关于土地出让金的政策范文

导语：如何才能写好一篇关于土地出让金的政策，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

记者获悉，财政部综合司与国土资源部财务司已在全国范围内展开“土地供应及收支管理情况”的专题调研。该调研除要求各地彻查“2007~2010年度土地收储、供应和土地出让金收支情况”外，还就若干“当前社会关注重点问题”向系统内部征求意见。

记者获取的财政部内部调研方案显示，“土地财政”、“地价与房价关系”、“被征地农民利益保护”等内容均在“征求意见”范围内。

其中，个别问题容易让人们对下一步政策改革产生遐想，如“中央是否有必要集中部分土地出让收入，以调节土地出让收入分布不均衡问题”，“中央和地方是否有必要建立类似香港的土地基金制度，将部分土地出让收入留作未来使用”。

报数难题

财政部原计划以“书面调研”和“实地调研”相结合的方式推进此次调研。其中“书面调研”要求各地选择2-3个有代表性的市县，填报土地出让收支数据，于2011年4月30日前上报财政部综合司和国土资源部财务司各1份。如今，约定的“截稿”时间已过去月余，各地却鲜有如约上报者。

陕西省国土资源厅财务处承接此项工作的负责人告诉记者，20多天前，他们就以省厅的名义下发文件，要求各地市县上报近年来土地出让金收支数据。但时至今日，数字却始终报不上来。

这位负责人说，在市县当地，“插手”土地出让金收支数据的政府部门众多，以至于“统计口径”很难一致，导致土地出让金透明度极差。

陕西省财政厅相关负责人也告诉记者，他们只负责制定土地出让金收支管理的相关政策，具体财务数据也不掌握。建议记者到市县当地去了解情况。

而在市县当地，土地出让金也是一笔糊涂账。记者在陕西省宝鸡市采访时，从财政、国土、土地收储中心和公开信息整理4个渠道得出4组截然不同的土地出让金统计数字，金额“跳跃”从几亿到几十亿元不等。

在安徽省，一些城市将土地储备、供应及土地出让金收支视为“保密信息”。安徽省财政厅经济建设处副处长陈维光说，对于各市县的土地出让金财务数据，省级财政部门实际上仅能收到一个“打捆”的信息。

陈维光告诉记者：虽然目前土地出让金的报表体系已基本建立，但收支信息在国土和财政两个部门还未能实现共享。“国土系统的土地收储、审批、利用、耕地保护等多个职能部门的工作环节都涉及土地出让金的使用，但这些信息却无法和银行、财政系统及时沟通。”

近年来，在土地出让收入统计上，一个令外人费解的现象是，财政部和国土资源部公布的全国土地出让金总额总是对不上。例如，2010年全国土地成交总价款，财政部的全口径统计是2.7万亿元；但国土资源部内部的统计则是2.9万亿元。前后竟相差2000亿元。

国土资源部一位不愿具名的高级官员告诉记者，造成这种差别的原因，在于财政系统和国土资源系统对于土地出让收入的统计方法不一致。财政系统是按照年度计算土地出让的各项收支，而国土部门则是按照每宗地的具体情况计算土地收益，一宗地块的成本支出，可能会体现在下一年度的统计中。

据了解，计量经济学上有两种统计方法：一种是按照时间统计，即上述财政部使用的统计方法；另一种是按照横截面统计，即国土部使用的方法。而在两种方法之上，目前还有一种最新的计量方法，即“面板”统计法，可以按照时间，对同一块地的收支情况进行跟踪统计。

上述国土资源部高级官员告诉记者，这次财政部之所以联合国土资源部进行土地出让收支调研，必然会触及两个部门统计方法不对称的症结问题。

60%成本区

由于财政和国土两大系统对土地出让收入的统计方式存在分歧，导致土地出让金收支不透明久被诟病。

2010年6月，国家审计署公布的一项抽查结果显示，2008年1月至2009年6月，17个省区市有625.38亿元已收缴的非税收入未按规定纳入政府性基金预算管理。“非税收入”中，绝大部分是指土地出让收入。

自2006年《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（[2006]100号文件）出台以来，近年来财政部等中央部委几乎以“每年一道”文件的频率，反复要求将地方的土地出让收入纳入基金性预算监管。要求“亮化”土地财政的态势，仅在2008年国际金融危机期间略有舒缓。

财政部曾在一份文件中罗列了当前各地土地出让金管理乱象：土地出让收支未全额纳入地方基金预算管理；已收缴的土地出让收入在非税收入汇缴专户滞留时间过长；拖欠土地出让收入、未能做到应收尽收；越权减免缓缴或变相减免土地出让收入、造成土地出让收入流失；未按规定编制土地出让收支预算等等。

土地出让金收支账本难被看透的背后，是地方政府“土地财政”的日渐庞大。公开数据显示，许多地方的土地出让收入几乎与当地财政收入相差无几。

以记者调查的安徽、重庆、陕西为例。2010年，三个省市的土地出让金占比地方财政收入均超过40%：安徽省2010年地方财政收入1149.4亿元，土地出让总价款约为1000亿元；重庆市地方财政收入1991亿元，土地出让金总价款约为900亿元；陕西省2010年地方一般预算收入958亿元，土地成交总价款387亿元。

国土资源部副部长小苏此前在接受记者采访时曾表示：“关于土地财政，10个人有9个人存在一个大误解”。小苏称：2009年全国土地出让金总额是1.59万亿元，2010年是2.7万亿元，“这其中，有60%多是拆迁征地的成本。只有三分之一才是地方土地财政的纯收益”。

接受记者采访的国土系统内部人士大都认同征地成本占“60%”的说法，认为土地出让金总额中，只有40%才能算作真实的土地出让收益。上述国土部不愿具名的高级官员甚至告诉记者，土地出让“净收益”仅为总价款的20%。

在记者采访的陕西省宝鸡市，当地财政部门正是按40%的比例，从每一宗土地的成交总价款中提出土地净收益，纳入国库实施基金性预算管理。余下的60%，则由国土部门、土地收储中心按照“成本”报账。这已明显违反了国务院2006年第100号文件的规定，即土地出让收入必须“及时足额纳入国库”，进行基金性预算管理。

对于土地出让金中60%是成本的说法，也有一些业内人士表示怀疑，认为因缺乏有效监管，“60%成本区”往往会成为“藏污纳垢”的灰色地带。一些原本不应计入成本项下的费用，也可能会以“60%”为掩体。

但陕西省宝鸡市土地整理储备中心主任郭世军告诉记者，当前征地过程中，实际发生的费用远远大于理论。“比如说要征老百姓的地，非但要负责他们的吃喝玩乐，还往往要把他们组织出去参观考察学习，甚至经常是在酒桌上谈事情，这些都要产生很多额外支出。”

正因如此，土地出让金中“成本”到底是多少，在财政部门，成了一本算不清楚的“糊涂账”。而国土部门则凭借“宗地统计法”的优势，对土地出让的成本和收益情况，掌握得更为清楚。

改革出路

与财政部、国土资源部联合调研土地出让收入前后呼应的，是各界对“加强土地出让金使用管理”的热议。

全国政协委员、民建浙江省副主委卢步东在今年“两会”发言中表示，过去5年，全国土地出让收入高达7万多亿

Depth Observation 深度观察33

元。“巨额的‘卖地’进账如何使用值得深思”。

卢步东当时提出的四项具体建议是：对过去5年或10年的土地出让收益使用情况进行审计；立法规范土地出让收益使用途径；赋予省级政府监管职责；改变“寅吃卯粮”的状态，将土地出让金一次性收取70年改为逐年收取，或建立“土地出让收益基金”，每笔土地出让收益按一定比例纳入基金，为将来的发展预留空间。

实际上，对于改革当前土地出让金管理制度，业界已探讨多年。

国土资源部法律中心违法线索处理处处长熊志强长期关注各方评议，将土地出让金制度总结为五大弊端：与民争利；分布不均、拉大中西部财力差距；土地出让金收支管理不规范、使用效益欠佳；侵占农地、耕地，影响粮食和环境安全；透支未来、绑架金融。

正是这些对土地出让金制度的“讥评”，促使近年来改革始终朝着“收紧土地出让金”的方向发展。但往往却事与愿违。

有知情的业内人士告诉记者，最初，相关法律中规定土地出让金只有两种用途：土地开发和城市基础设施建设。但近年来，土地出让金渐渐被视为“唐僧肉”，新农村建设、保障房建设、水利建设、教育投资，等等，都想从土地出让金中切取一块。在这位业内人士看来，近年来对土地出让金的改革方向，已与最初的法律规定发生了事实上的冲撞。他建议：“要么研究修改法律，要么适时取消一些过时的行政命令”。

这位业内人士还表示，如果各项投资都要从土地出让金中出一部分，就会形成一个悖论：“一方面反对地方搞土地财政，一方面却又在推动土地财政”；同时，过度制约土地出让金，或许还会对中央、地方的分税制体系造成伤害。

但主张将土地出让收入纳入现行政策监管体系的声音似乎更大。

财政部财政科学研究所副所长白景明接受记者专访时就强调，当前土地出让金收支管理不是没有法度，而是“有法不依”现象严重。他认为，此次部委联合调研最现实的着力方向，是要在土地出让金预算管理上，把现行的制度贯彻下去；对土地出让金的使用管理要更加细化，加强监管。

法制和正义，究竟该选择何者？这或许是摆在土地出让金深层改革的一项艰深课题。

资料

财政部、国土部“土地供应及收支管理情况”调研提纲（部分）

1.关于“土地财政”问题。本地区是否存在“土地财政”问题。本地区政府对土地收入的依赖程度。能否将土地出让收入、房地产相关税收、土地抵押贷款归纳为“土地财政”。

2.关于地价与房价关系问题。对社会上有关“地方政府操纵地价、地价推高房价”等观点的看法。

3.关于土地出让收入管理问题。中央是否有必要集中部分土地出让收入，以调节土地出让收入分布不均衡问题；中央和地方是否有必要建立类似香港的土地基金制度，将部分土地出让收入留作未来使用；若有必要建立土地基金，请说明土地基金应如何建立、使用方向及管理方式。

