过渡时期的土地政策范文

导语：如何才能写好一篇过渡时期的土地政策，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

房地产业从2003年开始，被确认为国民经济的支柱产业，其地位的特殊性一直受中央和地方政府重视。但房地产业的“过度非理性发展”也会产生一系列负面作用，导致一些地方政府不惜违法用地;房地产业的“过度非理性发展”加剧了人口、土地、资源环境之间的矛盾;房价上涨过快加剧收入分配不公，造成社会不稳定、不和谐的因素;高房价必然抑制居民对其他领域的合理消费，不利于扩内需、促消费;地方收入“房地产依赖症”对其他产业产生资本和土地的挤出效应，使其他产业可能被忽视，因此不利于经济结构的调整和产业优化升级，加快转变经济发展方式必然受到影响;大多数中央调控政策的执行最终都要靠地方政府，而对“土地财政”和房地产的过度依赖让地方政府既无力建设保障性住房，也无心抑制高房价，这可以说是当前宏观调控政策作用失灵的一个重要原因。因此，必须摆正房地产业的地位，房价一味上涨和房地产业“一枝独秀”的发展绝不是房地产业健康发展的模式，必须从根本上扭转这种认识和局面。

(二)房地产税收调控要着眼于建立长效机制，努力改善税收调控方式

房地产行业具有的“资金密集型”和对土地的高度依赖性特征，决定了土地政策和货币政策是房地产市场调控最重要的手段，而税收调控只能作为一种辅助手段，不宜频繁使用，相对稳定的税收体系更有利于行业的健康发展。

在对房地产市场可以采取的常用调控政策中，税收调控具有明显的优势。因为金融、信贷等政策调控往往是“一刀切”，而税收政策更多是结构性调整。因此，虽然税收调控只是作为一种辅助手段，但在房地产调控中的作用也日益重要。就税收调控而言，现在的问题是:当前房地产业的税收政策，没有一项是从房地产市场长期发展的角度出台的。

对前一阶段房地产税收政策的梳理

(一)2005年以来房地产税收政策的实施情况

我国的房地产税收政策从2005年以来大致经历了以下几个阶段:第一阶段，2005至2008年上半年，其间为应对房价偏高、增长幅度偏快等现象，国家出台了一系列紧缩性政策;第二阶段，2008年下半年至2009年底，这一阶段为应对国际金融危机影响，配合国家的扩内需、保增长、惠民生的指导方针，为鼓励国民购买住房和扶持房地产企业发展，税收政策以宽松政策为主。从以上两个阶段来看，宏观调控措施尽管产生了积极的效果，但是从税收政策看，并没有达到预期的效果，国内大部分城市房价波动较大，同时在总体上延续着不断上涨的趋势。第三阶段，2009年底至今，为遏制部分城市房价又出现过快增长的势头，宏观政策又开始趋紧，相应税收政策方面也开始收紧。

(二)2008年以来国家采取的具体房地产税收政策

2008年3月，为了支持廉租住房和经济适用房的建设，国家减免廉租房和经济适用房建设和运行当中涉及的有关税收。2008年11月，为了减轻个人购房者的负担，促进个人住房消费，将个人首次购买90平米以下普通住房契税税率统一下调到1%。同时还规定个人住房买卖的时候可以免征印花税，个人销售住房还可以免征土地增值税。2008年12月出台的国办131号文，规定对住房转让环节的营业税暂定一年实行减免政策。规定个人购买普通住房超过2年(含2年)转让免征营业税;将个人购买普通住房不足2年转让的，按其转让收入减去购买住房原价的差额征收营业税。个人购买非普通住房超过2年(含2年)转让按其转让收入减去购买住房原价的差额征收营业税;个人购买非普通住房不足2年转让的，仍按其转让收入全额征收营业税。这次税收政策调整和原来执行的政策相比，调整了住房转让环节营业税的征免期，同时加大了税收优惠的力度。通过这次营业税的政策调整可以降低住房转让交易成本，促进二手房市场发展，鼓励普通住房消费。

