延迟退休改革方案范文

导语：如何才能写好一篇延迟退休改革方案，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

2015年以来，有关“延迟退休”、“养老保险”等话题的相关消息不断见诸报端。这项改革事关亿万老百姓的切身利益。因而，在人社部作出上述发言，并公布延迟退休时间表后，该话题就再次被舆论热炒。

人社部部长发言的第二天，相关新闻开始大规模传播，直接达到了监测期的传播峰值。随后，相关报道量大幅下降，但保持了较长的持续期，直至监测期结束，该话题依然在舆论中保持着一定热度。截至10月27日15时，传统媒体中的相关新闻报道量达到4302篇，传播热度十分可观。

从舆论态度来看，对于“延迟退休”这一话题，自媒体一如既往地表现出明显的质疑态度。

概括起来，这些质疑主要集中在几个方面：一是延迟退休就是政府“与民争利”，无非就是为了给养老保险基金“堵窟窿”;二是延迟退休只对少部分专业型人才有利，普通劳动者延退从经济上来说根本“划不来”，会造成社会不公;三是延迟退休会占用年轻人岗位，从而加剧就业压力。

来自传统新闻媒体的评论相对谨慎和平和，多数文章认为“延迟退休”有其必要性，“小步慢走”的提法也值得肯定，未来尚需慎重合理地推进。

有评论认为，就中国社会的老龄化趋势而言，延迟退休势在必行，甚至已经刻不容缓，不过应考虑所涉及问题的复杂性。从尹蔚民“每年推迟几个月”的表述来看，未来真正推出的讨论方案，大概会介于清华方案的“每年推迟1年”，和社科院方案的“几年推迟3个月”之间。这是介乎激进与温和之间的一种折中。

也有文章进一步指出，在具体政策的安排上，“延迟退休”需要综合考虑各方能力和利益，让企业、员工都能各得其所、各得其利，而不是把职工强行“塞”给企业就算完事。这需要针对不同劳动群体的现实情况和利益诉求，进行更为全面细化精准的方案设计。

篇2

（一）严格界定基本养老金享受条件

机关事业单位养老保险制度改革与人事退休制度息息相关。随着生活水平和医疗水平的提高，我国居民人均寿命得到了很大的提高，身体素质也得到很大的改善，因此延迟退休年龄成为人事退休制度改革的趋势。延迟退休不仅可以促进人力资源的合理化利用，又可以延迟退休金的发放年龄，缓解财政负担。为了减少延迟退休政策推行的阻力，不对当期的就业状况造成太大影响，我国应该实行弹性的退休政策。另外，为了杜绝机关事业单位职工早退的问题，应该加强管理，健全约束机制，从严审批。

（二）机关事业单位和企业之间养老保险关系的转移接续

机关事业单位与城镇职工实行养老保险并轨，为人员的自由流动提供了便利条件，为了更好的衔接机关事业单位和企业之间的养老保险制度，政府相关部门要建立良好的转移接续机制，原来机关事业单位的工作人员调入企业工作后，企业要帮助其建立新的个人社会保险账户，将原来的职业年金等并入企业年金，不能因为工作单位的变动，导致职业年金无法接续，保证机关事业单位人员岗位流动后的养老待遇。同时，要保证机关事业单位人员原来的工龄视同缴费年限。同样，如果企业人员进入机关单位之后，其原来的个人账户余额要并入到职业年金中，实现养老保险关系的有效转移。

（三）强化机关事业单位养老保险的社会化管理

养老保险的社会化管理是提高退休人员的服务质量、创新养老服务模式的重要措施。西方社会退休人员的养老服务主要是第三方机构来负责，企业只承担缴费的义务和责任，这也是我国机关事业单位养老保险改革的发展趋势。目前，关于养老金的社会化管理与发放已经存在技术问题，社会保险机构委托第三方机构养老金，每月将养老金打入退休人员的账户，今后应该将注意力放在如何提高社会化管理的效率上来。机关事业单位养老保险改革后，全国实行统一的养老保险制度，这就对社区养老服务的管理水平提出了新的要求，需要将事业单位退休人员的档案资料及时转入所在的社区，掌握每一位退休人员的基本情况，提供有针对性的退休服务质量。

（四）重点处理好“中人”的待遇问题

机关事业单位养老保险改革是一个牵一发而动全身的问题，为了照顾到不同群体的切身利益，改革将机关事业单位人员分为“新人”、“中人”和“老人”三个群体。“老人”基本维持原来的退休养老管理政策，由财政负担养老金。“新人”刚参加工作，直接按照新的养老保险制度，其中“中人”的问题较为麻烦，处理不当不但会导致改革遇到很大的阻力，也会打击很大一部分群体的工作积极性。为了减轻制度并轨的阻力，可以实行两种方案：仍用旧制度或者像企业养老保险改革一样设立过渡性养老金。机关事业单位“中人”的过渡性养老金计发系数可以略高于企业，以此实行新老退休人员待遇水平的衔接。而选择旧制度的机关事业单位人员，其养老金待遇由国家财政负担，对于这部分人也不需要另建立职业年金。无论采取何种弥补方案，两种制度的并轨都会产生巨大的转制成本。

二、结语

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2008年国务院出台的《试点方案》参照企业职工“统账结合”模式推动事业单位养老保险制度朝着更加公平可持续方向迈进。然而，试点省份的改革鲜有取得实质性进展。从财政可持续角度来看，主要存在三个方面的问题。

第一，以分类改革为基础，财政减负问题难以解决。根据《试点方案》，此次事业单位养老保险改革的对象仅仅针对分类改革后从事公益服务类事业单位及其工作人员，而行政类事业单位人员养老保险“参公执行”，经营类事业单位人员的养老保险并入企业职工养老保险。也就是说，此次试点改革，财政不用支付那些经营服务类事业单位人员的养老金，但行政类以及公益服务类事业单位人员所产生的养老金财政负担问题仍然没有解决，这部分群体依然享有不缴费就可以领取养老金的特权。不仅如此，行政类事业单位人员“参公执行”后将获得高于原有标准的退休金，这无疑又增加了财政支出负担。数据显示，截至2008年，公务员退休人员每年养老金支出大约700亿元，均由财政全额拨款，加上机关公务员养老金调整任意性强、增长幅度大等因素，他们的养老金负担对财政可持续能力带来了更大困难。

第二，“统账结合”改革模式，以养老金替代率下降为代价换取财政压力的减轻。此次《试点方案》参照企业职工“统账结合”模式，个人缴费及待遇计发办法均参照企业职工基本养老保险办法，此举意在促进两种养老保险制度的整合，在一定程度上可以减轻部分财政负担，但将导致事业单位人员养老金待遇水平的下降，在没有改革公务员养老制度情形下进行这样的试点改革，其公平性广遭质疑。实际上，城镇职工养老金替代率不断下滑，已经“由1997年的76%下降到2009年的47%”。经过测算，如果按照《试点方案》，事业单位人员养老金总和替代率一般只有改革前的一半左右，如果没有职业年金作为补充，这样的改革只会降低事业单位人员的养老金待遇。这种以降低养老金待遇水平为代价缓解财政支付压力的《试点方案》必然遭到人们的强烈反对。

第三，缴费基数不清晰导致各地缴费基数不统一，未能有效降低财政负担。按照《试点方案》，事业单位人员基本养老保险费按照权利与义务相统一原则由单位和个人共同负担。其中，单位缴纳基本养老保险费比例一般不超过单位工资总额的20%，个人则按照缴费工资的8%建立个人账户。但事业单位人员工资由职务工资和津贴两部分组成，而《试点方案》并没有明确缴费基数是按照基本工资、工资总额还是城镇职工社会平均工资或者事业单位人员平均工资等执行，这种含混不清的表述导致各地缴费基数自行设定。如果都按照基本工资为缴费基数势必拉低个人养老金待遇水平，反过来，如果以全额工资为缴费基数甚至按照全额工资的300%作为缴费基数又会徒增财政支付压力。上述情况表明，以减轻财政负担、增进制度公平为导向的《试点方案》并不能实现这些政策目标。这就需要我们对现行的《试点方案》加以完善，形成一套既能保障事业单位人员养老金权益又能减轻财政负担、更加合理可行的事业单位养老保险改革方案。首先，公平理应是《试点方案》的灵魂，也是事业单位养老保险改革的价值前提与政策目标。这样的公平要求《试点方案》从三个方面加以完善：一方面，它体现为义务公平，要将改革对象扩大至所有事业单位人员，又要逐步扩展到公务员，要求所有人员进行缴费，只有让所有人员都履行缴费义务，才能够避免养老保险体系是否缴费问题上的碎片化，在增强机关事业单位人员缴费义务观念的同时减轻财政支出总额；另一方面，它体现为权力公平，通过设置补充养老保险，建立“基本养老保险+职业年金”模式保证这类人员的养老金权益基本上不受损害。同时，它体现为群体间公平，通过调整养老金计发办法、延迟退休年龄等保证事业、机关及企业等三类职工之间的退休养老金差距控制在合理的范围内，形成更加合理的养老金待遇关系结构。其次，财政可持续是《试点方案》的改革核心与真正动因。财政不可持续，再公平的制度也是空中楼阁。合理的《试点方案》应当在保证公平性基础上积极开源节流，减轻事业单位养老保险财政支出负担，使财政支出总量以及支出结构进一步优化。我们认为，《试点方案》应该采用“基本养老保险+职业年金”模式，基本养老保险保障事业单位退休人员的基本生活，职业年金使这类人员获得相对体面的生活水准。该制度框架与企业职工“基本养老保险+企业年金”设计原理一致，便于企业职工与事业单位工作人员养老保险制度的衔接与整合。其中，基本养老金由事业单位以本单位所有在岗职工上年度月平均工资总额的15%缴费进入社会统筹账户，个人按其本人上年度月平均工资总额的8%缴费形成个人账户，个人缴费基数为事业单位人员社会平均工资的60%~300%。单位再按照本单位所有在岗职工上年度月平均工资总额的8%缴费形成职业年金，员工个人无须缴纳职业年金。另外，在规定所有事业单位人员都缴费的同时采取“老人老办法，新人新办法”计发养老金待遇，已经退休的“老人”不需要缴费直接领取养老金；尚未退休的所有“中人”都需要缴费，他们退休时个人及单位缴费部分不退还，但这类人员仍然按照原来的退休办法计发退休金；设定改革期限后参加工作的“新人”基础养老金计发标准按照当地各类职工上年度社会平均工资和本人指数化月平均缴费工资的均值为基数，缴费满一年发给1%，个人账户计发办法按照职工退休时个人账户总额除以相应的计发月数，职业年金也参照个人账户办法进行。为了有效地使用人力资源，鼓励这类人员适当延长退休年龄至65周岁，以便也能够缓解养老金支出压力。

二、事业单位养老保险改革

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司法改革牵一发而动全身，地方改革“破冰”意义深远。6月6日，中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过了《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》《上海司法改革试点工作方案》（以下简称“上海方案”）。

法官如何选用？

85%人力布局一线，选任和薪酬体系有别于公务员

司法人员管理制度探索，被视为深化司法体制改革的基础性工作，亦被视为司法“去行政化”的重要一步。“上海方案”从司法人员分类管理破题，通过划分人员类别，核定法官、检察官员额；实行法官、检察官单独职务序列管理。上海计划用3～5年时间，完善司法人员分类管理制度，建立以法官、检察官为核心的人员分类管理体系。

