土地承包法细则范文

导语：如何才能写好一篇土地承包法细则，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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第一条 为积极引导和规范农村土地承包经营权流转，加快农业产业化进程，提高农业综合生产能力，根据《中华人民共和国农村土地承包法》、农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》、省政府《关于农村土地承包经营权流转若干问题的意见》，结合我区实际，制定本细则。

第二条 本细则所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地等其他依法用于农业的土地。

本细则所称的农村土地承包经营权，是指通过家庭承包取得的农村土地承包经营权或通过招标、拍卖等方式取得的农村土地承包经营权。

本细则所称农村土地承包经营权流转，是指农村土地承包方依法将取得的农村土地承包经营权的部分或全部按照约定条件让渡给受让方的行为。

第三条 农村土地承包经营权流转应遵循以下原则：

(一)平等协商、依法、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转;

(二)不得改变承包土地农业用途;

(三)流转的期限不得超过承包期的剩余期限;

(四)不得损害利害关系人和农村集体经济组织的合法权益;

(五)受让方须有农业经营能力;

(六)在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。

第四条 区农业行政主管部门依照区政府规定的职责负责本辖区内农村土地承包经营权流转及合同管理的指导。各镇人民政府负责本辖区内的农村土地承包经营权流转及合同管理工作。

第五条 各镇应将土地承包经营权流转工作纳入镇政务服务中心(以下简称中心)全程的服务内容，为流转双方当事人提供“一站式”便捷服务。

第二章 流转方式

第六条 承包方依法取得的农村土地承包经营权，可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他符合有关法律法规的方式流转。

第七条 转包是指承包方将其农村土地承包经营权，在一定期限内按照约定条件让渡给本集体经济组织成员的流转行为。转包后原承包方与发包方的承包关系不变。

第八条 出租是指承包方将其农村土地承包经营权单独或者随同地上附着物租赁给其他单位、个人经营的流转行为。出租后原承包方与发包方的承包关系不变。

第九条 互换是指承包方之间为方便耕种或者各自需要，对属于同一集体经济组织的土地承包经营权交换。互换后承包双方对互换土地享有的承包权利和承担的义务也相应互换，当事人应办理农村土地承包经营权证变更登记手续。

第十条 转让是指承包方经发包方同意将其农村土地承包经营权及原承包合同规定的权利义务一并让渡，受让方与发包方确定新的承包关系的流转行为。

第十一条 入股是指实行家庭承包方式的承包方之间为发展农业经济，将土地承包经营权作为股权，自愿联合从事农业合作生产经营;其他承包方式的承包方将土地承包经营权量化为股权，入股组成股份公司或者合作社等，从事农业生产经营。

第十二条 抵押是指承包方将其通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的农村土地，经依法登记取得经营权证或者林权证等证书的，可以依法将农村土地承包经营权抵押给第三方的流转行为。抵押后原承包方与发包方的承包关系不变。

第十三条 依法取得的农村土地承包经营权，在承包期或租赁期内承包人死亡，其继承人可以依法继续承包。

第十四条 集体的荒山、荒丘、荒滩等土地可以直接通过招标、拍卖、公开协商等方式实行承包经营，也可以将土地承包经营权折股份给本集体经济组织成员，再实行承包经营或者股份合作经营。

第十五条 通过转让、互换方式取得的土地承包经营权经依法登记、变更后，仍可依法采取转包、出租、互换、入股、转让或者其他符合法律和国家政策规定的方式再次流转。

第三章 流转程序

第十六条 承包方自愿委托发包方或中介组织流转其承包土地的，应当由承包方出具土地流转委托书。委托书应当载明委托的事项、权限和期限等，并有委托人的签名或盖章。

第十七条 农村土地承包经营权流转的受让方可以是承包农户，也可以是其他有关法律法规允许从事农业生产经营的组织和个人。在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。受让方应当具有农业经营能力。

第十八条 农户可以将土地承包经营权委托村集体经济组织或土地流转中介服务组织集中流转。在集中流转、连片开发过程中，对少数不愿流转的农户，镇村集体经济组织可以出面协调，在承包方自愿的基础上，可以用集体经济组织内其他愿意流转的农户承包地或集体经济组织的机动地进行调换解决，妥善平衡互换双方利益。

第十九条 承包方需要将承包的农村土地承包经营权通过转包、出租、互换或者其他方式流转的，承包双方经协商，并由承包方告知发包方，发包方提出的合理 意见建议，承包方应予以接受。承包方与受让方签订合同后，应将合同文本等有关材料报发包方备案。

第二十条 承包方有稳定的非农职业或者有稳定收入来源，拟将全部或者部分农村土地承包经营权转让的，应当向发包方提出书面申请，经同意后，与受让方协商签订合同。发包方应当在接到申请之日起，七日内做出同意或者不同意的决定，并告知当事人，不同意的要书面说明理由。

第四章 流转合同

第二十一条 农村土地承包经营权流转，双方当事人应在协商一致的基础上签订书面流转合同。农村土地承包经营权流转合同一式四份，流转双方各执一份，发包方和镇农村经营管理部门各备案一份。

第二十二条 承包方委托发包方或者中介服务组织流转其承包土地的，流转合同应当由承包方或其书面委托的人签订。

第二十三条 农村土地承包经营权流转合同一般包括以下内容：

(一)流转双方当事人的名称、住所;

(二)流转期限和起止日期;

(三)流转土地的座落、四至、面积和质量等级;

(四)流转方式;

(五)流转土地用途;

(六)流转价款和付款方式;

(七)双方当事人的权利和义务;

(八)合同的变更与解除及违约责任;

(九)约定的其它条款。

第二十四条 农村土地承包经营权流转合同应使用统一格式文本。

第二十五条 农村土地承包经营权流转当事人可以向镇农村经营管理部门申请合同鉴证或公证机关公证。

第五章 流转管理

第二十六条 镇农村经营管理部门应当建立农村土地承包经营权流转情况登记册，及时准确记载农村土地承包经营权流转情况。以转包、出租、入股或其他方式流转承包土地的，及时办理相关备案手续;以转让、互换方式流转承包土地的，应及时到镇农村经营管理部门办理承包合同和土地承包经营权证变更手续。

第二十七条 镇农村经营管理部门应当及时向达成意向的承包方提供统一文本格式的流转合同，并对农村土地承包经营权流转合同及有关文件、文本、资料进行归档并妥善保管。

第二十八条 镇农村经营管理部门在指导流转合同签订或流转合同鉴证中，发现流转双方有违反法律法规约定，要及时予以纠正。

第二十九条 从事农村土地承包经营权流转服务的中介组织，应当向区农业行政主管部门备案并接受其指导，依照法律和有关规定提供流转中介服务。

第三十条 农村土地承包经营权流转发生争议或者纠纷，当事人应当依法协商解决。当事人协商不成的，可以请求村民委员会、镇人民政府调解。当事人不愿协商或者调解不成的，可以向区、镇农业承包合同仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。

对仲裁委员会的仲裁不服的，可以在收到仲裁书之日起三十日内向人民法院申请起诉，逾期不起诉的，裁决书即发生法律效力。

第三十一条 任何组织和个人利用职权强迫、阻碍承包方进行土地承包经营权流转，给承包方造成损失的，承担损害赔偿责任;情节严重的，由所在单位或者上级机关依法给予直接责任人员和行政主管负责人行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十二条 任何组织和个人截留、扣缴土地承包经营权流转收益的应当退还。

第六章 附 则

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1、农村土地承包经营权抵押贷款法律法规和配套政策不完善，有待修改和健全。一是农村土地承包经营权确权颁证尚处于试点阶段。目前，农村土地承包经营权确权登记颁证工作仍在进行试点。到2014年底，河南共有129个县（市、区）开展了确权登记颁证工作试点，涉及454行政村、6.47万hm2承包耕地。鉴于农村承包土地的经营权颁证尚处于试点阶段，金融机构对目前签订的农村土地流转合同的规范性和法律效力心存顾虑；广大农户在没有得到政府颁发的农村土地承包经营权证的情况下，无法吃上定心丸，对土地承包经营权抵押贷款也顾虑重重。二是农村土地承包经营权抵押中介服务机构缺失。首先，农村土地流转价格评估机构缺失。农村承包地估价是抵押融资的重要环节。目前，河南省由金融部门认可的农村承包土地估价机构没有建立，缺少成熟的评估机制、经验和标准，无法对农村流转土地进行有效评估，导致金融机构难以确定合理的贷款抵押率和额度。其次，农村产权综合交易中心不健全。从目前了解的情况看，多数地方尚未建立农村产权综合交易市场，相关权属登记管理、交易服务机制不健全，一旦发生违约，农村土地承包经营权无法通过公开交易方式顺利变现，金融机构难以积极介入农村土地承包经营权抵押融资。再次，农村土地流转服务平台不完善。虽然河南省70%的县建立了农村土地流转服务中心，由于缺经费、缺人员、缺手段，对土地流转合同签订、鉴证及流转用途无法进行有效服务和监管，缺乏有效的土地流转信息平台。三是存在法规法律瓶颈。《担保法》第37条明确规定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得设定抵押。”《物权法》也明确规定，除买卖、公开协商等方式承包的“四荒地”等农村土地可以抵押外，其他方式承包的农村土地是不允许抵押的。因此，从法律角度来看，把农村土地承包经营权作为抵押物，是否具有法律效力还存在争议。目前，相关政策仅局限于试点办理此类抵质押贷款，一旦贷款出现风险诉讼时缺乏法律层面的支持。