2009年1月1日起，国家废止了《城市房地产税暂行条例》，消除了内外资企业在房产税征收方面的“双轨制”。2009年12月22日，国家下发财税[2009]157号文，规定自2010年1月1日起，个人将购买不足5年的非普通住房对外销售的，全额征收营业税;个人将购买超过5年(含5年)的非普通住房或者不足5年的普通住房对外销售的，按照其销售收入减去购买房屋的价款后的差额征收营业税;个人将购买超过5年(含5年)的普通住房对外销售的免征营业税。这次政策调整把个人购买普通住房后转让免征营业税的时间从2年恢复为先前的5年，体现了政策较以前开始趋紧。

下一阶段完善房地产税收政策的建议

(一)尽早全面开征物业税，改革现行房地产税制和土地出让金制度

开征物业税主要是完善财税制度的需要，同时对调节收入分配、优化资源配置、完善分税制体系以及抑制房地产投机也能起到积极的作用。至于调控房价，虽然短期内效果尚待考察，但从长远来讲增加房地产保有阶段的税负、改革现行“土地批租”制度，肯定对房价的合理化和避免过快增长有积极的作用。当务之急是需要认真研究房地产税制改革的各项现实问题，包括房地产税的征税对象和纳税义务人、计税依据、税目、减免税、税收征管以及过渡时期新旧体制的衔接等具体问题，对这些问题逐一研究解决。考虑到改革的难度，可以采取分步骤，由易到难的办法进行，可以考虑先行开征“房屋空置税”和“土地闲置税”等简单易行的税种，将来再逐步过渡到全面开征物业税。我国的房地产税收制度必须改革。中国房地产税制存在的诸多问题，税制不合理已经成为制约房地产市场健康发展的重要原因之一。2010年“两会”期间，有委员提出房地产税费涉及12种税，50项费，一套房合计征收62项各种税费，这也是高房价的原因之一。

(二)调整房屋租赁税负，大力发展房屋租赁市场

理论上，物业税的纳税义务人应该是房产的所有人即业主，但业主会不会把此税转嫁给租户?事实上，从香港的情况来看，业主普遍会把物业税转嫁到租客身上。租户除承担租金外，还多交了税，可以说政府征收物业税是从租客身上收了一笔钱。为了避免这种情况出现，必须调整房屋租赁时的税负，降低租赁成本，活跃房屋租赁市场。我国税法规定个人出租住房要征收六税一费，不仅税种多、税负重，而且在实际征管中偷逃税款的现象十分严重。建议统一税率，对普通住宅个人住房租赁统一按租金收入的一定比例征税，以此来盘活空置住房，提高住房的使用效率。

篇2

关键词:房地产业；房地产税收；政策；长效机制；税制改革

正确认识房地产业及税收调控的地位

(一)房地产业健康发展需要摆正位置,坚决扭转“房地产依赖症”

房地产业从2003年开始,被确认为国民经济的支柱产业,其地位的特殊性一直受中央和地方政府重视。但房地产业的“过度非理性发展”也会产生一系列负面作用,导致一些地方政府不惜违法用地;房地产业的“过度非理性发展”加剧了人口、土地、资源环境之间的矛盾;房价上涨过快加剧收入分配不公,造成社会不稳定、不和谐的因素;高房价必然抑制居民对其他领域的合理消费,不利于扩内需、促消费;地方收入“房地产依赖症”对其他产业产生资本和土地的挤出效应,使其他产业可能被忽视,因此不利于经济结构的调整和产业优化升级,加快转变经济发展方式必然受到影响;大多数中央调控政策的执行最终都要靠地方政府,而对“土地财政”和房地产的过度依赖让地方政府既无力建设保障性住房,也无心抑制高房价,这可以说是当前宏观调控政策作用失灵的一个重要原因。因此,必须摆正房地产业的地位,房价一味上涨和房地产业“一枝独秀”的发展绝不是房地产业健康发展的模式,必须从根本上扭转这种认识和局面。

(二)房地产税收调控要着眼于建立长效机制,努力改善税收调控方式

房地产行业具有的“资金密集型”和对土地的高度依赖性特征,决定了土地政策和货币政策是房地产市场调控最重要的手段,而税收调控只能作为一种辅助手段,不宜频繁使用,相对稳定的税收体系更有利于行业的健康发展。