“这是上海司法改革试点工作的亮点，也是最难点。”上海市委常委、市委政法委书记姜平说。

“上海方案”推行分类管理改革，将司法机关工作人员分成法官、检察官及司法辅助人员、行政管理人员三大类，突出法官、检察官在司法工作中的主体地位，用专业化、职业化稳定和提升法官、检察官队伍。法官、检察官及司法辅助人员、行政管理人员在司法队伍中所占比例分别为33%、52%、15%，85%司法人力资源将直接投入办案工作。

“长期以来，对司法人员实行与普通公务员基本相同的管理模式，不能充分体现司法职业特点，不利于把优秀人才留在司法一线。”姜平说，“改革后，无论是法官、检察官助理，还是初级法官、检察官，都有单独职务序列和晋升通道。科学的人员分类，让法官、检察官职业前景可期，更安心于一线工作。”

与之相应的是，法官、检察官的选拔、考核、薪酬制度改革。根据“上海方案”，将在市级层面组建由各部门和专家组成的法官、检察官遴选、惩戒委员会，负责法官、检察官的选任、监督。

改革后，法官、检察官主要从法官助理、检察官助理中择优选任。也可通过考试，从优秀律师和法律学者等专业法律人才中公开选拔或调任。法官、检察官将建立一套有别于公务员的薪酬制度，凡是享受法官、检察官待遇的，均要求在司法一线办案。

“上海方案”还明确，法官、检察官可有条件延迟领取养老金。符合条件的基层女法官、女检察官可延迟5年至60周岁领取养老金；符合条件的一级高级法官、检察官可延迟3年至63周岁领取养老金。上海已在去年试验该项改革。

独立审判空间多大？

完善司法责任制，权力清单力推司法“去行政化”

完善司法责任制，是这一轮司法改革的焦点。“上海方案”从推行主审法官、主任检察官办案责任制入手，科学划分内部办案权限，凸显主审法官、主任检察官在办案中的主体地位，“让审理者裁判、由裁判者负责”，形成权责明晰、权责统一、管理有序的司法权力运行机制。

“上海方案”明确，主审法官是指独任审判和主持合议庭的法官。在独任审判案件中，主审法官依法对案件审理全程、全权负责；在合议庭审理案件中，主审法官承担除应当由合议庭其他成员共同担责部分之外的所有责任。

主任检察官作为办案组织的负责人，在检察长依法授权内对做出的案件处理决定承担办案责任。而且，法检机关的各级领导，都应当担任主审法官、主任检察官，亲自参加办案。

与此同时，上海将改革审判委员会制度。今后，审判委员会将减少对个案指导，增强总结审判经验、讨论决定审判工作重大问题、实施类案指导等方面的职能。

值得关注的是，“上海方案”提出探索建立法院、检察院办案人员权力清单制度。明确应当由主审法官、主任检察官行使的司法权力，以及各项权力行使的相应责任；建立执法档案，确保对办案质量终身负责，严格执行错案责任追究。

改革审判委员会制度、建立司法权力清单，是“上海方案”的一个亮点，也是上海探索司法改革“去行政化”的关键点。这两项制度旨在推行主审法官、主任检察官办案责任制，既保障依法独立办案空间，又加强对司法权力的制约监督。

“去地方化”探索亦在制度层面有所突破。通过组建法官、检察官遴选、惩戒委员会这一制度安排，以及各区县法院、检察院作为市级预算单位，纳入市级财政统一管理的制度设计，上海探索建立省以下法院、检察院人财物统一管理。

据上海高院院长崔亚东介绍，上海高院已研究制定相关实施方案及16项配套制度。确定上海市二中院、徐汇、闵行、宝山4家法院进行先行试点，先行试点工作至年底结束。“我们将围绕中央确定的确保依法独立公正行使审判权、健全司法权力运行机制、完善人权司法保障制度3个方面的重点、18项改革任务，努力推进审判体制、审判能力的现代化。”

改革难点在哪？

从零打碎敲创新到系统推进，冲破利益羁绊

由司法人员分类、实行员额制打头阵的司法改革试点，面临多重挑战。

“和以往的审判机制创新、审理过程公开、审判文书上网等单方面的改革创新不同，这一次是根本的制度变革。”姜平说，“改革难度大、领域广、社会期望值高，这要求我们要做到整体设计、系统推进。”

基于制度性建设的司法改革既要有增量的创新，又要有深层变革，需要突破的难点不少。

人员分类管理改革，重新确定法官、检察官员额，意味着将有一部分不适应办案要求的法官、检察官要分流、退出；建立起适应司法职业特点的薪酬制度，法官、检察官有条件延迟领取养老金，意味着司法薪酬体系的全面变革；凡享受法官、检察官待遇的，应当在司法一线办案，打破原有“官本位”的行政管理模式。

“要全面准确实施好改革方案，还应从加快建设公正高效权威的具有中国特色司法制度的高度去全面把握，着眼于遵循司法规律、严格公正执法，维护人民群众利益、树立司法公信力进行制度设计。”上海市检察院检察长陈旭说。

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1、我国事业单位养老保险制度发展沿革

事业单位是我??在计划经济时期设立，由政府机构编制部门设立或者利用国有资产创建的、从事文教卫生等领域工作，有效服务于区域经济和社会的服务类单位。我国现行事业单位养老保险制度创立于上世纪50年代，1978年正式成型。经过多次修改完善和补充，沿用至1993年。

1994年，江苏和福建等省根据国家规定，相继启动全国范围内的事业单位养老保险改革试点。截止1997年，全国共计28个省（区、市）开展了试点，半数以上省（区、市）出台了升级方案，参与改革的参保人员约占当时机关事业单位总人数的三分之一。但是由于各地政策适用范围不一，实施细节也有很大差别，因此数据统计并不具有特别指导和分析意义。

1999年，随着国家城镇社会保障体系建设的逐步推进，经国务院批准，原国家经贸委所属的242个科研机构、中央所属的178个工程设计单位和住建部所属的134个科研机构都相继进行了管理体制改革，实现了属地化企业管理，全面与城镇企业职工养老保险制度对接，我国的事业单位养老保险改革迈出了全国化统一化标准化的重要一步。

经过十年的发展推进和完善，2009年，人力资源和社会保障部正式公布了新时期《事业单位养老保险制度改革方案》，各项改革进程不断深入。

2、推进事业单位养老保险改革的重要意义

推进事业单位养老保险改革对于我国建设和发展社会主义市场经济，建设城乡养老保障体系都有着重要而紧迫的现实意义。

（1）社会化程度低，无法应对老龄化普遍养老需求。事业单位养老制度诞生于计划经济时期，其退休养老制度的核心执行管理者是劳动者所在工作单位。从某种意义上讲，传统事业单位养老保险就是单位保险，劳动者的退休金由所在单位负责发放和管理，退休人员的管理也由所在单位负责。这种单一来源的保险管理方式，既无法适应社会化保险资金募集需求，也无法根据相关单位的实际情况对实际养老金账户进行调整，同时也无法体现劳动者权利义务相结合以及待遇贡献相联系的社会保障普遍原则。

（2）与企业养老保险待遇差距明显，不利于激发社会活力。改革开放初期，事业单位工作人员与市场化改革企业职工退休金水平大致相当，随着改革开放步伐的加快，特别是上世纪90年代以后企业逐步参保全国范围内的社会统一保险制度，全国范围内以省为单位逐步形成了具有适合我国国情的养老金缴费率和替代率。随着参保人员覆盖率的逐年提升和缴费基数的逐步增大，具有中国特色的社会保障养老金体系已经逐步建立起来。实现了企业退休人员养老金稳步增长与企业工资、市场物价相协调的养老金动态调整体系。但事业单位退休人员的养老金全部来源于财政，养老金替代率过高，退休金明显高于企业。

（3）影响统一劳动力市场建立，阻碍人才流动。随着社保制度的逐步完善，我国当前企业职工均建立了社会统筹账户和个人账户，劳动者的工作变动对个人缴费部分以及应该享有的缴费年限统计和各项权益没有影响，而事业单位工作人员的个人社保账户建立工作虽然已经开始推行，但往往没有完善的个人养老保险账户和缴费年限统计，影响劳动者在事业单位和企业间流动的养老保险关系顺利转续。

二、事业单位养老保险改革的现实挑战

1、统筹方式单一，立体化多层次的资金募集方式没有建立起来

虽然事业单位养老保险体系改革已经试点运行多年，近年来也取得了重大突破和长足进步，但就目前而言，仍然没有破解区域化资金统筹的问题，在部分地区甚至存在着市级不能统筹的情况，部分基层统筹收支压力巨大。从金融产品类型上看，养老保险无论以何种形式出现，其本质都是在遵循大数法则原则下的以支定收的积累型保险产品。如果不能实现地市级、省级甚至国家级的统支统收，势必会对个别地区，特别是基层单位的给付造成巨大压力。

2、区域化差别明显，整体发展不够均衡，影响整体统筹进度的推进

由于事业单位养老保险改革启动方式、推进速度和政策布局的差别，现阶段的改革推进各地也呈现出了明显的地域化差别。通过调查和分析，部分省份采用机关事业单位全体工作人员统一参保的方式，有些省份仅仅要求自收自支类事业单位参保，对其余事业单位没有明确要求；有的省份对于参保对象实行月度固定比例缴费要求，有些省份则推行年度缴费制，要求参保人员年初或年末自然月对年度缴费进行一并扣除；而在缴费细节上，不同省份，甚至同一省份的不同地市执行的缴费基数和比例也有很大差别。

3、全国范围内的信息平台没有建立起来，认识不够到位

经过多年的不懈努力，事业单位养老保险体制改革基本实现了在职人员全覆盖，但是与社会基本养老保险参保人员不同，事业单位参保人员对自身投保情况、投保金额、投保利益、缴费情况、个人收益等实际问题没有明确认识和准确了解，很多事业单位对养老保险改革的政策宣传力度不够，对参保人员个人利益宣导的不够，造成了很多参保人员在认识上还存在一定误区。

三、关于推进事业单位养老保险改革的思考

1、加快推动养老保险制度改革步伐，实现制度并轨

完善全社会的养老保险体系建设并非一朝一夕可以完成，事业单位的诞生与发展都有着自身固有的客观原因和现实意义，不能完全实现一刀切，更不能急于求成。应该逐步稳妥的再推进社会基本养老保障体系的基础上，逐步将事业单位养老保险纳入所在地的社会基本养老保险体系框架之内，进一步完善城乡居民基本养老保险体系建设，进而推动全国范围内的养老保险体系并轨。

2、推动资金统筹模式改革，优化资金运营方式

大多数事业单位本身往往并不能直接产生经济效益，还需要财政拨款，因此往往存在着对口部门对口申请财政逐级下拨并形成对应事业单位养老金账户的情况。在计划经济时期，这是行之有效的养老金管控方式，但随着我国老龄化时代的到来和市场经济改革的逐步深化，这种传统的资金统筹模式已经不能适应当前事业单位养老保障的资金需求，应该尽快建立以省级甚至国家级的事业单位养老金管理体制，实现事业单位养老保险资金和社会养老保险资金的有效对接通道，真正做到资金优化，抵御偿付风险。