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土地出让金的征收管理

第二条土地出让金是指政府出让国有土地使用权而向土地受让人收取的国有土地有偿使用费（即地价款）。土地出让金是国家财政性资金，必须全额上缴市财政，实行收支两条线管理。

第三条市财政局是土地出让金管理的主管机关，市国土资源局是土地出让金的代征机关。

第四条市国土资源局必须按出让合同约定的缴款时间和金额向土地受让人开具省财政厅印制的“省行政事业性收费专用缴款书”，土地受让人直接将资金缴入市级财政专户。

市国土资源局依法负责土地出让金的催缴工作，保证土地出让金按时足额缴入市级财政专户。

第五条市国土资源局应及时向市财政局报送每宗出让土地的出让收入、征地成本、应提税费和出让收益的分解清单。市财政局对出让清单审核后，及时确认出让土地收益并将有关征地成本拨付到相关账户。

第六条市财政局可按缴入金库土地出让金总额的2%提取土地出让业务费，作为土地出让专项资金，列入国土资源部门预算收入，由财政监管使用。

第七条市财政可在收储土地的出让收益中提取8%的土地储备资金，专项用于政府对土地收储资金的积聚和运作，任何部门和单位不得移作他用。

土地出让收益的使用管理

第八条土地出让收益是指土地出让收入扣除征地成本、应提税费后的余额。土地出让收益分市级收益和乡镇收益。

第九条镇乡（街道）财政根据市政府有关国有土地收益分配政策取得乡镇土地收益，并负责本乡镇土地收益的使用管理，按规定向市财政上报所属乡镇的土地出让收益预决算。

第十条市级各管委会、指挥部开发区域内的土地出让收益均为市级土地收益，列入年度市级土地出让收支预算。

市经济开发区、振东新区管委会根据市政府有关国有土地收益分配政策取得市级土地收益的切块资金，用于区域内的项目建设和基础设施配套。

第十一条市发展计划局会同市国土资源局于每年10月底前提出下一年度全市国有土地出让计划的初步意见，并预测下一年度土地出让金收入和收益情况。

第十二条市财政局根据市政府批准的土地出让计划、项目建设计划和市国土资源局预测的土地出让收入及收益情况，编制市级土地出让收支预算，汇总编制全市土地出让收支预算。

第十三条市财政局编制的全市土地出让收支预算以及土地出让的调整预算，经市政府同意后，报市人大常委会审批。市财政局根据市人大常委会批复的收支预算，在一个月内及时批复给收入组织单位和项目建设单位的主管部门。

第十四条各项目建设单位应自觉按政府批准的土地出让收支预算执行。根据工程进度向财政部门办理资金拨付手续。市财政局要逐步转变资金拨付方式，向国库集中支付转变。拨付的建设经费能够直接支付的，直接拨付到项目施工单位。

第十五条市财政局要严格按预算管理的要求，对于有预算安排的项目支出，将根据出让收益收支相匹配的原则，及时将资金拨付到位。对于无预算安排的项目支出，不得支付。

第十六条在预算执行过程中，土地出让收益达不到年初收入预算数，或土地出让支出预算的调整超过年初收入预算的，必须调整土地出让收入预算。收入预算的调增，需兼顾土地供应量；收入预算的调减，要相应调减支出预算。

根据项目建设的实际情况，确需调整支出预算的，由项目使用单位的主管部门向市财政局提出申请，按下列权限报批：

当年新增建设项目需市政府常务会议讨论批准。

原定项目资金超过预算或新增建设项目需追加预算指标的，资金额度在1000万元以下（含1000万元）的，报市长审批；资金额度在1000万元以上的，报市政府常务会议讨论批准。

全年调整金额增加数超过全年预算10%，以及单个项目追加投资3000万元以上（含3000万元）的，需报市人大常委会审批。

第十七条市财政局必须建立土地出让预算周转金，用于调剂预算年度内季节性收支差额，以保证及时用款。预算周转金每年按土地出让收益预算的5%来设置和补充，其总额达到年度土地出让支出预算的30%后不再提取。

第十八条年度结束后，项目建设单位应根据当年收支执行结果，向市财政局报送建设项目年度收支决算，市财政局经审核汇编成市级土地出让年度收支决算。

附则

第十九条市财政、审计、监察、国土资源部门要加强对土地出让金征收使用的管理、监督、检查，对违反财政、财务制度，土地出让金不缴市财政的，要按照《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》及《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》给予单位和主要负责人相应的处罚。

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    一、关于土地出让金

    所谓的土地出让金就是指伴随着我国实施城镇化战略而产生的一种特殊的收益,土地出让金已经成为了国家所有权性质的一种地租,根据相关规定指出,土地出让金就是指县级以上的相关人民政府代表了国家通过土地所有者这一个身份来把一定年限土地的使用权转让给土地的使用者,要求土地的使用者按照相关的规定和法律来一次性缴纳一些费用作为土地的价款。所以,我们可以将土地出让金看成是在一定年限内地租折现的总和以及一定年年限内土地的使用权购买的价格,将土地国有所有的性质进行出让,从根本上说明了土地的出让金必须要成为政府性的收入,并且具有很明显的公共性,本来就应该被纳入到公共财政管理的范围里面。

    二、土地出让金收入的财政性质

    (一)土地出让金的性质

    土地出让金其实是一种公共收入,这种公共收入是一种非税性质的收入,作为国家的土地所有者所获取国有资源性的收入,在我国的《宪法》中的第十条已经明确规定,城市土地是归国家所有的,城市郊区以及农村的土地,除了那些法律法规中所规定属于国家以外的土地,应该要属于集体。自留山、自留地以及宅基地同样归属于集体所有的,如果国家因为公共利益需要,我们可以按照相关法规和法律来对土地实行一定的征用,所以,作为国有资源组成中的一部分,因为土地能够产生一定的收益,和建国以后所累积起来的非经营性、经营性国有资产以及自然资源相同,都具有国有资产收益这一种性质,必须要被纳入政府的公共预算收支管理这一个范围里面,除此之外,土地的出让金和税收已经成为了两种性质不完全相同公公收入的类别,在现有的土地产权制度框架下面,虽然这些都是从属于公共收入这一种范畴里面,但是,经济性质是完全不相同的。

    (二)土地出让金功能

    从土地出让金收入这一个方面来说,不管是我国城镇土地资源重新的配置,还是我国农用地向非农用地转化资源配置,这两种情况都是在政府中所进行的土地资源配置过程中十分重要的一种手段,目前来看,我国土地转让金的收入构成是十分复杂的,但是,它主体就是土地使用权权益的价格,相对于过去的国有城镇土地来说,土地的出让金是土地的使用权价格,能够从根本上促进我国的国有城镇土地资源进行有效的配置,对于我国的农用地向非农用地配置转换也一直起着调配的作用,土地出让金能够使不同用途、不同地段以及不同地区土地权益的供给能够实现价格化,最终实现了我国有限土地资源合理的配置。单纯的从土地的出让金的支出来看,土地出让金一直关系到了土地出让金自身在当地的政府、用地人员之间的以及被征地农民之间的合理安排,最终促使了土地资源以及房地产资源等等资源合理的配置。

    三、财政收入体制内改革思路探讨

    (一)物业税

    所谓的物业税又称为地产税或者财产税,物业税的对象主要包括房屋以及土地等等不动产,物业税征收的特点是它要求相关的承租人或者所有人每一年都必须要进行一定税款的缴纳,其缴纳物业税的税值随不动产市场价值提升而相应增加。例如,某条地铁或者公路开通以后,地铁或者公路沿线的房产价格和价值也会随之升值,业主所缴纳的物业税也相应提高。从理论上讲,物业税属于财产税,主要是针对国民财产来征收的,法律上客观要求政府必须要尊重公民的私有财产,对公民私有财产进行保护;公民也必须要缴纳一定的物业税,成为财政收入,政府支出有一定保障,这个相互保证的逻辑充分体现了税收的意义。综合来说,物业税就是指政府以自身政权的强制力,对于占有或者是那些使用不动产业主来征收的对政府补偿并且提供公共品的一种费用。我国的物业税试点过程中,出现物业税所涉及的物业和土地的归属权问题。物业税的开征必须要解决物业和其自身所依附土地多有权的问题。因此,总体上来说,物业税的试行也是从财政角度替代土地出让金一次性收取的可贵探索。

    (二)房产税

    房产税的征税对象是房屋,它是按照一定的房屋计税余值或租金收入作为计税的依据,向产权的所有人进行征收的一个税种。房产税也是属于财产税的一种。现行房产税是在第二步的利改税以后才开始征收的。我国房产税的试点时间晚于预期的时间,主要原因就在于房产税这一税种在征收方面的政策还需要进一步完善。

    对发达国家征收房产税的经验进行简单总结,可以说,不管是从进行税制的完善这一个角度来说,还是从促进我国房地产价格能够稳定发展这一角度来看,进行房产税征收都已经成为了大势所趋。但是,就我国的客观现实来看,房产税征收是一项系统工程,仍然面临着很多问题,需要逐一解决。第一,房产税的征收范围问题。在房产税的试点过程中,我们发现,重庆的房产税方案重要内容是对高档房产进行界定、征税,而上海的房产税方案里面,仅仅是针对了那些新增的房地产进行征税。仅对新增房产征税,会使存量房产的业主成为房产税最大受益者,新购房者则负担加重,显然不公平。第二,房产税的税率高低问题。如果税率过低,房地产价格的上涨仍然很高的话,那么,这一个税率对于抑制房地产的投机其实并没有多大实际意义;如果税率太高,也不利于我国的房地产行业稳定和持续的发展。因此,寻找一个合适的税率区间也是需要解决的一个重要问题。第三,价值评估问题。房产的价值往往与物业、周边环境、小区的环境以及房型、区位等等因素息息相关的,制度设计的时候需要妥善处理对房屋价值进行准确的评估的同时,又不会造成社会成本的极大增加这一问题,避免造成新的社会不公平现象。