2、工商资本进入农业领域的准入和监管政策滞后，力度有待加强。一是工商资本进入农业领域审批监管执法主体缺位。目前，从国家和省级层面还未出台工商资本进入农业领域的准入条件和监管办法，也未明确准入审批部门和监管执法部门。比如，工商资本进入农业领域的准入条件具体是由谁制定、是属于前置审批条件还是作为附加参考条件；出现改变耕地用途的情况是由哪个部门监管、违规者处罚的依据、程序及标准等都没有明确规定。二是地方利益驱动导致工商资本进入农业领域监管失软。目前，地方政府受大招商政策的影响，为完成当地招商引资任务，对外来工商资本进入农业领域不愿主动设立门槛，避免因设置准入条件束缚当地手脚，更不可能主动把工商资本挡在门外。同时，限制工商资本经营农业的范围，既影响社会资本投入农业的积极性，又影响当地政府的招商引资。在这种政策导向和利益驱使下，地方政府对制定工商进入农业领域的准入条件不积极，对工商企业长期流转农户土地出现的“非农化”“非粮化”现象监管不到位，个别地方甚至是听之任之，放手不管。

3、农村土地流转风险保障金制度管理办法缺失，认识有待提高。一是土地流转风险保障金制度具体内容不明确。各地对土地流转风险保障金的缴纳比例、资金来源渠道缺乏依据和标准。流转承包土地每667m2需要交纳多少保证金合适无法界定，太多就会增加土地流入方的资金负担，影响正常经营，太少又无法完全规避风险，达不到应有的目的；土地流转风险保障金的收取和监管部门不明确、资金使用程序不清楚；对流入方不愿缴纳土地流转风险保障金的，缺乏强制性执行的依据和手段。二是对土地流转风险保障金制度思想认识上存在偏差。部分地方认为，农村承包土地流转是一种市场行为，在坚持依法、自愿、有偿的基础上，由家庭承包农户与新型农业经营主体或工商企业自发签订流转协议，出现风险原则上应由双方自行解决，政府在土地流转过程中起到指导、规范和服务作用。如果让地方财政拿出一部分资金来建立土地流转风险保障金，由政府对土地流转风险进行“兜底”，地方的积极性不高。对于新型农业经营主体而言，由于缺乏有效抵押物，农业经营贷款难现象普遍存在。在这种背景下，作为农村承包土地的流入方，除要预付流出方土地价款外，如果再要求缴纳一定的风险保证金，无形中加剧了流入方的资金负担。因此，对建立农村土地流转风险保障金认识上还不到位，思想有顾虑。

二、几点建议

推进农村土地流转制度改革，是河南省委全面深化农村改革的重要内容，符合十八届三中、四中全会和中央1号文件精神，符合河南农业农村发展实际。开展农村土地承包经营权抵押贷款，是盘活农村土地资源和增加农民财产性收入的重要手段；加强工商资本进入农业领域的准入和监管，是降低工商资本进入农业领域“非粮化”比率和杜绝“非农化”、保证农地农用和粮食安全的重要举措；实施农村土地流转风险保障金制度，是规避农村土地流转风险和保护农民土地收益的重要保障。因此，坚定不移推进这项改革，既要积极探索，又要慎重稳妥；要在建立和完善相关制度上下功夫，要在搭建服务平台上下功夫，要在探索和完善运作模式上下功夫。

（一）建议制定完善相关管理办法一是按照已出台的《河南省农村土地承包经营权抵押贷款暂行管理办法》的要求，积极鼓励支持金融机构制定农村土地承包经营权抵押贷款实施细则，确保农村土地承包经营权抵押贷款能够顺利推进和规范运行；二是着手研究制定省级工商资本进入农业领域的准入条件和监管办法，鼓励有条件的县（市）先行先试，明确工商资本进入农业领域的具体条件和监管实施细则，强化社会资本长期租用农户土地的监管；三是引导各地制定《农村土地流转风险保障金制度》，明确风险保障金的筹措比例和渠道、使用范围、审批程序和监管办法，促进农村流转土地规范有序。

（二）建议积极稳妥推进改革试点各地要进一步提高认识，加强组织领导，强化部门联动，完善配套政策，积极稳妥开展农村土地流转制度改革相关试点。要选择地方财力比较强、政府推动积极性高、土地流转比较规范的县（市）和承贷积极性高的金融机构，共同开展农村土地承包经营权抵押贷款试点；选择条件成熟的县（市），通过筹措一部分财政资金，收取承租方缴纳的一部分资金，共同建立农村土地流转风险保障基金；选择土地流转比率高的县（市）开展工商资本进入农业领域的准入和监管试点，强化工商资本长期流转农户土地的用途管理。省农村土地流转制度改革各成员单位，要加强对试点的指导和服务，强化检查和督导，提升总结经验，逐步扩大试点范围。

（三）建议注重抓好重点环节

1、在农村土地承包经营权抵押贷款方面，一要稳步开展确权颁证，完善登记管理。加快农村土地承包经营权确权进度，适时拓宽确权范围，完善确权登记管理，详尽掌握土地经营权属面积、时限、承包人经营意愿和能力等。对需要办理担保融资的，可试点优先确权颁证，开展担保登记备案工作，建立健全土地台账，为金融机构开展农村土地承包经营权抵押融资奠定基础。二要建立产权交易和价格评估机构，完善交易服务。建立农村产权交易中心或充实完善农村土地流转服务中心，开展农村土地承包经营权的抵押登记、信息和流转交易等服务。对于抵押融资的土地权利一旦发生风险,可在农村产权交易中心或农村土地流转服务中心上，通过拍卖方式对担保标的进行处置流转；建立农村土地流转价格评估机构，制定农村土地价值参考标准，开展价值评估服务，简化价值评估程序，为金融机构开展农村土地承包经营权抵押授信提供依据。三要建立风险防控机制，强化风险补偿。鼓励地方政府成立农业政策性担保公司，为农村土地承包经营权抵押融资业务依法提供担保服务，增强金融机构发放此类贷款的积极性，有效降低贷款风险。鼓励由财政出资设立农村土地承包经营权抵押融资风险补偿专项基金，用于补偿金融机构贷款出现的合理损失。同时，加大对种养大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等新型农业经营主体的融资担保支持。四是建立激励引导机制，提高承贷银行的积极性。鼓励政府对农村承包土地的经营权抵押贷款给予一定的利息补贴，降低借款人融资成本。加大货币政策、金融监管政策支持。人行利用差别准备金、支农再贷款、支小再贷款、再贴现等货币政策工具，支持承贷银行增强资金实力，扩大信贷投放；银监部门实施差异化金融监管政策，适当提高承贷银行涉农贷款不良贷款率容忍度。按照《河南省金融业发展专项奖补资金管理办法》（豫财金〔2014〕34号），对承贷银行给予一定奖补。

2、在工商资本进入农业领域的准入和监管方面，一是建立准入机制。对工商资本在农业领域的生产经营能力、履约能力进行审核，并指定相关部门对其备案，把好“准入关”，对“非农化”以及有明显圈地占地意图、无意经营农业的工商资本要坚决予以拒绝，挡在门外。二是建立动态监管机制。加强对工商企业从事农业生产的动态监管，重点监管流转土地达到一定规模的涉农工商企业。对工商企业投资农业后的农地使用方向进行监测，避免改变流转土地用途，跟踪农业经营项目的投资进度和政策资金使用情况，防止套取国家支农项目资金；加强对农业生产环境的监测，鼓励工商企业发展生态循环农业，最大限度减少企业涉农项目对农业生态环境的破坏。三是建立引导服务机制。对工商企业涉农在土地利用、农村产业发展、基础设施和公共服务设施建设等方面进行科学规划，在保证粮食安全的前提下，区别不同产业制定差异化政策，通过税收倾斜、财政补贴、用水用电等优惠政策进行相应的引导和扶持，鼓励工商企业注重进入河南省急需资金的农业领域和有助于实现可持续性发展、延伸产业链条的农业领域，重点投向适合企业化经营的种养殖业、农产品精深加工业、农业生产业、农业基础设施建设等。

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【关键词】农村土地承包；承包合同；土地承包经营权

党的后，在全国范围内逐渐实行农村土地的，并颁布了《中华人民共和国农村土地承包法》，以保证农民进行土地承包有法可依，切实维护农民利益。本文以山东省淄博市沂源县大张庄镇为调查对象，以农村土地承包为理论基础和研究出发点，在实地调查的基础上，对当地农村土地承包进行全面的实证研究，期待对解决当地土地承包存在的问题有所帮助。

一、当地农村土地承包问题现状调查情况

近年来，大张庄镇始终坚持以“农业富镇”为目标，大力发展农产品及果树种植业。根据我们对当地土地承发包的实地访问调查发现，主要存在以下三个突出问题：

（一）土地承包合同不规范，权、责、利规定不明确

根据《中华人民共和国农村土地承包法》规定，发包方应当与承包方签订书面承包合同。然而我们调查发现，许多发包方不与承包方签订书面合同，为侵占承包方利益，“口头合同”大量存在。例如，南墁村村民曹某承包经营该村50亩果园，该村却没有与其签订任何承包合同，曹某每年向村委会缴纳租金，新上任的村委会为今后的开发占地，要求曹某两年内迁至另一地块，并不给任何补偿。有些发包方与承包方签订合同，但所签的承包合同非常不严谨，有的填写模糊混乱，有的承包位置及面积由村干部甚至农户都可以自己填写和涂改，导致合同效力减弱甚至灭失。