3、建立全国性信息管理平台，加快事业单位养老保险体系数字化步伐

随着城镇居民基本养老保险体系的不断完善，个人账户养老保险信息已经可以实现联网可查和账户可查，但事业单位养老保险由于各种现实原因，还没有建立全国性的信息查询平台。加快全国范围内内的信息管理平台，既有利于事业单位工作人员明确对个人养老保险待遇或者保险利益的认识，同时有利于省级及市级人民政府高效便捷了解所辖区域总体缴费情况和账?艄芾砬榭觯?更有利于各级监管部门对事业单位养老保险账户的监督监管。

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[关键词]社会保险法；公平；统一性；覆盖范围；统筹层次；立法时机

[中图分类号]D922.24　[文献标识码]A　[文章编号]1007-1962(2009)16-0011-05

立法先行是社会保险制度定型、稳定的客观标志，也是建设我国社会保障体系并实现其发展战略目标的内在要求。当前制订《社会保险法》是对我国社会保障制度的极大挑战，同时也是完善社会保障制度的必然要求。为尽快走出社会保险法律建设滞后的困境，应在解除人们生活风险的后顾之忧的基础上，全面提升社会保险制度的社会公平性，进一步维护好民众的社会保障权益。

一、立法理念：《社会保险法》应是形式公平与实质公平的统一

理念问题是社会保险立法的重中之重。在以往的改革中，由于对公平与效率关系的认知曾一度被扭曲。“公平和效率存在价值冲突”、“效率的价值高于公平”等观点较为流行，直接影响了社会保障体系的正常发展。现在通过纠正理念认知，来看社会保障立法的重要任务，即在调整利益关系中实现社会公平尤为重要。正确处理好公平与效率的辩证关系，就应树立“公平能够培育效率，效率可以成就公平”的观点。要坚持公平与效率相结合、权利与义务相对应的原则。社会保障使收入适当均等化，在一定程度上照顾到低收入者的实际需要，这既符合建立社会保障体系的基本要求与初衷，也符合市场经济下社会保障改革的世界潮流。应在经济发展的情况下，实现更广泛的公平。一个好的社会保障制度应当是经济上可持续，政治上有凝聚力，在坚持社会共济原则的基础上鼓励每一个公民自强自立，同时确保社会公正。因此社会保障立法的重要任务在于“在调整利益关系中实现社会公正”。积极的人权保护及以人为本的指导思想在社会保险立法中应得到明显体现。现阶段我国实现社会保障权的主要目标是保障各类弱势群体的基本生活需要，社会保险立法中应当明确倾斜性保障，这也是对社会保障平等权利的捍卫。

另外，建立公共服务型政府和加强政府的社会保障责任亦十分重要。加强我国社会保险立法应突出以下重点，即：建立问责制，把社会保障项目纳入政府考核体系：加大财政投入，使社会保障相关指标的增长与GDP的增长相挂钩；完善社会保障财政预算体制，已经出台的某些政策因缺乏周密的精算分析而导致失误，在社会保险立法过程中，必须对五项社会保险进行认真精算；规范筹资渠道，明确财政投入和公众缴费之间的关系；政府对社会保障负有重要的财政责任与监管责任，同时还必须推动立法并进行宏观调控、规范、落实政府责任，例如：基本养老保险应由中央财政承担补贴责任，地方分担相应的财政责任，基本医疗保险应由统筹地区财政承担补贴责任，但中央的公共卫生资源依然要向地方分配；完善管理体制等。

二、覆盖范围：明确规定公民的社会保险权，实现制度上的全覆盖

社会保险是社会保障体系的核心和发展重点，全体国民参保符合国际发展潮流，应逐步向全民皆保的方向发展。传统观点认为。社会保险覆盖的对象主要是创造社会财富、决定经济成长的人口群体——劳动者，劳动者的社会保险关系应是本法的主体，但也不排斥非就业人员，如城镇居民的养老医疗等。建立城乡老年补贴制度，对养老保险覆盖范围以外的弱势人群给予保障。对于非正规就业者的参保问题应认真研究，这个群体收入大都较低而缴费负担太重，应与有单位的人员有所区别。应对进城务工的农村居民、非正规就业、中断社保关系的人员、困难企业职工等的社会保险权益给予重点维护。需要制定有远见的条款。外国人在华参保的问题、双边权益的问题，也应当明确。对港澳台人员的参保作出规定，这是国家立法保护公民合法权益的体现。关于公务员，草案只涉及了基本养老保险，其他险种是否参加需要进一步确定。全额拨款事业单位的养老保险不再比照公务员进行。应妥善平衡各方面的利益关系。同时，完善的社会保险项目应该按照劳动者和非劳动者区分，不应该以城市和农村区分，统筹城乡社会保障以及突破户籍制度是大势所趋，而草案第18条的规定似乎有违于统筹城乡，强化了户籍制度。

三、明确选择：适度统一还是完全统一

城乡、各地区的群体实行统一的制度往往最能体现公平性，因而也是最理想的制度目标，但要做到全国全民全覆盖还有一个过程。近年来，对社会保险制度“碎片化”的批评充斥媒体，在为农民工设计养老保险制度过程中，有反对者认为设计一种独立的农民工养老保险制度会加剧“碎片化”。“碎片化”特指制度缺乏统一性，例如养老保险就有四套政策：城镇企业职工养老保险、机关事业单位职工养老保险、农村社会养老保险、农民工养老保险，这使覆盖不同人群的多种制度并存，费率、计算办法、保险地管理运作、个人账户的记账利率均不统一。统筹层次低。全国由2000多个统筹区分别管理，若再加上统筹更加分散的医疗保险，全国有几千个经办机构分别管理着养老和医疗等社会保险业务。今后实行统一制度是大目标，而阶段性的目标是要“人人有保障”。

关于公务员和事业单位的社会保险亦是一个非常热门的话题。对公务员实行单独的制度有一定道理，国际上有太多的先例甚至成了通行做法。问题在于事业单位要纳入统一制度改革，而对公务员要改革吗?把事业单位与企业养老制度拉齐是否公平?草案回避了这些问题。公务员的养老保险可由国务院另行规定，但至少应当明确方向，否则没有任何约束。

事业单位的改革要贯彻系统性原则。一方面，机关事业单位二者的改革应联动，以利于统筹，防止步调不一致。改革要有利于端正事业单位的服务方向。凝聚公共服务部门的人心，增强协作，而不是在公共服务体系内制造或强化利益分化，从而产生扭曲公共服务等负面影响。另一方面，事业单位养老金改革方案设计要符合建立社会化保障的长远目标。事业单位养老金改革要成为具有系统性、科学合理性的事业单位总体改革方案的有机组成部分。要以事业单位的分类改革为前提，科学合理地研究养老金制度和制定相关标准，避免削峰填谷、向底线赛跑。应当重新审视财政资金分配与社会保障开支的关系，并且引入国际比较的因素进行分析。在当前，对这项改革应慎之又慎，要将事业单位养老金改革进行综合平衡后再选择。在职业年金制度尚未

[摘要]我国的《社会保险法(草案)》是在弥补制度缺陷、社会与民众热切期盼且呼声极高的背景下进行拟定和修改的。如何积极稳妥地使社会保险立法符合构建覆盖城乡居民的社会保障体系这一战略目标的要求，使其沿着公平、普惠、可持续的方向发展，切实维护个人自由、平等与尊严，有效地保障民众的社会保险权益，值得研究。制定《社会保险法》是对我国当前社会保障制度的极大挑战，同时也是完善社会保障制度的必然要求。本文主要围绕社会保险法治建设中的制度完善问题，尤其是公平性、制度统一性、覆盖范围、统筹层次、立法时机等问题进行分析和探讨。

[关键词]社会保险法；公平；统一性；覆盖范围；统筹层次；立法时机

[中图分类号]D922.24　[文献标识码]A　[文章编号]1007-1962(2009)16-0011-05

立法先行是社会保险制度定型、稳定的客观标志，也是建设我国社会保障体系并实现其发展战略目标的内在要求。当前制订《社会保险法》是对我国社会保障制度的极大挑战，同时也是完善社会保障制度的必然要求。为尽快走出社会保险法律建设滞后的困境，应在解除人们生活风险的后顾之忧的基础上，全面提升社会保险制度的社会公平性，进一步维护好民众的社会保障权益。

一、立法理念：《社会保险法》应是形式公平与实质公平的统一

理念问题是社会保险立法的重中之重。在以往的改革中，由于对公平与效率关系的认知曾一度被扭曲。“公平和效率存在价值冲突”、“效率的价值高于公平”等观点较为流行，直接影响了社会保障体系的正常发展。现在通过纠正理念认知，来看社会保障立法的重要任务，即在调整利益关系中实现社会公平尤为重要。正确处理好公平与效率的辩证关系，就应树立“公平能够培育效率，效率可以成就公平”的观点。要坚持公平与效率相结合、权利与义务相对应的原则。社会保障使收入适当均等化，在一定程度上照顾到低收入者的实际需要，这既符合建立社会保障体系的基本要求与初衷，也符合市场经济下社会保障改革的世界潮流。应在经济发展的情况下，实现更广泛的公平。一个好的社会保障制度应当是经济上可持续，政治上有凝聚力，在坚持社会共济原则的基础上鼓励每一个公民自强自立，同时确保社会公正。因此社会保障立法的重要任务在于“在调整利益关系中实现社会公正”。积极的人权保护及以人为本的指导思想在社会保险立法中应得到明显体现。现阶段我国实现社会保障权的主要目标是保障各类弱势群体的基本生活需要，社会保险立法中应当明确倾斜性保障，这也是对社会保障平等权利的捍卫。

另外，建立公共服务型政府和加强政府的社会保障责任亦十分重要。加强我国社会保险立法应突出以下重点，即：建立问责制，把社会保障项目纳入政府考核体系：加大财政投入，使社会保障相关指标的增长与GDP的增长相挂钩；完善社会保障财政预算体制，已经出台的某些政策因缺乏周密的精算分析而导致失误，在社会保险立法过程中，必须对五项社会保险进行认真精算；规范筹资渠道，明确财政投入和公众缴费之间的关系；政府对社会保障负有重要的财政责任与监管责任，同时还必须推动立法并进行宏观调控、规范、落实政府责任，例如：基本养老保险应由中央财政承担补贴责任，地方分担相应的财政责任，基本医疗保险应由统筹地区财政承担补贴责任，但中央的公共卫生资源依然要向地方分配；完善管理体制等。

二、覆盖范围：明确规定公民的社会保险权，实现制度上的全覆盖

社会保险是社会保障体系的核心和发展重点，全体国民参保符合国际发展潮流，应逐步向全民皆保的方向发展。传统观点认为。社会保险覆盖的对象主要是创造社会财富、决定经济成长的人口群体——劳动者，劳动者的社会保险关系应是本法的主体，但也不排斥非就业人员，如城镇居民的养老医疗等。建立城乡老年补贴制度，对养老保险覆盖范围以外的弱势人群给予保障。对于非正规就业者的参保问题应认真研究，这个群体收入大都较低而缴费负担太重，应与有单位的人员有所区别。应对进城务工的农村居民、非正规就业、中断社保关系的人员、困难企业职工等的社会保险权益给予重点维护。需要制定有远见的条款。外国人在华参保的问题、双边权益的问题，也应当明确。对港澳台人员的参保作出规定，这是国家立法保护公民合法权益的体现。关于公务员，草案只涉及了基本养老保险，其他险种是否参加需要进一步确定。全额拨款事业单位的养老保险不再比照公务员进行。应妥善平衡各方面的利益关系。同时，完善的社会保险项目应该按照劳动者和非劳动者区分，不应该以城市和农村区分，统筹城乡社会保障以及突破户籍制度是大势所趋，而草案第18条的规定似乎有违于统筹城乡，强化了户籍制度。