    (三)税收替代土地出让金的财政思考

    对中央政府而言,骤然减少地方政府土地出让收入、同时没有相应的税收收入可以弥补的话,要改革土地出让的根本制度必然要面临阻碍。下面笔者想就土地出让金改革提出两点思考:

    1.加快土地制度改革探索,根本上解除政府对巨额土地出让金的一次性收取的依赖。改革的思路,可以借鉴马克思关于级差地租的理论,对土地的价值,通过收取多种形式的地租而不是通过让渡部分年份的使用权收取费用方式来体现。在不改变土地公有制的宪法根本的前提下,尽可能避免政府财政收入的剧烈变动影响到社会稳定。以税收的形式体现地租,也是可以探讨的思路之一,例如物业税或房产税。

篇4

土地出让金再创新高，无疑加重了公众对于土地财政的担忧。与“收”相比，土地出让金的“支”同样值得高度关注。

事实上，在现行的财税制度与土地制度下，很少有办法能够遏制地方政府的卖地冲动。在宏观制度环境难以改变的情况下，最现实和最急迫的问题应是，重新审视现行的土地出让金管理制度，对土地出让金的使用进行更加严格的管理和监督。

支出构成

时至今日，土地出让收入，包括以招拍挂和协议方式出让土地取得的收入(占土地出让收入的80％以上)，也包括向改变土地使用条件的土地使用者取得的收入、划拨土地时取得的拆迁安置等成本性的收入、出租土地的租金收入等，尚未被纳入财政预算。

2007年之前，土地出让收入先纳入预算外专户管理，再将扣除征地补偿和拆迁费用以及土地开发支出等成本性支出后的余额缴入地方国库，纳入地方政府性预算基金管理。2006年12月，国务院办公厅下发《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，对土地出让收入管理制度进行了改革，将全部土地出让收入缴入地方国库，纳入地方政府性预算基金，实行“收支两条线”管理，与一般预算分开核算，专款专用。

随着2007年《土地出让金管理办法》的实施，土地出让金开始纳入地方基金预算。按照现行政策规定，土地出让收入缴入国库后，市县财政部门先分别按规定比例计提国有土地收益基金和农业土地开发资金，缴纳新增建设用地土地有偿使用费，余下的部分统称为国有土地使用权出让金。这笔资金被限定主要用于征地拆迁补偿、土地开发、城乡基础设施建设、城镇廉租住房保障等支出，以体现“取之于民，用之于民”。

2009年12月，财政部等五部委还就进一步加强土地出让收支管理再次发文。

从2010年开始，财政部公布中央与地方基金预算。由此，公众可以对土地出让金的收支有总体的了解。据2010年5月3日财政部网站公开的2009年全国土地出让收支基本，情况：当年全国土地出让收入为14239.7亿元，土地出让支出总额为12327.1亿元，结余1912.6亿元，按规定结转下年继续使用。

数据显示，全国土地出让支出中，用于征地和拆迁补偿支出4985.67亿元，占支出总额的比重为40.4％；用于土地开发支出1322.46亿元，占比重为10.7％；用于城市建设支出3340.99亿元，占比27.1％；用于农村基础设施建设支出为433.1亿元，占比3.5％；用于补助被征地农民支出194.91亿元，占比1.6％；用于土地出让业务支出86.89亿元，占比0.7％；用于廉租住房支出187.1亿元，占比1.5％；用于耕地开发、土地整理、基本农田建设和保护支出477.56亿元，占比3.9％；用于农业土地开发支出107.25亿元，占比0.9％；用于地震灾后恢复重建、破产或改制国有企业土地收入用于职工安置等支出1191.17亿元，占比9.7％。

“政府花1元钱，从农民那里买来地，从城镇居民拆迁获得地，转手卖给地产商，可以获得3元钱。”

信息和监督缺失

尽管如此，从实际情况来看，土地出让金的收支预算仍然缺乏充分的信息和监督。

以北京市公开的2010年地方基金预算收之情况为例，从中可以看到2009年北京市级土地出让金的收支情况。当年北京市级土地出让金收入为299亿元，但土地出让金总额则为930亿元。这意味着大部分土地出让金留存在了区县一级。而这些资金的收支情况，目前还难以从公开的渠道查询。北京也没有列出市级土地出让金究竟花在了哪些地方。

由于土地出让金由本级政府“自收自支”，长期缺乏收支规范与监督机制，造成资金被严重浪费、挪用乃至侵吞，同时土地寻租活动愈演愈烈。

2010年4月，审计署公布的情况就表明，有11个市的674.81亿元土地出让收入管理不规范，未按规定纳入基金预算管理，占征收总额的20.1％。

审计还发现，11个市改变土地出让收入用途56.91亿元。其中：6个市支出39.36亿元，用于高校新校区、会展中心、剧院、软件园等公共工程建设；4个市支出9.68亿元，用于增加政府投资企业注册资本；6个市支出3.26亿元，用于补贴公交公司购车、还贷、设立农业科研发展专项资金等；7个市支出2.1亿元，用于弥补国土、城建等部门工作经费不足；4个市违规支出2.38亿元，用于建设、购置办公楼、商务楼、职工住宅等。

此外，部分市县仍然存在违规征地、以租代征土地、违规协议出让工业和经营性用地、土地开发整理项目实施效果不佳等违规问题。

一些地方土地出让金的使用也有“猫腻”。比如，按有关规定，各地从土地出让净收益中提取廉租住房保障资金的比例不得低于10％。但审计署2010年11月公布的审计报告显示，2007年至2009年，有22个城市的提取比例未达到要求，共计少提取达146.23亿元。

外界呼吁，地方基金预算的编制应该更加详细，尤其巨额土地出让金的支出项目更应该详细列出。地方政府不但需要公开每年土地出让金的总额，更要公开土地出让金的用途。地方基金预算编制也应该像一般财政预算那样严格，并接受地方人大和公众的监督。

上海市城市经济学会高级经济师顾海波在接受本刊采访时亦表示，对于土地出让金的支出及用途，目前各方尚只能进行猜测，民众应享有知情权，审计、人大应充分发挥监督作用。如是，“谣言方能止于阳光”。他还指出，事实上，不仅是土地出让金，政府其他资金的使用也存在着类似的严重问题。

谁才是最大受益者

土地出让及增值的受益主体构成也备受指摘。

2009年1.42万亿元的全国土地出让收入中，征地和拆迁补偿、补助被征地农民收入两项支出合计仅为5180亿元；2008年的数据是，土地收入1.0375亿元，拆迁、补助农民费用为3778亿元。有媒体据此粗略估算，政府花1元钱，从农民那里买来地，从城镇居民拆迁获得地，转手卖给地产商，可以获得3元钱。

各地的情况也不尽相同。北京市财政局新闻发言人孟景伟曾对媒体表示，北京的土地出让收入中有大约20％用于弥补土地开发整理成本；上海市市长韩正表示，2009年上海73％的土地出让收入都补偿给了拆迁户。

产生如此大的差别，很可能是统计口径的问题，因为相关信息披露有限，很难分辨其中的真伪。全国数据应该比较靠谱，也就是大约农民、拆迁户拿到1／3，政府拿到2／3。

当然，这2／3主要用于城市公共建设、廉租房建设、农用地开发等项目了，其中最主要的则是城市公共建设(北京市的例子是，2009年这部分支出占64.6％)。政府像商人一样进行所谓的“经营城市”，又让自己手中已开发的“熟地”进一步增值。

政府依靠城市用地公有制垄断土地所有权，成为唯一的土地出让方；然后，通过拆迁或农地转化，获得土地资源；其后，做一些“三通一平”的工作，再配之以必要的配套，把土地变成“熟地”；通过招拍挂等方式，地产商从政府批发到土地使用权，建成房屋，再次实现土地增值；然后，把批发来的土地以及地上的房屋卖给民众，完成最终销售。

在从地到房的过程中，产生了两次增值，对应着两个最大的获益人：地产商和政府。

以2009年为例，全国商品房销售总额高达4.39万亿元，以行业平均净利润率10％匡算，地产商共从民众那里赚取了4000多亿元。

当然政府赚的也是土地的钱，跟地产商类似，这个钱的来源也在于价差：拆迁、征地前后的土地有巨大的价差。近年来因拆迁而导致了一系列的暴力事件，其背后的原因就在于此：双方都非常清楚，那不是拆房子，而是抢钱。

在接受采访时顾海波认为，从目前各种信息来看，土地出让金主要还是用在了市政建设等方面，但很多都是“高投入、低产出”，导致资金流失及灰色、腐败等；在保障房等民生投入上则太少。其最大受益者是政府及垄断特权阶层。

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关键词：土地出让金；可持续；地方政府；土地财政

中图分类号：F810 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）30-0011-03

引言

“土地财政”作为一个近年来兴起的词汇，在公共话语中包含了太多的贬义，其原因主要在于各级地方政府对于土地的相关收益过于依赖，过多依靠土地出让增量创造财政收入的做法不为大众所接受。那么，“土地财政”是否具有一定合理性呢？或者仅仅是地方政府的剑走偏锋？

