土地征收的含义范文

导语：如何才能写好一篇土地征收的含义，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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土地征收简称为征地,是指国家为了公共利益需要,依照法律规定的权限和程序,在符合法定条件的前提下将农村集体所有的土地征为国家所有,并对被征地的集体经济组织、集体土地使用权人予以补偿的行为。

在我国,土地实行严格的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。在法律上,土地的全民所有制体现为国家土地所有权,农民集体所有制体现为集体土地使用权。为了保证国家公共设施和公益事业建设的需要,国家通过土地征收制度强制性地将集体土地所有权转移为国家所有,即全民所有,或者通过土地征用制度强制性地、临时使用他人的土地。

我国土地征收目前尚无一部完整的程序立法,散见于各相关法律、法规和部门规章之中,包括《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、国务院《国家建设征用土地条例》、国土资源部《建设项目用地预审管理办法》、《建设用地审查报批管理办法》和《征用土地公告办法》等。需要说明的是“土地征收”与“土地征用”是两个不同的概念,前者是永久性的转移所有权,后者是临时性的转移使用权。上述法律规定中的“征用”均实为“征收”的含义。

根据上述法律渊源,可将土地征收程序归纳如下。

1.查询拟申请土地是否符合规划和年度计划。

(1)应当符合土地利用总体规划、土地利用年度计划中确定的农用地转用指标;

(2)城市、村庄、集镇建设占用土地、农转建的,符合城市规划、村庄集镇规划;

(3)建设项目应当符合原国家土地管理局《土地利用总体规划编制审批规定》;

(4)建设项目用地被列入国家国土资源局《限制供地项目目录》,由国土资源部许可,再履行批准手续;

(5)建设项目用地被列入国家国土资源局《禁止供地项目目录》,在禁止期内,不予批准。

2.申请建设用地预审,取得建设项目预审意见书。

由国土资源部门对申请的建设用地单位提交的预审申请进行审查,出具《建设项目预审意见书》。

3.申办建设项目选址意见书。

建设用地单位编制《建设项目可行性论证报告》,向建设部门提交用地申请,取得建设项目选址意见书。

4.申办环保、劳动许可手续。

5.报省级人民政府或者国务院审批。

6.土地管理部门负责补偿安置,办理征地手续。

7.核发建设用地批准书, 被征地单位交地。

8.签订出让合同或取得拨地决定书。

9.申办建设项目选址意见书和建设用地规划许可证。

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关键词：土地储备；法律；行政体制；实施技术

Abstract: urban land reserve is a complex and important engineering, the current land reserve system has a lot to perfect place, this new time how to perfect our country's land reserve system are studied, separately from the laws, administrative, technology and so on, were analyzed.

Keywords: land reserve;law; Administrative system; Implementation technology

中图分类号：F301.0文献标识码：A 文章编号：

一项制度的完善，涉及法律基础、行政体制、实施技术等多个方面，是一个系统的过程。我国城市土地储备制度的完善，除了土地储备规模与成本控制问题外，还存在着其他需要改进和完善的地方，包括法律法规的健全，融资渠道的拓宽，土地供应的合理引导，以及储备各部门之间协调与沟通工作的加强等。

一、建立健全土地储备法律支撑体系

建立健全城市土地储备制度的法律支撑体系是保证城市土地储备制度有效运行的重要手段。土地储备制度作为我国深化土地使用制度改革的一项气度创新，目前国家还没有专门的法律对其进行规范，各地以地方法规的方式出台了一些相关的规范性文件，但都不够完善齐全。

我国现行的《土地管理法》第二条第一款规定：中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。《土地管理法》第九条规定：国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。但对土地的所有权和使用权的内涵未做出明确的界定。《土地管理法》第五十八条和第六十五条规定：为公共利益需要使用的土地，或为实施城市规划进行旧城区改建，可以依法收回或调整使用国有土地或集体土地。收回或调整的国有土地的，对原土地使用者给予充分的补偿。

上述规定虽然为建立城市土地储备制度提供了一定的法律依据，但不尽明确和完善，覆盖范围太小，对政府如何建立土地储备机制，行使土地统一收购以及规范土地市场操作都没有明确的规定。此外，对土地储备机构的定位，储备资金的筹集，旧城区拆迁的货币补偿、土地整理、改造成本的协调，企业土地收购，公益性用地管理和划拨等方面亦缺乏必要的立法。因此，必须建立健全相应的法律规范对土地储备进行明确，使土地储备工作有法可依。首先，应当明确土地储备的立法原则。立法原则来源于城市土地储备经营的政策目标。目前，各地土地储备的政策目标主要集中在合理利用土地、盘活国有存量土地和有效配置土地资源三个方面，从实践来看，重视经济效益轻视社会效益现象较为严重。笔者认为，我国土地储备的政策目标主要应当包括保障社会公共利益、保证政府社会经济目标的实现以及合理有效配置国土资源三个方面。其次，应当颁布适用于全国的土地储备法规。该法规中应当对城市土地储备经营的目标、含义及性质、征用与征收、储备、出让、补偿等做出明确的规定，为土地整理提供法律保障。第三，应当根据城市土地储备经营的目的对目前涉及土地储备的相关法规进行清理和调整，特别是加强对部门规章、地方性法规和规章的清理；在做好上述工作的基础上从土地价格、土地市场、土地管理、城市规划、国有资产管理监督等方面对土地储备法规进行完善，并构建法律体系。

2011年1月21日，备受关注的《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征收补偿条例》)在经过先后两次面向全社会公开征求意见后。终于正式公布实施。新条例的实施，让实施九年多、广受争议的《城市房屋拆迁管理条例》(2001年11月1日正式实施)寿终正寝。因此，笔者对《征收补偿条例》进行了检读，就自己的感触与思考谈谈自己的看法。

《征收补偿条例》的颁布和实施，其确立的补偿标准市场化、征收程序透明化、公共利益明晰化、强制征收司法化等新制度、新原则，对遏制目前社会中频繁出现的暴力拆迁行为，规范国有土地上房屋征收与补偿行为，化解我国城市房屋征收中长期存在的矛盾与利益冲突，促进我国当前经济社会和谐发展，有着十分重要的意义。

（1）立法理念发生了很大转变。《征收补偿条例》的公布，首先让人们最直接感受到了政府的立法理念明显地从国家利益、公共利益至上转变为公共利益与个人利益并重保护，使私权进一步在法律上获得与公权一样应有的平等地位。

（2）房屋征收和拆迁活动得到进一步规范化。相比《城市房屋拆迁管理条例》，《征收补偿条例》对房屋征收和拆迁活动进行了更有效的规范，主要表现为：第一，明确了政府征收补偿的主体地位，理顺了行政征收法律关系，规定了各级政府征收与补偿的职责与义务，克服了以往城市拆迁中政府遁形的弊端。这一明确规定有助于化解长期以来因建设单位作为拆迁主体所引发的各种社会矛盾，有助于维护社会稳定。第二，增强了被征收人的参与性。《征收补偿条例》明确了被征收人多数决、召开听证会、被征收人选定房地产评估机构、被征收人对补偿决定不服可以申请行政复议也可以提起行政诉讼等，赋予被征收人参与权、表决权和复议诉讼的权利，这是一个很明显的进步；第三，规范了政府征收程序及确立司法救济程序，包括征收决定的作出程序、补偿方案制定程序、强制搬迁程序、争议解决机制以及救济程序；第四，公共利益的范围界定，明确了征收前提条件。

（3）补偿制度的完善，有利于确保私人利益不受侵犯。《征收补偿条例》充分保护被征收人的合法权益，集中体现在强化被拆迁人的补偿规定。该条例最凸显的方面是体现了强化补偿，充分维护了被征收人的利益。

（4）征收补偿的程序得到进一步完善。程序是制度的保障。《征收补偿条例》也正是通过程序的完善，从而保障了征收和拆迁的有序进行，切实保护了被拆迁人的合法权益。

二、拓宽融资渠道，实现土地储备资金的良性循环

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关键词：物业税；立法模式；理想模式

中图分类号：F810.24文献标志码：A文章编号：1673-291X(2009)09-09－0021－02

物业税在不同的国家和地区名称有所不同，但征税客体都是土地和房屋。世界上大多数国家和地区都开征了此税种或同类性质的税种。由于各国历史文化背景、社会经济发展情况的不同以及配合税种之间的差异，各国物业税的立法模式有很大的差别[1]，归结起来有两种，即一般财产税立法模式和个别财产税立法模式。

一、一般财产税立法模式及评析

一般财产税又称综合财产税，是对个人或法人的所有财产实行综合课征的一种税制。采取一般财产税制的国家主要有美国、加拿大、瑞典和德国。不同国家的一般财产税的课征对象不一，但大致包括：土地、房屋等不动产；机器设备、库存商品等营业性动产；汽车、摩托车、船舶等家用动产；资源开采权、营业性专利权、股权、公司债券、有价证券等无形动产。20世纪以来，无形资产的征收一般划归为营业税或所得税的征税范围。一般财产税立法模式的法律制度的构建是围绕着动产和不动产展开的，不仅仅限于房屋和土地这些不动产范围。由此，该税制的立法理念和征管方式就会和纯粹的不动产税制有很大的不同。从价值层面来评价，一般财产税立法模式较为公平。因为该制度是把纳税人所有的财产包括动产和不动产综合起来进行评估，然后按不同的税率予以课征。不同的纳税人会因为拥有财产数量的不同而适用不同的税率。从技术层面分析，采一般财产税的国家和地区的税收征管制度比较先进，尤其是配套制度的建设较为完备。因为一般财产税制要求征税机关有及时监控财产流向的权力。

二、个别财产税立法模式及其评析

1.房屋税附属于土地税的立法模式。这种模式盛行于租税历史的早期。如中国周代征收的廛布就是房屋税的起源。廛布是当时课征的土地税的一部分，对三种房屋征收。早期的房屋与土地的关系非常密切，房屋税与土地税一并征收未加分开，原因在于当时的生产力水平比较低下，土地所有者承担土地税就已经不堪重负了，况且房屋交易量小，房屋税的财政意义完全可以忽略不计。这种立法模式虽然已逐渐淡出历史舞台，但直至今日仍有国家使用。如泰国的土地税就包括对房屋和房屋占用的土地征收的房地产税，以及对所有土地征收的地方发展税。

2.房屋税与土地税分离的立法模式。自17世纪开始，随着经济的发展和社会人口的增加，房屋的需求量越来越大，于是土地所有者把土地以各种各样的方式出让或批租，让有能力的开发商进行房屋开发以满足人们对房屋的需求。房地产作为现代社会的高附加值产业，其对国民经济的影响已不可同日而语。基于国家财政收入和宏观调控的考虑，房屋税就有了与土地税相分离的现实基础。这种立法模式构建的一个非常重要的基点就是：不能增加纳税人的税负，否则就会招致纳税人的不满。

3.房屋税与土地税混合分离的立法模式。这种模式就是把房屋、土地与其他不动产合并课征不动产税，又称物业税[2]。在各国和地区的税收征收体系中，有以不动产为单一的课税对象，采用一致税率的类型，这是纯粹的混合制，如我国香港特别行政区的物业税；也有对不动产的不同类别分别规定征收方法和税率的不动产税类型，这又称混合分离制，如新加坡、巴西等国的不动产税。混合分离税制具体制度构建的要义是：不同财产门类如房屋、土地和其他建筑物都归于一个统一的税名之下，但税法构成要素可按不同的财产类别分别予以规定。房屋和土地混合分离立法模式的优势在于：税种统一，便于征管；纳税人的税收负担便于测算，较好地避免了重复征税。