在对房地产市场可以采取的常用调控政策中,税收调控具有明显的优势。因为金融、信贷等政策调控往往是“一刀切”,而税收政策更多是结构性调整。因此,虽然税收调控只是作为一种辅助手段,但在房地产调控中的作用也日益重要。就税收调控而言,现在的问题是:当前房地产业的税收政策,没有一项是从房地产市场长期发展的角度出台的。

对前一阶段房地产税收政策的梳理

(一)2005年以来房地产税收政策的实施情况

我国的房地产税收政策从2005年以来大致经历了以下几个阶段:第一阶段,2005至2008年上半年,其间为应对房价偏高、增长幅度偏快等现象,国家出台了一系列紧缩性政策;第二阶段,2008年下半年至2009年底,这一阶段为应对国际金融危机影响,配合国家的扩内需、保增长、惠民生的指导方针,为鼓励国民购买住房和扶持房地产企业发展,税收政策以宽松政策为主。从以上两个阶段来看,宏观调控措施尽管产生了积极的效果,但是从税收政策看,并没有达到预期的效果,国内大部分城市房价波动较大,同时在总体上延续着不断上涨的趋势。第三阶段,2009年底至今,为遏制部分城市房价又出现过快增长的势头,宏观政策又开始趋紧,相应税收政策方面也开始收紧。

(二)2008年以来国家采取的具体房地产税收政策

2008年3月,为了支持廉租住房和经济适用房的建设,国家减免廉租房和经济适用房建设和运行当中涉及的有关税收。2008年11月,为了减轻个人购房者的负担,促进个人住房消费,将个人首次购买90平米以下普通住房契税税率统一下调到1%。同时还规定个人住房买卖的时候可以免征印花税,个人销售住房还可以免征土地增值税。2008年12月出台的国办131号文,规定对住房转让环节的营业税暂定一年实行减免政策。规定个人购买普通住房超过2年(含2年)转让免征营业税;将个人购买普通住房不足2年转让的,按其转让收入减去购买住房原价的差额征收营业税。个人购买非普通住房超过2年(含2年)转让按其转让收入减去购买住房原价的差额征收营业税;个人购买非普通住房不足2年转让的,仍按其转让收入全额征收营业税。这次税收政策调整和原来执行的政策相比,调整了住房转让环节营业税的征免期,同时加大了税收优惠的力度。通过这次营业税的政策调整可以降低住房转让交易成本,促进二手房市场发展,鼓励普通住房消费。

2009年1月1日起,国家废止了《城市房地产税暂行条例》,消除了内外资企业在房产税征收方面的“双轨制”。2009年12月22日,国家下发财税[2009]157号文,规定自2010年1月1日起,个人将购买不足5年的非普通住房对外销售的,全额征收营业税;个人将购买超过5年(含5年)的非普通住房或者不足5年的普通住房对外销售的,按照其销售收入减去购买房屋的价款后的差额征收营业税;个人将购买超过5年(含5年)的普通住房对外销售的免征营业税。这次政策调整把个人购买普通住房后转让免征营业税的时间从2年恢复为先前的5年,体现了政策较以前开始趋紧。

下一阶段完善房地产税收政策的建议

(一)尽早全面开征物业税,改革现行房地产税制和土地出让金制度

开征物业税主要是完善财税制度的需要,同时对调节收入分配、优化资源配置、完善分税制体系以及抑制房地产投机也能起到积极的作用。至于调控房价,虽然短期内效果尚待考察,但从长远来讲增加房地产保有阶段的税负、改革现行“土地批租”制度,肯定对房价的合理化和避免过快增长有积极的作用。当务之急是需要认真研究房地产税制改革的各项现实问题,包括房地产税的征税对象和纳税义务人、计税依据、税目、减免税、税收征管以及过渡时期新旧体制的衔接等具体问题,对这些问题逐一研究解决。考虑到改革的难度,可以采取分步骤,由易到难的办法进行,可以考虑先行开征“房屋空置税”和“土地闲置税”等简单易行的税种,将来再逐步过渡到全面开征物业税。我国的房地产税收制度必须改革。中国房地产税制存在的诸多问题,税制不合理已经成为制约房地产市场健康发展的重要原因之一。2010年“两会”期间,有委员提出房地产税费涉及12种税,50项费,一套房合计征收62项各种税费,这也是高房价的原因之一。