（二）土地承包的期限不科学，农民承包积极性小

《中华人民共和国农村土地承包法》第20条规定：耕地的承包期为三十年；草地的承包期为三十年至五十年；林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。然而调查发现发包方与承包方签署的承包合同中，很多承包方的承包期只有十年，这背离了我国制定土地承包制度的初衷，给承包方的长期计划带来了极大的不稳定性。例如，回峪村村民张某承包该村20亩土地种植银杏树，承包期限为十年。古语云：十年树木，百年树人。十年很快就过去了，承包人不得不考虑在期满之前将林木卖掉，由于林木的生长周期较长，十年的树木还刚刚成型，如若此时伐掉卖掉，承包方无法得到最大的获利，承包积极性大为受挫。或者在承包期满时承包方去续约，先不考虑承包方是否还能获得土地的承包权；就算能，还需要与发包方签订承包合同之续约合同，这期间又不得不筹措资金缴纳以及续约后的承包费等。土地承包期限的不科学给承包方带来许多麻烦，削弱了农民承包的积极性。

（三）承包人私自改变土地用途，进行非法经营

《中华人民共和国土地承包法》第17条规定承包方承担下列义务：维持土地的农业用途，不得用于非农建设；依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性损害；法律、行政法规规定的其他义务。调查发现，大多数的承包方是在法律允许的范围内确定对土地的使用，承包土地后用于栽种树木，营造经济林或者种植蔬菜，建设塑胶大棚亦或者种植果树，建造果园等。但并非所有的承包方都能切实的承担起自己的义务，有些承包方私自变更了土地的用途并用于了非农建设；有的承包人在承包期内未经发包人同意就进行转包，导致土地用途在流转过程中发生变更，在巨大谋取经济利益的驱动下，变更后的土地往往会被用作破坏性、掠夺性的经营。此类问题在农村承包经营中较为突出。

二、导致当地农村土地承包问题的主要原因

（一）农民法律意识薄弱

据调查，大张庄镇总人口为33782人，其中约35%的中青年在外上学或打工，剩余的村民在家务农，进行蔬菜瓜果的种植等，这些人群文化程度普遍较低，法律意识淡薄，自我维权意识和保护能力弱。在土地承包过程中，很多承包方不明确承包合同中应当注明的条款，有的甚至不知道需要签订承包合同。发包方往往利用这类人群的特殊性，不能严格按照有关法律规定，对外发包的土地承包手续不完备，未履行法律所要求的程序，造成合同无效，侵害承包方的合法权益。这些农民的合法权益在受到侵害后，因为自身缺乏社会经验和足够的经济实力，维权之路往往举步维艰。

（二）有关部门监督指导不到位

不仅村民缺乏法律知识，部分村干部对土地承包相关法律政策也掌握的不够全面，特别是对《中华人民共和国土地承包法》认识不够深刻，在具体工作中难以正确的执行。有的村在发包土地时存在村委负责人“暗箱操作”的方式，违反民主议定的原则，根据个人好恶、亲疏远近进行发包，引发村民不满。有关行政机关以及乡镇政府对村级的土地承包工作担负着监督和指导义务，但在实际工作中往往落实不到位。有关政府部门应监督并指导村级的土地承包工作，严格规范承包合同的签订程序，对合同中的细节问题考虑全面，尽量避免因合同期限等问题给承包方造成不必要的麻烦及损失。

（三）缺乏土地承包、流转后的监督管理体制

《中华人民共和国土地承包法》第13条规定，发包方享有监督承包方依照承包合同约定的用途合理利用和保护土地；制止承包方损害承包地和农业资源的行为的权利。这既是权利又是义务，而土地被承包后，发包方往往一劳永逸，没有充分履行其监督职责，不再管土地的用途是否被违法改变。目前我国的土地使用权主要通过市场机制进行土地资源配置，然而市场机制存在着一定得自发性、盲目性和滞后性，从中央到地方各级政府都没有具体法律规范来有效地规制土地流转行为，以至于导致土地流转程序的不规范，流转资金管理混乱，流转手续不科学，对流转后的土地缺少相应的监督管理体制，致使大量土地被用于非农建设。

三、解决当地土地承包问题的对策

（一）加强法律宣传，增强农民法律意识

加强农村法制宣传和教育工作，定期到基层农村进行普法宣讲或举办法律知识培训，增强农民法律意识。注重《承包法》、《土地管理法》等相关法律的宣传讲解，提高农民的法制观念和维权意识，使农民在承包过程中知法守法护法，在遭遇权益侵害时，能够积极采用法律手段维护自己的合法权益。其次应加强对村委干部的法律知识教育，提高其依法治村的能力，减少盲目性、随意性，抵制在土地承包过程中的各种违法行为。

（二）严格签订合同，规范土地承包行为

相关部门应制定强制性的行政规章来保障土地承包合同的签订时严格按照法律规范执行。首先要规范合同签订的程序。《中华人民共和国土地管理法》规定，村、组农民集体所有的土地进行承包经营，必须经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意，即应遵循民主议定的原则。违反这个法定的程序签订的土地承包合同没有法律约束力，得不到人民法院的支持。其次应按照法律规定填写合同的内容，将完整的约定条款如实写入合同，并妥善保管，不得擅自更改，使土地承包发生纠纷时有法律依据。最后要考虑合同标的可行性。合同当事人不能只考虑自身利益，还应综合考虑合同标的的可能性，可以请权威机构评估合同标的，作出科学的判断，规定土地承包合理的期限，必要时适当延长承包合同期限，简化续约程序，减少承包方损失。

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关键词：农村土地承包经营权；制度；和谐社会

在我国农村地区，农村经济获得了普遍快速的发展，与此同时，有限的耕地资源与建设用地之间的矛盾越渐突出。伴随着城镇化的不断推进，农村大量劳动力向城镇发生转移，耕地荒废与耕地过于零散问题突出，耕地资源浪费严重,流转农村土地承包经营权的为解决这一问题提供了参考。在国家政策的引导下，农户之间将土地承包经营权进行流转的行为日渐增多，但农村土地承包经营权流转在获取一定发展的同时，土地流转市场不健全、程序不规范、流转范围狭窄和土地纠纷难处理等问题也是时常发生[1]，从制度层面观照和规范农村土地流转承包经营权的流转显得尤其必要和适时。因此，加强制度建设，完善农村土地流转制度对进一步解放农村生产力，建设和谐社会具有重要意义。

一、农村土地流转制度存在的问题

农村土地承包经营权又称农村土地使用权，是指按照约定的承包合同协议，农民对土地所享有的耕种等各方面的权益，包括土地占有权、土地使用权、土地收益权和部分土地处分权[2]。流转农村土地承包经营权是指农村土地承包经营权的所有者依法将自己承包经营的土地转让给他人经营的行为，包括土地所有权的流转和土地使用权的变动。土地的转让、入股、出卖、出租和互换等是流转农村土地承包经营权的主要形式。国家依法保护约定双方的合法权益，并通过法律形式对农村土地承包经营权流转做出了相关制度规定。但是，当前我国农村土地流转制度仍存在以下若干问题亟待解决。

（一）土地产权制度不健全。

土地问题是解决“三农”问题的核心所在，农业进步与农村富裕必须制定一套有效的土地产权制度。现实中，法律法规与制度建设往往具有滞后性，无法跟上政策实施步伐。我国法律明确规定土地承包经营权的期限为三十年，但土地的实际流转过程中并非如此。在实际操作过程中，很多农户并不了解，村委对此也没有明确的要求与规定。另外，我国法律规定，农地的土地所有权归农民集体所有，但同时又规定国家有权根据规划征收与征用土地。不明晰的土地产权与不确定的土地承包经营权流转期限，极大的限制了土地的流转。

（二）农村社会保障制度不健全。

我国城乡二元结构长期无法改变，严重阻碍农村社会的进步。与城市市民相比，村民既没有完善的社会保障也没有健全的医疗保险保障。在大多数的农村，大批农民工迫于生活压力背井离乡去城市务工，除去基本工资，根本没有任何保障，使他们不得不有后顾之忧。在农村，土地对于农民而言，具有较强的社会保障功能，农民多是依赖农地养老。对于新生事物，即流转土地承包经营权，缺乏信任，普遍存在不安全感。若是没有一套完善的社会保障体系的建立，农民就会担心一旦将土地承包经营权流转出去就会失去生活保障，出于养老的顾虑，即使是外出务工，也会把土地留给家中老人和妇女来耕种。在非农收入不稳定与社会保障制度不健全的情况下，土地承包经营权的流转可以说是举步维艰。

（三）户籍管理制度不健全。

我国早在计划经济时代就设立了严格的户籍制度，在我国城乡户籍制度中，更多的是保护了城市居民的利益，而对农民进城设置了多道关卡。如今，随着城市与农村社会经济的进一步发展，城镇化水平不断提高。很多原来属于农村范围都被规划到城市中去，部分农民可能变成城市居民。但是，在户籍制度的局限下，农民脱离土地来到城市，却得不到与城镇居民相同的待遇，不能真正赋予其城市人的身份。因此，在当前，户籍制度已经在一定程度上阻碍了农村劳动力向城市的转移，农民无法解除与土地的依附关系，农村土地承包经营权的流转一度陷入僵局。

（四）土地流转具体实施细则模糊不清。

在农村，农民流转土地承包经营权行为较为随意。多数农民在流转土地时不签订合同，只是简单地做口头约定，既没有法律效力，得不到国家的保护，又为日后发生土地纠纷埋下了祸根。不仅如此，很多村民在土地承包经营权流转的操作过程中，程序不规范，既不向上级部门上报，也不在本村委备案，造成土地经营权归属不清。不规范的土地流转行为会导致流转双方责任不明确，在纠纷中难以维护当事人的正当权益，破坏土地承包经营权流转的正常流转与农业生产的稳定性。