从实际情况来看，第三产业的快速发展及城市化进程的加快，客观上要求城市建成区不断扩大，因此向城市周边不断征地扩张就成了必然，征用的土地通过出让使用权的方式获取相应收入也就成了理所当然。换个角度，从理论上看，在社会主义公有制和社会主义市场经济条件下，土地归国家或者集体所有，所有者将土地作为生产要素，参与到市场经济活动中，并获取相应报酬是无可厚非的。同时，市场经济公平竞争的要求将土地出让方式规范为“招、拍、挂”等公开的操作手法也是合情合理的。

由此看来，政府利用土地获取收益带有一定合理性和客观必然性。通过这种方式获取收益可以缓解地方政府财力不足的压力，并且对当地的经济社会建设与发展也能够起到一定作用。那么，为什么具备一定合理性的“土地财政”会饱受公众质疑呢？出现这种情况的原因何在？如何纠正？

本文先对“土地财政”这一概念做出界定，然后从“土地财政”的现状切入，指出现行“土地财政”畸形的主要原因在于缺乏可持续性，最后提出相应对策，期望可以矫正畸形，建设具有可持续性的土地生财长效机制。

一、“土地财政”相关概念的阐述

无规矩不成方圆，要分析土地财政问题，就必须先对土地财政作一些基本界定，如土地财政的概念，土地财政收入的类型等。对于“土地财政”该如何定义，学界议论颇多，如陈志勇、陈莉莉认为，“土地财政”是指地方政府的可支配财力高度倚重土地及相关产业租、税、费收入的一种财政模式[1]。余丽生认为，所谓土地财政通常是指政府的土地出让所行形成的收入[2]。本文认为，土地财政的定义不应带有贬义，如过分突出政府仰仗土地收入，土地出让监管不力等带有贬义的定义方法并不可取。土地财政的定义应该重在描述土地财政这种收入模式本身，需要回归中性。为此，本文援引邓子基教授的观点作为“土地财政”的定义，即：土地财政是指以政府为主体，围绕土地所进行的财政收支活动和利益分配关系[3]。

土地财政的收入类型可以从两方面分析。从土地收益的的不同环节来看，可分为流转环节和保有环节。流转环节主要包括了土地增值税、城市基础设施配套费，土地使用权出让金和以此为基础产生的国有土地基金性收入、新增建设用地有偿使用费等等；保有环节则仅仅有两个税种，房产税和城镇土地使用税，并且只针对经营性房屋征收，具有财产税性质的物业税尚在试点之中。从土地收益的不同性质来看，可以分为税、费、租三种收入形式。税收主要包括了房产税、土地增值税、耕地占用税等；费主要包括土地复垦费、耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费等；租主要指的就是土地出让金。

二、“土地财政”的畸形现状陈述

公共话语中“土地财政”一词所带有的贬义，大抵是源自其近年来的“拙劣表现”，透过畸形现状显现出来的失重格局让人不免担忧。那么“土地财政”的“畸”到底表现在哪几个方面呢？

1.土地收入（主要是土地出让金）占地方政府财政收入的比重太大。近年来，土地出让金总额呈现上升趋势，由2006年的7 677亿元增加到2010年的2.7万亿，五年间翻了3倍多，“十一五”期间土地出让金总额累计达到7万多亿元。土地出让金总额占全国财政总收入和地方财政收入的比重在2006—2010年间也呈现总体上升趋势，特别是在地方财政收入中所占比重一直很大，2006年这一比重为41.94%，2010年已经达到66.48%。2007年和2008年的数据较总体变化趋势而言略有不同，原因主要在于2007年之前，土地出让收入是先纳入预算外专户管理，在扣除征地补偿、土地开发支出等成本性费用之后再纳入地方政府性基金预算，是一个余额的概念，而从2007年开始国务院要求土地出让收入全部缴入地方国库，纳入地方政府性基金预算，是一个全额的概念。所以在绝对数值上，2007年数据较以往增长较快。到了2008年，数据不再受统计口径变化的影响，而是受经济危机的影响，土地出让活动降温，导致土地出让金绝对数值较2007年有所减少，占全国及地方财政收入比重的绝对数值也随之减少，相对于总体趋势而言出现异常。

2.土地出让金占土地收入比重过大。与土地出让金的巨大规模相比，税收收入规模相形见绌。虽然几年间一直保持绝对数额的增长，但差距仍然太大。税租比① 最高的一年也不过0.24∶1，2007—2010年四年的平均值为0.175∶1，换言之，在近年的土地财政收入中，税收所占比重仅仅为土地出让金所占比重的17.5%。

3.土地出让收入并不稳定。土地出让收入的多寡受到土地市场情况的影响。国家宏观调控和宏观经济形势都可以影响到土地供求关系。比如国家加强调控，或宏观经济不景气，土地的供给和需求都会减少，土地出让收入也会随之减少；相反，如果国家放松调控，或宏观经济形势一片大好，土地供求量就会攀升，土地出让收入也随之增加。以排名第一的杭州为例，2008年受经济危机影响，土地出让金收入仅为312亿元，2009年该项收入翻了3倍，达到1 054亿元，2010年政府加强楼市调控，杭州土地出让金收入回落到499亿元。

三、“土地财政”现状出现畸形的原因分析

学界对“土地财政”问题产生的原因讨论颇多，也形成了一些共识。本文地认为，其原因可以从现实原因和理论原因两方面进行分析：

现实中，1994年分税制改革后，地方政府的事权和财权一直不匹配，造成地方政府的预算内财力不足，为弥补财力缺口，地方政府也只能通过土地出让等途径“创收”。目前政府间事权的界定仍然不够清晰，而且缺乏法律支撑，使得各级政府无法明确支出责任，公共财政支出带有一定的随意性。从性质上看，土地出让金是国家作为土地所有者获得的一项国有资源性收入，天然具有了国家公共收入的性质，属于国家各级财政收入的组成部分，应当纳入政府公共预算收支管理的范畴[3]。目前中央对这部分收入的监控力度仍然有限，监管制度供给不足。② 因此我们可以说，财力不足是“动机”，监管不力是“温床”。

理论上，缺乏可持续性才是“土地财政”现状出现畸形的根本原因。

可持续性一词源自拉丁文，带有“可支撑”、“继续发展”之意，对于可持续性的含义，比较普遍的认识有这么几种：（1）当代人与后代人在资源和福利分配上应保持代际公平；（2）人类社会活动应保持在自然条件限制之内；（3）坚持发展，发展才能可持续。本文认为可以从两个方面理解可持续性，即效用方面和风险方面，也就是说可持续性要求效用不随时间变化而下降。同时，还要控制风险，风险与可持续性可以说是一个问题的两个方面。回到“土地财政”问题上来，本文认为可持续性的“土地财政”应包括平衡性、公平性、低风险性三个要求。现行“土地财政”缺乏可持续性的表现比较明显：

1.缺乏平衡性。平衡性包括了总量平衡，结构平衡，过程平衡等方面的要求。首先，土地财政收入占财政总收入比重大，表现出总量不平衡性。需要说明的是，完整的土地相关收入应该包括土地出让金及其他种类的税、费、租等，之所以不使用土地收入的全口径数据，是因为通过对实际数据的研究发现，土地出让金收入规模巨大，占了土地收入的绝大部分（这也是不平衡性之一，将在下文加以论述），同时土地财政总收入数据较为匮乏，并不如土地出让金收入的统计数据翔实。其次，土地出让金占土地收入比重过大，表现出结构不平衡性。土地收入中税、费、租的比例的严重失调，不仅影响到政府的宏观调控，同时也弱化了政府的监管力度。最后，流转环节与保有环节收入差距大，表现出过程不平衡性。前文已经提到过，不仅税种设置在两个环节上差异巨大，过于偏重流转环节，并且占大头的土地出让金属于流转环节，更拉大了两个环节的收入差距。这种重流转轻保有的格局，强化了“一次性收费”的效应，甚至体现出不公平性，不可持续的特征表现明显。

2.缺乏公平性。一方面，存在代际不公平。流转环节收入与保有环节收入之间的巨大差异表明了代际不公平的存在。流转环节的各种收入，如土地及其附属物流转时的契税、土地增值税、土地出让金及其他收费等等，大多带有明显的“一次性”特征。以土地出让金为例，一块地的出让期大概为四十至七十年，依靠土地出让赚取“一次性”收入后，在此后的几十年中，这块土地将无法再为政府提供收入，下届政府不仅无法从这块土地上获取收益，更无法再对这块土地批租，所以称其为“寅吃卯粮”并不为过。另一方面，存在地域不公平。受土地资源禀赋限制，如地貌地形，可开发用地储量等，各地区可出让土地数量差异巨大。而且经济发展水平高的地区，土地往往具备更大的开发和投资价值，出让价格自然水涨船高。据相关统计，近年来的土地出让收入，有绝大部分发生在东部沿海地区，大中城市尤甚，中部及西部大约只占三成。

3.高风险性。首先，“土地财政”收入带有的不稳定性会给地方政府的财政带来很多被动。同时，不稳定的土地收入在地方政府财政收入中占据了重要的地位，这不能不让人捏一把汗，一旦“土地财政”出现短收，出现的资金缺口如何弥补？其次，土地出让会“绑架”房地产行业，进而影响地方经济走势和人民生活质量。由于地方政府对土地出让收入的期望很高，都希望在这样的“一锤子买卖”中尽量获取最大收益，所以土地出让间接地推高了地价、房价。当楼市红火时，地方政府自然受益，而当楼市萎靡不振时，地方政府收入自然大打折扣。此时地方政府从自身利益出发，可能就会出台相应的楼市救市措施，从而形成与中央政府相关意见政策的冲突，形成博弈局面，在政策内耗的局面下，宏观调控效果会大打折扣。最后，“土地财政”这块少人问津的“自留地”存在广阔的寻租空间，容易滋生腐败，扰乱土地分配及收入分配格局。中国政府集土地资源使用权占有者、审批者、谋划者等多重身份于一身，基本垄断了城市土地一级市场，特别是地方政府对于当地的土地资源，大有予取予求之势。一方面政府可以用计划经济的手段行政规划征地用地，另一方面又利用市场经济进行“招、拍、挂”，低进高出，差价非常可观。在缺乏监管机制的状况下，官员可以轻而易举的利用权力进行寻租活动，，不仅造成土地财产流失，更严重扰乱法律秩序，败坏党政形象。