三、中国物业税立法的模式选择

（一）这种选择是对中国税收价值目标嬗变的回应

税法发展到今天，它的价值目标已趋于多元化。税法既要保证征税主体对于财政资金的需求，也要满足纳税主体对于完备的公共产品的需要；税收既有筹集财政资金的职能，也具有宏观调控、调整纳税人收入的职能；税法在赋予税收机关征税权的同时，也要注重纳税人诸项权利的保障。成功的税收立法应协调好税收的多元价值目标。在众多的价值目标中，对于中国这样一个有着悠久的政府干预经济的传统的国家而言，如何协调好税收宏观调控职能与税收中性原则之间的关系，不仅是物业税法律制度构建的基点，也是近年来税法理论研究的重大课题。所谓税收中性原则，是要求把税收对各种经济活动所产生的不良影响降至最低限度。首先，国家在征税时，除了使纳税人因纳税而发生税负担外，应尽可能少地使纳税人再承受其他额外的负担或经济损失；其次，理想的税收不应对资源的配置起任何作用，让市场规则充分地发挥基础性作用；最后，在处理国家间的税收关系时，不应因税收而影响或阻碍商品、资金和人员的国际流动。税收中性原则近几年盛行于世界上大多数发达国家和一部分发展中国家。

在中国这样一个由计划经济向市场经济转型的国家，培植完备的市场竞争环境应是重中之重。在此背景下，税收立法应坚持中性税收原则优先，兼顾税收宏观调控职能，物业税概莫能外。中国现行法是采土地税与房屋税分离的模式，重复征税、税法之间相互抵触以及过于注重宏观调控而导致市场规则受损的情况比比皆是。例如，使用土地就会涉及耕地占用税、土地使用税和土地增值税，如涉及房产或土地交易，就要交房产税、契税、土地增值税等。再如，中国曾经为了配合阶段性的经济政策而开征过不少税种。从实证分析上看，过于偏向税收干预职能的税收如固定资产投资方向调节税、土地增值税实施效果的不效率导致该税种或废止或名存实亡即为佐证。

选混合分离税制的最大优点在于：一是税名统一，这是中国税法统一的形式要件；二是房地产市场统一适用物业税，取消一些干预性较强的税种，让市场规则充分发挥其资源配置的基础性作用，可减少国家干预带来的资源损耗；三是由于税种的整合，纳税人的税负容易测算，可以避免重复征税，便于纳税人遵守；四是税费关系明晰。中国长期以来在房地产市场中存在着税费关系模糊的弊端，物业税的开征特别是土地税、房屋税合并立法，税费关系较以往更加清晰明了。

（二）这种选择是中国税法公平原则新的内涵在财产税中的具体体现

税收的公平包括横向公平与纵向公平。横向公平是形式意义上的公平，纵向公平是实质意义上的公平。这两种公平的含义是放在代内的框架内来考察的，而代际公平在财产税的开征与改革中理应受到更多的关注。代际公平在物业税立法和征管中的含义应有两个：一是提高土地的使用效率；二是控制土地资源的滥用。因此，围绕土地的制度设计都应以提高土地的使用效率和坚持代际公平为终极目标。物业税采一般财产的混合分离制，在体现代际公平的原则上有如下功用：第一，房屋和土地在现实中密切相关，房产或土地税税负对于双方都会有影响。采混合分离制既可以避免分别立法所带来的模糊，使决策层准确把握住两者的税负走向，从而制定出最有利于提高房地产市场运行效率的政策，又能保持土地税和房产税各自的独立品格，各自发挥其在资源配置方面的功能。第二，混合分离制类型的物业税一般是对财产保有阶段征税。在此情形下，开发商囤积土地的成本和风险增加，房产炒家以贱买贵卖为赢利模式的投机炒作的成本和风险增加。这便于政府控制土地资源的滥用。第三，混合分离制类型的物业税的计税依据是财产的市场评估价值。市场价值不仅可以反映土地和房屋的供求关系，更重要的是财产周围基本设施的完备程度和私人对不动产的改良程度对该不动产市场价值有很大的影响。不动产因周围基本设施完备程度的不同和私人对其改良的程度不同，在税基上要相差好几倍。

（三）这种选择是对中国不动产税收征管效率的提高

长期以来，中国税收征管效率备受诟病。导致税收征管效率低下的原因很多，但最为突出的因素主要有以下几点：一是税法不统一。中国现行的税法和法规大多是20世纪90年代中期制定和修订的，当时的立法背景是要改变税收征管中无法可依的状况。由于优先考虑建构税法体系，立法技术、立法价值定位和税法之间的协调就退居其次。因此，重复征税以及税法之间的相互抵触屡见不鲜，房屋和土地税收体系也不例外。二是对同一征税客体，税收执法机关呈现不恰当的多元化。就房屋、土地等不动产而言，涉及征收或代扣代缴的行政机关有税务机关、财政机关、土地管理部门和房产管理部门。“征”出多头必然带来征管的低效率和部门保护主义，使纳税人的积极性受挫。三是税务机关征管水平的低下和纳税人的纳税意识淡薄。近年来，中国税制改革一直以简化税制、便利征收、降低成本为指导思想，特别是在税收具体制度的构建中，提高征管效率成为了重要的考量标准。就物业税制度的塑造而言，采混合分离制的立法模式可以对不动产征管领域中的征管效率产生积极影响。理由如下：第一，采个别财产税制而弃一般财产税制，是对中国税务机关征管水平和公民纳税意识的恰当定位。一般财产税制是对纳税人的所有动产和不动产合并按一种税率征税，这种税制虽然公平，但对税务机关的税收征管水平和公民的纳税意识要求很高。如果税务机关不能及时监测到纳税人财产的变动情况，纳税人本人又怠于申报，这种税制的设计将会导致大量偷、漏税的情形发生，从而降低纳税人对法律的行为依赖。因此，从中国的国情考量，采个别财产税制是明智而务实的选择。第二，从理论上讲，房屋和土地是两种性质相似的不动产，且房屋必须建筑在土地之上，将两者合并课税是可行的，有利于简化税制，便于征收，节省征收费用等。第三，混合分离制不仅是把土地税和房产税合并，更重要的是征管机关的统一，税务机关将成为唯一的征管机关。征管机关的统一可消除因“征”出多头所带来的征管效率低下的弊端。

参考文献：

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【关键词】宅基地 宅基地使用权 流转模式

2009年6月,天津市政府颁布的《天津市以宅基地换房建设示范小城镇管理办法》引起了经济学界和法律界的广泛关注。早在2006年,上海市就有14个试点基地开始进行宅基地置换。由于农民对于宅基地只有使用权,而对其住宅享有所有权,宅基地作为不动产本身不可移动,因此,“宅基地换房”和“宅基地置换”的实质是宅基地使用权伴随着农民住宅换取另一处住房而流转。在统筹城乡发展的背景下,研究宅基地使用权的流转模式无论在理论上还是在实践中都具有重大意义。

一、宅基地使用权和宅基地使用权流转的含义分析

1、宅基地使用权的含义

所谓宅基地使用权,是指农村村民为建造住宅及其附属设施依法向有关机关申请并经批准后,对农村集体经济组织所有的土地享有占有、使用和进行一定处分、获取一定收益的权利。根据《物权法》第152条的规定,宅基地使用权的占有和使用权能是没有争议的。《土地管理法》和《物权法》虽然没有明确规定宅基地使用权人享有收益权和处分权,但是从相关法律条文及其法律实践中可以推断出宅基地使用权人在一定程度上享有该权利。《物权法》第117条规定:“用益物权人对他人所有的不动产或者动产,依法享有占有、使用和收益的权利”。《土地管理法》第62条第4款规定:“农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准”。当村民出卖住房时,不仅房屋的建造成本、住房的重置成本、相关税费会影响出卖价格,而且住房自然位置及其周边环境也会影响成交价格。因此,农民住房的出卖价格不仅体现了房屋的价值,也体现了宅基地使用权的价值,宅基地使用权人能够通过出卖住宅使其享有的收益权变成现实。宅基地使用权人享有的处分权表现在“宅基地使用权人有权在依法转让房屋所有权时,将该房屋占有范围内的宅基地使用权一同转让”,但是宅基地使用权人不能单独处分宅基地使用权,只能在处分房屋的同时附带处分宅基地使用权,这就表明了宅基地使用权人所享有的处分权是有很大限制的。

2、宅基地使用权流转的含义

宅基地使用权流转,是指宅基地使用权从产生、主体变更到消灭的过程所引起的宅基地使用权人及其宅基地性质的变化。具体而言,即符合条件的村民向农村集体经济组织申请宅基地建造住宅,经有关机关批准,从而获得宅基地使用权,这实际上是农村集体经济组织作为宅基地的所有权人将自己拥有的使用权按照法律规定流转给村民。村民原始取得宅基地使用权后将建造的住宅流转给其他人,就会引起宅基地的实际使用人发生变动。当宅基地因为被国家征收而变为国有土地时,实际上也是一种流转,只是这种流转不仅涉及到土地使用权人的变化,还涉及到土地性质和土地用途的变化。

二、宅基地使用权流转的模式

1、宅基地使用权人主导流转的模式

这种流转模式主要由宅基地使用权人通过农民住宅的流转来推动宅基地使用权的流转,通常表现为农民将闲置的独门别院流转给他人。从流转目的上看,具有资产变现性;从流转形式上看,具有多样性;从流转当事人的关系上看,具有隐蔽性;从流转地域上看,具有普遍性。

具体而言,当宅基地使用权人将农民住宅出卖、出租、赠与、联建、抵押、典当时,就会造成宅基地使用权发生相应的流转。当宅基地使用权人的住宅作为个人遗产被继承时以及基地使用权人作为信托财产的农民住宅被强制执行时,宅基地使用权也会发生相应的流转。

2、农村集体经济组织主导流转的模式

这种流转模式主要是由农村集体经济组织推动、农村集体经济组织协调多个宅基地使用权人统一规划、集体建造小高层性质的农民住宅流转模式。从流转目的上看,体现了一定的职权性;从流转当事人的关系上看,具有复杂性;从流转形式上看,具有特定性。具体流转形式主要有以下几种。

一是划拨。宅基地使用权的划拨是指符合宅基地分配条件的村民向农村集体经济组织申请宅基地建房,经有关机关批准后,村民无偿获得宅基地的行为。这种划拨行为具有很强的身份性,是农村集体经济组织对其成员的一种福利安排。因此,原始取得的宅基地使用权必须具有集体成员身份,并符合宅基地分配条件。1988年至1993年,我国曾进行了农村宅基地有偿使用改革试点,但是,国家没有对宅基地有偿使用制度进行推广。这种无偿划拨制度对于农民的住房保障起到了重要作用。

二是回收。农村集体经济组织回收宅基地使用权的情形有:不按照批准的用途使用宅基地的;无正当理由,在两年内没有建造住宅的;宅基地上的建筑物已灭失的。

三是回购。农村集体经济组织回购农民住宅的情形有:为村公共利益建设,需要使用宅基地的;农民住宅长期闲置的;农民有多余住宅或者定居城市而向农村集体经济组织提出回购申请的。

需要注意的是,农村集体经济组织回收宅基地使用权是无偿的,但回购宅基地使用权则要补偿相应的价款。

3、地方政府主导流转的模式

这种流转模式主要由地方政府直接推动,以统筹城乡一体化发展为目标,进行统一规划,集体流转。具体流转形式主要有以下两种。

一是宅基地使用权随着国家征收农民住宅而流转。《物权法》第42条第1款规定:“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。第3款规定:“征收单位、个人的房屋及其他不动产,应当依法给予拆迁补偿,维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的,还应当保障被征收人的居住条件”。对于农民而言,住宅被征收后,国家需要异地重新安排宅基地或者将农民集中居住于新建住房中。因此,国家因公共利益征收农民住宅,类似于农民将住宅按照一定价格卖给了国家,然后国家将集体土地变成国有土地,将住宅用地变成公益建设用地。这种流转不仅改变了土地使用权人,还改变了土地的性质和用途。