三、明确选择：适度统一还是完全统一

城乡、各地区的群体实行统一的制度往往最能体现公平性，因而也是最理想的制度目标，但要做到全国全民全覆盖还有一个过程。近年来，对社会保险制度“碎片化”的批评充斥媒体，在为农民工设计养老保险制度过程中，有反对者认为设计一种独立的农民工养老保险制度会加剧“碎片化”。“碎片化”特指制度缺乏统一性，例如养老保险就有四套政策：城镇企业职工养老保险、机关事业单位职工养老保险、农村社会养老保险、农民工养老保险，这使覆盖不同人群的多种制度并存，费率、计算办法、保险地管理运作、个人账户的记账利率均不统一。统筹层次低。全国由2000多个统筹区分别管理，若再加上统筹更加分散的医疗保险，全国有几千个经办机构分别管理着养老和医疗等社会保险业务。今后实行统一制度是大目标，而阶段性的目标是要“人人有保障”。

关于公务员和事业单位的社会保险亦是一个非常热门的话题。对公务员实行单独的制度有一定道理，国际上有太多的先例甚至成了通行做法。问题在于事业单位要纳入统一制度改革，而对公务员要改革吗?把事业单位与企业养老制度拉齐是否公平?草案回避了这些问题。公务员的养老保险可由国务院另行规定，但至少应当明确方向，否则没有任何约束。

事业单位的改革要贯彻系统性原则。一方面，机关事业单位二者的改革应联动，以利于统筹，防止步调不一致。改革要有利于端正事业单位的服务方向。凝聚公共服务部门的人心，增强协作，而不是在公共服务体系内制造或强化利益分化，从而产生扭曲公共服务等负面影响。另一方面，事业单位养老金改革方案设计要符合建立社会化保障的长远目标。事业单位养老金改革要成为具有系统性、科学合理性的事业单位总体改革方案的有机组成部分。要以事业单位的分类改革为前提，科学合理地研究养老金制度和制定相关标准，避免削峰填谷、向底线赛跑。应当重新审视财政资金分配与社会保障开支的关系，并且引入国际比较的因素进行分析。在当前，对这项改革应慎之又慎，要将事业单位养老金改革进行综合平衡后再选择。在职业年金制度尚未 建立的情况下，要防止这项涉及面广的改革因考虑不周而与当前“保增长、扩内需、促民生、保稳定”的政策相冲突。

农村居民、城镇居民、农民工等群体的社会保险未来的基本框架以及发展方向如何，应当明确规定。另外他们的社会保险制度将来会遇到衔接或统一、整合的问题，也应当有统一、整合的方向。而新农合原则上应该作为医疗保险的一部分，由三项制度共同组成医疗保险体系。工伤保险是一个小险，统一制度相对容易，不能不同群体实行不同制度。

《社会保险法》还应该进一步明确立法机关和行政机关的责任，以利于问责制的推行；从社会保险制度的内在要求看，征收、管理、发放等应该是系统而完整的体系。此外，要积极有效地推进配套改革，社会保险不是孤立的制度安排，在实践中它特别需要同步推进相关的配套改革，尤其是户籍制度改革、财政体制改革、卫生体制改革和社会建设等。只有实现相关政策的配套改革与良性互动。才能在获得单项制度建设成就的同时，促使综合效能的稳步提升。

四、统筹层次：创造条件推进基本养老保险全国统筹

由于基本养老保险制度长期停留在地方分割、低统筹层次上，已经或正在造成严重后果，直接损害着制度的可持续发展。当前，基本养老保险关系不能转移接续。已经成为制约我国社会保险事业发展的突出问题。由于无法转移接续，跨地区就业劳动者的缴费年限不能累计计算。致使很多劳动者不能享受基本养老保险待遇，造成劳动者参保积极性不高，有的地方甚至出现了大量农民工退保的情况，企业也有意见。为解决这一问题，《社会保险法(草案)》规定：个人跨地区就业的，其基本养老保险关系随本人转移。个人退休时，基本养老金按照退休时各缴费地的基本养老金标准和缴费年限，由各缴费地分段计算、退休地统一支付。

基本养老保险实现全国统筹是刻不容缓的既定目标，强力推进基本养老保险全国统筹是完善基本养老保险制度的治本之计，是这一制度公平性与有效性的本质要求，是维系全国统一的劳动力市场体系的内在要求，是建立全国统一的公平竞争市场体系的必然体现，也是实现这一制度财务稳定与可持续发展的客观要求。只有实现了全国统筹，才能统一不同地区的费率，实现缴费地区和单位之间的公平竞争，才能在维护劳动者自由流动和维系劳动力市场统一的条件下实现市场经济所要求的人力资源优化配置，并确保劳动者的养老保险权益不在流动中受损，实现不同地区、不同收入群体之间责任的公平分担，使基金在统筹调剂使用中实现效益最大化，最终促使基本养老保险制度的自我平衡与自我完善。中央政府应当在科学测算的基础上，着眼于国家整体利益和与制度健康、持续发展的客观需要，尽快将精力转移到强力推进全国统筹上来。

国务院已提出2012年实行全国统筹的目标。据人力资源社会保障部公布2008年全国社会保险情况看。截至2008年底全国共有17个省区市实现了养老保险省级统筹。逐步提高社会保险基金统筹层次是大趋势，长远目标应当是实现全国统筹。为此，草案中规定：基本养老保险基金实行省级统筹，逐步实行全国统筹。

有关实行全国统筹的条件具备问题，亦有争论。为全体国民实行统一的社会保障号码完全可行，但各地社会保险制度分散，地方利益难以解决。在财政分灶吃饭、信息不对称的情况下，全国统筹会出现利益关系的问题，因此要注意全国统筹的新问题：第一，全国统筹意味着事权上移。以及中央财政的责任更加重大，将来一旦入不敷出，责任势必由中央承担；并且与中央博弈的主体会增多，博弈问题的加重会使管理难度加大以及运行成本增加。第二。管理的难度逐步加大是否导致新的不公平。如果实行全国统筹，经济发展高度不均等，工资水平差异过大，全国统筹的基数是按照全国平均工资计算，还是按照当地平均工资计算?养老金调整是否能按一个水平调整?一些基本问题是必须妥善处理的，例如：尽快建立全国统一集中的养老保险经办体制，奠定全国统筹的组织基础；实行新、旧财务分离办法，解决全国统筹中不可回避的涉及管理成本和运行成本的问题；建立基本养老保险专项预算制。以明确中央与地方政府之间的责任分担与激励约束机制；尽快明确参保权益记录规则，并为下一步全国统筹打好基础。

五、经办管理：建成统一、科学合理、高效的经办管理体系

社会保险事业涉及千千万万的企业和用人单位。以及数量庞大的非正规就业群体、城乡居民，涉及几亿参保人的切身利益。社会保险业务管理是提高工作效率和服务水平、强化基金管理的重要环节。为保证社会保险业务管理工作，包括基金筹集、社会保险登记和社会保险费的申报缴纳、社会保险的记录和待遇支付这个多环节、体系庞大的社会系统工程实现少差错、零差错的高效正常运转，准确无误地服务对象，建设好全国统一的社会保险信息平台，增强经办能力，至关重要。要实现“不漏一户、不少一人”的扩面经办计划，随着社会保险信息网络的建立、个人社会保障卡的建立，社会保险关系的建立、转移、接续和终止将更加规范，可对参保人的社会保险关系记录一生、跟踪一生、服务一生、保障一生。

由于社会保险普遍处于低层次的地方统筹，虽然国家实行了“金保工程”，但各地开展的信息化建设的标准并不统一，信息记录欠完整，地方规划的信息建设方案与全国将要统一的标准存在差异性，这不仅会导致无法建立全国统一并可快捷传递的社会保险信息系统，而且不利于提高社会保险信息化建设的标准与质量。

草案增加了社会保险经办机构的一些义务，例如：社会保险经办机构应当按季度向社会保险监督委员会汇报社会保险基金的收支、管理和投资运营情况。社会保险监督委员会可以聘请会计师事务所对社会保险基金的收支、管理和投资运营情况进行年度审计和专项审计，审计结果应当向社会公开等。

《社会保险法(草案)》中规定了社会保险计划的执行问题，明确了社会保险经办机构的名称、定位、职责，即明确其资金筹集、基金管理、待遇发放的职责。社会保险经办机构要保持竞争性和活力，劳动保障行政部门和经办机构要管办分离，改革社保经办机构。中央直接管控社会保障事业，基金的管理体制要增加中央调节的能力，从体制上确立中央政府的权威。还应该统一经办机构和征收机构的名称，我国曾对税务部门征收还是社保机构征收争论激烈，实际上即便是税务机构征收，也仅仅是社保机构执行，不应该既有经办机构又有征收机构，两者应该统一。

总之，国家应尽快停止各行其是的地方社会保险信息化建设，加大信息化建设的财政资金投入，尽快建立起全国统一、规范的社会保险信息系统，实现全国联网，并完善相关的统计制度，为社会保险制度的建设与发展创造必需而重要的基础性条件。

六、监督管理：有效实施多方监督

社会保险基金是老百姓的“保命钱”，相关经办机构不得随意支配，因此社会保险监督非常重要。草案增加了国 家和地方在这方面的监管职能，规定国家应对社会保险基金实行严格监管；县级以上人民政府应当采取措施，鼓励和支持社会各方面参与社会保险的监督；统筹地区人民政府应当成立由参加社会保险的用人单位代表、个人代表，以及工会代表、法律专家、精算专家等组成的社会保险监督委员会。掌握、分析社会保险基金的收支、管理和投资运营情况，对社会保险工作提出咨询意见和建议，实施社会监督。监督机构一定要独立，明确监督的流程，并且不只是工会的监督，其他社会组织也要参与监督。建议明确设立一个实体机构，自上而下开展监督管理。

七、合理定位：将新农合、城镇居民医疗保险纳入医疗保险体系

新农合和城镇居民医疗保险是自愿性质的，而且带有较多福利性，属于向社会保险过渡的形式。社会保险法规范的是社会保险行为，其特征是基于社会成员的基本风险、政府的基本责任以及保险手段的运用。对新农合应按社会保险的这些特征来改造。

在定性上把新农合作为医疗保险很有必要，而且应该统一管理，以利于推动改革，早日实现全民医保。目前城镇居民基本医疗保险和新农合是两种制度，二者的标准统一需要循序渐进，以减少今后制度整合的隐患，应尽快统一经办机制，使之符合社会保险制度分散风险和提高效率、节约成本的要求。

八、逐步调整：领取养老保险的年龄与最低缴费年限

这涉及体力劳动者和脑力劳动者劳动分工带来的利益关系问题，也涉及统筹考虑困难企业和非困难企业以及垄断企业中的利益关系问题。综合考虑，目前规定的十五年缴费年限可以暂不变，但应该逐步提高退休年龄。从制度的可持续发展以及我国保障水平的合理性来看，缴费年限应该逐步延长。

