让等方面都有法可依、有章可循。
参考文献
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土地用途管制的核心是保护耕地，根据国务院及国土管理系统颁布的有关土地管理，特别是有关耕地保护和珍惜利用土地的各项法规、条例[13]，结合我国1996年-2010年间的耕地面积变化趋势，将该时间段划分为3个阶段。1996年-1998年为第一阶段，该阶段是耕地保护制度的产生期，1996年6月，在全国土地管理厅、局长会议上，首次正式提出“实现耕地总量动态平衡”，1997年3月，首次设立了“破坏耕地罪”等，1998年修订《土地管理法》，确定了土地用途管制制度，一系列耕地保护制度的出台改变了过去耕地无序管理的混乱局面，取得了较好的效果，期间耕地面积减少39.71万hm2，年均减少约19.855万hm2；1999年-2004年为第二阶段，该阶段是耕地保护制度的发展期，也是城镇化高速发展阶段，在巨大的经济利益驱动下，耕地快速流失，6年间耕地面积减少719.78万hm2，年均减少119.96万hm2；2005年-2010年为第三阶段，该阶段是耕地保护制度完善期，在较为切实有效的耕地保护措施下，耕地过快减少的势头总体上得到遏制，6年间耕地面积减少71.10万hm2，年均减少11.85万hm2。最后，在阶段划分的基础上，分别选取各阶段指标的年均水平作为指标分值，进行绩效评价。
评价指标体系确定评价土地用途管制制度绩效不同于评价政府行政绩效，应该更多的从客观尺度方面来衡量，目前客观分析的基础主要是官方公布的数字。根据已有理论[10，14-16]，结合目前我国省（自治区、直辖市）数据的可得性，选取能够综合反映地方社会经济及政策实施情况的指标，其中，由于土地用途管制的核心内容是保护耕地，因此政策方面的指标选取耕地面积，耕地年均减少量及建设占用耕地面积等。初步筛选出人均GDP（x1）、地均GDP（x2）、房地产开发投资（x3）、商品房价水平（x4）、人口密度（x5）、二、三产业产值占GDP比重（x6）、政府财政收入（x7）、农户人均纯收入（x8）、恩格尔系数（x9）、失业率（x10）、城乡消费水平对比（x11）、耕地面积（x12）、耕地占总土地的比重（x13）、各省（自治区、直辖市）耕地在全国耕地中所占比重（x14）、耕地年均变化量（x15）、建设占用耕地面积（x16），这16项指标作为土地用途管制制度绩效评价的底层指标。其中，第一阶段1996年-1998年的建设占用耕地面积数据缺失，故未考虑该指标x16。
数据来源与处理本文根据历年中国统计年鉴、历年各省统计年鉴、中国城市建设统计年报、国研网统计数据库、中国国土资源年鉴、中国劳动统计年鉴、中国农村统计年鉴等，查得1996年-2010年全国31个省（自治区、直辖市）的指标数据。首先将原始数据进行同趋势化（恩格尔系数，失业率，城乡消费水平对比、耕地年均变化量和建设占用耕地面积为逆向指标）和标准化处理，以消除指标之间变化趋势、量纲不一致及数量级的差异现象，并建立变量的相关系数矩阵R。
因子分析因子分析是一种常用的多元统计方法，一般而言，在有多个指标的许多问题中，用因子分析法可寻找出支配多个指标的少数几个公因子或共性因子，这些公因子彼此独立。在所研究的问题中，以公因子代替原指标作为研究的对象，可以在不损失或者很少损失原指标所包含信息的情况下，达到“降维”的作用，从而简化计算与研究[17]。