二是宅基地使用权随着农民住宅置换为另一个住宅而流转。这种流转形式被有些人称为“宅基地置换”。宅基地置换是指在县市政府的统一安排下,进城工作和生活的农民及其家属把自己的宅基地和上面的房屋交给县市政府处理,换取城市户籍并得到一套居住面积大体相当的城镇公寓住房。土地所有权只是土地流转的前提,土地使用权才是土地流转的实质,而土地流转的实质决定了地租与土地买卖价格是土地流转两种基本的经济实现形式。在我国,农村集体经济组织是由宅基地的所有权人组成,这是宅基地流转的前提,而宅基地流转的实质是宅基地使用权的流转。不管是无偿还是有偿取得,只要获得了宅基地使用权,宅基地使用权人就获得了相对独立的用益物权。权利人将建造的住宅出租或者出卖就是实现土地流转的基本经济形式。因此,宅基地使用权随着农民住宅置换成另一个住宅而流转,也就是指宅基地使用权人用其宅基地及其住宅,在另一个居住区换取规定标准的宅基地使用权或者国有土地使用权,及其特定面积住宅的行为。

比较这三种模式,它们共同构建了一个我国宅基地使用权的流转体系图,如图1所示。在经济较发达地区,面对农民的流转意愿和紧张的城市建设用地,比较强势的地方政府会推动农村宅基地使用权的有序流转,这时第三种模式就会应运而生;当地方政府没有很强的制度创新思路,而农村集体经济组织比较强势时,面对农民的流转意愿第二种模式就会应运而生;在地方政府和集体组织都无力组织农民有序流转的农村,有流转意愿的农民就会自发寻找出路,但寻找的方法对其他类似农民具有示范性,于是,第一种模式就会应运而生。三种模式都有其存在的社会土壤,国家可以进行引导、规范,但不能简单地加以禁止。

在实践中,有两个城市的换房方案比较典型。天津市宅基地换房政策的核心是:国家用规定标准的国有划拨土地使用权换取农民的宅基地使用权,用经济适用房代替原来的农民住宅,用集中集约居住代替原来农民的分散粗放居住,农民变成市民,原来的农民宅基地复垦为耕地。由于农民原来的宅基地面积比较大,因此在换房时,农民一般能换取多套中小户型的住房。同时经济适用房只要满足一定的条件就可以自由流转,并且经济适用房的区位优势明显、配套设施全面有更大的增值空间,这些都比原来的农民住宅有优势,受到了大部分农民的欢迎。浙江省宁波市的宅基地换房实践规定了另外一种形式,即:将一些小村撤并到中心村,用新宅基地使用权和新住宅换取原来的农民宅基地使用权及其住宅。这种情况下,即使农民获得了多套中小户型住房,如果国家仍然严格限制农村房屋流转,农民手中的空闲房屋就只是一种固定资产而已。

三、宅基地使用权流转对于城乡一体化发展的意义

1、宅基地使用权流转有利于增加农民收入

我国要实现居民的全面小康,必须千方百计增加农民的收入。首先,国家应该创造条件提供更多机会让更多农民拥有更大的财产性收入。农民将其多余住宅或房间出卖给符合条件的主体,成为增加农民收入的新思路,这样就可以让农民的房屋通过流通实现增值。其次,允许农民开展住房抵押贷款可以帮助农民筹集资金。农民本身就缺少资金,创业所需资金完全靠自身积累不仅太慢,而且金额也太小,依靠亲戚朋友或者政府扶持都不能解决根本问题,只有允许房屋抵押贷款,农民创业才会有压力和动力。况且,农民对住宅享有的所有权与城镇市民对其经济使用房享有的所有权非常相似,他们的住宅所用土地都是无偿的且使用权是长久的,但经济适用房既能抵押,又能在满足一定年限和交纳土地出让金后自由转让,而农民住宅的抵押却被“善意的”禁止,农民住宅的转让被合法地严格限制,这对农民很不公平。最后,宅基地使用权流转有助于吸引城市资本进入农村,使农民对其住宅进行资本化经营。这在理论上是合理的,在实践中也是可行的。农民住宅用于农家乐、家庭宾馆或个体商户,已经突破了农民住宅自住的传统功能。经济发达地区的农民收入普遍较高,原因之一就是他们充分利用住宅举办各种家庭作坊式的小工厂,使其发挥资本的作用。

大力增加农民收入对于扭转城乡收入差距不断扩大的趋势具有积极作用。有统计结果显示,2000年全国农民人均纯收入为2253.4元,2006年为3587元,年均增长速度为8.11%;2006年全国城镇居民人均可支配收入为11759元,与2000年相比年均增长10.5%;同期的城镇居民人均年收入增长率较农村高2.4%,2006年城乡居民收入之比为1:3.03。城乡收入差距拉大的一个重要原因就是城市的公共设施便利化远远快于农村的公共设施投资,同时,市民可以通过出租或转让“增值速度快、变现容易”的城市房屋获取较大收益;而享有多处房屋的农民,房屋虽有增值但是不易或无法变现,导致农民失去了一个重要的收入来源。从这个角度看,宅基地使用权的流转程度越高、流转范围越大,农民可支配的住宅及其宅基地使用权的变现能力就越强、变现数额就越能体现市场价值,农民的潜在收入就越可观。

2、宅基地使用权流转有利于实现城乡居民融合

长期以来,由于户籍制度的限制,广大农民被束缚在土地上、禁锢在农村,农民不易定居城市,市民不易定居农村。但是,随着改革开放后城市的大发展,迫切需要大量的农村劳动力,于是农民进城打工成为一个时代进步的符号。随着新农村建设的推进和城乡一体化的深入发展,农村迫切需要吸引城市的专业人才回乡服务。国家为使农村能够留住急需的专业人才,允许服务一定年限的人可以享有宅基地使用权。在城市的就业压力不断加大、城市房价不断上涨而城市人才相对过剩的情况下,农村积极利用自身的资源优势吸引急需人才的加盟显得尤为重要。农民的幸运在于拥有选择农村和城市进行定居的权利,以及他们得到了长期的、无偿的宅基地使用权,其不幸在于失去了将宅基地上的房屋自由处分的权利;市民的幸运在于可以选择定居的城市,而不幸在于失去了定居农村的自由。目前,农民可以流入城市并定居城市,而市民很少流向农村并且无法定居农村,这样形成的人口单向流动关系很不合理,因此应该取消限制市民定居农村的不合理规定。这样既能缓解人口过多涌入城市所带来的人口与水电、土地、住房、交通、环保的矛盾,促进城市的可持续发展;又能实现城乡居民融合,在一定程度上影响农民的生活方式和居住方式,如图2所示。

【参考文献】

[1] 王利明、杨立新等著:民法学[M].北京:法律出版社,2008.

[2] 李丽峰:农民土地产权资本化经营实现的法律保障[J].法商研究,2008(1).

篇5

关键词：国有土地 征收行政法

一、概述

该《条例》属于行政法规，其效力地位次于宪法、法律，高于地方性法规和规章。《条例》的第二条明确了其调整范围为国有土地上单位及个人房屋，但集体土地及地上建筑物的征收不属于本《条例》调整范围。

二、权责统一、主体明确

权责统一是行政法的一项基本原则，其含义为具有行政主体地位的行政机关依法履行社会管理职责并对其违法或不当的行政行为承担法律责任。这项基本原则的用意在于明确适格的行政主体，从而更好的维护被征收人的合法权益。

本《条例》第四条和第五条提及了三个主体。首先是市、县级人民政府，《条例》规定本行政区内的征收与补偿工作由该主体负责；其次是房屋征收部门，这一级主体负责房屋征收补偿的组织工作；再次是房屋征收实施单位，该主体受房屋征收部门的委托，在其委托范围内负责征收补偿的具体工作。结合本条例第十四条和第二十六条可知，这里市、县级人民政府为征收补偿行为主要责任主体，具有行政主体资格，其作出的征收决定与补偿决定均属于具体行政行为，具有可诉性。根据本《条例》规定，房屋征收部门的职责贯穿了整个征收程序，从调查摸底登记、订立补偿协议到征收补偿建档及补偿结果的公开。由于本条例的法定授权，应认为房屋征收部门也具备行政主体资格，他应当在自己行使的职权范围内承担法律责任。至于房屋征收实施单位，该主体在房屋征收部门的委托下行使职权，其在委托范围内行使的行为由房屋征收部门承担法律责任，两者间应该是行政委托关系。

三、决策民主、程序正当、行政公开

程序正当是行政法的又一大原则，其中包含三个子原则。其一为公众参与原则，其二为行政公开原则，其三为回避原则。以上三个子原则除回避原则在本《条例》中没有明确涉及外，其他两个原则均得到了很好的体现。首先，在本《条例》制定过程中，国务院曾两次公开向社会征询意见，这在行政法规的制定历史上不为多见。其原因在于房屋征收问题涉及社会广大群体的切身利益，国务院在出台该法规前慎之又慎，力图最大限度的听取公众声音，让公众充分行使其在该法规制定过程中的话语权。其次，在规划制定、征收补偿方案的制定及评估办法的制定等方面本《条例》均规定应向社会公开征求意见。这也是公众参与原则在本《条例》中的具体体现。再次，在涉及旧城区改建问题上，本条例第十一条第二款开创先河般的引入了听证制度。该项制度此前在行政许可和行政处罚中曾被广泛应用，其意在于让公众有机会了解行政决定作出的过程，并在行政决定作出的过程中充分发表自己的意见。在旧城区改建中引入听证制度不仅是公众参与原则的进一步深化，并且将公众参与原则更进一步的落实到了实处。最后，本条例的第十、十一条明确了对征收补偿方案及修改方案的公布；第十五条明确了调查登记结果的公布；第二十九条明确了对分户补偿情况及审计结果的公布以及第十三条中明确指出公告中应载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。以上几处均遵循了行政公开原则，增加了行政行为的透明度，使得整个行政程序在阳光下进行，确保行政行为能更好受到社会公众的监督。

四、权利救济与强制执行

本《条例》保留了强制执行这一措施，很多人可能会不解的问，既然要保障被征收人的权益，防止暴力征收事件的发生，那么为什么还要保留强制执行这一措施，能否有更好的办法解决拒绝搬迁的问题。至于这个问题应该这样来考虑。首先，我们应该实事求是的承认近年来很多地方政府旧城区改建、棚户区改造工程使得众多百姓极大的改善了居住条件，这的确是地方政府为百姓做的一件大实事。但是，极个别的被征收人在合理补偿范围内拒绝搬迁甚至想通过被征收这一机会大发一笔。这就构成了权利的滥用，这些极个别人的权利滥用不仅对社会公共利益造成了侵害，并且严重影响了其他被征收人的合法权益。为解决这个问题，强制执行这一措施是不可避免的。但是，本《条例》对强制执行的规定与旧的拆迁条例有了本质的不同。第一，本《条例》中明确取消了旧条例中行政机关自己强制执行这一措施，取而代之的是由市、县级人民政府依法申请法院强制执行。这就完全改变了旧条例中行政机关既当裁判员又当运动员这一不合理的状况。第二，本《条例》第二十七条第三款明确规定禁止建设单位参与搬迁活动。这也在根源上杜绝了暴力性事件的发生。