无论是从基金角度，还是从权利与义务统一、人口预期寿命、国际趋势等角度来看，退休年龄与领取养老保险待遇的年龄应当分开，改革退休年龄需要循序渐进。应在养老保险、医疗保险制度中设计一种鼓励延迟退休的政策，当然这种设计要符合科学性，理性思考。应当把弹性退休年龄和延迟退休年龄结合起来，并且对延迟退休年龄制订一个过渡办法，例如领取养老金者若就业，可根据就业收入的额度适当降低养老金水平，以此缓解巨大的就业压力。

九、预防风险：明确失业预防和工伤预防的重要性

《社会保险法(草案)》应当对发挥失业保险、促进就业和预防失业的作用进行强调，因为失业保险本身就具备保障生活、促进就业和预防失业“三位一体”的功能。人力资源和社会保障部曾会同财政部、国家税务总局联合下发过《关于采取积极措施减轻企业负担稳定就业局势有关问题的通知》，明文规定可以使用失业保险基金对困难企业给予岗位补贴和社会保险补贴，这正体现了失业保险预防失业的功能。而工伤保险的预防、补偿、康复“三位一体”功能是国际发展趋势。亦应当对工伤保险基金用于工伤预防进行规定。

十、补充保险：建立和完善多层次保险体系

国际经验表明，社会保障应实行国家主办、多种补充的原则。即便是拥有成熟社会保险体系的发达国家，除国家统筹规划和实施的、法定的基本社会保险以外，大都建立了多层次保险体系。我国发展补充性保险具有特殊意义，国家应鼓励有条件的单位、社团、个人积极参与多种补充性保障形式的举办，并对补充保险作出规定，以便规范管理。

十一、法律颁布的时机：立法速度应服从立法质量

社会保障的内容、水平和方式，一般受到一个国家政治、经济和社会乃至历史文化等因素的影响，在一个国家选择或者设立保障制度的时候必须综合考虑这些因素，从而建立起合理、规范、可行的社会保障体制。我国是一个法制发展中国家，政策优先状态将持续。目前我国的社会保障无论从理念层面、制度层面，还是操作层面都还在不断发展中，众多的问题尚待探索和解决。

人们往往把《社会保险法》想象得具有较大的可操作性，这是因为其基本的理念、原则和目标在《宪法》中早已明确，而《宪法》、《劳动法》等都是《社会保险法》的上位法，那么，作为位阶较低的《社会保险法》应更具可操作性。事实上，虽然《社会保险法(草案)》将五个险种分章进行了规定，并将各险种现行有效的成熟做法纳入其中，明确了参保人的权利义务，使草案内容更为充实。可操作性更强。然而在许多问题上仍显空泛，特别是一些重要环节未能涉及，授权的条款亦较多，这将导致地方政府执行起来易“走样”。

社会保障制度改革涉及千家万户和社会各方面的利益，是一项十分复杂的社会系统工程，稍有不慎，容易引发社会矛盾，因此一项政策的出台和调整，必须符合国情国力和社会成员的需求，以及社会各方面的承受能力。同时还要坚持由近及远、逐步完善、保持政策连续性、相对稳定和衔接配套，使改革既有声有色，又能平稳过渡。确定《社会保险法》的正式出台时机要慎重，尽管从立法的要求看。刻不容缓，但立法的质量更重要，既要积极又要稳妥。

十二、立法内容：坚持少而精原则

鉴于目前我国的社会保险制度正处于建设与完善的关键时期，不少重大问题一时难有定论，或者说一些具体制度还处于未定性、未定型的过程之中，重大问题尚未达成共识，因而这时的立法所体现的应是原则性的，例如对社会保险的基本原则、发展方向、统筹城乡社会保险体系的基本架构等基本问题以及长远问题应当作出规定，而对各险种的具体费率、待遇水平、计发办法、过渡措施等操作性问题则不宜太具体，可以留待行政法规来解决。必要的回避是可以理解的，例如该法在讨论过程中充满了部门之间的利益博弈，难以用协调和配合的方法打破僵局。只能采取回避或授权，例如第57条，“社会保险费的征收机构和征收办法由国务院规定”。如果由于缺乏完整性和前瞻性，匆忙出台正式而详细的《社会保险法》，是不可能解决全部潜在问题的。通过不断打补丁解决眼前问题是我们过去的无奈之举，当然也给后来的立法增加了难度。因此明智的做法是坚持少而精原则，既为以后留下修订空间，又能保证该法的可执行性。不过，通过制定《社会保险法》，可以让我们借立法之机冷静审视制度的建构，从而发现问题，调整思路，解决好制度设计问题。

十三、结语

在贫富差距持续扩大、劳资关系失衡、城乡和地区之间发展不平衡等社会矛盾日趋尖锐的情况下。整个社会对公平正义的诉求不断攀升。应通过相应的社会保障制度安排使全体国民能够合理分享到经济社会发展的成果。以缓解社会矛盾，因而共享是社会保险法公平和正义理念实现的基本途径。需要解决的理念层面的问题是：以公平为社会保险法的首要价值取向，以共享为社会保险法的价值理念。社会保险法应立足于构建无漏洞的全民社会保障体系，通过法律的刚性约束，将各项目所应覆盖的人群全部纳入，使社会保障惠及全民，尽快明确各具体项目的统筹层次及待遇结构，使得各地区、各群体均能够合理分享发展成果。

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社会保障是现代国家落实公民权利、提升国民福祉、确保社会和谐、为国民提供可预期未来的一项非常重要的社会制度。各国的经验表明，构建这项制度并实施落实，并不是一件轻而易举的事，尤其是实施和落实好坏，直接影响这项制度的效用和可持续发展。一项好的社会制度如果难以实施和落实，或者没有实施和落实好，就显现不出其“好”，甚至有可能会走向方面，违背制定者和构建者的初衷。这种情况并不少见。就我们对中国社会保障的了解而言，其存在的问题既有制度设置不足，又有实施和落实不好问题，乃至两者相互影响。在实施和落实层面，主要是社会治理问题，其对社会保障建设的重要性不言而喻。就目前而言，从社会治理角度去探讨中国的社会保障建设和发展的研究相当不够，本文希望就此做些探索。

中国社会保障建设和发展进入社会治理阶段

回溯过去，中国社会保障建设更多地停留在制度变迁和建构上，从计划经济时代城乡“双轨”，到上世纪80年代和90年代体制转轨时期“残缺型”，再到本世纪开始全面建设小康社会时代的“底线普惠”。城乡双轨表现为农村居民享受不到城镇居民所享有的社会保障（更确切地说是单位保障，而不是社会保障）。“残缺型”与“双轨”不同的是，有一些原来在城镇体制内享受到单位福利的人因国有企事业单位改革而被抛出体制，成为体制外的人员，其享受的保障减少了；与此同时，一大批进城的农村流动人口无法享受到城镇的社会保障。之所以这是一个残缺型阶段，是因为单位保障制度开始向社会保障制度转变，真正开启了社会保障制度的建设；但是，参保对象存在着明显的户籍、所有制和区域差异，不少人没有被覆盖。只有进入21世纪，国家才意识到过去那种社会保障的城乡差别、体制内外差别、所有制差别等是不合理的，不符合社会公正原则，于是开始“广覆盖、保基本”的“底线普惠”社会保障制度建设。

目前，中国已经有了一个基本涵盖全国的社会保障制度，比如城乡居民养老保险制度、城乡居民医疗保险制度、以最低生活保障为主的社会救助制度、国民义务教育制度等已经建立；但是生育保险、工伤保险、失业保险只限于非农领域；住房保障仅限于城镇居民人口，仅仅在一些欠发达地区农村，政府开展了乡村危旧房改造。显然，社会保障制度“全覆盖”还在进行之中，其中人口“全覆盖”的问题更为突出。据国家人力资源和社会保障部的统计，截止到2014年底，城镇职工养老保险参保人数达到34115万人，医疗保险参保人数为59774万人，失业保险参保人数为17043万人，工伤保险参保人数为20621万人，生育保险参保人数为17035万人，城乡居民基本养老保险参保人数为50107万人。另据国家民政部的统计，截止到2014年10月，城镇居民最低生活保障人数为1907万人（1036.2万户），农村居民最低生活保障人数为5209.5人（2916.4万户）。城镇职工养老保险和城乡居民基本养老保险参保人数合计达到84222万人，占2014年末全国总人口136782万人的61.54%，还有38.46%没有被覆盖住。其中，全国720万左右公务员和3500多万事业单位人员还没有纳入养老保险，属于单位养老保险，当然他们享受的养老金水平远高于其他许多人群。如果将他们纳入统计，那么当前中国享受养老保险的人数约达到88500万人，占总人口的64.7%左右，还有35.3%的人没有参与到养老保险之中（其中不少是未成年者）。从参保人数来看，养老保险的参保人数无疑是最多的，即便这个最多的保险覆盖面还有一定的缺口，可想而知，其他社会保险的缺口就更大。城乡居民最低生活保障人数为7116.5万人，占全国总人口的5.2%，可以说已经对困难人群基本实现了全覆盖和“应保尽保”。

然而，社会保障制度与实际数据的关系是相当复杂的，至少呈现这样两种情况：一是社会保障制度本身还存在一些没有全覆盖的问题；二是一些制度虽然实现了全覆盖，但并不是所有国民都能享受到全覆盖。这两种情况分别又说明了什么呢？一方面说明中国的社会保障制度还需要继续完善，还没有到成型的状态；另一方面说明即使有了制度，但要惠及全民，还需要一个重要环节，就是要由完善的社会治理机制来支撑。

这从社会保障建设要实现的目标变化上也可以看出：在过去的30多年中，中国社会保障建设从扩面开始，由于存在着双轨和残缺的问题，因此，将原先更多的在社会保障体制之外的人们纳入到体制内，显得尤为重要。虽然扩面，也需要治理跟上，但是相对而言，政府会更偏重于制度修改、改革和创新。在最近10多年中，从理论上看，社会保障制度已经具有“全覆盖”的特性，但是不同人群还是有着很不相同的待遇，而且还有一些人没有在实践上真正被覆盖，因此，均等化就成了社会保障建设的重要目标。但是均等化并不是一躇而蹴的，尤其涉及到社会各主体的参与和合作，就需要社会服务的配套，这些都关系社会治理的问题。没有有效的社会治理，社会保障可能难以辐射到许多更需要保障的边缘人群，难以体现社会公正和透明。因此，均等化与社会服务、社会治理便成为当前中国社会保障建设和发展的重要任务。如果说，迄今为止中国社会保障还处于制度完善和健全阶段，那么从现在开始，社会治理则成为社会保障建设的关键要求，也就是说，社会保障建设和发展进入了社会治理新阶段。