(二)调整房屋租赁税负,大力发展房屋租赁市场

理论上,物业税的纳税义务人应该是房产的所有人即业主,但业主会不会把此税转嫁给租户?事实上,从香港的情况来看,业主普遍会把物业税转嫁到租客身上。租户除承担租金外,还多交了税,可以说政府征收物业税是从租客身上收了一笔钱。为了避免这种情况出现,必须调整房屋租赁时的税负,降低租赁成本,活跃房屋租赁市场。我国税法规定个人出租住房要征收六税一费,不仅税种多、税负重,而且在实际征管中偷逃税款的现象十分严重。建议统一税率,对普通住宅个人住房租赁统一按租金收入的一定比例征税,以此来盘活空置住房,提高住房的使用效率。

(三)研究开征遗产税和赠与税,以配合物业税的征收

从世界各国财产税征收的情况来看,大多都会配以完善的遗产税和赠与税以使财产税的征收不至落空或有漏洞。在房主在世时赠与或者去世后由子女继承的房产征收遗产税,这样可以有效降低房产的长期收益预期。联系到我国的实际,如果征收大额的遗产税,在一定程度上肯定会降低富人购置固定资产的原动机。那么相应就应该能起到降低需求的作用,从而起到影响房价的作用。

参考文献:

1.国务院办公厅.关于促进房地产市场平稳健康发展的通知,2010(1)

2.陈真诚.不表态不代表物业税不会开征.法制日报,2010(2)

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(一)房地产业健康发展需要摆正位置,坚决扭转“房地产依赖症”

房地产业从2003年开始,被确认为国民经济的支柱产业,其地位的特殊性一直受中央和地方政府重视。但房地产业的“过度非理性发展”也会产生一系列负面作用,导致一些地方政府不惜违法用地;房地产业的“过度非理性发展”加剧了人口、土地、资源环境之间的矛盾;房价上涨过快加剧收入分配不公,造成社会不稳定、不和谐的因素;高房价必然抑制居民对其他领域的合理消费,不利于扩内需、促消费;地方收入“房地产依赖症”对其他产业产生资本和土地的挤出效应,使其他产业可能被忽视,因此不利于经济结构的调整和产业优化升级,加快转变经济发展方式必然受到影响;大多数中央调控政策的执行最终都要靠地方政府,而对“土地财政”和房地产的过度依赖让地方政府既无力建设保障性住房,也无心抑制高房价,这可以说是当前宏观调控政策作用失灵的一个重要原因。因此,必须摆正房地产业的地位,房价一味上涨和房地产业“一枝独秀”的发展绝不是房地产业健康发展的模式,必须从根本上扭转这种认识和局面。

(二)房地产税收调控要着眼于建立长效机制,努力改善税收调控方式

房地产行业具有的“资金密集型”和对土地的高度依赖性特征,决定了土地政策和货币政策是房地产市场调控最重要的手段,而税收调控只能作为一种辅助手段,不宜频繁使用,相对稳定的税收体系更有利于行业的健康发展。

在对房地产市场可以采取的常用调控政策中,税收调控具有明显的优势。因为金融、信贷等政策调控往往是“一刀切”,而税收政策更多是结构性调整。因此,虽然税收调控只是作为一种辅助手段,但在房地产调控中的作用也日益重要。就税收调控而言,现在的问题是:当前房地产业的税收政策,没有一项是从房地产市场长期发展的角度出台的。