具体来看，本条例中规定的强制执行符合行政法中行政相对人（具体到本条例为被征收人）或履行或的制度。或履行或是行政法执行程序中的一项特殊制度，该制度含义为在一定期限内，当事人对行政决定不服的，可就行政机关作出的行政决定向法院提起行政诉讼，或按照行行政机关作出的行政决定履行义务。逾期既不履行义务又不向法院提起行政诉讼的，由作出决定的行政机关向法院申请强制执行从而使行政决定得以实现的一项制度。需要注意的是，如果被征收人在规定期限内向法院提起行政诉讼或申请行政复议的，行政机关作出的房屋征收决定是不得执行的。与旧条例原房屋拆迁制度中，行政裁决决定“不停止执行”的规定相比，本《条例》更好的强调了依法行政这一原则，既被诉的征收决定在法院作出最终的生效裁判前行政机关不得申请强制执行，只有法院的终审裁判判定行政机关胜诉后，行政机关才能依法申请法院强制执行。当然公平与效率总是不能兼顾的，很显然在效率和公平的天平上充分考虑到被征收人的利益，制定《条例》时国务院还是将天平倾斜到了公平这一方。

五、其他亮点及不足

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关键词:土地征收;补偿;农民

中图分类号:F321.1 文献标志码:A 文章编号:1673-291X(2007)07-0033-04

土地征收补偿是指公共权力基于公共利益的目的使得被征收人丧失土地上的权利,对于原权利人应当支付的相应的代价｡我国《宪法》规定:国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿｡《土地管理法》对于土地征收补偿的方式､范围､标准､原则等问题做出了具体的规定｡但是,现行土地征收补偿制度存在补偿方式单一､补偿范围有限､补偿标准不科学､补偿原则不合理等缺陷,亟待完善｡

一､国外土地征收补偿制度之借鉴

(一)土地征收补偿的基本原则｡在各国的土地立法中都规定了土地征收补偿制度｡1789年,法国人权宣言第17条明确规定了公平补偿的观念｡因而,“公平补偿”作为征收补偿的基本原则是毫无疑义的｡但是这里所说的公平补偿,其含义究竟是指弥补财产权人完全损失的“完全补偿”,还是仅给予“适当补偿”呢?有关土地征收补偿的原则大致有三种:

1.完全补偿原则｡该原则从“所有权神圣不可侵犯”的观念出发,认为损失补偿的目的在于实现平等,而土地征收是对“法律面前,人人平等”原则的破坏,为矫正这一对平等的财产权的侵害,自然应当给予完全的补偿,才符合公平正义的要求｡

2.不完全补偿原则｡该原则从强调“所有权的社会义务性”观念出发,认为财产权因负有社会义务而不具有绝对性,可以基于公共利益的需要,而依法加以限制｡但征收土地是对财产权的剥夺,它已超越了财产权限制的范围,因此,基于公共利益的需要,例外地依法准许财产权的剥夺,应给予合理的补偿,否则财产权的保障将成为一纸空文｡

3.相当补偿原则｡该原则认为,由于“特别牺牲”的标准是相对的､活动的,因此,对于土地征收补偿应分情况而采用完全补偿原则或不完全补偿原则｡在多数场合下,本着宪法以财产权和平等原则的保障,对特别财产的征收侵害,应给予完全补偿;但在特殊情况下,可以准许给予不完全补偿｡比如对于特定财产所给予的一般性限制(其中包括对非国有空地及荒地的征收,以及对私有建筑用地超过最高面积限额的征收等),由于该限制财产权的内容在法律的权限之内,因此要求权利人接受低于客观价值的补偿,并没有违反平等原则的要求｡

纵观各国法制,关于土地征收补偿的原则各不相同,即使是同一国家,随着权利观念从权利私有化向权利社会化的转变,也有不同的规定｡但对世界整个发展趋势来看,对于国家合法行为所造成的损失,其补偿范围与标准均呈日渐放宽之势,以便对人民所遭受的损失予以更充分､更完全的补偿｡

(二)土地征收补偿的范围与项目｡综观各国立法,土地征收补偿范围甚为广泛,现仅以英国､德国立法为例阐述如下:

德国土地征收补偿的范围和项目:(1)土地或其他标的物的权利损失补偿;(2)营业损失补偿(即原财产权人在职业､营业或履行其应负的任务所受的暂时的或持续的损失);(3)征用标的物上的一切附带损失补偿｡

英国土地征收补偿的范围和项目是:(1)土地(包括建筑物)的补偿;(2)残余地的分割或损害补偿;(3)租赁权损失补偿;(4)迁移费､经营损失等干扰的补偿;(5)其他必要费用支出的补偿(如律师或专家的费用､权利维护费用等)｡

由上可见,各国土地征收补偿的范围,除土地补偿外,大多将残余地损害､营业损失及其他因土地征收引起的各种附带损失均列入补偿的范围｡

(三)土地征收补偿的标准｡在上述补偿项目中,每一项目的补偿标准如何确定,是补偿制度的又一重要问题｡现仍以英国､德国的补偿标准为例:

英国土地征收补偿标准是:(1)土地(包括建筑物)的补偿标准为公开市场的市价,并且不得因征收而给予被征收入救济或其他优惠;(2)残余地的分割或损害补偿标准为市场的贬值价格;(3)租赁权损失补偿标准为契约未到期的价值及因征收而引起的损害｡

德国土地征收补偿的标准是:(1)土地或其他标的物的权利损失补偿标准为土地或其他标的物在征收机关裁定征收申请当日的移转价值或市场价值;(2)营业损失补偿标准为在其他土地投资可获得的同等收益｡

由上可见,各国(地区)制定的补偿标准一般都以市价为准,使被征收人既无法获取暴利,也不致遭受损失,实属公平合理之补偿｡

(四)土地征收补偿的方法｡各国土地征收补偿一般以现金补偿为主,但考虑到目前现金补偿在土地价格评估技术不足和地价狂涨的情况下,被征收人领取的补偿费根本无法维持其原有的生活水平,各国也例外地规定了一些现物补偿｡例如,日本的土地征收补偿方法,除现金补偿外,还有替代地补偿(包括耕地开发､宅地开发,即在土地被征收人的要求下,土地需用人另造耕地和宅地以代替补偿金的部分或全部)､迁移代办和工程代办补偿｡又如,德国的土地征收补偿方法,除现金补偿外,亦有代偿地补偿､代偿权利的补偿｡这些例外补偿不仅可以促进土地资源的充分利用,还可以减少政府筹措资金的困难和人民的不满情绪,可谓改变补偿方式单一化的有效措施｡

(五)土地征收补偿的程序｡西方各国都意识到土地征收补偿程序的重要性,精心设置了本国的土地征收补偿程序,其中具有代表性的有三种类型:一是以美国为代表的司法主导型程序;二是以日本为代表的行政主导型程序;三是以法国为代表的行政､司法并重型程序｡

二､我国现阶段土地征收补偿制度

1.补偿原则｡(1)征收土地的补偿费是补偿或补质的,而不是地价;(2)按照被征收土地的原有用途补偿;(3)依照法定标准予以补偿｡

2.补偿项目及支付对象｡补偿包括向被征地的集体土地所有权人支付的土地补偿费,向青苗及地上附着物所有权人支付的青苗及地上附着物补偿费,向因征地而造成的富余劳动力支付的安置补助费｡需要安置的人员由农村集体经济组织安置的,安置补助费支付给农村集体经济组织,由农村集体经济组织管理和使用;由其他单位安置的,安置补助费支付给安置单位;不需要统一安置的,安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用｡

3.补偿､安置费用标准｡(1)土地补偿费标准是耕地被征前三年平均年产值的6～10倍;(2)征收耕地的安置补助费,按照需要安置的农业人口计算｡每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征前三年平均产值的4～6倍｡每公顷耕地的安置补助费最高不得超过被征前三年平均年产值的15倍;(3)至于青苗补助费和其他地面附着物的补偿标准,按各省､自治区､直辖市的规定执行｡

4.土地征收补偿程序｡主要分行政程序和争议解决程序｡其中行政程序具体包括如下步骤:(1)市县政府拟定征收土地方案,内容包括征收土地的范围､地类､面积､权属､土地补偿费和安置补助费标准,需要安置人员的安置途径等;(2)由市县政府持有关文件,逐级向有批准权的政府(国务院或省政府)提出征地申请;(3)有批准权的政府批准征地申请;(4)市县政府组织实施｡内容包括:1)在收到征地批准书后,将批准书有关内容予以公告;2)被征收土地的所有权人､使用权人向政府土地行政主管部门办理补偿登记;3)市县政府根据经批准的征收土地方案,会同农业等部门拟定征地补偿､安置方案,并予公告,听取意见;4)组织､实施征地补偿､安置方案;(5)市县政府支付补偿安置费用｡征收土地的各项费用应当自征地补偿､安置方案批准之日起三个月内全额支付;(6)交付土地｡而争议解决程序的主要内容是:1)对补偿标准有争议的,由县级以上地方政府协调;协调不成的,由批准征收土地的政府裁决｡征地补偿､安置争议不影响征收土地方案的实施;2)因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿､安置方案进行补偿､安置引发争议的,由市､县政府协调;协调不成的,由上一级地方政府裁决｡征地补偿､安置争议不影响征收土地方案的实施｡

三､我国现阶段土地征收补偿制度存在的主要问题

1.法律框架不完善

由于土地征用事关被征收土地权利人的利益和国家关于农村土地的基本国策,因此,宪法以及关于民事权利的基本法应做出规定｡《宪法》第10条第3款虽规定了国家对土地的征用,但强调的是国家征收权的行使,而没有为这种权力的行使划定范围､界限､方式和程序,我国现行《民法通则》也缺乏关于征收的一般规定｡这种只强调授权､不关注限权的规定,难以形成有效保障财产权､制约政府权力的制度,容易造成权力滥用｡

2.土地征收补偿标准过低

我国的土地征收补偿标准虽然几经修改,但目前仍然是采用“一刀切”的做法,既不能反映土地地租差､土地位置､地区经济发展水平､土地市场交易价格､人均耕地面积等影响土地价值的因素,也不能体现同一宗土地在不同投资水平或不同投资情形下出现差别的真实价值｡低成本征地,极易导致有关国家机关征地行为的随意性,严重侵害相对人权益｡

尤其是在我国对“公益利益”界定模糊的情况下,大量的非公益性质的土地征收行为除了不符合社会正义原则､降低土地配置效率､延迟土地开发时机之外,较低的征地成本带来了较高的交易费用和延迟成本｡现行的征地补偿标准也已经难以保证被征地农民维持现有的生活水平｡

3.我国土地征收补偿范围少

征收补偿主要是土地补偿费､劳动力安置费､附着物补偿费等｡我国土地征收补偿的状况是直接补偿不充分,而对与被征收客体有间接关联以及因此而延伸的一切附带损失未予以补偿,如残余地损害､营业损失和租金损失等间接损失｡因此,征地补偿内容不完整｡

4.征地过程不透明

国外一些国家规定征地机关必须通过正式邮件或定期报纸的形式公告有关征地的内容,并经土地所有者申请举行听证会,使土地所有者或其他权利人参与到征地中来,然而我国在整个征地调查､征地补偿分配过程中,农民通常是被排除在外的｡目前征地程序的不透明主要表现在:一是政府行为的不透明,哪一块地需要征､应征多少､补偿标准等都不清楚:二是被征收者无法行使一定的权利阻止政府对自己土地的不合法或不合理征收,没有形成一定的制衡机制;三是被征收者中仅有部分人了解情况,如村委会主任,而广大的共有人农民对此了解很少或不了解｡