以社会治理视角拓展对社会保障制度的认识

社会治理在国外社会保障实践中是很重要的内容和机制。一方面，社会保障需要靠社会治理来落实，另一方面它又是为服务后者而生的。社会保障大大提升了人们应对疾病、失业、贫困、老龄化等风险的能力，但是这背后需要相应的机制、条件来支持。比如，养老保障确实有助于提高老年人的经济能力，但是，如果没有相应的养老服务体系，那么提高了的经济能力就无法转化为对老年人养老需求的满足（比如照料护理需求）。拿日本的介护保险制度来看，它不仅仅是一个保险制度，实际上涉及到丰富的社会治理内容，或者说，它是一个系统的社会治理体系。在日语中，“介护”是综合“身体照护”和“家务服务”的双重概念，可视为介于“照顾”与“护理”之间的工作，包括身体清洁、协助饮食起居以及家务服务等，而“介护保险”就是通过保险运作的方式，为老年人口提供生活服务常规化的一种强制性的制度安排。与年金制从经济上提供必要的经费以保障老年人的生活水平的目标不同，“介护保险”的目标是通过相应的生活服务以保障老年人的生活质量。因此，“介护保险”更多与护理和生活照顾相联系。介护保险的实施不仅需要一套规则、标准，还需要一系列的机构，需要各类专业技术人才等。介护是有级别认定标准的，需要认定的机构和专家，所以产生了“care manager”这样的职业，认定之后，由具体的人和机构提供相应的介护服务。这就是一个社会治理过程。

不仅在养老保障方面，在所有其他保障方面，都牵涉到社会治理。医疗保障离不开社会治理。比如，什么样的缴费和报销规定更能吸引人们的参与。不同医院的医疗服务水平影响人们的就医行为，从而决定人们对医疗保障的需求；反过来，医疗保障的报销规定直接影响人们的就医行为，也会左右医院的行为。在实践中，医疗保障牵扯到医院、病人、医院行政管理部门、报销管理部门等多方的关系，反过来建构出相应的医疗资源配置和服务格局。在住房保障上，不同的制度设置也会影响住房供给和需求的关系，影响到人们的生活水平和质量。凯梅尼研究发现，不同的住房租赁政策会引发不同的住房需求和购房行为，从而对政府治理产生很大的影响。在他看来，租赁市场分两类，一类是营利型市场，另一类是社会型市场，认为“营利型租赁市场无法为一般居民提供合适的住房，而国家不愿意采取一种使国营成本型租赁住房填补这个角色的政策，其结果直接影响到了家庭对于住房的选择……剩下的可能性只有两种：一种是租住租金高昂、居住权没有保障的营利型租赁；另一种是购买自己的住房，从而制造出越来越多的购买住房的需求。可见，营利型市场策略具有强烈地提高私有住房需求的效用”[2]。不同的理念决定了不同的政策，不同的政策塑造了不同的市场，由此产生不同的政府和居民（或住户）行为，构筑市场、政策、政府、社会、居民的互动性治理关系。

社会治理是“个人和制度、公共和私营部门管理其共同事物的各种方法的综合。它是一个持续的过程，在其中，冲突或多元利益能够相互调适并能采取合作行动。它既包括正式的制度安排也包括非正式的制度安排”[3]。具体地说，社会治理有多层涵义：第一，参与者不是单一的，而是多元的，包括个人、制度、公共部门和私营部门等；第二，它们针对的是共同事务，社会保障就是这样的共同事务；第三，在管理共同事务的过程中需要许多方法，有了这些方法，不同社会主体就可以就不同的看法和利益进行折可、谈判、妥协和调适，最终达成合作；第四，社会治理是一个不断的持续过程；第五，在治理过程中会有一些正式制度和非正式制度安排，这些制度有可能是事先的安排，也可能是治理过程中建构起来的，因此它们既是社会治理的依据又是社会治理的产物。就此而言，社会保障从制度建构到落实，显然是离不开社会治理的：社会保障“广覆盖”，是牵涉到千家万户、不同阶层、不同群体的共同事务，在管理这个共同事务中不同社会主体有着不同的想法、利益和需求，如果没有一系列综合的方法和制度安排，或者这些方法和制度安排不能有效地统合各个社会主体的利益和需求，那么就会产生矛盾和冲突，就不能形成合作行动；当然，在冲突中也许会找到合作的方法和制度。

由此，我们需要从社会治理的角度去探讨中国社会保障制度，着重于制度―行动的关系问题：行动是否按制度规定的路径进行？行动在多大程度上会导致制度的演变？一个理想的制度就是让行动按照制度规定的要求进行，必须具备这样一些条件：能有效地反映和满足行动者的需求；是值得信赖和可预期的，即制度性信任和确定性；有着严格的、透明的、合理的规定和标准；有强大的技术、经费和组织支持体系。但是在现实中，行动经常会出现偏离制度的现象和问题，其原因可能是制度本身存在问题，也可能是其他因素导致，因为其他因素有可能比制度本身更具有吸引力和影响力。制度与行动之间的互动关系就是社会治理的过程。基于此，我们可以更进一步探讨中国社会保障建设和实施、运行轨迹，找出完善和发展方向。

制度―行动的张力：

中国社会保障发展的核心治理问题

中国已经构筑了社会保险、社会救助、住房保障、就业保障和劳动保障等确保民生的社会保障制度。由于社会保险制度是社会保障制度的核心制度，因此笔者拟以其为重点剖析对象，从制度和行动两个维度来探讨中国社会保障的运行轨迹。从制度到行动，是一个社会运行和社会治理过程。虽然我们建构了完整的社会保障制度，但是并不意味着社会保障就如愿了，就能确保社会“共享发展成果”了。我们既要拷问这个制度是否合理，又要分析制度是否落到行动上。

《社会保险法》的颁布和实施，意味着中国社会保险制度正式确立。这个法律从价值、基本原则到缴费、支付、基金运作、监管和惩处等，都对中国社会保险制度作了规定。但是，仔细分析便会发现，这个法律所构筑的社会保险制度仍然存在许多不足，影响到实际运行。

1.一些法律条文过于笼统、抽象，难以操作和实施，或者不利于操作和实施

《社会保险》总则确立的社会保险价值是共享发展成果、促进社会稳定与和谐，但是，怎样才算是共享发展成果？在多大程度上共享发展成果才能促进社会和谐与稳定呢？法律对此没有给予明确的回答，也没有在后面的具体条文中给予科学的规定和解答。又比如，总则规定个人监督单位缴费、社会参与社会保险基金监管，但是，个人怎样才能真正地监督单位缴费呢？社会怎样监管基金呢？社会又是谁呢？社会用什么样的方式和机制监管呢？抽象的、笼统的规定表现为，执行主体不明确、具体执行过程不清晰、具体标准缺乏等，由此给社会保险运行制造了许多麻烦。当前，对中国社会保险费负担是否太重问题，社会有很多的讨论，这自然牵涉到如何共享发展成果问题。而这是一个在法律上甚至在理论上没有解决好的问题。企业普遍觉得，现在的社会保险法规定的缴费标准太高，企业负担太重，要求减负；而作为社会保险经费管理者，政府又觉得要维持社会保险经费的可持续性，缴费比例不能太低。目前，中国社会保险费用基本上是由单位或雇主和员工或雇员缴纳，五项保险缴费占据了工资的35%左右，而最近几年工资收入增长快，进一步加大了企业的负担。一些企业为了规避负担，想方设法不跟一些员工签劳动合同，不给他们缴纳社会保险费用，不仅损害了社会保险法的权威，更重要的是伤害了员工的社会权利，降低了社会保障制度的价值。2013年国家卫计委对全国流动人口的调查显示，“流动人口各项社会保险的参保人数均不到其人口总量的1/4”，其中养老保险只有22.7%，医疗保险为23.6%，工伤保险达到24.8%，住房公积金为8.7%。[4]我们的调查也印证了这一数字，比如北京的不少理发店都没有给其员工缴纳社会保险费。

企业瞒报员工数量和不为员工缴纳社会保险费，按照社会保险费法之规定，政府、社会和个人是有权监督的，而现实是政府的权力尽管是清晰的，政府却没有精力和能力对所有企业实施监督；个人和社会的权力则缺乏实施机制，根本没法对企业进行监督，因为法律没有对此做出具体的规定。目前，“举报、查询”是个人和社会的主要监督手段，员工个人做此事面临许多障碍乃至代价，得不偿失。比如，“举报”得不到回应，员工有可能会被企业解雇，甚至会被以各种理由减扣应得的工资，乃至面临人身报复； “查询”也得不到社保部门的配合和支持。“社会”的形式比较虚，没有相应的载体，也缺乏社会组织帮助员工实施监督的案例。所以，个人和社会监督在实施社会保障制度的过程中往往流于形式，起不了实质作用。当然，企业不缴纳社会保险费，也与一些临时性、流动性员工对参与社会保险不感兴趣有很大的关系。但是他们不感兴趣并不等于他们不需要，只是他们发现，自己缴费参加社会保险，如果流动到其他地方，或者回到家乡，他们办理转移接续手续繁琐，部分社会统筹被扣留；于是，选择宁可不参加，不想去面对这些麻烦。

2.技术性问题制约了社会保险制度的良好运行

任何制度都有一整套技术来支撑，没有技术支撑的制度是无法运作起来的。同样，《社会保险法》对社会保险制度做了许多的技术性规定，但是这些规定本身存在技术性问题，反过来影响社会保险制度的运行。城镇职工养老保险分统筹账户和个人账户，其中，统筹账户是按照单位或企业职工工资总额的一定比例来缴纳的，技术性问题就出现了：职工人数怎么确认？职工工资总额包括哪些项目？工资总额的比例又是如何确立？正如上文指出的，一些企业或单位为了减轻社保负担，就瞒报职工人数和工资总额，因而直接影响到职工的社会保险权益。这种瞒报的背后原因不仅在于没有统计手段，更关键的是缺乏组织技术，也就是说，职工不能独立组织起来参与监督、管理和表达，这就是严重的社会治理问题。所以，我们在调查中发现，许多中小民营企业尽可能地利用这些技术性问题，降低给职工缴费的比例。同样，农村新型养老保险在缴费和养老金待遇上的技术性问题，是绝大多数参保人员选择100元缴费档的主要原因，而且有不少中青年农民头一年缴费让老人享受到基本养老金后第二年就不缴费、不参保了，他们之所以这么做，是因为农村新型养老保险设计让他们感受不到早缴费、早参保的好处。而且，他们更意识到缴纳100元在收益上是最好的，但是100元档对于养老的作用是非常小的。

当下，不仅农村新型养老保险在制度设计上不能激发人们参保，城镇职工养老保险的制度设计也存在让参保人员吃亏的问题。有网民揭发城镇职工养老金有若干猫腻，如缴费15年拿不回成本，60%的替代率只是平均数等；推迟离退休年龄，增大对老百姓养老金的剥夺等。而不管揭秘科学与否，不管农民选择社保档次甚至不连续投保的行为是否理性，如果一个制度无法有效调动人们的行动，我们首先需要质疑的就是这个制度。比如，早在上世纪90年代中期，当时国家推出农村养老保险制度（旧农保），但是由于采用商业保险模式，激发不起农民参保的积极性。这次新农保增大了国家的投入，比如基本养老金由国家承担，有效地激发起农民的积极性，但是在设计缴费档次和享受水平上仍不能给予农民长期收益的稳定预期，从而降低了他们投保的热情。如果一个社会保障制度不能为人们提供长期的可预期获益和信任，这样的制度就不可能获得人们的支持，就有趋向衰败的危险。