四、对策建议

随着前文我们对“土地财政”问题的追根溯源，它的病根也逐渐清晰的显现。本文认为，应当先从现实原因着力，解决财力不足及监管不足问题，进而以可持续性为目标，引导“土地财政”逐步走上正轨，具体的从以下几个方面努力，或有助于纠正“土地财政”的畸形，为可持续性的土地生财长效机制建设扫除障碍。

1.要解决财力不足，无非是开源与节流两种手段。要为地方政府财政收入开源，首先应当加快地方主体税种建设，增加地方政府财政收入，以摆脱对土地出让金的过度依赖，优化土地财政收入结构。通过对发达国家财政状况的研究不难发现，他们的“土地财政”主要依靠针对存量土地的物业税，因此中国应该加快物业税建设，充实地方税收体系，为地方政府提供稳定收入。

所谓节流，并不是要求地方政府缩减开支，而是希望地方政府提高土地收益金的使用效率，增强资金效能，中央政府应通过相关制度的建设正确引导和规范地方政府对土地收入的使用。从现在的情况看来，土地出让收入在扣除各项成本性支出外，大概会有30%的剩余。这部分资金如果能够增强地方、特别是基层政府的公共品供给能力是最好的。但受政绩、唯GDP论等动机的影响，这部分资金往往会被用于城市的盲目扩张，重“量”而轻“质”。为配合服务型政府和“民生财政”的建设目标，本文认为土地出让收入应更多的用于提高本地区公共服务水平，加大包括征地或拆迁补偿、教育附加等等在内的民生导向的支出。避免重复投资、盲目扩张及低水平重复建设。

2.政府一直不缺乏监管的动机，而缺乏监管的机制。也就是说，有效的监管制度供给不足，及相关规定模糊或缺失，造成政府监管无从下手，实为“有心无力”。首先，应规范农村集体土地所有权制度。农村集体土地一旦可以跟其他国有土地一样，在使用权转让市场上享有同样待遇，而不需要通过政府的先征后卖，将大大促进土地使用权出让价格的理性回归。同时，市场化的价格有助于失地农民的生计保障。其次，规范土地管理与经营体制。打破政府在管理土地资源的同时，兼营土地资源的局面，消除垄断，分设土地管理与土地批租部门，组建土地运营机构，从制度上确保地方政府与土地出让隔离开来、政府的多重身份分化开来，确保土地资源像国有资产一样保值增值。再次，加快推进财政层级扁平化。财政层级的扁平化，不但有利于保障基层政府的财力，更利于财政监督的清晰化、简单化。还有，转变土地出让方式。在“一次性”交易中，不能再简单的以价码作为评价方式，应以民生目标取向，对竞标方案作多方面考虑。企业经营性用地可采取年租方式，取代“一次性”出让，从而获得细水长流的土地出让收入。最后，将土地收入全额纳入预算内管理，使其不再游离于财政分配之外。

参考文献：

[1] 陈志勇，陈莉莉.土地财政：缘由与出路[J].财政研究，2010，（1）.

[2] 余丽生.“土地财政”的财政学思考[J].财政研究，2011，（3）.

[3] 邓子基.关于土地财政的几个问题[J].学术评论，2012，（1）.

[4] 贾康，刘微.“土地财政”：分析及出路[J].财政研究，2012，（1）.

[5] 王克强，刘红梅，张璇.美国土地财政收入发展演化规律研究[J].财政研究，2011，（2）.

[6] 陈志勇，陈莉莉.“土地财政”：困局的破解[J].财政监督，2012，（7）.

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作者为经济学博士,资深律师。学术旨趣主要在资本市场、上市公司收购和公共政策,特别关注中国的转型和法治变迁。作为中国律师,执业领域主要在上市公司收购、反垄断、公司治理和证券诉讼等方面

从中国物业税改革的初衷而言,并非基于抑制房价,而是为了规范中国繁杂而无效的“不动产税”

在如今房价飞涨的情况下,关于物业税的讨论已成为政策讨论层面的热门话题,诸多论者将抑制房价寄托于物业税的推出。然而,综观目前关于物业税的讨论,发现对物业税有很多误读的地方,这点从最近关于物业税的调查问卷中反应得非常充分,有必要予以正本清源。

对于“您是否了解物业税的概念”这一问题,高达51%以上的读者选择了“略知一二,但说不清”,这在很大程度上反应了民众对物业税本身的认知程度,而这种模糊的认知的根本原因在于很多专家自己都不知道物业税是什么,就轻易对此发表评论。其实,“物业”一词非常简单,其基本含义是已经建成的各类房屋及配套设施和场地等,以这些房屋或者场地为征税对象所征收的税,就是所谓的“物业税”。而“物业税”这一叫法源自香港,因为含义比较含混,首先导致了概念上的误读。从国外来看,叫物业税者甚少,大多叫房产税、不动产税,或者财产税等,也就是对土地、房屋等不动产,要求其所有者或承租人每年都缴付一定的税款,纳税数额随着房产的升值而提高。

从中国物业税改革的初衷而言,并非基于抑制房价,而是为了规范中国繁杂而无效的“不动产税”,现存的涉及房地产的税收包括房地产税、城市房地产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、印花税、营业税和所得税。不仅种类繁多且效率也很底下,而夹杂在其中的各种收费更是不胜枚举。基于此,为了完善国内房地产开发和交易环节税费,十六届三中全会提出“实施城镇建设税费改革,条件具备时对不动产开征统一规范的物业税,相应取消有关收费”。但随着房价的飞涨,物业税不知何时被赋予平抑房价的不能承受之重。随着房价的飞涨,关于物业税的讨论也随之升温。这个误导对民众的影响是很大的。对于“物业税开征将如何影响房价”的调查,31%以上的人选择了房价会下降。

而之所以大家认为物业税的开征会使得房价下降,一个最大的误会是认为将把土地出让金纳入物业税,分70年而不是一次征收。看看“您是否期待物业税从空转到落实”和“物业税的税基应该是什么”的调查结果和调查设计就知道,设计者和调查者都想当然地认为物业税征收之后,土地出让金将不再单独缴纳。对于物业税的落实,近50%的人认为不乐观,而对于税基,近62%的人选择了“新房新办法,老房老办法”。其实,物业税和土地出让金根本没有任何关系,由于我国的土地国有,土地受让者只能获得70年的使用权,这种转让关系体现在国家作为唯一的供应方与土地开发企业之间,由开发商购买,70年的土地出让金从技术上是无法分成70年的地租形式的。一个简单的常识是,如果没有土地出让金,土地应该如何流转?将土地出让金分70年来缴纳的人根本就欠缺技术层面考虑,也是对民众的极大误导。

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关键词：国有土地；收支管理；土地出让

中图分类号：F810 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）36-0024-02

一、国有土地收支的现状

国有土地使用权出让收入是政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款，包括通过“协议与招拍挂”方式取得的土地出让收入、土地划拨收入、租赁收入和变更补缴收入等。目前，土地出让收入由财政部门负责征缴管理，国土资源管理部门负责具体征收，国库负责办理土地出让收入的收纳、划分、留解和支出拨付。国土部门将收取的土地出让金存入财政部门在商业银行开设的“非税收入汇缴户”，一定期限（一旬或一月或不定期）将资金划给人民银行国库。支出通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，由财政部门开具拨款单，国库直接将款项划给收款人。2009—2011年，海南省土地收入入库额占基金收入比例在80%以上，占地方财政收入比例在30%以上；海南省土地支出占基金支出比例也在80%以上，占地方财政支出比例分别在20%左右。

二、国有土地收支管理中存在的问题

1.通过“汇缴户”集中汇缴入库的方式存在一定弊端。一是“汇缴户”中的土地出让金未完全缴入国库。现行政策规定，土地出让收支应纳入地方政府性基金预算，收入全额缴入国库，但2007—2011年，海南省国有土地出让合同价款和入库金额都会有规模较大的差额。二是不利于土地出让金及时缴库。现行政策规定，土地出让金于十个工作日内由非税收入汇缴专户汇缴入库，但在实际操作中，土地收入入库是根据财政部门需要从商业银行调度资金，有时一个月划拨一笔，第四季度才将资金全部调度入库，有些地区第四季度入库额占比达到全年入库额的50%以上。

2.国有土地支出中土地出让支出中成本性支出占比高，用于农村建设的支出尤其薄弱。国有土地支出大致可概括分为四类：成本性开发支出、① 城市建设支出、农村基础设施建设支出、廉租住房支出。成本性开发支出在土地出让支出中始终占有较高比重。2009—2011年海南省成本性支出占比均在70%以上，而用于新农村建设的支出占比不到10%，土地出让金支出中用于农村建设的比重较低。

3.国有土地支出中“其他土地使用权出让收入安排的支出”用途不规范，支出繁杂。根据财政部、国土资源部和中国人民银行联合下发的《关于印发国有土地使用权出让收支管理办法的通知》（财综[2006]68号）的规定，“其他土地使用权出让收入安排的支出”反映“从土地出让收入中支付缴纳新增建设用地土地有偿使用费、支付破产或改制国有企业安置费等支出”。随着近年来土地用途的不断调整，一些在其他支出中所列的项目都已单列出来；目前按财政部《2012年政府收支分类科目》的规定，“其他土地使用权出让收入安排的支出”反映“土地出让收入用于其他方面的支出”。但在实际支出时，“其他土地使用权出让收入安排的支出”往往出现金额大、用途不规范且繁杂的情况。2009—2011年部分地区其他支出累计额占土地支出比重达到50%，用途集中在四种类别：一类是归还地方融资平台贷款本息；一类是工程建设；一类是民生类支出；一类是行政类支出，其中：归还地方融资平台贷款本息金额占的比重较大。由于文件规定不明确，地方政府将很多无法在预算支出中列支的项目都在此列支。