5.失地农民的社会保障制度落后

我国农村推行以来,国家事实上很少或不再承担农村公共物品提供的责任,农民的社会保障转由村社承担,而村社则以向其成员分配集体所有的土地来体现对农民的保障｡于是,土地便成为既要保证农民就业又要提供农民基本保障,而且越来越多地转向以承担农民的生存保障功能为主｡在征用土地过程中,农民失去了土地也就是失去了基本保障｡失地农民为了维持生活,转而希望政府能为他们未来一段时期的生存提供一个可靠的保障,而农村的社会保障体系至今仍未有效建立起来｡由于政府没有将失地农民纳入社会保障范围,失地农民也就只能关注眼前利益｡

四､完善土地征收补偿制度的主要思路

(一)完善我国土地征收补偿制度应遵循的原则

世界各国根据自己的实际情况制定适合自己的土地征用补偿制度,同时也形成各自不同的原则,如日本的“正当补偿”原则,美国的“合理补偿”原则｡在我国实践中,有“相应补偿”或“适当补偿”原则的规定,但补偿标准较低,补偿利益不及损失利益,这与我国目前的国情密切相关｡虽然我国经济基础还很薄弱,但是给予更充分､更完全的补偿,同时又能合理配置资源､监控权力是不可逆转的大趋势｡因此,应借鉴大多数国家和地区的做法,提高征地补偿标准,以市场作为基础,将土地补偿费､青苗及建筑物､构筑物补偿费､残地补偿费等主要补偿项目的补偿价格参照当前土地市场的价格,实行公平补偿｡在公平补偿原则下,征用补偿金应包括两部分:土地的市场价格和相关补助金｡土地的市场价格是指某一宗特定土地处于现状土地利用条件下,在公开市场中所有权形态所具有的无限年期的正常市场价格｡相关补助金是指因征地而导致搬迁费用､青苗损失费以及为安置失地农民的一些费用｡这是因为在我国农村,集体土地具有多重功能,即为农业生产服务的生产资料功能和对农民进行生存保障的社会保障功能及发展功能,农地所有权的市场价格要体现这三重功能,这样才能切实达到有效补偿的目的｡

(二)完善我国土地征收程序的具体设想

1.严格界定公共利益与公共目的,限制征地的范围

世界上许多国家对公共利益的列举式说明值得我们借鉴,即将以公共利益的名义进行建设项目才可以视为是以公共利益为目的的,除此以外的任何建设项目都不得以公共利益和公共目的为名行使征地权｡明确公共利益内涵,有利于严格区分国家公益性目的用地和以营利为目的的经营性用地,对于公益性用地实行征收,对于经营性用地实行市场交易｡

2.提高土地征收补偿标准

我国现行土地征收补偿标准既不反映市场价值规律,也不能保证农民生活水平恢复到征地前的水平,这使征收补偿制度存在许多与时代节奏不和谐之处,在实践中产生了许多矛盾和冲突｡针对土地征收补偿中,存在着补偿标准非市场化及补偿标准过低､损害被征收人利益的情形,从目前实际出发,现阶段可以采取由土地原用途价格和社会保障费用两个部分组成的“征地综合区片价”补偿办法｡所谓“征地综合区片价”,是在考虑农村集体土地存在农业生产资料和农民社会保障两种功能的基础上,由土地原用途价格和社会保障费用两部分组成的土地价格,其中土地的原用途价格要充分考虑土地承包经营权､土地产值､土地区位､当地经济发展水平等因素;社会保障费用要保证为被征地农民建立社会保障体系｡前者通过土地评估确定,后者根据当地群众生活水平和社会保障实际需要确定｡随着经济的发展,征地补偿标准也要不断提高｡这样确定的补偿标准就能较充分考虑市场因素｡

采取这种办法确立的补偿标准,将基本上保证农民不因土地征收降低生活水平｡

3.细化补偿项目,扩大补偿范围

我国土地征收补偿仅限于土地补偿费､安置补助费､地上附着物和青苗的补偿费,这与国际通行做法相差甚远,也不能满足农民的实际需要,因此有必要对现行土地征收立法进行修改｡应从我国实际出发,结合国外经验,适当扩大征收补偿范围,将残余地分割损害､正常营业损害以及其他各种因征地而支出的必要费用等可确定､可量化的财产损失列入补偿范围,以确保被征收人的合法权益不受侵犯｡这一举措也有利于被征收人积极配合土地征收工作,保证征收活动的顺利进行｡

4.灵活运用多种征收补偿方法

除现金补偿外,我国也可学习日本､英国等国的经验,规定一些例外的补偿方式｡这可根据农民的现实需要,由法律做出概括性规定,在实践中灵活掌握｡可以考虑采取以下补偿办法:

(1)货币安置｡包括一次性货币安置､分期和终身货币安置｡一般而言,分期和终身货币安置比一次性安置更有利于保护农民利益,农民从心理上也更有安全感｡

(2)农业安置｡在土地调整空间比较大的地方可以采用这种方式,即给以被征地农民相当数量或者质量的土地,仍然以农业方式进行利用;或者转换为其他农业方式,保证其生活水平不下降｡

(3)留地安置｡征地后安排农民生产生活有困难的,允许村集体经济组织按照土地利用总体规划确定的用途,拿出一部分土地投资入股､兴办村办企业､发展第三产业或招商引资｡所占土地只办理占用手续,不办理土地征收手续:也可以按照土地利用总体规划确定的用途,在土地统一征收后,将一部分国有土地给被征地的农村集体经济组织使用,用于发展农业生产或从事多种经营｡

(4)土地或征地款投资入股安置｡也称为债券或股权补偿｡对于综合效益周期长,收益稳定的重点能源､交通､水利等基础设施建设征地补偿,可以发放一定数量的土地债券作为补偿安置,或者以土地补偿费入股参与经营,以保障和维护农民的利益｡农民作为集体的一员,享有的土地承包经营权和收益权不会因为土地征收而剥夺｡土地被征收后,土地补偿费作为股份公司或股份合作社的基本财产,由股份公司或股份合作社的管理者经营管理,农民按原承包土地的权益比例享有出资者即股东权益｡

(5)企业补贴安置｡因建造乡镇企业被征地后,如果没有提供给农民进厂工作的机会,就应当给农民适当的生活补贴作为补偿安置｡由于企业补贴与企业经营密切相关,所以与土地或征地款投资入股安置相同的是,被征地农民同样面临潜在的企业经营不善而带来的市场风险｡

5.完善土地征收补偿程序

借鉴国外立法条例,结合我国现行管理体制,我国的土地征收补偿程序可以设置如下:

(1)前置程序｡除国防､交通､水利､公共卫生或环境保护事业,因公共安全原因急需使用土地,来不及与土地所有权人协商外,需用地人应先与土地所有权人协议价购或以其他方式取得土地;所有权人拒绝参与协商或经协商未能达成协议的,方可提出征收申请｡

(2)征收申请与审批程序｡由需用地人向省政府或国务院提出征收土地申请(按照土地地类和面积划分审批权限),审批部门受理后,通知市县土地行政主管部门将申请内容予以公告,利害关系人可以在公告期间提出意见,必要时,可以要求召开听证会｡批准决定作出后,由市县土地行政主管部门予以公告｡公告后,被征收人禁止实施改变土地用途､抢栽抢建等行为｡同时,征收土地价格也被固定下来｡被征收人或者利害关系人对于审批决定不服,可以申请复议或提讼｡

(3)补偿裁决程序｡在批准征收决定作出后,需用地人与被征收人可以对征收补偿继续协商,协商不成的,可申请土地征收委员会裁决｡对裁决不服的,可以申请复议或提讼,但不影响征收继续实施｡复议或诉讼要求补发补偿差额的,在结果确定后发放｡

(4)土地征收完成｡具体可分为如下步骤:1)土地征收补偿费发放｡需用地人应当在裁决之后一定期限内支付征收补偿费用;逾期支付的,除有正当理由外,征收决定失效｡被征收人拒绝受领的,需用地人将征收补偿存入市县土地行政主管部门设立的保管专户｡土地补偿费用发放后,征收客体的权利发生转移｡但是在未办理登记之前,需用地人不得处分其权利｡2)限期迁移｡被征收人在收到征收补偿一定期限内,应当迁移完成;逾期不迁移的,由市县政府土地行政主管部门或者需用地人按照《行政诉讼法》的规定,申请法院强制执行｡3)办理权利登记｡

6.建立和完善失地农民的社会保障制度

改变以往“挖农补工”的政策,反哺农村农业农民,是我国工业化发展进入中后期的必然要求｡国家要担负起建立农村社会保障制度的责任,逐步加大对农村社会保障制度建设的投资,建立起与我国经济社会发展水平相当的农村社会保障标准｡政府还要在政策､资金上向农村､农民倾斜,加大对农村基础设施､农村教育的投入力度,加快农村经济的发展,为农村社会保障奠定经济基础｡可以允许村社以土地入股的方式参与国家基础设施建设,把各种基础设施项目产生的､长期有保证的收益以股息的方式返还给村社作为专门的社保资金｡允许村社土地以租赁方式参与工商业开发,把回收的租金用于建立农村社会保障体系,同时,国家还可以在征地过程中建立“无地农民社保基金”｡

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Deficiency and Perfection of the System of Compensation on expropriated Land

HE Xue-mei, JU Hai-long, SHEN Xiao-min

(Commercial College, Guangxi University, Nanning 530004, China)

篇7

增值税税收筹划是纳税人在税法规定的范围内通过对投资、经营、理财等活动的事先筹划与安排，尽可能地取得节税利益。增值税税收筹划的实质是在不损害国家利益的前提下提高企业经济效益，具有综合性、事先性、合法性、目的性等特征。随着市场经济体制的日益完善，增值税税收筹划逐渐将成为企业尤其是房地产企业经营管理不可或缺的组成部分。在目前的政策下，房地产企业资金来源受到限制，伴随着房地产行业壁垒的打破和市场化程度的提高，房地产未来的发展将向规范化、规模化、品牌建立的方向发展，企业的并购更加频繁，现金流量成为企业持续发展的重要指标和保障，因此，如何在日趋残酷的竞争中不被淘汰出局，充分完全利用现有资源，在管理中合理利用资金，合理的进行增值税税收筹划，节省资金，创造节税收益，是房地产企业制胜的重要法宝。

房地产企业的增值税税收筹划有很多方式，其中利用土地增值税进行纳增值税税收筹划是其主要方式，下面我们重点介绍土地增值税税收筹划。

一、房地产企业土地增值税税收筹划简介

土地增值税是对转让国有土地使用权、地上建筑物及其附着物并取得收入的单位和个人，就其转让房地产所取得的增值额征收的一种税。下面笔者从土地增值税的自身特点出发，结合相关的税收优惠政策，并综合考虑纳税人的整体利益，对土地增值税的筹划进行阐述。

1.纳税人

土地增值税的纳税人是对转让国有土地使用权、土地上建筑物及其附着物并取得收入的单位和个人。

2.税率的计算

土地增值税按照增值额超过应扣除项目的比率，采取四级超率累进税率形式，增值额与应扣除项目的比率越大，适用的税率越高，应负担的税负越重。根据国家有关规定，四级超率累进税率额分别是：增值额未超过扣除项目金额50%的部分，税率为30%；超过扣除项目金额50%但是未超过100%的部分，税率为40%；超过扣除项目金额100%但未超过200%的部分，税率为50%；增值额超过扣除项目金额200%及以上的部分，税率为60%。

3.应税项目和扣除项目的确定

应税收入包括货币收入、实物收入和其他收入等。应扣除项目包括取得土地使用权所支付的金额、房地产开发成本、房地产开发费用、与转让房产有关的税金、旧房及建筑物的评估价格以及其他扣除项目等。