在中国社会、政治和文化背景下，制度建构是自上而下进行的而不是相反，那么其完善只能是在自下而上的博弈中进行的。与制度产生张力的行动，有助于推动制度的改进和完善，但前提是需要一套有效的社会治理机制：它们能反映和表达对象的需求，向上传递真实的信息和压力，倒逼政府作出合理的调整和改革创新。目前制度与行动的缺陷在于：最了解信息的基层政府没有动力向上传递全面信息，更不能反映民众的需求和不满；广大民众有表达、上传的强大愿望，但缺乏相应的途径。上级决策部门往往在没有强有力的依据，或者说局部依据的前提下，建构所谓合理的政策和制度，其中不免夹带着部门的“私利”，由此出现上级决策部门认为政策和制度非常合理，基层政府一味地去完成任务而缺乏修正的权力和动力，于是政策到了民众那里只能是被动接受或者消极抵抗。

农村新型养老保险在农村的实施就是这样一种状况：为了让更多的农村居民参加养老保险，政府将老人享受的基本养老金权利与子女参保行为挂钩，一些中青年农民为了父母享受基本养老金，不得不选择了参保，但是他们对缴费参保能为其未来养老带来好处并不看好，因此他们选择了100元档。基层的社保协官员也认为，这种行为是理性的。还有一些农民由于没有持续缴费的动力，随时断缴的行为经常发生。对于一个制度运行来说，出现这样的一些行为，是很大的威胁，但是基层政府并没有将这些信息及时向上传递，当然，也许它们认为即使反映了，也未必获得重视。而民众更没有机制去反映他们的想法和需求，这就难以有效地促进一项制度的改进和完善。这实际上反映的正是社会治理的缺位问题。

不仅养老保险制度如此，其他社会保障制度也是如此。一项保障制度从抽象的原则规定到具体的技术路径设计乃至实施，都会影响到参加者的行为，而参加者的行为一方面是对制度的反思性反映，另一方面也是其利益和需求的体现。由此制度与行为就会出现或多或少的张力，合理的逻辑是社会治理走上了前台。广义地看，在任何国家，社会治理应该贯穿社会保障制度的建构、技术路径的设计和具体实施这样的全过程，从而有可能解决各种失灵和张力问题。正如有学者所强调“普世公共福利的散布和社会民主与劳工运动的兴起之间的相应关系”[5]。尽管中国社会保障制度建设似乎与此关系不大，社会问题的倒逼无疑是不可忽视的，但是被动的、缺乏积极的建构性。

由此可见，只有以社会治理的视角去观照中国的社会保障建设和发展，才可能更好地解释当前中国社会保障实践中存在的问题以及可能的解决路径，即构建强有力的社会治理机制。

社会治理与社会保障的积极建构

从上世纪70年代末期开始，英国等欧洲福利国家出现反对国家主导福利供给的声浪，新公共管理和新公共服务理论由此被引入社会福利供给领域，出现分权和为使用者赋权的参与式服务。从上世纪80年代开始，法国、英国和德国在福利上将中央权力下放给地方政府，即所谓分权；与此同时，政府也认识到扩大使用者的权利的重要性：“如何确保使用者有发言权，不仅是坐下来开开会而已，而是表达他们的需求，决定哪种水平的服务最符合他们的那些需求，并选定服务应该如何供给，又是由谁来提供？让使用者涉入决策过程、服务供给，甚至设施和服务的管理，所有这些全都需要仔细思量。”[6]

中国社会保障制度呈现碎片化特点，地方政府有很大的决策权，目前正处于不断向上级政府集中的过程，这里也存在如何分权和集权的问题，在这方面中国的情况比英国、法国、德国的分权更为复杂，中国的权责更不明晰：在社会保障制度的制定和规划上地方政府没有什么权力，都是归于中央；但是，在落实中地方政府要承担职责。由于中国政府层级过多，即使在地方政府之间也存在着权责不明，因此经常出现有权的地方政府不需要承担责任，而没有权的地方政府（主要是基层政府）则要承担责任的现象。结果是，不承担责任而有权的政府，往往不顾具体情况出台与现实不相吻合的政策和制度规定，给无权有责任的地方政府制造了“落实难题”。而为了执行上级政府制定的政策和制度规定，没有权的地方政府往往会采用一切手段去运作，以至于经常损害政府与民众的关系，比如有的地方政府把社会保险缴费与其他政策捆绑使用，扭曲了自愿参保原则和精神；反过来，参保者也会采用一些手段去规避甚至对抗地方政府。这使得一个本来为民造福的制度，却演变为民众负担、官民摩擦，损害社会互信和秩序。因此，如果说欧洲国家的议题是分权的话，那么中国目前在社会保障建设上面临的主要是责权明晰问题。只有责权明晰的不同级政府，才能更好地参与到社会治理中去，有效推进中国社会保障发展。

如果说分权、权责明晰旨在厘清不同层级政府在社会治理中的关系，那么，为使用者赋权的参与式服务则是厘清政府与民众的关系。在如何处理好政府与民众的关系上，中国比欧洲国家更急迫。从社会治理角度去看，中国在社会保障制度建设上虽然也确认多方责任、社会和个人监督参与等，但是在技术落实上缺乏路径、机制，尤其是缺乏权利和需求表达机制，行政管制色彩浓厚，社会治理几乎缺席。这种状况容易导致共识不够、信任不足、合作缺乏、团结意识差、投机心理强等不利于社会保障制度改革、持续发展的问题；反过来，也说明社会治理已经成为社会保障建设的重大瓶颈。从制度―行动来看，社会治理可以在以下方面进行社会保障建设和实践：

1.在制度改革上引入社会参与、协商讨论（乃至辩论）机制

当前在中国，有两项社会保障制度改革最具争议、最缺乏社会共识：一项是国家机关和事业单位养老保障制度改革，另一项是延迟退休年龄。这两项改革之所以引发那么大争议，关键在于它们触动了原有的利益格局，特别是作为现有制度受益者的机关事业单位人员，担心改革会使他们失去原有的利益。而延迟退休年龄则引发另外三种担忧：一是国家把养老问题转嫁给民众；二是既得利益者（特别是有权者）利用退休年龄延迟而更长时间地占据岗位，损害其他人的利益；三是增大年轻人就业困难。当然，任何国家的社会保障制度改革和退休年龄延迟都会引发争议，问题不在于争议，而在于争议解决机制，即让不同意见者有表达、交流和达成妥协的机制。

首先，政府要向社会充分地释放改革意图，增加社会的了解。其次，政府应鼓励社会提出不同的改革方案，让不同方案进行辩论、比较，相互取长补短；媒体、民众皆可通过各种平台参与讨论，使得方案更好地体现民众的想法和需求。再次，经过全社会辩论而形成的改革方案，还需要经由人大进行辩论，以立法形式确立。“各色各样的服务使用团体，让这个议题变成福利辩论中不曾稍歇的焦点。”[7]也就是说，辩论是赋权使用者的重要机制，是社会治理的重要内涵和表现形式之一。要使中国社会保障制度改革获得更大的社会共识，各种改革方案的比较、辩论以及社会参与等势难避免，如此才可能化解制度与行动之间的张力。这应该成为中国社会治理的新常态，也是中国社会治理能力和治理体系现代化的内在要求。

2.国家在社会保障制度构建上需要进一步厘清和明确不同层级政府之间以及政府与民众之间的责权利关系，解决有权无责、有责无权、有利无权无责、无权无责也无利的问题

目前，中国社会保障制度的碎片化是责权利不清的充分体现。由于责权利不清，在社会保障的实际治理过程中产生各种各样摩擦问题，比如农村流动人口在社会保险转移接续中，有关管理部门只想到自己的权力和利益，缺乏相应的责任意识，给转移接续设置了重重难题；而农村流动人口无处申诉，有关责任人和部门又得不到有效的制裁。这反过来大大地降低了农村流动人口在流入地参保的积极性，也降低了他们对社会保障制度的信任。中国社会保障体制的改革方向应该是制度上“去地方化”、行动上“地方化”。所谓制度上“去地方化”，是指不要以县区、市为社会保障统筹单位，应建立全国性基本社会保障统筹和以省域为补充社会保障统筹的双层制度，从而减少政府责任主体，强化中央政府和省级政府的责任，达成责权清晰、合理匹配。所谓行动上“地方化”，即中央和省级政府将运作权力和责任应委托给县市区，服务下沉到乡镇、街道乃至村社，各种费用由中央和省级政府承担，一部分转移支付，特别针对欠发达地区，中央政府应加大转移支付力度；另一部分用于向基层政府采用购买服务方式，签订合约，建立相应的监管和责任机制。

3.社会保障建设离不开社会、民众和企业的积极参与和合作

虽然《社会保险法》和其他社会保障政策都将民众、社会组织纳入到治理和运作中，但是正如上文提到的，在实际治理和运行中，社会治理和民众参与缺乏有效的技术路径和机制，现有的企业三方谈判机制和基层社会自治机制，都不能有效地发挥促进社会保障建设的作用。国家需要专门就企业、社会组织和民众参与社会保障建设，开展专题研究，将协商民主辩论、互惠共赢机制引进来，真正为民众赋权，不仅让他们成为社会保障的消费者和使用者，而且让他们参与改进社会保障运行机制，增强社会保障与民众需求的连接。人口流动、社区和村委会行政化、社会组织发育不良、法律不健全等问题，在一定程度上都限制了民众参与社会保障建设和发展，不能有效地表达他们的社会保障需求并监督、评估社会保障，使他们成为被动的使用者和消费者。一开始不少人对参加社会保障并不积极，尤其在农村和农民工群体当中，不少人对社会保障依然不信任。因此，在政府社会保障部门与民众之间建立有效的沟通、交流机制，并在基层社会构筑社会保障协会，让民众参与协会，以协会的形式实施对社会保障运行（比如缴费、报销等）的有效监督，使他们意识到社会保障确实能实现社会共济、济困解难、共享利益、改善生活质量，才会积极推动社会保障建设和发展。

篇8

关键词：高校工资管理；现状；存在问题；对策建议

中图分类号：G647 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）03-00-02

高校工资是国家根据按劳分配的原则直接支付给每个教职工的劳动报酬，也是教职工的主要经济来源。近年来，随着新的工资制度的变化和高校教职工人数的增加，高校工资管理在高校日常管理中占据越来越重要的地位，它不仅关系到每个教职工的切身利益，也关系到高校教职工队伍的稳定发展和各项工作的正常开展。高校工资管理是一项复杂细致的系统工作，具有很强的政策性、专业性、严肃性和连续性。在工资管理中，要及时准确的贯彻执行国家和地方的工资政策，对于各类人员的调入调出、离退休，职务职称变动，以及各种费用的代扣代缴、增资补发等，都要准确对应到人，按时调整，不能出差错。如何适应工资制度的新变化，提高工资管理水平，是每个工资管理工作人员应该认真思考的问题。

一、高校工资管理现状

1.高校工资改革概述

2006年，根据党的十六届三中全会关于推进事业单位分配制度改革的精神，人事部、财政部了《关于印发事业单位工作人员收入分配制度改革方案的通知》（国人部发[2006]56号），目的是为了改革事业单位工资制度，建立符合事业单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理的收入分配制度。同时结合高校的特点和具体情况，对高校工资制度进行了改革，颁布了《高等学校贯彻的实施意见》（国人部发[2006]113号），对原有的基本工资结构进行了改革。改革的基本内容是建立岗位绩效工资制度，将原有的职务工资加津贴的结构，调整为由岗位工资、薪级工资、绩效工资和津贴、补贴四个部分组成的结构，并且把人员进行了分类和定级，对等级内的薪级也进行了细分。其中岗位工资和薪级工资为基本工资，基本工资执行国家统一的政策和标准。