确定公因子运用SAS软件，计算出相关系数矩阵R的特征值、贡献率和累计贡献率。由于第1和第2这两个公因子的特征值大于1，且三个阶段前两个公因子的累计贡献率分别达到66.09%，64.65%，61.78%，即这2个成分所包括的信息基本可以反应原始变量所包含的总信息，因此可以提取前2个成分作为公因子。由于提取结果还不能明显的反映公因子所包含的指标信息，所以对因子载荷矩阵进行正交方差最大旋转。旋转前后，因子载荷的变量结果基本一致，总的信息量无损失，其中，人均GDP、地均GDP、房地产开发投资、商品房价水平、人口密度、政府财政收入、农户人均纯收入、恩格尔系数、失业率及城乡消费水平对比在第1公因子的载荷系数较大，这些指标主要反映的是社会经济的发展状况，因此可以用第1公因子代表社会经济子系统；耕地面积、耕地占总土地的比重及各省（自治区、直辖市）耕地在全国耕地中所占比重、耕地年均变化量和建设占用耕地面积在第2公因子的载荷系数较大，这些指标反映的是耕地状况，即土地用途管制的执行情况，因此可以用第2公因子代表政策制度子系统。
因子得分为了对3个阶段的样本分别进行综合分析和评价，应给出3个阶段各样本归一化后的两因子得分矩阵。
确定依据参考经济与环境耦合机制评价的度量标准[18]，将社会经济与政策耦合机制评价的度量标准分为发展类别标准和发展模式标准，具体见表2和表3。由于各指标均已同趋势化为正向指标，因此两个公因子均为正向因子。根据因子的归一化得分，把0~1之间划分为4个层次作为发展类别标准：0~0.25为低级发展类，0.25~0.50为初级发展类，0.50~0.75为中级发展类，0.75~1.0为高级发展类；此外，发展模式标准主要以直线y=x，曲线y=x2和y=x为基准，y=x直线以上为政策滞后模式，直线以下为社会经济滞后模式；直线y=1与曲线y=x之间为强政策滞后模式，曲线y=x与直线y=x之间为弱政策滞后模式，直线y=x与曲线y=x2之间为弱经济滞后模式，曲线y=x2与y=0之间为强经济滞后模式。
发展战略确定依据上述度量标准，进行社会经济与政策发展耦合机制的评价，我国31个省（自治区、直辖市）的发展战略在3个阶段具有不同的类型，具体结果见表4。
时间维度分析对3个阶段强经济滞后模式的省（自治区、直辖市）个数进行统计可以得表5。由表5可知，相对其他3种发展模式来说，强经济滞后模式包含的省（自治区、直辖市）个数在3个时间段中均最多，其中，第一阶段（1996年-1998年）与第三阶段（2005年-2010年）相比，强经济滞后模式中高级发展类的个数多于第三阶段，而初级发展类的个数低于第三阶段，第二阶段（1999年-2004年）中22个省全部集中在高级发展类和中级发展类。我国是农业大国，大部分省属于粮食主产区或者产销平衡区，加之土地用途管制等政策的实施，使得社会经济发展远远落后于政策的执行效果，出现政策执行过度的现象，不利于我国现代化的发展。此外，相对于第一阶段（1996年-1998年）和第三阶段（2005年-2010年），第二阶段（1999年-2004年）的发展战略类型较少，且主要集中在中级发展类和高级发展类的强经济滞后模式，政策滞后模式的省（自治区、直辖市）大幅度减少。这与第二阶段刚刚实施土地用途管制制度有着密切的联系，1999年我国正式实施土地用途管制制度，随后6年间，耕地保护政策执行力度加大，各省（自治区、直辖市）政府采取各种措施保护耕地，在一定程度上取得了显著的成效。相对而言，第三阶段（2005年-2010年）与第一阶段（1996年-1998年）的差别不大，说明政策实施效果开始减弱。2005年以后我国耕地面积开始缓慢减少，并有回升的迹象，政策的监管也随之减弱，地方政府在经济利益的驱动下，想方设法占用耕地，政策执行效果逐渐退化。