4.部分政策规定未能严格执行。能完全落实。如：政策规定要将土地出让净收益的10%用于补充城市廉租住房保障资金，并根据廉租住房建设进展及时核拨所需资金。但海南省廉租房建设支出在土地支出中的占比始终较低，2009—2011年其占比均不到10%。又如：按规定，海南省“按出让总价的3%”计提“国有土地收益基金收入”和按“出让面积53元/亩的20%”从土地出让金中计提“农业土地开发资金收入”，而海南省部分地区没有计提这两部分基金，即使提取基金的地区，很多也并没有足额提取。

三、原因分析

1.配套制度缺位。“[2006]100号”（下称100号文）要求，国土资源管理部门和财政部门应确保将应缴的土地出让收入及时足额缴入地方国库，地方国库负责办理土地出让收入的收纳、划分、留解和拨付以及确保土地出让收支数据准确无误。但实际工作中，对土地出让收入征管、划缴、报解、入库等具体操作缺乏配套的操作办法；在业务流程及处理中，对各部门的职责分工也没有明确具体要求，基层开展相关工作缺乏指导。

2.部门利益作用。土地出让收入滞留在财政专户，财政部门能够灵活、方便地支配和使用，不会受到国库的监督；同时，大量资金滞留在商业银行，增加了开户行的信贷资金来源。因此，财政部门主观上不愿将专户收入缴库，商业银行为了扩大资金来源，客观上也为财政部门开户及资金收付提供了方便。

3.地方财权事权不匹配。海南财力比较薄弱，属于中央补助的省份，但地方的事权却无所不包，从行政性支出、基本建设支出到近些年逐年加重的民生性支出。在财权和事权不对等的情况下，土地收入成为地方政府财力的重要来源，虽然文件规定其使用范围有严格限制，重点是要在保障被征地农民合法利益的基础上，将富余资金重点向新农村建设倾斜，但2009年以来除了征地拆迁支出外，偿还融资平台的地方债务却成为支出的重点；同时各类民生欠账支出也成为新的刚性支出。从国有土地支出预算科目的变迁中可以看到，2011年新增了“支付破产或改制企业职工安置费”、“教育资金安排的支出”、“棚户区改造支出”、“公共租赁住房支出”和“农田水利资金安排的支出”，从土地支出中安排的支出项目越来越多。

四、建议

1.改革土地出让收入缴库方式，实行资金直接缴库。建议将通过“汇缴户”集中汇缴土地出让收入的方式改为通过财税库银横向联网系统（TIPS）直接缴库，即缴款单位缴款后由经收商业银行直接划转国库，加快土地出让收入的入库速度，防止资金滞留于国库之外。

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一、补办违法违规用地手续的范围

本次补办违法违规用地手续的范围，主要是指全市土地市场秩序治理整顿以来发生的和土地市场秩序治理整顿没有查处到位的，以及在全国土地执法百日行动中清查出的，并上报省国土资源厅备案的各类违法违规用地。

二、违法违规用地补办手续的基本原则

1．本着依法依纪、区别情况、分类处理的原则，既查处事，又查处人，查处要到位，整改要落实；要在依法查处后，对符合有关政策的必需用地才能予以补办用地手续。

2．符合土地利用总体规划，符合国家产业政策和土地供应政策。

3．依法补办了农用地转用、征收手续。

4．按照国家规定的征地补偿费、新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费等标准，计算和缴纳有关土地规费，并对被征地农民依法完成了安置补偿。

5．土地供应时，工业用地和经营性用地按照法定程序进行公开招标拍卖挂牌出让。

三、违法违规用地补办手续的办理方式

1．对符合土地利用总体规划、国家产业政策和土地供应政策的建设项目，确需补办用地手续的，在行政处罚及对有关责任人依法依纪处理到位后，可以按照有关规定补办用地审批手续。涉及占用农用地的，要依法办理农用地转用手续；需要征收农民集体土地的，要依法办理土地征收手续。办理供地手续的要求如下：

（1）对符合《划拨用地目录》的，以划拨方式供地；对工业用地和经营性用地，以招标拍卖挂牌出让方式供地。

（2）对违法违规用地地上新建的建（构）筑物，符合城市规划的，市政府不再予以没收。市国土部门依据城市规划部门出具的该宗地规划意见，在工业用地和经营性用地招标拍卖挂牌出让公告中，同时对地上建（构）筑物按建筑成本的现时评估价进行公示。竞得人是原投资人的，土地出让金按成交金额足额上缴财政。竞得人不是原投资人的，由竞得人按地上建（构）筑物的公示价格对原投资人进行补偿，土地出让金按成交金额足额上缴财政。

（3）对原投资人占用集体土地进行建设，在办理土地征转用手续时已支付的前期相关费用，原投资人应凭新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费等合法票据和依法批准的“一书四方案”中明确的征地补偿费标准，由市财政部门予以确认，并从该宗土地出让收入中对原投资人给予支付。

（4）对擅自改变土地用途进行建设的，应依法给予罚款，并责令原土地使用者交还土地。市政府接收交还的国有土地使用权时，是划拨土地的，按划拨土地权益评估价对其进行补偿；是出让土地的，按该宗地原土地用途的现时评估价对其进行补偿，同时收回国有土地使用权证书，办理接收土地手续。市国土部门依据城市规划部门出具的该宗地规划意见，在工业用地和经营性用地招标拍卖挂牌出让公告中，同时对地上建（构）筑物按建筑成本的现时评估价进行公示。竞得人是原投资人的，土地出让金按成交金额缴纳财政。竞得人不是原投资人的，由竞得人按地上建（构）筑物的公示价格对原投资人进行补偿，土地出让金按成交金额足额上缴财政。

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关键词：土地财政； 财政压力； GDP锦标赛； 时间序列模型

一、引言

近年来，住房问题成为社会关注的热点，国家为控制房价出台了多项措施如限购令，国十条等，但房价并未得到有效的控制。而土地财政则是房价持续推高的重要原因，其本身也是社会关注的重点。土地财政是指地方政府利用土地所有权和管理权，通过土地和房地产业所获取的土地出让金、土地相关税费、以及抵押土地所获取的融资等收入，直接或间接增加财政支出能力的行为[1]。土地财政今年已经成为了地方政府财政收入的重要来源。据国土资源部数据显示，1990年我国的土地财政中土地出让金收入仅有10.5亿，而2010年我国的土地出让金收入高达2.9万亿元。虽然2011年土地出让金有所减少，但是据前三个季度的数据可以预测2012年土地出让金又有增加的趋势。

土地财政为我国经济发展、城市化与工业化进程的推进，地方政府正常运作做出了巨大的贡献，但由于土地资源的稀缺性和不可再生性，土地财政严重透支了我国未来的发展资源，隐藏着巨大的财政金融以及政府信用风险[2]。因而必须要从其成因入手尽快解决该问题。对于土地财政的成因，各家有自己的观点，归纳下来主要为：1、财政压力说。2、土地相关制度说。3、GDP锦标赛说。

近年来涌现大量关于土地财政的学术研究中，以陈国富，谢国财等为代表，主要从我国特有的财政制度，土地制度等方面入手研究其原因，传导机制，所导致的巨大风险，以及对其解决对策，研究我国总体的土地财政状况[3]。但是很少有人对我国土地财政的影响因素做出合理的模型进行研究。本文旨在通过模型验证土地财政的成因并提出相关政策。

二、土地财政影响因素的定性描述

随着我国经济的发展和城市化、工业化进程的进行，我国土地财政有愈演愈烈的趋势。土地财政所取得的收入包括土地出让金收入，房地产相关税费，土地抵押融资，以土地进行招商引资四方面组成。而土地出让金作为土地财政的最重要组成部分，是衡量地方土地财政发展的重要依据。近年来我国各地土地出让金金额迅猛增长，占地方财政收入比重平均达48.9%。

从图1中可以看到我国土地财政占地方财政收入的比重尽管存在一定的波动但是总体上还是在增加，其比重从2001年的16.6%上升到2011年的60.1%，2011年的土地出让金收入高达3.15万亿元。由此可见土地财政的确已经成为地方政府重要的财政收入来源[4]。

就目前的研究而言其土地财政的产生原因可以归类如下。

其一，分税制改革—财政压力说：目前针对土地财政这一问题，学术界流行一种重要的说法—财政压力说。该理论认为分税制改革给我国地方政府带来了很大的财政压力， 1993年中央财政收入占比22%，且中央财政支出占比为28.3%，但是进行分税制改革之后我国中央财政收入于94年升至55.7%，2011年我国中央财政收入占比为49.5%，首次低于50%。同时财政支出中央占比尽管存在一定的波动但是中央占比一直呈现降低趋势，2010年低至17.8%。同时，各个地方大力发展经济，加快城市化和工业化进程，需要大量的财政支持，即地方政府财权不断缩小，事权不断扩大，必然导致地方政府财政严重不足。因而，地方政府为了改善财政压力将目光转向了土地财政。