2.高校工资结构

岗位工资主要体现工作人员所聘岗位的职责和要求。高等学校岗位分为专业技术岗位、管理岗位和工勤技能岗位。专业技术岗位设置13个等级；管理岗位设置9个等级；工勤技能岗位分为技术工岗位和普通工岗位，技术工岗位设置5个等级，普通工岗位不分等级。不同等级的岗位对应不同的工资标准。高等学校工作人员按所聘岗位执行相应的岗位工资标准。

薪级工资主要体现工作人员的工作表现和资历。对专业技术人员和管理人员设置65个薪级，对工人设置40个薪级，每个薪级对应一个工资标准。对不同岗位规定不同的起点薪级。工作人员按照本人套改年限、任职年限和所聘岗位，结合工作表现，套改相应的薪级工资。

绩效工资主要体现工作人员的实绩和贡献，是收入分配中活的部分。国家对绩效工资分配进行总量调控和政策指导，人事部会同财政部、教育部，根据国家有关政策和规定，结合高等学校实际，制定绩效工资分配的实施意见。

津贴补贴，分为艰苦边远地区津贴和特殊岗位津贴补贴。艰苦边远地区津贴主要是根据自然地理环境、社会发展等方面的差异，对在艰苦边远地区工作生活的工作人员给予适当补偿。特殊岗位津贴补贴主要体现对事业单位苦、脏、累、险及其他特殊岗位工作人员的政策倾斜。国家对特殊岗位津贴补贴实行统一管理。高等学校工作人员按国家政策规定享受艰苦边远地区津贴和特殊岗位津贴补贴。

3.高校工资调整办法

正常情况下高校工资调整包括三种情况：

（1）正常增加薪级工资。年度考核结果为合格及以上的高等学校工作人员，每年增加一级薪级工资，并从第二年1月起执行。

（2）岗位变动人员工资调整。高等学校工作人员岗位变动后，从变动的下月起执行新聘岗位的工资标准。岗位工资按新聘岗位确定，薪级工资按以下办法确定：由较低等级的岗位聘用到较高等级的岗位，原薪级工资低于新聘岗位起点薪级工资的，执行新聘岗位起点薪级工资，第二年不再正常增加薪级工资；原薪级工资达到新聘岗位起点薪级工资的，薪级工资不变。由较高等级的岗位聘用到较低等级的岗位，薪级工资不变。在专业技术岗位、管理岗位、技术工岗位和普通工岗位之间变动的，薪级工资按新聘岗位比照同等条件人员重新确定。

（3）调整基本工资标准和津贴补贴标准。国家根据经济发展、财政状况、企业相当人员工资水平和物价变动等因素，适时调整事业单位工作人员的基本工资标准；根据经济发展和财力增长及调控地区工资差距的需要，适时调整艰苦边远地区津贴标准；根据财政状况和对特殊岗位的倾斜政策，适时调整特殊岗位津贴补贴标准。

4.高校工资管理内容

高校工资管理是指高校工资管理人员根据国家相关的法规和政策，对高校职工工资的发放实行计划、组织、协调、指导和监督，以及相关工资数据的查询、统计、分析管理工作。具体来说，高校工资管理的主要内容包括：接收应届毕业生入职及人员调入时工资标准的确定及发放；教职工的行政职务、专业技术职称、工人技术等级变动时的工资调整；年终考核晋级时的工资调整；病假、事假、出国人员工资状态的调整；教职工调出时的工资停发；退休时工资标准的调整；以及相关工资数据的查询、统计、分析；还有对教职工有关工资的疑问提供咨询解答等。

二、高校工资管理中存在的问题

1.工资管理内部监督机制不够完善

长期以来，由于高校领导重点关心的是学校的招生就业率和教学情况，对工资管理的重要性认识不足。有些高校至今未设置专门的工资管理科室，虽设置也未配备专业的工资核算、审核和监督的管理人员，更未制定完善的工资管理制度。工资管理中涉及的工资项目繁多，变动情况复杂。在实际工作中，由于其涉及大批量的人员调入调出、职务职称变动、增资补发、病假事假人员工资变动、在职转退休，以及代扣代缴款项变动频繁，又要明确到每一个人，修改量很大，操作中难免出现失误。为了确保工资核算的准确性和及时性，应配备专门的工资核算、审核、监督的管理人员。大多数高校未制定完善的工资管理制度，对于工资核算和监督岗位未实现分离，一般在人事处下设劳资科，由一人兼任，根据上级有关部门制定工资分配政策和高校日常人员变动情况，进行工资核算并不经过其他人员审核监督，责任和压力较重，容易出错，而且对于操作失误很难发现并纠正。

2.工资管理人员的综合素质不高

高校工资管理既是一项多专业综合、交叉的工作，又是一项专业性较强的工作，至今尚未形成专门的学科种类。高校从事工资管理的人员大多是由具有相近专业学习背景的人担任，未参加过相关专业培训和继续教育，基本上是通过有经验的同志手把手教和日常管理实践下进行摸索来学习并提高业务水平，普遍缺乏全面、系统的专业知识。另外，近年来高校教职工人数增加，工资工作业务量增加，高校工资管理人员没有足够的时间培训学习、更新理论知识，开展相关的思考和研究，工作方式方法难以及时改进和创新，工资管理工作模式单一。工资政策水平和沟通协调能力不高、现代化管理手段不熟练是工资管理人员综合素质不高的具体表现。

3.部门间及部门内部配合不到位

工资管理看似是人事部门和财务部门的日常工作之一，但实际上与很多部门都有密切关系，是一项看似简单，做起来繁琐的工作。以华北电力大学为例，人事处人事科掌握人员变动信息，对于人员的调入调出和退休、出国回国、职务职称的变动等情况需及时通过转单报备人事处劳资科；师资办负责核定教师工作量并计算课时费，以及工作量的调整；劳资科负责日常考勤管理，包括病事假、产假等手续和备案，同时每月20号左右收集各院系和部门的考勤表，对短期病事假及旷工的情况进行整理汇总；人事处人才交流服务中心负责全校教职员工的社会保险，需在每月25号左右将当月社保增减员名单和个人承担保费金额报劳资科；另外，资产管理处负责住房补贴和租房补贴以及代缴房租的核算，工会负责独生子女费和托补费的核算等。以上涉及的相关部门科室都需在每月核算工资前将所负责要计入工资项的明细报给劳资科，劳资科对所有人的工资项目进行调整核算并计算新增人员的公积金数额后报送财务处，财务处审核人员工资账户信息并计税，无误后报银行工资。由于工资涉及的部门和项目较多，需要相关部门科室的积极配合。若是有部门在报送信息时出现延迟或差错，就会影响整个工资核算和发放进程。

4.现行工资软件系统较为落后

近几年，随着工资制度和高校人事分配制度改革的不断深入，高校工资管理不仅要求能进行工资发放，还有诸多管理上的新要求，其中有许多管理上的智能化要求，而这些功能有待进一步完善。目前，有些高校对于工资管理直接使用数据库软件Visual Foxpro等，对于人员调入、职务职称变动、病假事假等个别情况必须一个一个的修改工资项目，容易出现操作失误的情况，而又难以发现；有些高校运用的工资管理软件是工资管理人员自行研发，设定不同岗位级别对应的工资项目金额，比较易于操作，但若相关人员调至其他岗位，就很难保证软件的维护和更新。

三、完善高校工资管理机制的建议

1.充分重视工资管理，完善工资管理制度和机构

完善高校工资管理机制，首先要强化意识，除了工资管理人员，高校各级领导也要充分认识到工资管理的重要性，健全机构、加强监督，制定完善的工资管理制度，建立专门的工资管理科室，除配备具有良好的职业道德、较强的责任心、较高的业务能力的专门管理人员外，还应根据对不相容的职务实行分工负责原则，单位内部还应该设置专人加强对工资的复核和监督，针对每月各项工资变动以及本月工资明细表进行逐一核对，最大限度地减少差错，杜绝违纪现象的发生。提高认识，强化工资管理监督与审核，规范工资核算，最大限度的减少差错的发生是提高工资管理水平的根本保证。

2.提高工资管理人员的综合素质

高校的工资管理工作涉及面广，关系到每个教职工的切身利益，做好该项工作具有一定的难度，因此要求工资管理人员的综合素质要高。首先业务能力要强，这就要求正确理解和掌握工资政策，熟知工资组成项目和操作原则，可以参加专业培训或者参加相关研讨会，了解最新的工资政策及动态，与其他高校交流，学习借鉴他们先进的工资管理办法；其次要树立全心全意为教职工服务的思想，严肃的对待工资管理工作，加强责任心，耐心细致的做好工作，在执行国家和地方相关工资政策的前提下，维护好广大教职工的利益；再次应提高工作效率，及时准确的给相关人员按政策给予提薪、补发工资，对于临时性补发和临时性扣款及时沟通，不能拖延；第四应及时快速的查找、处理工资核算中出现的人员的数据错误信息，随时记载操作失误待修改的数据，以便下月核对，发现问题后及时纠正，不能遗留长时间没有解决的问题，保证工资管理的准确性，提高工作效率。同时要设立专职工资审核人员，每月对工资进行核对调节，完善审核环节，尤其在核工资核定、晋升、套改这些容易出错的关键时期，更要关注。

3.加强相关部门之间的配合，提高工资核算工作效率

高校工资核算中的代扣款与有关部门之间的关系很密切，各相关职能部门应加强管理、分清职责、相互配合。劳资科在每月工资核算时，也应主动与有业务关联的财务部门、资产管理部门、工会、师资部门、社保管理部门以及后勤等相关部门沟通，而各相关部门也需要自觉的相互配合，及时提供涉及工资项目的人员变更信息和数据，提高工资核算的效率，确保工资核算及时有效的完成，按时准确发放。

4.改进和完善工资管理软件

及时更新工资管理软件，是实施高校工资管理新机制的重要手段。高校工资管理政策性强，数据量大，条目细，要求及时、精确和安全。根据智能化、网络化管理的要求，建议高校工资管理部门采用大型数据库，选用流行的操作系统，确保数据库的安全稳定，使得工资管理科学化、规范化、现代化。高校工资管理系统使工资政策数字化，可以实现工资管理自动化，减少手工工作方式难以避免的数据错漏，大大提高管理水平和工作效率。在现有软件的基础上，尽快增加新的功能模块，真正使工资管理处于教职工的监督之下。

四、小结

总之，工资管理不仅是个人的问题，对于调动广大教职工的积极性具有重要作用，也是有利于维持高校正常的教学秩序和各项事业积极发展的问题。工资管理工作责任重大，只有从思想上重视，提高工资管理人员的综合素质，提高部门间的配合，运用信息化管理，规范工作流程，加强日常监督，才能使工资管理工作真正提高水平，才能真正维护广大教职工的切身利益，才能使高校的各项工作顺利开展。因此，如何准确、及时的贯彻国家的工资政策，提高工资核算能力和管理水平，是高校相关领导和工资管理人员需要不断思考的问题。

参考文献：

[1]郭书英.高校工资管理存在的不足及完善路径[J].经济师，2012（05）：134-136.

[2]代琦，苏佑佳.高校工资管理自动化的研究与实现[J].经济师，2012（04）：98-99.

[3]《高等学校贯彻的实施意见》（国人部发[2006]113号）.