二、完善农村土地流转制度的路径选择

（一）完善农村土地产权制度。

我国现行的农村土地产权制度虽从多方面对农村土地的产权和土地流转做出了相关的规定，但仍不完善。土地承包经营权期限不明，土地产权主体不明确问题突出，都为流转农村土地承包经营权设置了障碍。因此，为了有效促进我国农村土地承包经营权的流转，首先就要完善农村土地产权制度。加快土地法律法规的建设，对农村土地产权做出明确的规定，明确土地所有权属，使广大农民真正享有集体土地的使用权、收益权、所有权和处分权。除法律规定以外，各级村组织不得擅自更改或调整本村土地承包经营权的期限。对于擅自调整的村集体或村干部予应以严格的处分，绝不姑息养奸。

（二）健全社会保障制度。

农民固守土地，大部分原因在于土地具有保障农民生老病死的社会保障功能。因此，农村土地承包经营权灵活流转的真正实现，还需借助建立一套从上到下的农村社会保障体系，包括社会救助制度、社会福利制度和社会保险制度的真正落实。村委可以通过健全社会保障制度，免除农户后顾之忧，增加安全感。首先，完善社会救助制度。对家有年老体弱，丧失劳动能力的农民给予一定的物质救助，包括慰问金和食品的发放。对生活没有保障收入水平极低的农民，给予最低生活补助。其次，完善社会保险制度。加快建立健全农村养老保险制度和土地保险制度。改变农民靠地靠儿养老的传统思想，推动养老保险和土地保险进村。再次，完善社会福利制度。村集体通过土地流转，发展现代特色农业，实现农业专业化，在促进农村经济又好又快发展的同时，给农民发放一定农业福利。最后，完善农村合作医疗制度。为农民的养老看病带来便利，解决农民的生病问题。以上一系列保障制度的建立与完善，能够从根本上排除农民脱离土地的不安全感，加快推进农村土地承包经营权市场化进程，扩大土地流转的比例。

（三）变革户籍管理制度。

我国现存户籍管理制度对农村土地承包经营权的流转起到了一定的阻碍作用。要想使土地得到合理有序的流转，户籍管理制度必须做出相应的调整。一方面，在户籍管理上，要取消对农民进城的限制，促进农村剩余劳动力向城镇的转移。另一方面，对于进入城市的农民工，应当赋予其与城市居民同等权利，享受同等的社会保障与福利。户籍管理制度应该在这两个方面做出相应变动，从而不断推进农村土地承包经营权的流转。

（四）加强监管，规范土地流转。

在国家的大力宣传与倡导下，我国农村土地承包经营权流转现象已经较为普遍，流转中各种矛盾与利益纠纷也日渐显现出来。为此，村委应加大土地法规的宣传力度，向农民普及有关土地流转的法律知识。告知农民，在流转土地承包经营权时，不能仅仅达成口头协议，还应依法签订有效的流转合同，明确承包双方的权利义务与责任认定。各级土地管理部门应健全健全相应管理机制，帮助农民规范流转合同，规范土地流转的手续，做好登记、审批和备案工作，使得农村流转土地承包经营权合法有序稳步的推进。

三、完善农村土地制度对建设和谐社会的重要意义

首先，完善农村土地流转制度夯实了建设和谐社会的物质基础。指出，经济基础决定上层建筑，上层建筑又反作用于经济基础，二者是能动的双向互推关系。国富则民安，村民富则国家稳定，而国家稳定是建设和谐社会的基础性条件。衣食温饱得不到解决会成为农村和谐的最大隐患，进威胁到社会的安定和谐。在探索土地承包经营权的流转过程中，通过完善农村土地承包经营权流转的体制机制，能够减少农户流转土地时的顾虑和不安、规范农村土地流转的一般程序，并且能够为农户流转土地提供制度保证合法律保障。经过村委的正确引导，村民的人均收入普遍得到提高，农民生活水平显著提高。一方面，农村的富余劳动力转出务工经商，或者进入当地企业，以此来获取非农性收入。另一方面，部分农户承包成片农地辛勤耕种水稻和小麦等粮食作物或种植草莓、番茄、西瓜等经济作物来获取财富。还有少数务工者和年老体弱者，由于无力耕种农地，便将自己的土地转包出租给其他承包人获取租金。村民在多样的土地承包经营权流转形势下，收入明显增长，经济条件越来越好，从而为和谐社会的建构夯实了经济基础，增添了和谐的社会因子。其次，完善农村土地流转制度为建设和谐社会提供了主体条件。人民是历史的创造者，是推动历史发展的决定性力量。在引导推动农村土地承包经营权的过程中，农村土地制度的改革和农地的扩大规模经营都要求提升农民在知识、技术和等方面的能力。现代农民要求具有更高的道德素养，以促进农地的合理有序流转和土地资源的优化配置，从而实现农村土地资源配置的高效化与科学化。而现代农民的形塑是建设和谐社会的主体条件之一。中国作为一个农业大口，农业人口占据了绝大多数，农民在建设和谐社会和推进社会主义现代化的过程中起着举足轻重的作用。农民素养的提高、知识的丰富和技艺的提高都在很大程度上为建设和谐社会塑造了合格且优秀的主体，而这只主体定将成为建设和谐社会的中坚力量。最后，完善农村土地流转制度为建设和谐社会创造了一定的制度条件。依法治国是我国的基本方略，制度建设是推进和谐社会建构和社会主义现代化的重保障。而“三农”问题一直备受国家与政府的关注，农民生活与农业发展牵挂在党的心中。农村土地承包经营权的有序流转，不仅关系到我国农村的现代化进程，更关系到整个社会经济的健康发展。完善农村土地流转制度，是推动制度建设的需要，农村土地流转只有在法治的保驾护航下才能进行的更加顺利和规范。从而有利于建设和谐农村，进而建设和谐社会。

参考文献：

[1]贺振华.农村土地流转的效率:现实与理论[J].改革,2008(3):11-17.

[2]陈小君.农杓土地法律制度研究[M].北京:中国政法大学出版社,2004:120-146.

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一、目前我国土地流转和经营存在的问题

1.土地违规流转带来各种不安全因素

我国的土地在流转中有一些种粮大户将土地非农化或者农地非粮化的处理直接增加了不安全因素影响，具体包括土地流转带来的因素具体还包括土地流转衍生的社会风险、生态保护奉献以及已经提过的粮食安全风险。

政府部门为了利益驱使，私自改变土地用途而违规变动流转土地，也会对土地自然环境和社会安全、稳定因素造成一定的冲击和影响。

2.土地流转过程中造成农民主体地位的缺失

目前多地区在农村土地流转过程中出现随意承包和转换土地关系现象，在土地的流转过程里不尊重农民的主体地位和主观愿望，在强制土地流转的过程中无暇顾及农民的利益，只是强行地把土地流转作为增加农民收入的面子工程和快捷手段。很多地区的农民不愿意参与土地流转，但是很多强势的大户利用特殊关系强制承包农民土地，因此农民在农村土地流转中农民的利益和生活保障没有得到保护。

3.不健全的土地流转制度

不健全的土地流转制度具体包括不健全的法律体系和流转政策缺陷，也包括不健全的市场体制，不健全的土地流转制度具体表现在目前的土地流转法规定城乡二元制户籍制度阻碍土地流转；不健全的市场制度主要表现在城市和乡村在公共投入和支出中存在过大的差异，严重影响农村土地科学流转；不健全的法律制度主要表现在，目前土地流转处于经验摸索阶段，土地产权的模糊直接造成了土地流转初期的合同纠纷，因此规范农村土地流转工作需要时间和不断地改善。

二、加强农村土地流转问题管理的对策

1.加强农村专业化劳动力建设

目前农村随着经济的高速发展也正在加快土地流转的速度，但是农民失去土地意味着失去了生活的保障，因此失地农民一定要加强安置和妥善处理，同时加快农村剩余劳动力人口的转移，具体可以从以下几个方面采取相关措施：第一，加强农村劳动力专业化教育问题，首先在思想认识方面入手坚决抵制小农思想意识，提升自身的学习和竞争意识，彻底改变自身落后的行为和思想；其次，在宣传和教育方面，一定要加强农民专业技能培训，通过多种渠道宣传参加培训重要性，并通过定点、定位的培训不断加强农民专业技能的提升；第二，丰富农村劳动力职业培训的方式，具体可以采用远程、异地和就地现场培训等多种培训方式，另外不同的培训方式要科学、合理的设置培训时长。主要的培训手段包括大众传播、实践指导和理论讲授等等。第三，优化师资，提升针对农民的专业化培训队伍能力，主要是严格培?师资的准入条件和制度，另外要建立完善的师资培训计划和技能，并且建立完善的师资管理制度，给予一定的奖励和激励，通过不断完善的培训内容和方案，逐步为农民提供更多的基础内容。

2.建立服务化土地流转体系，提升土地流转服务能力

土地流转是农业现代化农业发展的必经之路，因此只有不断提升农业社会化服务才能从根本上为农业提供配套、全面、高效、优质的服务，建立农业服务化体系具体可以从以下几个方面入手：第一明确农业服务化体系分类和职责，具体包括公益性和经营性农业服务化体系建设，生产性农业服务体系建设、农产品流通服务体系建设以及农村金融专项服务体系建设。第二、发展农村二、三产业，积极吸引农村剩余劳动力转移，通过提升土地流转的服务能力，降低因土地流转而造成的劳动纠纷。

3.加快土地流转相关法律的制定，保护农民承包权

首先，完善和制定农村土地流转法律需要明确和细化原则性法律条款，具体要包括土地边界确定权、对流转法律法规以及权利主体的界定，尽快将农村土地承包权法律法规的实施细则予以出台，尽量在农村土地承包过程中做到有法可依、有章可循。其次，加快农民土地确定权力登记材料发放，所有符合条件的农民都要领取土地承包合同级证书，引领农民正确使用手中的权力；其次，健全土地流转的司法体系，建立农村土地流转司法体系应该邀请法院、检察院、公安以及司法部门共同参与，坚决坚持平等、公正、独立、及时、合作、正确原则，在县乡以下地区设立土地流转司法部门，保障土地流转的合法性，同时司法部门要加强自身的监督权、侦查权和检查权，为当下的土地流转工作提供法律保障。最后，要切实关注农村土地流转司法需求，在不断完善服务建设的同时，加大对农村土地流转的司法波阿虎力度，为农民土地流转提供司法保障。