空间维度分析结合我国粮食分区，分别对31个省（自治区、直辖市）的发展战略类型进行归纳分析，得出如下3个结论：（1）强经济滞后模式的省（自治区、直辖市）大部分属于粮食主产区，如河北，黑龙江，安徽，山东，河南等粮食主产区都是强经济滞后模式。原因是：①大多数粮食主产区的农业生产条件优越，农业生产水平较高；②被划为粮食主产区的省（自治区、直辖市）肩负着我国粮食生产的责任，因而，在由产区耕地向非农产业转移上受到一定程度的限制[19]，鉴于此，我国大部分粮食主产区属于中级发展和高级发展的强经济滞后模式，耕地减少速度缓慢，政策执行效果较好，远远超出社会经济的发展。（2）政策滞后模式的省（自治区、直辖市）基本上都是主销区。其中北京，天津和上海属于强政策滞后模式；福建，广东，浙江和海南属于弱政策滞后模式。这些城市大多为我国的经济中心城市和沿海发达城市，城市化水平高，土地产出效率高，因而，保护耕地的机会成本大，耕地占用率高。（3）低级发展类和初级发展类的省（自治区、直辖市）主要是，宁夏和青海等产销平衡区。这些省（自治区、直辖市）的农业生产条件恶劣，土地利用比较粗放，大部分位于经济相对落后的西部地区，因而，社会经济水平和政策执行效果均处于较低水平。
基于协调度模型的区域划分
耕地保护应该与社会经济发展相协调，以零增长为代价换取耕地保护与可持续是不可取的[19]，社会经济与政策的协调发展是政策执行持续有效的重要保障，为了更精确地反映我国31个省（自治区、直辖市）3个阶段的协调度，利用协调度函数[20]（见式1）计算31个省（自治区、直辖市）的社会经济与政策制度的协调度，并根据Jenks自然最佳断裂点分级方法对31个省（自治区、直辖市）分区，确定协调度等级。从空间维度看，处于高协调度的江苏，浙江，广东等的经济水平较发达，政策执行效果也较好。近年来，随着经济的高速发展，土地竞用程度相当激烈，地处东部沿海的江苏省的粮食主产区功能慢慢退化，而浙江，广东作为主销区，耕地面积相对较少，但与其它主销区相比，建设占用耕地速度较缓慢，社会经济发展与政策制度执行效果高度协调。相反，处于较低协调度的黑龙江，河南，内蒙古等大部分是粮食大省（除北京，上海外），这除了与当地的自然地理因素和社会因素有关外，还与其肩负着粮食安全的责任有关，因而，一定程度上制约了经济的发展，造成社会经济的发展水平与政策执行效果严重失调。
结论与讨论
主要结论（1）从时间维度看，我国土地用途管制绩效在短期内效果显著，长期内效果逐渐减弱。3个阶段中强经济滞后模式的省（自治区、直辖市）个数均接近或超过总数50%。其中，第二阶段（1999年-2004年）的发展战略类型较少，且集中在经济滞后模式，政策执行效果最好，第一（1996年-1998年）和第三（2005年-2010年）阶段差别不大，说明政策执行效果逐渐退化。（2）结合我国粮食分区，从空间维度看，我国土地用途管制绩效在空间上存在差异。其中，政策绩效评价好的强经济滞后模式的省（自治区、直辖市）大部分属于粮食主产区，而政策执行效果相对较差的政策滞后模式的省（自治区、直辖市）基本上都属于粮食主销区；此外，低级和初级发展类的、青海等则属于产销平衡区。（3）从协调度的角度看，大量经济滞后的省（自治区、直辖市），在政策执行力度加大的情况下，社会经济发展显著落后于政策执行效果，协调度指数大幅下降；而经济发达地区，在强化政策实施的情况下，大部分达到了高度协调水平。如经济高度发达的北京和上海在1999年-2004年间协调度效用值分别为78.42和76.29，而作为粮食主产大省的黑龙江在该阶段的协调度效用值仅为42.17，这种现象不利于政策的有效执行和社会经济的持续发展。