其二，土地相关制度—土地相关制度说：促使土地财政形成的相关制度主要包括土地出让制度，土地收益分配制度，以及土地储备制度。与国外的土地出让制度不同的是，我国使用的是土地使用权出让制度，且我国的土地按所有权分为国有土地和农村集体所有制土地，且只有政府可以对土地使用权进行出让，农村集体所有的土地必须要通过政府的征用才能在市场上流通。这就赋予了政府土地方面很大的权力，同时也为地方政府提供了很大的寻租空间，致使腐败滋生。现行的土地收益分配制度进一步为地方政府提供以地生财的动力。我国现行《土地管理法》规定，政府征收土地要向被征地农民及集体组织支付土地补偿费、安置补偿费、地上附着物和青苗补偿费，且规定了最高补偿费用。即便是按照最高补偿费用来算，失地农民所占收益的比例仍是很小一部分，这为政府提供了极大的利差。最后是土地储备制度，政府储备土地最初的目标是要盘活土地存量，但是目前为地方政府进行信贷提供了保证，促使政府加大土地收储力度，并将存活的储量土地进行土地融资，为地方政府提供更大的资金支持，这一方面为地方政府提供了更大的土地财政动力。另外，地方政府以土地作为抵押品从银行获取大量的贷款，这就给地方政府带来了很大的信用风险。综上，与土地相关的制度为地方政府土地财政进行和扩张提供了制度条件和动力，也是推高房价和地价的重要因素。

其三，现行的地方官员晋升考核体系—GDP锦标赛说：地方官员晋升锦标赛理论即GDP锦标赛说是从我国地方政府官员的晋升模式入手，研究其对我国地方官员的行为和地区差异的影响。该理论认为我国政府官员的晋升是以GDP增长为标准，这使得政府官员在面对晋升竞争时，更加关注GDP的增长率、财政收入等相关的经济指标。晋升锦标赛致使作为理性人的地方政府官员，为了达到晋升目的，必将会尽力促进当地经济的发展，诱发政府官员的短视行为以取得GDP、财政收入等指标的提高[4]。而土地财政是GDP锦标赛的短期内最有效的选择。一方面，地方政府可以通过出让土地使用权，或者是通过土地融资获取大量的资金支持城市经济建设发展。另一方面，地方政府还可以通过低价甚至免费出让土地使用权的方式吸引投资，促进当地的工业化和城市化的发展。

三、土地财政发展的实证研究

以上三种成因说法，其中土地相关制度说目前属于理论制度层面。目前相关理论研究已经相当充分，本文主要针对财政压力说和GDP锦标赛说进行实证分析。

（一）变量的选择、数据收集和模型设定

本文选取土地财政依赖度（即土地出让金收入/地方政府财政总收入）为被解释变量，用比值来度量我国的地方政府对土地财政的依赖度，能够有效地剔除相关的通货膨胀影响，同时能够有效地避免伪回归。用财政压力指数地方财政支出/地方财政收入作为解释变量X1，该变量能够有效地表示地方政府所面临的财政压力，并用以验证财政压力说。另外，选取我国GDP年增长率做为变量X2，说明我国土地财政的发展与GDP增长的关系，用来验证目前所流行的GDP锦标赛说。根据中国知网的检索显示，土地财财政这个名词在2001年才出现，并在以后的几年得到迅猛的发展。所以本文从《中国统计年鉴》和《中国财政年鉴》选取2001年到2011年的时间序列数据加以处理以支持模型验证。建立相关模型如下：

Yt =C1+C2X1t + C3X2t+μt

（二）模型估计结果

我们对时间序列分别进行ADF单位根检验，检验的结果显示各组时间序列的数据均满足平稳性假设。对模型应用OSL估计，得出回归结果如表1所示。

根据回归结果，得出如下回归方程：

在（1）式中Y表示我国土地财政依赖度，即土地出让金占地方财政收入的比值；X1表示我国的财政压力指数，用地方政府财政支出与GDP的比值来表示；X2为我国近年来GDP的增长率。

3.实证研究结果分析

=0.954185说明该回归模型与样本拟合优度高F=14.64说明回归模型整体显著；DW=1.965470说明回归方程随机性不存在序列相关。各项系数符合实际情况和理论分析，同时结果显示接受财政压力说和GDP锦标赛说。

根据结果显示，X1通过了5%的显著性检验，且其系数为4.662249，这说明土地财政依赖度与地方政府财政压力呈正相关，该结果接受财政压力说，这与李永乐、吴群等的理论研究结果相一致：中国式的分权体制刺激了地方政府用“扭曲之手”来攫取预算外的财政收益，地方竞争体制进一步驱动了地方政府采取积极的土地财政策略。也就是说我国的分税制改革的确是为我国土地财政的发展提供了条件，为了扭转土地财政肆意发展的状况必须要进一步调整我国的分税制[5]。

同时X2也通过了5%的显著性检验，且其系数为6.920928，这说明我国的土地财政与我国的GDP的增长呈现正相关的关系，各个地方GDP的增长的确对地方土地财政依赖度有贡献作用，这与GDP锦标赛理论的预测相一致，即地方政府官员为了能够达到晋升的目的的确会通过采用土地财政的方式来增加财政收入，刺激当地经济的发展，也就是说GDP锦标赛的理论通过了模型的验证[6]。另外该结果还表明GDP的增长率对土地财政依赖度的影响程度更大，是影响土地财政依赖度的主要的因素。

四、结论与政策建议

本文通过理论分析和实证研究两个角度来分析了土地财政发展的动因，结果表明我国土地财政的发展是分税制改革、土地相关制度、GDP锦标赛的共同结果。要想解决我国的土地财政问题，必须要从土地财政的发展动因出发，制定相关政策，做出适当的调整[7]。

（一）积极深化税制改革，减少地方政府的财政压力

进一步调整我国中央和地方的财政收入占比，在扩大地方政府财政收入的基础上，将一部分事权从地方政府手中解放出来，同时加大中央财政转移力度，以此缓解地方政府面临的财政压力[8]。

在调整中央和地方财权和事权的同时，应当在税制上做一些调整，在与土地和房地产相关的税费方面做出相应的调整。目前，与土地和房地产相关的税费基本上包括营业税及附加，印花税等停留在房地产和土地的交易环节[9]。我国政府应当将土地和房产的保有环节作为征收税费的重点，同时此举能够为地方政府提供额外的税收收入。

（二）完善土地制度和相关的分配和管理机制

首先，应该改变地方政府垄断土地一级市场的格局。我国地方政府在出让土地使用权的一级市场上具有绝对的垄断地位和行政权利，这就为地方政府取得和出让土地提供了相应的不可抵抗的保障。

其次，应该改变我国的土地出让管理体制，目前我国实施土地招拍挂制度，通过引入市场竞争机制，在很大程度上减少寻租及政府腐败行为。但是该管理体制还是有很大的改进空间，应该让土地出让进一步市场化和透明化。

再次，调整相应的土地储备制度，限制地方政府以地贷款的额度和频率，避免地方政府进一步恶化地方政府债务问题，避免政府信用的崩溃。

（三）改善我国的政绩考核指标，避免GDP锦标赛的恶性循环

我国目前的政绩考核指标集中在可以衡量的显性指标如GDP增长和财政收入等，地方政府官员的升迁、留任等都依赖于这些硬性指标，这是政府官员开展土地财政的原动力，促使地方政府出让土地获取大量的土地出让金以增加财政收入，或者廉价出让土地以招商引资以促使GDP的增加[10]。要想改变政府官员的这种行为，必须要改变我国的政绩考核模式，要对地方政府官员的政绩进行全面、客观和公正的评价，要从经济指标、环境指标、居民幸福指标以及发展的可持续性等方面的指标来考察政绩。这是改变土地财政肆意发展的重要环节，同时还是提高我国经济增长质量的重要措施。

参考文献：

[1]肖全章. 土地财政与我国财政体制关系的经验研究[J]. 财经问题研究， 2012（1）.

[2]陈伟. 城市土地供给不能“寅吃卯粮”——城市土地供给应实行均衡性管理[J]. 长江建设， 2004（5）.

[3]顾乃华，王小霞. 我国土地财政的区域差异与成因——基于省际面板数据的实证研究 [J]. 产经评论， 2011（3）.

[4]徐霆. “招拍挂”土地出让制度的实证分析[J]. 首都经济贸易大学硕士论文[D]， 2011（2）.

[5]刘佳，吴建南. 地方政府官员晋升与土地财政——基于中国地市级面板数据的实证分析[J]. 公共管理学报南开学报， 2012（2）.

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[7]王玉波，唐莹. 转型期地方土地财政效应研究[J]. 农村经济， 2011（10）.

[8]张小宏，郑思齐. 住宅用地供给短缺背后的地方政府动机[J]. 探索与争鸣， 2010（11）.