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关键词 新型城镇化 土地流转 农民权益 制度改革

一、引言

城镇化建设是我国由农业社会转向工业社会的巨大推动力，是解决我国农业、农村、农民问题的根本出路，更是我国社会主义现代化建设的内在要求。而新型城镇化是指坚持以人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，推动城市现代化、城市集群化、城市生态化、农村城镇化，全面提升城镇化质量和水平，走科学发展、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化建设路子。

二、新型城镇化进程中土地流转现状综述

（一）新型城镇化与土地流转的关系

所谓新型城镇化进程中的土地流转，是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营使用权转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。

（1）合理的农地流转促进农村剩余劳动力向非农产业转移。

（2）合理的农地流转是实现农业产业化经营的重要条件。

（3）合理的农地流转必然加快城镇化建设的步伐。

（二）新型城镇化进程中土地流转弊端

（1）农村土地流转相关法律法规制度不健全

首先，流转权限规定不明。

其次，土地流转方式的相关规定亦不明确具体。

第三，权利的设立与流转公示方式不明。

（2）农村土地流转市场风险保障机制不完善

目前，我国缺乏完善的土地承包经营权流转的风险保障机制。另一方面，我国现行法规不利于解决土地流转过程中产生的纠纷。

（3） 农村土地流转行为不规范

第一，在农民之间土地流转不规范；第二，有的农户与专业化农业公司签订的合同缺乏必要的法律支撑；第三，在所签订的关于土地承包经营权流转的合同文本中，存在着与国家现行法律抵触的内容，合同文本缺乏规范性，未经司法部门的司法鉴定。第四，农村土地流转机制缺乏规范，存在较大的随意性。

（4）农村土地产权界定不明晰

长期以来，我国农村土地产权关系不明晰、产权虚置、管理工作混乱、农民的合法土地权利缺乏法律保障，导致了很多进城务工的农民不愿放弃农村土地，土地资源很难进入市场进行流通或流转。土地资源长久闲置，造成巨大浪费，也影响了城镇化进程。

三、实现土地承包经营权流转的法律保障

（一）改革农村土地产权制度

土地承包经营权流转的市场化发展有赖于土地产权制度的明晰，赋与土地使用者真正意义上的流转权利，建立起权责明晰、流转顺畅的现代农村土地产权制度。

（二）充分发挥政府职能

土地承包经营权流转的主体双方应当地位平等，建立在自愿的基础之上，政府的介入失去了实质的意义。

（三）规范土地承包经营权流转制度

针对我国现行有关农村土地承包经营权流转法律制度中存在的问题，应出台相关法规，明确土地承包经营权流转程序。

（四） 修订和完善 《土地管理法》

根据现行法律，当农户承包的土地被国家依法征用时容易引起争议。因此，适时修订相关法律法规中存有互相矛盾的条款，并明确集体经济组织和农民的权益分成，对于促进土地承包经营权流转具有重要意义。

四、健全土地流转制度改革的对策及建议

（一）完善农村社会保障体系

我国农村社会保障体系建设的滞后，影响着农村社会的稳定，制约着农村经济的发展。要加速推进农村土地资本化流转就有必要建立健全农村社会保障制度，大力提高农村医疗和养老的保障力度。

（二）完善农村土地流转法制环境

政府门要尽快出台有关农村土地流转的相关法律、法规，特别是关于土地流转合同书的规范格式，制定出关于土地流转申报、审批、登记的一系列配套程序，以及对于合同纠纷的调解办法，为依法有序推进土地流转，创造有序、明确、统一的法律政策依据。

（三）完善农村土地流转收益分配机制

（1）完善农民利益表达的沟通机制。

具体措施包括：加强法律宣传，让农民了解知晓关于农村土地的法律法规，提高农民的法制意识；关于农村土地承包权流转的重大事项，要由农民统一投票决定，并进行村务公开，细化程序、细则，进行民主监督。

（2）完善农民利益的法律保障机制。

利益保障机制的核心就是依法保护农民的合法权益不受侵害。具体说来主要包括三个方面：依法保护、受损补偿和受害保护。

（四）完善农村土地流转服务机构体系

政府相关职能部门应积极培育成立土地流转服务中心，成立土地流转中介服务机构，对流转信息进行统一收集与，对农户和业主进行咨询与指导。

五、结论与展望

土地资源是农民基本的生活资料，亦是农民最重要的社会保障，同时也是农村社会和谐稳定的基础。随着经济社会的发展，农村土地流转涉及的法律问题已成为关系到农民切身利益，社会和谐发展的重大问题，对此，应尽快完善相关法律的构建，同时加强政府职能，提高农民的法律意识，以保护农民的合法权益，最终实现社会的和谐稳定。

（参与课题1：黑龙江省哲学社会科学研究规划年度项目；项目名称：新型城镇化过程中土地征收法律问题研究；项目编号：13B022；参与课题2：2013年哈尔滨商业大学研究生创新科研项目；项目名称：新型城镇化过程中失地农民权益保障问题研究；项目编号：YJSCX2013-269HSD ）

参考文献：

[1]马兴彬.我国农村城镇化进程中土地流转问题研究[D].硕士学位论文，2013（6）.

[2]刘B.我国城镇化发展过程中土地流转问题研究[J].宏观经济，2013（5）.

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一、依不同法律文书作出的登记

《实施细则》第十九条列出了登记机构可以直接依几类执法机关的法律文书办理的登记，此条规定登记机构直接登记的依据是生效法律文书和协助执行通知书，但是事实上未必非要提供协助执行通知书。因为根据《物权法》第二十八条规定，只要法律文书生效则物权设定或变更，登记机构当然可以只凭生效法律文书办理登记。此外，法律文书除了有生效的要求外，尚需要对不同文书作进一步细化分析。

1.民商事类司法文书

在此类法律文书中能够直接用于登记而不需要当事人申请的有两类：一类是物权认定、变更等；另一类是物权产生的基础被认定为无效或依法解除的。第一类法律文书会对物权的归属作出认定或改变，这就是《物权法》第二十八条所规定的，如夫妻离婚时就财产纠纷法院作出认定不动产归男方所有，则男方凭此生效法律文书可单方申请登记，登记机构也可直接凭此生效法律文书登记为男方所有。再如因房屋买卖发生民事纠纷，法院判决认定转让方应继续履行合同义务、配合受让方办理过户登记，则这判决不属于对物权认定的形成判决，不能依此判决由登记机构直接将买卖房屋登记在买受方名下。第二类是对于已经物权登记的不动产，由于其民事法律关系被撤销或解除导致原登记的基础丧失，则登记机构也应根据生效法律文书直接予以撤销或更正。如甲购买乙的房屋共同申请过户登记，当登记在甲名下后，甲提讼要求认定合同无效，法院审理认定合同无效并作出相应的判决书，一旦此判决书生效，则基于此合同关系登记的不动产物权也就应予以撤销，登记机构可凭此生效判决书直接办理撤销登记。虽然《实施细则》中未提及仲裁类民商事法律文书，但仲裁裁决书应与法院裁判书具有同等法律效力，也应参照上述规则执行。

2.行政类司法文书

这里是指当事人对不动产登记机构提讼或复议后，如果裁判书或复议决定就登记行为作出了认定，则登记机构可直接依生效的行政判决书予以登记。如甲委托乙购买房屋并申请登记，某登记机构要求其提供经公证的委托书，否则不予受理。当事人认为登记机构的做法没有法律依据便提讼，要求登记机构在没有提供公证委托书的情况下给予办理登记，如果法院认定登记机构应当给予办理登记并作出相应的行政判决书，在行政判决生效后，则登记机构可直接予以登记。对于复议决定，由于不是终局性法律文书，因此《物权法》并未将其纳入第二十八条物权变动的依据。

3.行政机关作出的生效文书

部分行政机关有执法需要，需执行当事人房地产，如税务机关对于拒不缴税人可以依法查封甚至处分房地产，人民政府的征收决定是最为常见的对不动产物权变动发生效力的法律文书。征收或收回土地使用权、征收房屋都有国家明文规定的程序和要式文件，征收决定作出并生效时，原不动产权利人的物权便归于消灭。在权利人未申请注销登记的情况下，根据《物权法》第二十八条，登记机构可以凭生效的征收决定注销原不动产权利人的房屋所有权或土地使用权。

二、其他非依申请登记的类型和注意事项

1.登记机构发现登记错误的

登记簿的错误既可能是权利人自己提出更正，也可能是利害关系人提出更正，还可能是登记机构自身发现登记簿错误，三种情形都可以启动更正登记。当登记机构依职权更正时，首先要能确证当初记载是错误的，其次要在不影响善意第三人的情况下才能启动更正。假如甲的房产转让给乙，乙又将房产转让给丙并办理了转移登记，而登记机构发现甲与乙发生的转移登记存在收件不齐登记有误，但因为丙已在形式上善意取得（登记机构只能从形式上判断丙是否善意取得），登记机构就不能再依职权更正或撤销乙的物权登记。最后如果依职权更正或撤销登记，则要事先履行告知程序，通知权利人更正不动产权证或证明，当然如果权利人不配合，则可在通知的时限届满后直接更正。因此，依职权更正或撤销等登记关键要把握两点：事实确凿、程序正确。