4.房地产开发企业的土地增值税税收优惠政策

国家相继出台了一系列的税收优惠政策，具体如下：

(1)根据我国《土地增值税暂行条例》规定，纳税人建造普通标准住宅出售，增值额为未超过扣除项目金额20%的，免征土地增值税；超过应扣除项目金额的，应按其全部增值额计税

同时对于纳税人既建普通标准住宅又进行其他房地产开发的，应分别核算增值额和应税金额。

(2)因国家建设需要依法征用、回收的房产，免征土地增值税。

(3)以房地产进行投资、联营的，投资、联营的一方以土地(房地产)作价入股进行投资或作为联营条件，将房地产转让到所投资、联营的企业中时，暂免征收土地增值税。对投资、联营企业将上述房地产再转让的，应征收土地增值税。

(4)合作建房中一方出地，一方出资金，双方合作建房，建成后按比例分房自用的，暂免征收土地增值税；建成后转让的，应征收土地增值税。

二、房地产企业增值税税收筹划的主要方式

(一)利用避免进入征税范围节税筹划

1.利用合作建房节税

合作建房方式指一方出土地，一方出资金，双方合作建房的行为。《财政部、国家税务总局关于土地增值税一些具体问题规定的通知》中规定：“对于一方出地，一方出资金，双方合作建房，建成后按比例分房自用的，暂免征收土地增值税建成后转让的，应征收土地增值税。”根据以上税收优惠政策，房地产开发企业可以充分利用此项政策进行增值税税收筹划。

合作建房双方分得的房产均不含有土地增值税，可大大降低房产的成本，这样可实现出资方和出地方的双赢。一般情况下，合作建房中的一方通过转让土地使用权而拥有了部分新建房屋的使用权，但是却产生了转让无形资产应缴纳营业税的义务；而另一方因转让部分房屋所有权而发生了销售不动产应缴纳营业税的义务。若两企业协商采取土地使用权和房屋使用权相互交换的方式合作建房，此时，对合营企业提供土地使用权的行为将视为投资入股，而税法中规定：“以无形资产投资入股，参加投资方的分配、共同承担投资风险的行为，不征营业税”，因此，就会只对企业销售房屋取得的收入按销售不动产征收营业税，双方分得的利润不征收营业税，这样，合营企业双方都不多交营业税，均获得了节税收益。

2.利用代建房方式节税

代建房方式是指房地产开发公司代客户进行房地产开发，在开发完成后向客户收取一定比例的代建费用的行为。代建房的整个经济行为中，虽然企业取得了收入，但是不涉及房地产产权的变动，其收入也就只属于劳务收入性质，所以不在土地增值税纳税范围之内，仅依据税法中有关营业税的规定依法缴纳营业税。采用代建房方式，不仅可以在一定程度上减轻营业税负担，还可以不用缴纳土地增值税，大幅降低了企业的税收负担。因此房地产企业可以利用代建房方式，在开发之初就确定最终用户，实行定向开发，从而避免了开发后再销售时缴纳土地增值税，大大减轻了企业的税收负担。

3.改出售为出租节税

税法规定的土地增值税的征税范围不包括未转让土地使用权和房产产权的行为。因此，房地产开发企业在开发完成后，可以以出租的形式收回资金，由于没有发生产权变动，企业只需交纳出租房产税，这样大大节省了企业的税收负担，为企业创造了节税收益。

4.改出售为投资联营节税

按照税法规定，以不动产投资入股，参与接受投资方的利润分配，共同承担投资风险的行为，不缴营业税和土地增值税，而且以不动产投资入股以后转让股权时也不需要补交营业税。这些规定为房地产企业开展增值税税收筹划提供了空间。如果具备一定条件的企业或公司作为房地产的购买方，可以考虑先以不动产投资入股，再以向购买方转让股权的房地产达到销售房地产的目的，从而为企业获得节税收益。

(二)利用增加可抵扣项目进行节税筹划

房地产开发企业在进行增值税税收筹划时可通过增加合理的利息支出等扣除项目金额以降低增值率，使其适用较低的税率，从而达到降低税收负担的目的。依据《土地增值税暂行条例实施细则》中关于利息支出扣除项目之规定：“现行相关土地增值税税法对财务费用扣除项目中的利息支出，凡能够按转让房地产项目计算分摊并提供金融机构证明的，允许据实扣除，但最高不能超过按商业银行同类同期贷款利率计算的金额。”“房地产开发费用，按取得土地使用权所支付的金额、开发土地和新建房及配套设施的成本项规定计算的金额之和的百分之五以内计算扣除；凡不能按转让房地产项目计算分摊利息支出或不能提供金融机构证明的，房地产开发费用按取得土地使用权所支付的金额、开发土地和新建房及配套设施的成本项规定计算的金额之和的百分之十以内计算扣除。”这些选择性条款为企业提供了一个新的增值税税收筹划空间。房地产开发企业在进行房地产开发的过程中，都会发生大量的借款，不可避免的会有大量的利息支出，而依据上述规定利息支出的不同扣除方法会对企业应纳的土地增值税产生很大的影响。

三、房地产企业在增值税税收筹划中要注意的问题

增值税税收筹划能给房地产企业带来节税收益，实现企业利润的增加和企业价值的提升。但是，房地产企业进行增值税税收筹划时也有一定的风险性，因此，企业还要注意以下问题：新晨

(一)增值税税收筹划应以合理合法为前提

增值税税收筹划不可盲目的钻法律的空子，在进行增值税税收筹划时应坚持依法原则，在不违背国家的各项法律、法规的前提下，结合房地产企业自身的实际情况进行筹划，才能达到预期的效果和目标。

(二)增值税税收筹划应注重战略筹划

房地产企业的增值税税收筹划纳税过程更重要的是公司管理层的决策过程，企业在决策时要注重规范性、战略性的筹划。有的房地产企业片面的认为，纳税筹划就是钻税法的空子，只对单个项目，单笔交易或者单个环节进行筹划，而忽略了项目对企业在开发、经营成本上的影响，单纯地追求通过税费筹划来增加企业的节税收益却增加了开发成本或经营成本，最终对企业产生了消极的影响。

因此，企业进行增值税税收筹划，管理层和财务部门不仅要关注财务、税务方面的事项，也要关注企业日常经营的各个方面，不仅需要财务部门的工作人员的合作，还要得到企业内部其他部门的配合，才能充分取得增值税税收筹划节税效益的最优额度。

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日本房地产取得课税

（一）印花税

印花税针对房地产流转环节课征，买卖双方必须在书立合同上贴足印花，并在其上加盖戳记。合同的形式有多种，在正式合同之前，还有临时性合同，都需贴印花。土地买卖的现金收据金额超过3万日元时要缴纳印花税（个人出售土地则不在此例），通常由买卖双方折半负担。未贴印花或未贴足印花的，通收3倍的罚款；未加盖戳记的，征收与应贴印花同等金额的罚款。

（二）注册执照税和不动产取得税

日本实行财产登记制度，即取得土地房屋的人为保全其权利而进行登记。该制度是日本对房地产取得和保有环节征税的基础。土地和房屋在市町村“房地产征税台账”上分开登记，并向一般市民公开。作为一项法定行政服务，自2003年起，除纳税人外，同时允许租地人、租房人和其他相关者公开阅览台账登记的全部内容。这项政务公开活动使纳税人有机会比较自己与同一市町村内其他人的房地产评估额，如对评估不服，可以向市町村的专门机构提出审查请求或向法院起诉。

在进行登记时，取得房地产的人必须缴纳注册执照税。其税率根据登记的种类如所有权保存登记、所有权转移登记、地上权或租赁权的设定／转租或转移登记、临时登记、抵押权设定登记、土地房屋分块分期登记以及登记注销等分别设定，如所有权保存登记税率为4‰，对符合一定条件的新建住宅适用1.5%.的税率，为促进房地产的流转，对新建住宅和二手房转移登记则适用优惠税率。注册执照税的计税依据为房地产评估额、债权金额和不动产个数。

此外，房地产取得者还须缴纳不动产取得税，该税属于都道府县税。县税务所凭借房地产登记证明，到现场进行核实后，向纳税人送达纳税通知书并征税。征税日期为买卖合同上所有权发生转移的日期，即取得房地产的日期。不动产取得税的标准税率设定为4%，其减轻税负的方法是变动计税依据，如2004年以房地产评估额的1／2作为计税依据，并减按3%征收。除因继承、遗赠、信托、转让担保、土地规划换地等取得的房地产不征此税外，因买卖、交换、赠与、新建、增改建等取得的房地产都需征此税。其免征对象为取得费低于10万日元的土地、低于23万日元和12万日元的房屋和构筑物，以及用于公共和公益目的的道路用地及墓地等。

（三）消费税

在日本，土地的出售不征消费税，而用于宅地的土地平整工程则需征消费税，这部分消费税添加在每块土地出让金之上，最终转嫁给消费者。对房屋的新建工程款和购入款，由工程承包商、不动产商缴纳消费税，最终转嫁给建筑商和购房者。不动产商介绍房地产买卖收取的中介费也需要缴纳消费税，税负最终转嫁给委托人。

（四）继承税与赠予税

日本继承税和赠予税目前均采用10-50%的6档累进税率。征税对象包括土地、房屋、有价证券、现金、存款等，其中继承税来自房地产的应税财产占6-7成，占直接国税的3.4%.两者的计税依据是房地产评估额。评估标准根据市价（指在纳税期内由不特定多数当事人进行正常自由交易时成立的价格）。为确保评估的公正合理性，国税厅规定了三项基本方针：①评估的全国统一性；②评估的简单明了性；③评估的安全性。评估额通常设定得低于市价。免征继承税的财产包括墓地和供宗教、慈善、学术等公益事业用的财产。

日本房地产保有课税

（一）固定资产税

1.征税主体、征税对象及纳税人。日本在改革地租、房屋税时，明确了固定资产税的征税主体为市町村，其收入全部归市町村支配；计税依据由工商业收益和住宅租赁额改为评估额；并将房地产的征收范围扩大到折旧资产（房地产以外供经营用的资产）。固定资产税实行台账征税原则。市町村政府对土地、房屋、折旧资产分别设有征税台账和补充征税台账，后者是为遗漏登记的房地产实际所有人或使用人准备的。凡是在台账上注册登记的房地产所有人均为固定资产税纳税人。

2.计税依据及税率。固定资产税的计税依据按照房地产市场评估价，原则上三年固定不变，从形态上区分为基准年度评估额和比照基准年度评估额，以区别不同情况、不同用途的房地产，通过合理调整计税依据，公平税负。固定资产税的标准税率为1.4%.日本对公益事业、住宅用地（灾区）等采取了一系列按照各种财产评估额给予一定比例减除的优惠措施，并通过设定期限加强某些领域优惠措施的执行效果。

3.免征点及减免税制度。固定资产税采用免征点制度，免征点为土地30万日元、房屋20万日元、折旧资产150万日元。免税范围则包括：政府、皇室、邮政部门、自然资源机构、土地改良区、宗教法人、墓地、公路水路、国立公园和国家风景保护区、国家重点文化历史名胜、重点传统建筑群保存区、学校法人、社会福利及公益设施以及城市更新机构取得的土地等。固定资产税的减免优惠则主要集中在一定面积的新建住宅、新建租赁住宅、市区再开发工程建筑以及供老年人居住的优质租赁住宅上。

4.评估及价格确定。日本房地产评估实行市田丁村长负责的房地产估价师制度。其步骤是，首先由市町村估价师做出实地调查后将评估结果提交市町村长，估价师评估所依据的是国土交通省土地鉴定委员会每年1月1日确定的公示地公示价格；然后，市町村长根据全国统一的房地产评估标准和实施方案确定房地产价格，并及时在房地产征税台账上登记后公示，同时将记载有各地区标准地价格的路线价图供一般阅览。