对前一阶段房地产税收政策的梳理

(一)2005年以来房地产税收政策的实施情况

我国的房地产税收政策从2005年以来大致经历了以下几个阶段:第一阶段,2005至2008年上半年,其间为应对房价偏高、增长幅度偏快等现象,国家出台了一系列紧缩性政策;第二阶段,2008年下半年至2009年底,这一阶段为应对国际金融危机影响,配合国家的扩内需、保增长、惠民生的指导方针,为鼓励国民购买住房和扶持房地产企业发展,税收政策以宽松政策为主。从以上两个阶段来看,宏观调控措施尽管产生了积极的效果,但是从税收政策看,并没有达到预期的效果,国内大部分城市房价波动较大,同时在总体上延续着不断上涨的趋势。第三阶段,2009年底至今,为遏制部分城市房价又出现过快增长的势头,宏观政策又开始趋紧,相应税收政策方面也开始收紧。

(二)2008年以来国家采取的具体房地产税收政策

2008年3月,为了支持廉租住房和经济适用房的建设,国家减免廉租房和经济适用房建设和运行当中涉及的有关税收。2008年11月,为了减轻个人购房者的负担,促进个人住房消费,将个人首次购买90平米以下普通住房契税税率统一下调到1%。同时还规定个人住房买卖的时候可以免征印花税,个人销售住房还可以免征土地增值税。2008年12月出台的国办131号文,规定对住房转让环节的营业税暂定一年实行减免政策。规定个人购买普通住房超过2年(含2年)转让免征营业税;将个人购买普通住房不足2年转让的,按其转让收入减去购买住房原价的差额征收营业税。个人购买非普通住房超过2年(含2年)转让按其转让收入减去购买住房原价的差额征收营业税;个人购买非普通住房不足2年转让的,仍按其转让收入全额征收营业税。这次税收政策调整和原来执行的政策相比,调整了住房转让环节营业税的征免期,同时加大了税收优惠的力度。通过这次营业税的政策调整可以降低住房转让交易成本,促进二手房市场发展,鼓励普通住房消费。

2009年1月1日起,国家废止了《城市房地产税暂行条例》,消除了内外资企业在房产税征收方面的“双轨制”。2009年12月22日,国家下发财税[2009]157号文,规定自2010年1月1日起,个人将购买不足5年的非普通住房对外销售的,全额征收营业税;个人将购买超过5年(含5年)的非普通住房或者不足5年的普通住房对外销售的,按照其销售收入减去购买房屋的价款后的差额征收营业税;个人将购买超过5年(含5年)的普通住房对外销售的免征营业税。这次政策调整把个人购买普通住房后转让免征营业税的时间从2年恢复为先前的5年,体现了政策较以前开始趋紧。

下一阶段完善房地产税收政策的建议

(一)尽早全面开征物业税,改革现行房地产税制和土地出让金制度

开征物业税主要是完善财税制度的需要,同时对调节收入分配、优化资源配置、完善分税制体系以及抑制房地产投机也能起到积极的作用。至于调控房价,虽然短期内效果尚待考察,但从长远来讲增加房地产保有阶段的税负、改革现行“土地批租”制度,肯定对房价的合理化和避免过快增长有积极的作用。当务之急是需要认真研究房地产税制改革的各项现实问题,包括房地产税的征税对象和纳税义务人、计税依据、税目、减免税、税收征管以及过渡时期新旧体制的衔接等具体问题,对这些问题逐一研究解决。考虑到改革的难度,可以采取分步骤,由易到难的办法进行,可以考虑先行开征“房屋空置税”和“土地闲置税”等简单易行的税种,将来再逐步过渡到全面开征物业税。我国的房地产税收制度必须改革。中国房地产税制存在的诸多问题,税制不合理已经成为制约房地产市场健康发展的重要原因之一。2010年“两会”期间,有委员提出房地产税费涉及12种税,50项费,一套房合计征收62项各种税费,这也是高房价的原因之一。

(二)调整房屋租赁税负,大力发展房屋租赁市场

理论上,物业税的纳税义务人应该是房产的所有人即业主,但业主会不会把此税转嫁给租户?事实上,从香港的情况来看,业主普遍会把物业税转嫁到租客身上。租户除承担租金外,还多交了税,可以说政府征收物业税是从租客身上收了一笔钱。为了避免这种情况出现,必须调整房屋租赁时的税负,降低租赁成本,活跃房屋租赁市场。我国税法规定个人出租住房要征收六税一费,不仅税种多、税负重,而且在实际征管中偷逃税款的现象十分严重。建议统一税率,对普通住宅个人住房