2.应依法登记为全体业主共有的

全体业主共有的不动产常见于建筑区分所有权的住宅小区内，由于权利人既是个集合体，也是个不确定人员和人数的团体，而且在共有不动产设立登记时尚未成立业主委员会等组织，没有合适的权利申请主体。因此，《实施细则》第三十六条规定了由开发建设者一并申请属于全体业主所有的不动产，这其实是强加给开发者的义务，当开发者不予申请时，登记机构可依职权直接就业主共有不动产进行登记。

3.依法直接转为正式登记的情形

在建工程抵押、预告登记以及预查封是实践中常见的预先登记行为，也往往是正式登记的前奏。首先，在建工程抵押经登记后产生抵押权，与房屋所有权抵押权具有同等效力。只是因为房屋处于在建状态无法办理房屋所有权登记，故在标的物没有取得所有权的情形下以在建工程做抵押登记，抵押权自在建工程抵押登记时生效，一旦在建工程完工并办理了房屋所有权登记，则在建工程抵押自然转为房屋抵押。正因为抵押权没有重新发生，只是因房屋建造状态而顺延，因此无需当事人申请而直接由登记机构在所有权登记完成后将在建工程抵押转为房屋所有权抵押。其次，预告登记后产生准物权，即因购买或抵押行为产生的债权请求权经预告登记后产生准物权效力，房屋权利人未经预告权利人同意不得处分房屋。预告登记也是因为登记的标的物尚不具备物权登记条件或者正式登记条件未成就时为顺利取得将来的物权而进行的登记，预告登记的目的是为了今后取得物权，在因标的物具备物权登记条件的情况下，而且债权合同中双方有约定“当标的物具备物权登记条件时预告登记转为物权登记”，则登记机构可以依此约定直接将预告登记转为本登记。最后，根据最高院、国土部、建设部《关于依法规范执行和协助执行通知》（法发〔2004〕第5号）规定，预查封的情形有两大类：被执行人的可售而未售房屋、被执行人的已购房屋但尚不能办转移登记的房屋。这是因为被执行人房地产未能办理物权登记而采取的预先查封措施，预查封与查封具有同等效力，因此只要房地产能够登记在被执行人名下，则预查封可自动转为查封。

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1、积极开展农村土地承包经营权确权登记试点。一是起草了《县农村土地承包经营权确权登记试点工作实施方案》（府办发[]149号）和《关于成立县农村土地承包经营权确权登记试点工作领导小组的通知》（府办函[]50号）；二是积极与确权登记业务技术实施单位衔接，并测算试点镇鄢家镇工作经费等，为试点工作做好准备。

2、切实做好县农村土地承包仲裁委员会日常工作，开展调解仲裁业务，完善了农村土地承包仲裁委员会各项配套制度，以规范的工作程序受理调解案件。

3、全县10个镇、109个村分别建立了农村土地承包调解委员会和农村土地承包纠纷调解小组，并建立了有关工作制度。

4、全县统一印制和使用了规范的土地流转合同文本，实行了大宗土地流转登记备案制度，并对截止年12月31日单起流转面积在10亩以上的土地流转行为进行了备案登记，并及时上报了调查登记表。

5、开展了耕地撂荒情况调查，并撰写了调查分析报告。

二、积极推进土地规模经营

1、积极开展“小集中”试点。今年，有、2个镇开展土地经营“小集中”试点工作，已经实施土地“小集中”的组7个，土地“小集中”涉及农户419户，面积1963亩，配套的基础设施投入资金1153万元。

2、帮助3个农民专业合作社集中连片流转农民承包地发展规模经营。

3、建立镇土地流转服务中心，开展土地流转服务指导工作。在去年10个镇均建立了土地流转服务中心的基础上，今年，重点是健全和完善了土地流转服务中心相关配套制度。

4、为确保土地流转依法、规范、有序、稳妥进行，出台了《县推进农村土地承包经营权流转的实施意见（试行）》（府办发[]90号）。

5、建立土地流转管理系统。利用《市土地流转信息网》，在网上土地流转信息，向市上报了6条土地流转新闻信息。

三、加强农民负担监管，确保减轻农民负担和强农惠农政策落到实处

1、健全完善了纠正损害农民利益突出问题工作联席会议制度和县、镇农民负担监督管理工作领导小组及其办公室。

2、加强“一事一议”筹资筹劳管理，统一了“一事一议”文本表格，严格审核审批“一事一议”方案，县农业局配合县综改办、县财政局参与了对全县年“一事一议”财政奖补项目的申报审查和年项目实施等情况的监督检查。

3、及时发放监督卡。全县统一内容、统一格式、统一印制《农民权益义务监督卡》7.17万份，在5月底以前发到户达95％以上。

4、坚持和完善了农民负担预决算制度，做好涉农收费审查备案和涉农收费公示。对全县107个村农民权益义务预算方案和10个镇（涉及96个村249个项目）一事一议筹资进行了严格审核审批。县农民负担监管办会同县财政局、县物价局和县监察局共同审查涉农收费项目31项，备案保留31项，并及时上报了审查备案情况；各镇均公示了主要涉农收费项目，通过《农民权益义务监督卡》将主要涉农收费项目和现行主要农村政策公示到农户。

5、加强和完善农民负担日常监督检查和专项审计。今年，先后开展了2次农民负担监督检查，并迎接了省、市农民负担专项检查，农民负担专项审计53个单位，审计金额269.4万元。

6、认真做好粮食直补和农资增支综合补贴，油菜、小麦、玉米、水稻良种补贴面积核实工作。继续开展了在4个镇确定的20个调查村20户调查农户农民缴纳税费动态监测工作，并按要求及时上报了监测资料。

四、加强农民专业合作社建设指导

1、抓好示范社建设，继续做好对原省级示范社的帮扶指导。今年，成功申报并由市农业局命名了4家市级示范社，成功申报并由省农业厅命名了1家省级示范社，全年新发展专合社13个。

2、在被评为市级及市级以上的专合社示范社中全面推行了《农民专业合作社财务会计制度（试行）》，并组织17个市级及市级以上示范社参加了市开展的理事长和会计培训。

3、及时掌握专合社发展动态，完成了专合社名录库更新申报工作。

4、为专合社搭建宣传和营销平台。组织了2家专合社参加了第三届全省农民专业合作社优质农产品迎春大联展，反响较好。

五、切实做好农村集体“三资”管理

1、认真做好《省农村集体资金资产资源规范化管理办法（暂行）》的宣传和贯彻工作。以县农业局、县财政局的名义联合转发了该《办法》（农发[]66号），并提出了贯彻的相关要求。

2、组织完成了对全县村、组集体资产和资源的全面清理工作，并按资产的类别建立完善了固定资产台账，对村、组的资源实行了登记簿管理，逐项记录集体所有的资源。

3、积极推行会计委托。截止目前，全县实行会计委托的镇7个（涉及村74个）。

4、切实开展村组财务公开工作。以县农业局、县监察局的名义联合转发了农业部、监察部《农村集体经济组织财务公开规定》，并提出了加强对村组财会人员的业务培训和业务指导、加强检查监督等要求。及时开展了以财务公开为主要内容的村务公开，切实做到常公开、真公开。

5、认真开展农村经济审计工作。一是指导各镇开展村组“一事一议”，土地补偿费和村干部任期责任等审计工作。全年共审计村组537个，审计金额9067.55万元。二是由市、县、镇三级联审了1个村（鄢家镇新安堂村）。

六、认真开展农村经济、农业生产等统计工作

使用统计软件进行数据处理，按时按质完成了各项统计报表，积极开展统计调查和统计分析，完成了3篇统计分析材料。

七、其他工作

1、认真办理农民群众来信来访。全年共接待16起23人次有关土地承包、惠农政策等方面的来电来访，并进行了妥善处理，做到事事有回复。

2、积极开展农经调研。围绕农民增收，农民权益维护，耕地撂荒，一事一议财政奖补等内容，共完成了4篇专题调研，并形成了调研报告。

八、下年工作打算

（一）农村土地承包及土地流转管理

1、进一步搞好农村土地承包经营权确权登记试点，基本完成全县试点工作；进一步做好土地承包和土地流转合同的签订指导、审查鉴证、纠纷调解等日常工作。

2、做好县农村土地承包仲裁委员会日常工作，指导镇建立健全镇农村土地承包经营纠纷调解工作机制和相关制度。

3、做好土地“小集中”、土地流转服务中心和土地股份合作社相关工作。

4、进一步完善农村土地承包及土地流转信息化管理系统，建立土地流转信息平台；规范土地承包和土地流转管理。

（二）农民负担管理

1、健全完善纠正损害农民利益突出问题工作联席会议制度，防止农民负担反弹；认真搞好农民负担预决算、监督卡发放、涉农收费审查备案和农民负担专项审计；严格执行“一事一议”制度。

2、开展农民负担明察暗访，加强和完善日常监督检查。

3、将减轻农民负担工作纳入政府综合目标管理考核内容，签订目标责任书。

4、继续在4个镇20个村20户开展农民负担动态监测。

（三）农民专业合作组织建设

抓好示范社建设，建立长久联系，保持经常联络，为其提供帮助指导服务；及时掌握农民专合组织发展动态。

（四）农村“三资”管理

1、加强村组民主理财小组建设，提高他们参与民主管理和民主理财的水平和能力。

2、继续推行“会计委托制”和财会电算化。

3、做好以财务公开为主要内容的村务公开工作；继续开展对三分之一以上村社财务审计；市、县镇联审1个村。

4、建立健全村组债务债权台账，及时掌握村组债务动态。

5、继续贯彻实施《县村社集体财务管理实施细则》等规定，抓好各项财务管理制度建设。

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第一条为加强农业承包合同管理,稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,保护合同当事人合法权益,根据《农村土地承包法》、《河南省农业承包合同管理条例》有关规定,制定本实施细则。