市町村房地产评估根据土地用途（商业、工业、住宅、观光、农田等）和距离城市中心部位置，在每一情况类似地段（街道、交通、居住环境等）选出标准地和标准田。标准地价格以地价公示价格的70%为尺度，并根据市场价进行调整。路线价采用画地计算法对宅地进深、宽度、形状、街道等进行修正后反映在评估价格上。

宅地和房屋评估采用不同方法，在人口集中的商业区、办公区、住宅区、工厂区设置路线价，对市区以外的宅地评估按照评估额乘以各地段相应倍率的方式；房屋评估则通常采用以再建筑价格为基准的评估方法，即评估时先求出在同一场所新建房屋所需建筑费用，再根据房屋现状，减除房屋的折旧和损耗。

对农田和市区化农田也采用不同的评估和征税方法。普通农田按照买卖价格评估，市区化农田比照类似宅地价格评估。对宅地的税负调整通常根据负担水平确定相应的调整系数，商业地比照宅地，地价下降时调整系数向下调整。

5.其他。固定资产税的核定征收日为每年1月1日，征税与否要根据征收日当天房地产状况而定。因此，即使在征收日之后房地产因火灾等事由消失，当年固定资产税也要按全额征收，不予退还。相反，征收日之后拥有的房地产不征当年的固定资产税。征收有效期限为自法定纳税期限起5年以内。纳税期为2月、4月、7月、12月，记载有备期应纳税额和纳税期限的纳税通知书于法定纳税期前十天送达纳税人。提前纳税的纳税人，市町村政府给予其奖励。根据市町村条例，因受天灾、生活贫困接受补助以及其他特殊情况的人可以享受减免税优惠。

（二）城市规划税

城市规划税的纳税人和征收方法的规定均与固定资产税相同。不同的是，城市规划税的征税对象为城市化区域内和开发区内的房屋和土地，征收的税款专项用于该区域内的城市规划事业。折旧资产不包含在征税对象范围内。计税依据对住宅用地也设置了优惠措施，最高限制税率为1.3%，对新建住宅一般不设减免税措施，但东京都例外。

日本房地产转让课税

日本对个人和法人的房地产转让收益均征收国税和地方税，但征收方法有所差异。首先，普通个人转让房地产的收益只需缴纳个人所得税和个人居民税。房地产保有期以5年为界限，对个人超过5年的长期转让收益征收15g的个人所得税和5%的个人居民税，对不超过5年的短期转让收益征收30%的个人所得税和9%的居民税。通过对短期或超短期房地产转让收益课以重税，抑制以获取土地升值利益为目的的投机行为。房地产转让收益按照分类课税的方法，对总收入减去取得费（各种税费、贷款利息）、转让费（各种损失费、中介费、违约金）、扣除额（3千万日元）之后的余额征收。其次，专门从事不动产业的个人转让房地产的收益不属于转让所得，而纳入经营所得，与此类似的情况，如农户或职员在自有土地上建造房屋后转让的收益，纳入杂项所得，均采用综合计税方式。上述两种所得视规模还须缴纳事业税；此外，从事房地产租赁业（属于以营业为主的工商业范畴）的个人也须缴纳事业税。个人事业税对工商业、畜牧水产业、自由职业征收，税率分别为5%；5、4%、5%.

对法人的房地产转让收益首先计算出法人税税额，方法是先对销售收入和成本费用进行核算，求出税前利润，并作出相应的税务调整后，按当期收入额乘以适用税率来计算。法人税对资本金超过1亿日元的法人适用税率为30%，资本金低于1亿日元的法人按年收入额低于800万日元的部分适用税率为22%，超过800万日元的部分适用税率为30%.法人居民税的计税依据也是上述法人税税额，地方政府对法人税税额按照一定的比例（5%的都道府县民税+12.3%的市町村民税=17.3%）以及按法人规模（资本金和从业人员）定额征收法人居民税。此外，法人转让房地产还须缴纳事业税，计税依据为经营所得。法人事业税不区分行业种类，对全部经营所得征收，分别采用5%、7.3%、9.6%的比例税率。不论个人还是法人，计算事业税时均可以作为费用，从翌年的个人及法人税额中向后结转扣除。

经验与借鉴

1.日本房地产税制吸取国际通行做法，形成了对房地产取得、保有、转让各环节协调征税的体制。通过设计合理的房地产税制促进房地产流通、满足供需平衡、抑制投机，始终是房地产税制研究的课题。对房地产价值追求合理税负的关键是房地产转让课税和保有课税相结合，从而发挥税收的相乘效应。从长期看，转让和保有税率过高过低均对经济产生不利影响：税率过高在地价上升期会降低需求、阻碍流通，在地价下降期造成房地产供大于需，供需不平衡导致房地产交易冻结；相反，税率过低则起不到抑制投机的作用。因此，为了减少税制对房地产交易和地价波动的负面影响，应该保持税制的稳定。在地价上升期对投机色彩较浓的短期转让所得重课，而对投机色彩较轻的长期转让所得轻课，以达到抑制投机，优先居住的目的。目前我国房地产税重流转轻取得、保有，应改变这种局面，借鉴日本做法协调各环节征税机制，并通过强化执行程序加强政策效果。

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[关键词] 循环经济；绿色税制；税收政策研究

[中图分类号] F230 [文献标识码] B

一、循环经济含义及税收法律制度的作用

（一）循环经济的含义

循环经济的概念最早由美国人鲍尔丁于1966年提出，它与传统的粗放型经济存在根本的差异。传统的粗放型经济是物质单向流动的线性经济，表现为“资源―产品―污染物”，这是一种掠夺性、破坏性发展模式。循环经济以“3R”（减量化Reduce、再利用Reuse、再循环Recycle）为原则，旨在建立资源节约型、环境友好型社会，是一种可持续发展模式，体现了人与自然和谐相处的理念。

在农业社会中经济发展缓慢，粗放型发展模文文献式给人们的生产生活带来的危害并不明显。但在工业社会里，尤其是在市场经济的今天，这一发展模式的弊端日益显现。改革开放以来，我国经济实现了跨越式发展，但与此同时，粗放型的发展模式也给经济社会带来了巨大的创伤。进入21世纪以来，我国政府对粗放型经济的危害性给予高度关注，并于2008年8月29日颁布了《循环经济促进法》，由此拉开了经济转型的幕布。

（二）税收法律制度在促进循环经济发展中的作用

面对公共产品，市场经济这只看不见的“手”显得无能为力。环境资源属于公共产品领域的范围，属于“市场失灵”之处。税收这一重要的经济杠杆可以克服“市场失灵”现象，具体而言：（1）引导消费。政府通过税收影响企业产品和服务的价格，从而引导消费者的选择。（2）遏制污染。政府通过税收，让企业对自己的排污行为付出代价，将会在一定程度上遏制企业的排污行为。（3）激励循环经济。对于节能减排、低碳环保的项目，政府通过多样的税收优惠措施，将促进循环经济发展。

二、我国循环经济税收立法现况及评价

（一）我国循环经济税收立法现况

1.资源税类。现行《资源税暂行条例》系针对矿产品和盐，并选择开采、生产环节征收。具体税目包括原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿、其他有色金属矿原矿、盐。此外，土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税系针对土地资源而征收。

2.商品税类。现在增值税立法对综合利用资源和再生资源给予较多的激励措施。比如，对污水处理劳务、再生水、翻新轮胎、以废旧轮胎为全部原料生产的胶粉免予征税；对于以垃圾为燃料生产的电力或热力、对以工业废气为原料生产的高纯度二氧化碳产品、以煤炭开采过程中伴生的舍弃物油母页岩为原料生产的页岩油，实行即征即退。现行立法对部分不可再生资源和有害环境的消费品课以消费税，相关税目有鞭炮焰火、成品油、木制一次性筷子、实木地板、铅蓄电池和涂料，其中铅蓄电池和涂料的消费税自2016年1月1日开征。

3.所得税。现行企业所得税法对节能环保、综合利用资源给予多样化的优惠措施。比如对环境保护项目、节能节水项目给予免税或减征，对综合利用资源生产产品取得的收入予以减计，对购置用于环境保护、节能节水等专用设备的投资额按一定比例实行税额抵免。

（二）对现行税收法律制度的评价

现行税收政策在促进循环经济发展方面较之以往已有很大的进步，但仍存在一些不足，体现在以下几方面：

1.尚未有专门的环境保护税。在“资源―产品―废弃物―再生资源”这一循环经济的链条中，现行增值税、资源税等系针对“资源―产品”环节，所得税、增值税对“废弃物―再生资源”亦有所调控，但是在“产品―废弃物”这个环节上，尚未有相关税种“担此大任”，而这恰恰是环境保护税的核心功能所在。“污染者付费”是《环境保护法》的一项基本原则，它不单指污染者要承担环境修复责任，还包括污染者付费使用环境。“付费使用”在发达国家一般是指环境税（或称生态税），如美国的垃圾税、英国的垃圾场税、荷兰的地表水污染税、地下水开采税和噪音税、德国的生态税和废水税、法国的水污染税等[1]。

2.资源税类未能体现循环经济理念。“现行资源税、城镇土地使用税、耕地占用税实际上是一种级差地租，履行的是所得税的功能，未能体现循环经济理念。”[2]“现行资源税政策制度在一定程度上有逆向作用，由于资源税收入大部分归地方……往往起到了鼓励地方对资源过度开发的作用。”[3]

3.适应循环经济发展的税收优惠政策亟待改进。现行税收法律制度对循环经济给予很多优惠政策，但仍有待改进。“部分优惠项目标准太严或程序过于复杂，使得一些企业难以真正享受到优惠。比如，污水处理要达到GB18918-2002的标准才能享受免税政策。”[4]部分环保节能项目虽按规定可以享受即征即退、先征后退等优惠政策，但由于退税需提交的材料繁多、程序复杂，使得一些企业打退堂鼓。

三、关于循环经济税收政策调整的思考

（一）总体思路

既往的做法一般是在制定增值税、消费税、资源税等税收单行法规的时候，分别考虑对何种资源和行为进行征税、如何征税。这种“零售”的做法不能很好地兼顾税收政策对循环经济的整体效应。笔者认为，未来税收立法有必要建立统一税收立法联动机制，即在循环经济的视野下，由立法部门统观全局，对特定资源和行为是否具有可税性、应征何种税、具体税目和税率、纳税环节、税收优惠措施、征管措施统一规定。

循环经济体现为“资源―产品―废弃物―再生资源”的链条模式，税收立法部门应根据这一链条各个环节的特殊要求设计具体税制。

（二）“资源―产品”环节税制设计

在“资源―产品”这一环节，立法者首先应注意区分可再生资源与不可再生资源。对于纳税人利用一般的可再生资源生产产品对外销售的，只需在销售环节对产品征收增值税等流转税即可，而无需在使用环节对可再生资源征收资源税。对部分节能环保的产品，应在增值税、所得税方面给予免税、减税等税收优惠措施。但土地、森林、海洋资源虽属可再生资源，仍应遵循付费使用原则。现行土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税，属于广义上的资源税。目前，对于采伐森林、海洋捕捞，没有征收资源税。根据《育林基金征收使用管理办法》的规定，采伐林木的单位和个人应缴纳育林基金。《渔业资源增殖保护费征收使用办法》规定，在我国内水、滩涂、领海以及我国管辖的其他海域采捕天然生长和人工增殖水生动植物的单位和个人应当依法缴纳渔业资源增殖保护费。上述育林基金、渔业资源增殖保护费系对森林资源和渔业资源的保护，具有资源税的功能，建议将来立法将此纳入资源税法当中。为防止不可再生资源被过度利用，对于开采不可再生资源，除应征收增值税等商品税外，还应课以资源税、消费税。出口不可再生资源的，不应给予增值税和消费税的出口退税。为鼓励进口以解决国内资源不足问题，对进口不可再生资源，应给予关税、增值税、消费税方面的优惠措施。