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关键词：政府投融资平台；资金来源；偿债能力

中图分类号：F12 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）06-0071-03

地方政府投融资平台（以下简称“融资平台”）是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，从事政府指定或委托的公益性或准公益性项目的融资、投资、建设和运营，拥有独立法人资格的经济实体。地方政府投融资平台债务资金的使用不仅具有经济效应，还有社会效应和生态效应，对推动当地经济社会发展、提升经济发展潜力具有重要意义。为了解徐州市政府投融资平台债务情况，近期，人民银行徐州中心支行采用重点调查形式，对8家市级政府投融资平台的债务情况进行了专题调查。调查显示，目前徐州市政府投融资平台债务以银行贷款为主，无不良贷款，但也面临一些问题：土地出让金收入下降影响融资平台还款、平台企业因自身现金流不足偿债压力较大、还款来源受土地市场制约较大、银行贷款等融资渠道受阻制约平台企业后续融资需求。对此，政府应引导平台公司规范发展，增强债务偿还能力；监管部门应完善相应的风险防范机制；银行应强化平台贷款管理，确保还款来源稳定有效。

一、徐州市政府投融资平台债务现状

2008年，在政府4万亿投资应对国际金融危机的背景下，徐州市政府投融资平台快速发展。2010年6月，国务院了《国务院关于加强地方政府投融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号）要求地方政府对融资平台债务进行一次全面清理。随后，各金融机构按照银监局的要求，加大对融资平台贷款风险的管理力度，对平台贷款进行逐笔“解包还原”和全面梳理，严格执行贷款总额和贷款占比的“双限”管理，部分平台公司转为一般性公司，退出了平台目录。截至2012年9月末，徐州市共有43家政府投融资平台，其中地市级16家，县级27家，按平台类型来看，各类开发区融资平台7家，国有资产管理公司5家，土地储备类平台5家，城市投资建设公司13家，交通运输类平台6家，其他类型平台7家。

目前，徐州市融资平台采用以银行贷款为主，辅之公司债等多渠道融资模式。截至2012年9月末，徐州市政府投融资平台债务余额为188.82亿元，其中银行贷款（含异地贷款61.18亿元）140.32亿元，公司债48.5亿元。

（一）银行贷款

1.银行贷款总量下降，但占比仍较高。截至2012年9月末，徐州市融资平台银行贷款（含异地贷款）余额140.32亿元，较2011年末减少35.96亿元，占债务总额的74.31%。调查显示，76%的样本平台银行贷款余额占债务总额的比重达50%以上。

2.贷款质量较好，无不良贷款。从贷款质量五级分类看，2012年9月末，徐州市融资平台不良贷款余额为0万元，较2011年末减少0.2亿元；全市融资平台关注类贷款余额为4.34亿元，较2011年末减少3.89亿元，关注类贷款占全部银行贷款（未包含异地贷款）的5.48%，较2011年末下降2.51个百分点。

3.银行贷款以项目贷款为主，主要投向基础设施和土地收储。融资平台银行贷款由流动资金贷款和项目贷款两部分组成。剔除异地银行贷款，2012年9月末，徐州市融资平台项目贷款余额78.1亿元，占其银行贷款的比例高达98.69%。银行项目贷款具有以下特点：一是所有项目贷款均为中长期贷款。其中，三年以上项目贷款余额为64.02亿元，占项目贷款的81.97%。二是以地市级平台贷款为主。地市级平台贷款余额62.46亿元，占项目贷款的79.97%。三是主要投向基础设施和土地收储。据统计，投向拆迁、旧城改造和保障房等市政基础设施贷款余额共计48.8亿元，占项目贷款的62.48%；投向土地收储贷款余额13.94亿元，占项目贷款的17.85%。

4.贷款以土地抵押为主，还款来源于土地出让金。截至2012年9月末，抵押贷款余额为71.47亿元，占银行贷款（未包含异地贷款）的90.31%，其中土地抵押贷款余额64.37亿元，占抵押贷款的90.07%。还款来源主要土地出让收入和其他财政补贴资金为主，调查显示，75%的样本平台还款来源主要是土地出让收入。

（二）公司债及其他

除银行贷款外，融资平台还通过证券公司发行公司债，改善债务结构。公司债券募集资金成本低、期限长，只需要每年付息，到期还本，适合轨道交通等城市基础项目融资。自2010年10月，作为徐州市首家发行公司债的融资平台——徐州市新城区国有资产经营有限责任公司发行了总额10亿元，年息5.75%的公司债券。截至2012年10月末，全市有4家融资平台发行公司债券，共募集资金48.5亿元。

此外，融资平台还可以通过商业银行发行中期票据和短期融资券，拓宽融资渠道。据调查，目前全市共有徐州经济开发区国有资产经营有限责任公司、徐州市新城区国有资产经营有限责任公司等4家融资平台正处于申报阶段，共涉及中期票据67.4亿元和短期融资券40亿元。

不论是银行贷款和发行公司债，还是短期融资债券和中期票据，都需要资产规模支持。为提高平台公司融资负债能力，徐州市平台公司通过多种方式提高资产规模：一是公司合并重组。如徐州市国有资产投资经营集团有限公司在原徐州市国有资产投资经营总公司、徐州市投资总公司、徐州市城市建设投资总公司基础上合并重组。二是通过市场化方式资产注入。如注入土地，增强公司经营能力。三是多元化投资，做大经营性资产。融资平台坚持市场化、专业化的运作模式，加强公司资产管理水平，提升资产的市场价值。

二、徐州政府投融资平台债务情况存在的问题

（一）土地出让金收入下降影响融资平台还款

目前融资平台债务偿还来源主要有：一是财政资金。对承建的公益性项目主要依靠财政性资金偿债。二是土地收益。以徐州经济开发区为例，目前商业用地市场价260万元/亩，较2005年增加200万元，每年度土地收入中可用于贷款的资金不低于5亿元。三是公司经营和投资收益。

调查显示，由于融资平台的资产多为道路、管网、景观等公益性资产，除自身经营收益外，土地出让金收入是大部分平台企业偿债的重要来源。在国家对房地产市场调控不动摇的背景下，土地出让金收入受土地市场制约较大：一是房地产市场持续低迷，土地出让形势严峻。2012年前10月，全市市本级土地出让金收入52.93亿元，同比少增26.43亿元。从明后年起，各融资平台将进入还款高峰期，还本付息压力较大。二是部分平台公司土地出让金不到位。新城区规划建设以来，累计挂牌成交土地进展顺利，但存在部分土地出让金逾期欠缴现象，影响了平台公司的正常运作。三是土地指标紧张。未来较长时间内，房地产仍是宏观调控的重点，随着保障住房的逐步入市，房地产价格出现上涨的可能性较大，因此预计，土地市场在较短时间内全面复苏的可能性不大，土地市场的成交萎缩将对政府财力产生较大影响，将影响融资平台债务的偿还。

（二）平台自身现金流不足，短期偿债压力较大

平台企业现金流不足主要表现在总量和期限结构两个方面：一是现金流总量覆盖不足，进入还款高峰期，项目还款压力大。以徐州市棚户区改造项目投融资主体的某公司为例，随着土地出让金形势严峻，加之棚户区改造后地块规划用于公益项目较多（拆迁成本近10.5亿元的回龙窝、云龙山东坡等棚户区被规划为文化街区），造成土地出让金明显减少，项目当期收入难以覆盖贷款本息。据调查，该公司自2013年将进入还款高峰期，偿还额23.32亿元，2012年高达29.92亿元，棚户区项目还款压力较大。二是贷款与投资项目现金流错配，导致存在“借壳融资，短贷长投”现象。目前平台贷款多为项目贷款，主要投向基础设施项目，由于大部分基建项目具有建设周期长、收益回收分散的特点，而平台贷款期限相对较短，从而给平台公司带来投融资期限错配的风险，存在“借壳融资，短贷长投”问题。据调查，徐州市某平台公司的融资渠道是以该公司所属子公司为贷款主体向银行借款，借款后转给该公司使用。目前该公司短期借款占借款余额的比例达62.7%，融资成本高、偿债压力大。

（三）银行贷款等融资渠道受阻制约平台企业后续融资需求

据调查，政府融资平台在建和新建项目较多，需要大量后续资金保障项目顺利实施，目前银行贷款等融资渠道受阻，无法满足平台企业后续融资需求，在建项目若无法按时完成交付，将影响融资平台债务偿还。融资渠道受阻主要表现为：一是平台公司银行贷款难度加大。2010年下半年以来，银监部门要求融资平台公司贷款“只减不增，降旧控新”，即贷款余额总量要压缩，新增贷款严格控制。在此政策背景下，各家金融机构授信条件不断提高。同时，各金融机构授信时需提供全额的土地、房屋等资产抵押，并要求在项目申报时必须明确抵押物及其价值。调查的样本融资平台均表示银行贷款难度加大成为共性问题，不仅贷款总量下降，而且贷款条件严格。二是资产总量仍相对较小，直接融资规模受限。按照规定，企业债、中期票据等直接融资，在审批时按照净资产40%的比例进行总量限制。以作为徐州城司典型代表的某平台公司为例，该平台公司总资产在195.44亿元，净资产80.11亿元，但与常州、镇江等地的城司相比（一般资产总量为500亿元，净资产300亿元），该平台公司资产总量明显偏小，直接融资空间受限。此外，较严的审批条件和较高的融资门槛也限制了平台企业通过发行企业债、中期票据、理财产品进行融资。

三、提高徐州市投融资平台债务偿还能力的相关建议

（一）政府应引导平台公司规范发展，增强债务偿还能力

一要引导平台公司合理设定举债规模，建立科学偿债机制。在国家宏观调控形势下，积极应对土地市场下行的风险，提高偿债准备金提取比例，扩大偿债准备金规模，扩充偿债资金来源，有效应对债务高峰期的到来，避免债务风险。二要适当拓宽平台企业的融资渠道，推进融资行为市场化。政府应通过财政扶持、资产注入、相关收益投入等渠道，规范有序地增加融资平台的注册资金规模和资产规模，满足企业债、中期票据等直接融资的合理要求，适度利用信托、债券、资产证券化、项目融资等渠道融资，通过引进会计师、律师、信用评级机构以及投资银行等市场约束，增加平台公司投融资行为的约束机制和透明度，逐步摆脱对财政投资和银行贷款的过度依赖，优化资金来源结构。

（二）监管部门应完善相应的风险防范机制

首先，应加强对平台贷款的总体风险情况进行全面监管分析，并充分发挥窗口指导的作用，及时传导和解读监管政策，指导各商业银行提高防范平台授信风险的能力。其次，要建立和完善商业银行间信息的交流和共享体系。相关监管部门应牵头建立政府投融资平台信息共享机制，能定期对当地各级政府的融资规模、还贷情况、资产质量等信息进行汇总，对风险进行提示，以便商业银行及时、全面掌握平台企业情况。第三，要强化与政府部门的沟通。相关监管部门应牵头建立与政府相关部门定期沟通制度，加强各银行之间和银行与地方政府相关职能部门之间的协调。