第二条农业承包合同是指农村集体经济组织与其内部成员及其他承包者签订的明确双方在生产、经营、分配过程中权利、义务关系的书面协议。

第三条本细则适用于我市农村集体经济组织与承包者签订的种植业、林业、畜牧业、渔业、副业及其他生产经营项目的承包合同(以下简称合同)。

第四条农业合同承包,坚持民主公开、自愿互利、协商一致、诚实信用、有利于生产经营的原则。

合同任何一方不得把自己的意志强加给对方。任何单位和个人不得非法干预。

第五条发包的耕地、水面、果园、桑园、场地、房屋及其他生产资料,其集体所有性质不变。第六条依法成立的合同,对当事人具有法律约束,任何一方不得擅自变更或解除。

第七条市、县区农业、林业、畜牧行政主管部门是本行政区域内的农业承包合同管理部门;乡镇人民政府主管本乡镇的农业承包合同管理,其具体职责是:(一)宣传、贯彻有关农业的法律、法规和国家有关规定;(二)指导合同的签订、变更和解除;(三)检查、监督合同的履行;(四)培训合同管理人员,保管有关合同的档案材料;

第八条县区、乡镇农业承包合同仲裁委员会(以下简称仲裁委员会)负责行政区域内农业承包合同纠纷的调解和仲裁。

第二章合同的签订和履行

第九条合同发包方依照承包标的所有权性质确定,依法属于村农民集体所有的,村集体经济组织或者村民委员会为发包方;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,村内各该农村集体经济组织或者村民小组为发包方;对组织不健全的,在不改变所有权性质条件下,可委托村集体经济组织或者村委会为代行发包方。

第十条合同承包方是农民个人、家庭、经济联合体等。同等条件下,本集体经济组织内部成员有优先承包权。本集体经济组织以外的单位或者个人可以参与荒山、荒沟、荒丘、荒滩和流转的土地的承包,但需经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡镇人民政府批准。

第十一条签订合同,耕地的承包期为三十年,林地的承包期为三十年至七十年;其他标的承包期在法律、法规、规章等没有明确规定时双方可协商确定。

第十二条发包方应当与承包方签订书面承包合同。

合同一般应具备以下主要条款:(一)发包方、承包方的名称,发包方负责人和承包方代表的姓名、住所;(二)承包的项目、地点、规模、承包起止时期及承包标的质量特征等;(三)承包项目用途;(四)发包方和承包方的权利和义务;(五)违约责任;(六)解决争议的方法。

第十三条发包方权利和义务:(一)对发包的集体资源、资产行使所有权;对依法取得国有资源使用权而进行发包的,拥有监督权。(二)依照约定向承包者收取承包金(以等承包的责任田除外)、农业税等;(三)有权制止承包方在生产经营中的违约行为,保护农业资源和其他资产不受损坏,并不断增值;(四)稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,执行国家有关调整土地的政策;(五)依照合同约定为承包方提供必要的生产、经营、技术等方面的服务;(六)保护承包方的生产经营自及其合法权益,不得干预承包者依法进行正常的生产经营活动,不得违背承包方意愿强行要求承包经营权流转或者阻碍流转;不得非法变更、解除合同;(七)法律、法规规定和约定的其他权利和义务。

第十四条承包方的权利和义务:(一)依法对承包项目行使生产经营自,产品处分权、收益权;(二)承包项目被依法征用,占用的,有权依法获得相应补偿;(三)承包期满时,在同等条件下,对原承包项目有优先承包权;(四)在承包期内,可以依照法定程序把承包的项目部分或全部转包、转让、互换、租赁,除转让外,原合同仍然有效;(五)承包方之间为发展农业经济,可以自愿联合将土地承包经营权入股,从事农业合作生产。(六)土地承包经营权通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的,在承包期内,承包人死亡的,继承人有继续承包经营的权利;(七)有权抵制违反法律、法规和国家有关规定调整土地、强制种植、以服务为名强行收费行为;(八)对承包的农业资源资产,要依法保护和合理使用,不得出卖或者擅自改变原承包资源性质或进行掠夺式经营;(九)依法缴纳税金,依照合同约定缴纳承包金;(十)法律、法规规定或双方约定履行的其他权利和义务。

第十五条农业承包应当按照下列程序进行:(一)本集体经济组织成员的村民会议选举产生承包工作小组;(二)承包工作小组依照法律、法规的规定拟订并公布承包方案;(三)依法召开本集体经济组织成员的村民会议,讨论通过承包方案。承包方案应经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意;(四)公开组织实施承包方案;(五)签订承包合同。第十六条当事人应当按照约定,遵循诚实信用原则,全面履行自己的义务。

第十七条承包方对取得的承包经营权可以依法流转,但流转的期限不得超过承包期的剩余期限。

经营权流转的,当事人应当协商确定流转的转包费、租金、转让费等,并签订书面合同。采取转让方式流转的,应当经发包方同意;采取转包、出租、互换或者其他方式流转的,应当报发包方备案。

第三章合同的效力及鉴证

第十八条依法成立的合同,自成立时生效,任何一方不得擅自变更或解除。

第十九条有下列情形之一的,合同无效:(一)违反法律、行政法规强制性规定的;(二)损害国家、集体和社会公共利益;(三)违反村、组集体经济组织成员会议或村(组)民会议决议;未经村(组)民会议或村(组)民代表会议讨论而私下签订的;(四)以合法形式掩盖非法目的的。

第二十条无效承包合同,从订立的时候起,就没有法律效力。合同部分无效,不影响其他部分效力,其他部分仍然有效。

合同的无效,由人民法院或农业承包合同仲裁委员会确认。第二十一条合同签订后,根据双方当事人的意愿,可以到乡镇合同管理部门办理鉴证,也可以到公证机关公证。

第四章合同的变更和解除

第二十二条有下列情形之一的,可以变更或解除合同:(一)订立合同所依据的法律、法规和国家有关规定发生变化,致使合同无法履行;(二)当事人双方协商同意,并且不损害国家、集体和社会公共利益;(三)由于不可抗力致使合同的全部义务无法履行;(四)因一方不履行承包合同约定的义务,致使合同无法继续履行或没有必要履行;(五)承包方对承包标的进行破坏性、掠夺性生产经营或擅自改变原标的生产用途,经发包方劝阻无效;(六)承包经营耕地的承包人弃耕抛荒;(七)承包方在承包期内因健康原因丧失承包能力或者死亡,继承人无力承包或者放弃继承,且又不进行转让、转包、入股的;(八)承包标的被国家征用或调整。

属于以上第(三)、(四)、(五)、(六)、(七)、(八)项规定的,当事人一方有权通知另一方解除合同。

第二十三条当事人一方要求变更、解除合同的,应以书面形式通知对方。

因合同的变更或解除使一方遭受损失,除依法可以免除的责任外,应由责任方赔偿损失。

第二十四条合同依法成立后,不得因承办人或法定代表人的变动而变更或解除。

第五章违约责任

第二十五条当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的,应当承担违约责任。因不可抗力不能履行合同的,应当及时通知对方,在取得有关证明以后,根据不可抗力的影响,部分或者全部免除责任。

第二十六条当事人可以约定一方违约时根据违约情况向对方支付一定数额的违约金,也可以约定因违约产生的损失赔偿额的计算方法。

第二十七条发包方有下列行为之一的,应当依法承担停止损害、返还原物、排除妨害、支付违约金、赔偿损失等民事责任:(一)未按合同约定向承包方交付发包的资源、资产;(二)强迫或者阻碍承包方进行承包经营权流转;(三)违反法律、法规规定收回、调整土地;(四)擅自变更或解除承包合同;(五)非法干预承包方的生产经营活动;(六)其他违约行为。第二十八条承包方有下列行为之一的,应当依法承担继续履行、停止损害、退回非法所得、支付违约金、赔偿损失等民事责任:(一)未按合同约定缴纳承包金,未依法缴纳税金;(二)对承包的土地掠夺性经营,擅自改变承包资源的原有性质、用途的;(三)未经发包方同意擅自将承包资源变卖、转让、处理,造成损失或牟取非法收入的;(四)承包土地连续弃耕撂荒两年以上的;(五)其他违约行为。

第六章调解与仲裁

第二十九条合同发生纠纷时,当事人应及时协商解决,协商不成可以申请调解。当事人不愿通过协商、调解解决或协商调解不成的,可以向合同仲裁机构申请仲裁,亦可直接向人民法院。

第三十条仲裁庭对合同纠纷调解达成协议的,应制作调解书,调解书自送达之日起具有法律效力。

第三十一条调解未能达成协议或调解书送达前反悔的,仲裁庭应当及时裁决。第三十二条当事人对仲裁裁决不服的,可在收到裁决书之日起三十日内向人民法院,逾期不的,裁决书即发生法律效力。

第三十三条对已发生法律效力的调解书、裁决书,当事人应当依照规定的期限履行。一方当事人逾期不履行的,另一方当事人可以申请人民法院强制执行。

第七章附则

第三十四条本细则所称承包合同包括口头合同、任务下达书及其他能够证明承包经营法律关系的事实和文件。

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关键词：农村土地；经营权；流转

一、引言

党的十会议召开以来，大力加快发展现代农业，着力促进农民增收，坚持和完善农村基本经营制度，做到在承认产权的基础上，鼓励土地流转，同时积极推进农业规模化、专业化、和现代化经营。丘陵山区作为粮食生产和农产品的重要产地，面积达到663.6万平方公里，占国土总面积的69.1%，对保障我国粮食安全至关重要。但中国“人多地少”、“农户分化”和“城镇化”相对滞后的国情，决定着我国农村经济发展将是 “小农”和新型主体，以“小农”代耕、租赁为主要形式的土地流转和适度规模经营在“细碎化”更明显的丘陵山区将普遍存在和延续。这为大湘西地区土地经营权流转的快速发展开拓了良好的渠道。