在“资源―产品”这一环节，立法者还应区分资源的首次利用与循环利用。为促进节能减排，对循环利用资源，税收上应予以相应优惠措施，比如，允许企业（包括小规模纳税人在内）在采购特定的循环利用资源时抵扣增值税进项税额，对企业使用循环利用资源给予加计扣除、加速折旧等所得税优惠措施。

（三）“产品―废弃物（污染物）”环节税制设计

在“产品―废弃物（污染物）”这一环节，应重视未来的环境保护税的作用。未来的环境保护税宜设计为从量税，应根据污染物的性质确定相应定额税率，并以排放量（包括固体废弃物的排放量、气体和水污染物的污染当量、噪声的分贝数）为计税依据。

为保证正常的生产经营活动，环保税应设置起征点。对于排放量达到或高于国家环保部门确定的标准的，开始起征。对于排放量超过国家环保部门确定排放标准若干比例的，可加成征收。笔者认为，噪音污染、大气污染、水污染的环境保护税，宜设计成级差税率，即噪音按分贝数高低，大气污染、水污染按污染当值量大小规定阶梯式的定额税率。

（四）“废弃物―再生资源”环节税制设计

在“废弃物―再生资源”这一环节，政府应通过多种措施激励企业“变废为宝”。就增值税而言，立法应允许生产企业（包括一般纳税人和小规模纳税人在内）抵扣废弃物品的增值税进项税。考虑到小规模纳税人难以取得增值税专用发票，对于废弃物品，允许生产企业凭普通发票抵扣。就企业所得税而言，企业“变废为宝”的收入应予免征或减征，对“变废为宝”的新技术、新设备的研发费用应予加计扣除。

[参 考 文 献]

[1]邓保生.促进循环经济税收政策的国际比较[J].价格月刊，2009（5）：67

[2]关云峰.促进循环经济发展的税收政策研究[J].发展，2014（10）：36

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关键词：公共利益；个人利益；公民权利；功利主义

我国现行宪法文本在两处出现了“公共利益”的概念，第10条规定了土地的国家所有权和农村集体所有权，同时规定：“国家为了公共利益，可依照法律规定，对土地实行征用。”第13条规定了私有财产不受侵犯，但补充道：“国家为了公共利益的需要，可以对公民的私有财产实行征收或者征用并给与补偿”。宪法文本授权政府可以“公共利益”为宪法根据对农村集体土地以及公民的其他私人财产进行征收、征用。至于哪些人的利益可以代表“公共利益”宪法却并未给出明确定义。以宪法为依据，“公共利益”在《物权法》、《土地征收条例》、《城市房屋拆迁管理条例》等具体民事、行政立法中均有所体现，毫无疑问，这些下位法中“公共利益”的内容都必须建立在宪法对“公共利益”限定的内涵之上。因此分析“公共利益”的宪法内涵具有极大的理论和现实意义。

一、定义公共利益的宪法内涵的必要性

“公共利益”一词在各国宪法或宪法性文件中有不同的表达方式。法国1789年《人权宣言》第17条规定：“财产是神圣不可侵犯的权利，除非当合法认定的公共需要所显然必需时，且在公平而预先补偿的条件下，任何人的财产不得受到剥夺。”随后，1791年美国宪法修正案第5条也规定：“非经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产；非有公正补偿，私有财产不得征为公用。”

虽然早在我国1954年宪法中就已写入征地条款，并出现“公共利益”一词，但是从1954年以后的各部宪法中都未对“公共利益”的概念作进一步界定。值得我们注意的是，1954年宪法在引入“公共利益”后，以后凡涉及征地补偿的具体法律时，公共利益的目的逐渐被“国家建设”的目的所代替，如1958年由国务院颁布的《国家建设征用土地办法》第1条规定“为适应国家建设的需要，慎重地妥善地处理国家建设征用土地问题。”1982年宪法在其文本中再次将“公共利益”作为征收征用的唯一前提，但我们发现“公共利益”在随后的部门法立法工作中仍然没有得到足够的重视，“建设”继续成为代替“公共利益”的征收万能药。1986年《土地管理法》规定该法为“适应社会主义现代化建设的需要”，虽然《土地管理法》经修改增加了“国家为了公共利益的需要”征地的内容，但《土地管理法实施条例》并没有据此作出相应修改。再如《城市房屋拆迁管理条例》规定该法“为保障建设项目顺利进行”。行政法规立法级别的条文尚且如此规定，行政规章及以下的内容更是将“公共利益”抛之脑后，“国家建设”、“建设”、“经济建设”都成为了“公共利益”的代名词。①不可否认，“国家建设”、“建设”、“经济建设”无疑包含有一定的“公共利益”，但“国家建设”、“建设”、“经济建设”是否就等同于“公共利益”呢？如果在宪法上不对“公共利益”作进一步限定解释，公共利益很可能在随后的其他立法中被延伸出更多的外延，成为公权力侵犯公民私人财产的踏脚石和跳板。因此，对“公共利益”进行宪法定义的必要性和迫切性是显而易见的。

二、公共利益的宪法内涵应从个体角度定义

公共利益，可称之为公共的利益，简称公益。但对于什么是“公共利益”理论界有诸多争议。从字面含义分析，“公共利益”与“私人利益”相对应，私人也即个人，私人利益指的是作为社会组成元素的个人所享有的利益，公共利益的着眼点也就落到了社会大多数人或者全部人利益的范畴上，也必须落在了每个具体的实实在在的人身上，公共利益才是现实的、可以为人感知的。

有学者主张，宪法文本上的“公共利益”应当从多个角度进行全面而综合的定义，其具有整体性、综合性、社会性和开放性的特征，并不是相对大多数人针对某一个事项的利益为基础而简单的求和，而应该是一个综合性的概念。②但是如果真如这种观点所言，用开放和综合的方法去定义“公共利益”，这里仍将面临一个很重要的障碍，那就是违宪审查制度在我国的缺失。从

律技术角度讲，为解决法律语言的模糊性，应当由法官在具体案件中运用自由裁量权借助法律解释的方法对法律语言给出确切的定义。在违宪审查权制度下，法官虽然不制定法律，但可以对立法中具体的内容、运用的具体词语进行审查，可以推翻不合符宪法规定的立法，以此来有效的保障公民权利不会因法律语言的不周延性而失去宪法保护。但在违宪审查制度未能建立的情况下，法官如果不能否认和推翻一项不合宪的立法，那么就只能根据一项不合宪的立法作出一项不合宪的判决。在开放定义“公共利益”的情况下，没有人可以审查宪法以下其他立法内容的合法性，那么“公共利益”很可能会变成一个打开后却无法关闭的闸门，成为政府肆意践踏公民私人财产的借口。因此，追求一个综合的、开放的“公共利益”虽然看上去完美、全面、包罗万象，但是正如张千帆教授所言，与其苛求十全十美而使概念复杂得不可定义——至少不同的人很难对其达成一致的理解，不如满足于一个有局限甚至有缺陷的定义。至少，局限性意味着这个概念具有确定的边界；至于缺陷则可以通过其它方式补救，并不一定非要期望普通的法治能解决全部社会问题。③抽象可以成为行动的纲领，但唯有具体才可以成为行动的准则，对于“公共利益”抽象的、宏大的解释，都会导致“公共利益”最终与“公共”相脱离，成为政府加诸个人的枷锁。

当然，这并不是说“公共利益”就简单等于“个人利益”的累加之和。功利主义学派提出用数量作为价值大小的衡量标准。问题是公共由个体构成，那么究竟涉及多少人才算构成“公共”，这个问题几乎是不可回答的。但是功利主义至少清楚地表明社会中每个个体的利益都是公共利益的平等组成部分，个体不应模糊在“公共”或“集体”的概念中，而民主制度的创造就是能够代表个体并实现其各自利益的最好途径和手段。故而功利主义学说虽然至今仍受到不同学派的挑战，但它一直是西方政治哲学和法学的“正统”理论。

三、公共利益的宪法内涵应把握的根本原则——以公民基本权利为界限

保障公民的基本权利是宪法得以存在的根本目的，基本权利保障了公民一部分的自由，但是公民的权利并非是没有界限的。个人组成集体和社会组织，个人必须让渡一部分自己的权利，即忍受社会对自己的权利进行一定范围内的制约，这种制约就主要表现为公共利益的制约。涉及公共利益需要政府对个人利益进行限制时，公民基本权利的割让必须要极其审慎。一般来讲，个人利益的让渡分为两种情况：第一，如果个体让渡其部分基本权利但并未导致其核心利益的当时，该利益可通过其他方式代替实现，那么这种割让就表现为一种“忍受”。第二，这种让步造成了核心利益的成分损失，该部分利益不能以其他途径实现，即不具有可替代性和可容忍性，那么获得相应利益的一方就必须对核心利益受损的一方进行补偿。代表公共利益的一方若要合法正当的使个人利益作出这种割舍和牺牲，首先必须对公共利益作出详细而明确的说明，交由民主机制作出表决。如果缺乏有力而服众的论证，就不能证明公共利益所承载的价值优先于私益的价值，私益就不能作出让步。另外，在个人利益因割让给公共利益而使得个人核心利益受损，以公共利益之名而受益的一方就必须对受损方进行等量补偿。那么如何评判公共利益和个人利益之间的重要性？胡锦光教授提出，现代社会，解决公益与私益的冲突问题，最关键的是对公益和私益在“质”和“量”上分别进行评价。所谓质的评价，是指如果公益和私益承载不同类型的价值，那么，以对受益人生活需要的强度而定，凡是对满足受益人生活愈需要的，亦即与生活需要紧密性愈强的，即是“质最高”的价值标准。所谓量的评价，是指如果公益和私益所承载的是同种类型的价值，那么，以受益人的数量而定，尽可能使最大多数人能均占福利的为“量最广”的价值。当然，这种“质”和“量”的评价不是普适性的，它必须根据具体的“个案”来衡量。④该方式是比例原则在宪法学的运用。

四、结语

“公共利益”是宪法学中一个重要的概念，公共利益所承载的价值类型与大多数人的利益有关，但我们必须看到，“公共”本身并非是抽象的，是由个体构成的实在体，公共利益无论多么重要，都只有在他被具体的个人享有时才会具有价值，所以理解我国宪法中“公共利益”的概念时必须看到宪法的公民权利保障

书功能，在涉及个人利益与公共利益的价值衡量时，必须对二者进行“质”与“量”的慎重权衡。

参考文献：

[1]肖顺武：《公共利益研究：一种分析范式及其在土地征收中的运用》，法律出版社2010年版.

[2]门中敬：“含义与意义：公共利益的宪法解释”，载《政法论坛》2012年第4期.

[3]韩大元：“宪法文本中‘公共利益’的规范分析”，载《法学论坛》2005年第1期.

[4]张千帆：“公共利益”是什么？——社会功利主义的定义及其宪法上的局限性”，载《法学论坛》2005年第1期.

[5]胡锦光、王锴：“论我国宪法中“公共利益”的界定”，载《中国法学》2005年第1期.

注 释：

①例如，国土资源部2004年“关于做好征地补偿安置工作的通知”，2002年“关于切实维护被征地农民合法权益的通知”中都一再强调，“征用土地事关国家经济建设”.

②韩大元：“宪法文本中‘公共利益’的规范分析”，载《法学论坛》2005年第1期.