大湘西地区包括湘西自治州、张家界市、怀化市、邵阳市和永州市的江华瑶族自治县、江永县在内的共39个县市区的广大地区，面积7.08万平方公里，占省总面积的33 %，人口1345万人，约占全省的20%，大湘西地区以张家界市、湘西州、怀化市等三市州为主体。近年来，大湘西地区认真贯彻省委、省政府的大大湘西开发战略，努力克服自然、基础条件不足，经济得到加速发展，但与湖南省平均水平和优势区域经济发展比，其发展水平有待进一步提高，但并不阻挡大湘西地区的土地流转进程。目前已有大量的关于土地经营权方面的研究，但由于大部分研究都是对发达地区或平原丘陵地形的土地进行研究，而对稍落后的山地地区的研究颇少，缺乏独特性。因而本文选择以湖南大湘西为研究地，来考察农村地区土地经营权流转的开展情况。此次调查采用抽样调查和访谈的方式，选取湖南大湘西地区的保靖县、永顺县、龙山县、桑植县、慈利县、溆浦县、邵阳县、江永县和江华瑶族自治县进行调查，共发放调查问卷280份，收回有效问卷256份，有效问卷回收率为91.4%。

二、湖南大湘西地区农村土地经营权流转的现状

（一）被调查农民的基本特征

从表1可知，从事农业生产的成年男性占比44.53%，女性占比55.47%，男性劳动力明显偏少。在年龄分布上，被调查农民的年龄集中在60岁以上，占比43.75%， 35～60岁的占比28.13%，16～22岁的仅占调查总人数的3.91%，从事农业生产的劳动者 “老龄化”较为突出。结合农村劳动人口年龄，再从家庭总人数来看，主要集中在五口人数之间，说明农村每户家庭人口较多，折射出农村非劳动人口比重大。

呈现的特点如下：从性别来看，从并且存在农村文化水平分层差异明显，其中拥有初中文化程度的人口占整个比重的57.82%，而未接受过教育或小学文化水平的占整体17.97%。另外，大湘西以非纯农户为主，是纯农户的4.5倍。这是由于农村地区单纯地依靠粮食作物生存的农户十分稀少，而主要是依靠外出打工或自己经营生意等方式，来补充生活来源。基于上述数据分析可见，农村土地流转的开展仍然存在很大的空间。

（二）农村土地经营权流转方式多元化

影响土地经营权流转发展的主要因素是家庭非农经济发展水平、土地资源状况以及社会和经济特征（张丁等，2007）。数据显示如下特征（见表2）：第一，从家庭土地使用情况来看，集中在抛荒、租让他人和自己耕种，分别抛荒占据整体的33.98%，而与农村合作社仅占8.20%，而大部分呈现抛荒状态，是由于农民外出打工，无法联系，致使土地流转进度不明显。第二，随着社会主义新农村建设活动地广泛开展，农民对于土地承包经营权的认可程度明显增强，虽然在调查总人数中，维持现状超出愿意转入高达81人次，但可看出农民对土地承包经营权的认可度还是持乐观态度。

（三）农民了解农村土地经营权流转的途径

如图1所示，在农村土地经营权流转的宣传主体，主要是依靠政府和村委会，分别为76和63人，然而依靠报纸、电视等途径来了解相关政策占整体的1/5，完全自发的仅为21人。综合分析，得出大湘西地区农民参与土地经营权流转形式主动性低，主要是依靠政府等相关组织的牵引，这也说明农村土地经营权流转后续开展仍需要政府的大力支持和引导。

三、湖南大湘西地区农村土地经营权流转存在的问题

（一）地方政策不完善，执行力度不强

结合图2可知，农村极为缺乏政府作为主导力量来引导农民去认知土地经营权流转的相关政策和参与流转的运行机制。农户在实施土地流转权益方式上，主要依靠财产权利、经济权益的方式，而借助国家政策来解决土地流转相关问题，仅占整体的6%，大部分主要依靠农民自身权益来解决农地流转纠纷。由于大湘西大部分农村，地处偏远落后的小山村，交通不便，以及政府在政策方面的宣传力度不强，同时大部分农村中老年人受传统小农思想的束缚，加上少部分农村地方势力浓厚等原因，很难吸引客户对农村闲置土地，进行大面积的承包，更不能使土地流转政策效用得到发挥。

（二）农民土地权益易侵犯、保障不充分

土地流转的规范化程度较低、乡土性十分明显、流转合同不规范的问题突出，不仅存在口头约定形式，特别是法律意识淡薄（亓宗宝等，2008）。根据表3得出如下特征：其一是农民在土地经营方式中，选择签订合同的方式比重仅高出口头协议的5.86%，但由于口头协议比重大，加上流转期限也存在较高的流动性，折射出大湘西农民的维权意识淡薄，一旦发生纠纷，往往受损失的是农民。其二是农户在处理纠纷时，以双方协调处理方式为主，占据整个比重的41.02%，而选择政府或村委会协调的则占据33.98%。这暗示政府在保障农民权益方面，仍需有所改善。其三是农民在土地流转活动开展中，关注地主要是流转中的收益、便利性以及法律保障等因素。从现实角度考虑，尽管采用政府的强制性保护措施，起到一定积极作用，但事实上，现有的农村土地保护政策并没有达到预期目标，政府的农地保护行动出现了政策失灵，信用机制不完善等问题。所以，这也导致大部分农民不愿意将土地进行流转的原因之一，健全土地明细法律保障机制刻不容缓。

（三）农民的收入低、不稳定

农村土地经营权流转主要矛盾表现在，现行农村集体土地所有权主体不明确、流转方式规定不明确和流转登记制度不科学（杨光，2011）。大湘西大部分农村受人文和地理环境等综合因素的影响，农民整体素质不高，存在部分地区土地结构调整与社会新形势发展要求相脱节的现象。结合表4来看，农民家庭收入主要依靠外出打工和土地耕种的方式，来维持生计，其次是受农村市场的影响，一些村民对土地经营权流转下的土地以及政策保障缺乏信任，不愿流转土地，导致有些土地集中难，给土地规模经营造成一定的障碍。主要表现在高比例的“缺劳动力、种地不赚钱”等因素上。

一方面由于存在大部分农村落后生产方式和社会先进生产力的矛盾，农村土地流转市场不充分以及土地生产需要巨大的劳动强度等因素，致使农民对种地失去了激情；另一方面受农民先天的意识分散性和利益短浅性影响，在土地收入面前显示无比的脆弱性。通过数据显示，在土地流转过程中，一旦发生意外情况时，选择变更经营权的占据62.89%，这表明农村土地经营权流转的持续开展的波动性大。在众多因素的影响下，最终导致农民土地收入低。

四、促进农村土地经营权流转的对策建议

（一）加大政策扶持力度，改善农地流转环境

土地一直以来都是作为对农民生存最重要的保障，是农民的“命根子”，但是在本质上来说，土地仅仅是一项完全意义上的财产和生产资料，却赋予其本不应由其承担的责任（张征宇，2013）。为了大湘西土地经营权流转在广大农村营造一个积极良好的政策和经济环境，我们则要做到：一是加大财政投入力度。二是给予信贷支持，在流转过程中，提供适当的贷款资金作为扶持。三是优化外地客户来农村承包经营土地的扶持宽松优惠政策，提高自我保障能力。此外，应建立农业保险和风险基金，在政府的指导和帮助下来扩大农户自身的农业保险范围、加大对流转项目的监督力度，积极发展农村土地流转的中介组织， 培育农业经纪人，促进农村基础产业的整体发展。

（二）推进法律保障体制，发展土地制度

为土地流转顺利进行，给农民提供相应法律保障是必不可少的。总体上要保证农地确权颁证、因地制宜培育土地规模经营主体以及完善农地产权治理结构（刘志文，2011）。第一是建立健全土地流转中农民权利的法律法规。第二，界定地承包经营权流转的受托双方资格，明确各自权益和义务，切实保障农民利益。第三，完善农村土地经营权流转的登记制度，针对农村土地建立起以土地所有权、土地承包权、土地耕作权为体系的土地物权登记和管理制度。同时进一步稳定农户的承包关系，完善土地延包细则，适当时在原协议的基础上延长承包期，获得更长的使用权。在法律的保障下，土地流转形式越走越好。

（三）提升农民素质，促进土地流转

建设良好的农村经济环境，需要政府、地方企业和农民共同合作。逐步提高农民的整体素养，更新教育观念， 改变农民现有的温饱思想， 强化人口的素质意识，定时对农民进行技术培训，学习适用的技术。做到因地制宜地调整农业结构，面向市场，依靠科技，发挥比较优势，推进农业结构战略性调整。同时扩大农业经营规模，提高农业劳动生产率，扩大农产品市场需求，同时增加农民的非农收入，开展多种形式的增收方式，这将有利于创造一个积极的农村经济环境，提高农民整体收入。使得一定程度上缓解了农村人口外流，也保证了农村足充足劳动力供给，有利于促进土地承包经营权流转地持续推广。

参考文献：

[1]张丁，万雷.农户土地承包经营权流转的影响因素分析――基于2004年的15省（区）调查[J].中国农村经济，2007（02）.

[2]亓宗宝，史建民.土地承包经营权流转纠纷实证研究――从9宗诉讼案例谈起[J].农业经济问题，2008（01）.

[3]杨光.我国农村土地承包经营权流转制度缺陷与完善对策[J].当代经济研究，2011（10）.

[4]张征宇.土地承包经营权信托制度研究[D].吉林大学，2013（12）.

[5]刘志文.建立和完善农地承包经营权流转的农民利益保护机制[J].农村经济，2011（12）.