租赁统一按租金收入的一定比例征税,以此来盘活空置住房,提高住房的使用效率。

篇4

作为当今世界上的发展中大国，印度的经济发展取得了巨大的成就。与此同时，印度经济的二元化特征也非常突出，有着亚洲最大耕地面积的印度是个农业大国，农业是其非常重要的一个产业部门，它担负着养活印度12亿人口和维持社会、经济稳定的重任。但是，印度因深受热带季风气候的影响，自然灾害频繁发生，尤其是旱灾害严重。频繁的自然灾害、落后农业生产条件以及大量的农村贫困人口，严重威胁了印度农村社会经济的安定。为了加强对印度农业风险的控制、提高农业产出的稳定性和农村反贫困工作的开展，印度政府高度重视“三农”方面的工作，制定和实施了诸多的扶农、助农的政策措施。其中，农业保险便在这个背景下开展开来，并经历了多次改革持续至今，成为了为农业保驾护航和对农业风险管理以及农村扶贫的关键措施。

一、印度农业保险发展历程简述

（一）早期印度农业保险

印度的农业保险最早可追溯至其建国元年的1947年，当年，印度的农业食品部向中央立法机关提交了关于开展作物保险和牲畜保险的提案。但是，印度农业保险实质性的一步是1968年10月，印度政府起草了作物保险法案和实施方案以此指导各邦农业保险的开展。在1972年，印度通用保险公司正式引入一项名为早期个体化农业保险计划（FirstIndividualApproachScheme）的农业保险，同年，该公司被收归国有。这个农业保险计划是一个分散规模、小范围的试验性计划，保险标的仅仅限于H－4棉花（之后还承保花生、小麦、土豆）。1979年，印度通用保险公司开展了作物保险试点计划（PilotCropInsuranceScheme，PCIS），代替了先前的个体化农业保险计划。PCIS采取了AreaApproach，并将保险标的扩大至谷类作物、小米、鹰嘴豆、土豆、棉花、油菜籽等六大类作物。更为重要是，PCIS对投保人的投保资格和保费补贴做出了明确的规定：只有季节性农业贷款的农民才能够参保，自愿参保的贷款农民能够获得政府提供的50％保费补贴。这一规定直接将农业保险上升为政策性保险，并奠定了今后农业保险的基本发展方向

（二）过渡时期农业保险

PCIS于1985年期满后，同年，印度中央政府、19个邦及联合属地政府、银行机构和通用保险公司联合推出了综合作物保险计划（ComprehensiveCropInsuranceScheme，CCIS）。与PCIS相似，CCIS的投保人同样限于季节性农业贷款的借款农民，但强制要求借款人参与投保。同样，农民参保CCIS时可以获得政府提供的50％的保费补贴，由中央政府和邦政府按2∶1的比例负担。

（三）新时期农业保险计划

国家农业保险计划（NationalAgriculturalInsuranceScheme，NAIS）是印度在1999年开始实施并持续至今的一项综合性、国家层面上的农业保险计划，旨在为农民的农业生产提供保险保障和资金支持，同时帮助农民稳定收入。NAIS是由印度政府牵头组建的农业保险公司———印度农业保险有限公司负责运营的。NAIS允许任何农民参保。在保险标的上，NAIS明确将保险标的划分为粮食作物、油料作物、园艺作物和经济作物等四大类，规定所有的粮食作物和油料作物、13类园艺作物和经济作物为保险标的①，并且严格按照上述标的划分标准来确定保费。对于保费补贴，NAIS实施动态调整政策，规定一个5年的淘汰期，即根据NAIS的运行情况每5年调整一次保费补贴，目前参保农民可以获得高达90％的保费补贴。NAIS是印度有史以来规模最大、保险金额最高、参保人数最多的农业保险计划。可以说，NAIS成为了印度农业和农村经济发展过程中不可或缺的重要一环。

（四）其他农业保险计划

在印度的农业保险市场上，一些新型的农业保险也相继出现，很好地对政府主导的政策性农业保险起着补充作用，丰富着印度的农险市场。其中，比较有影响力有农业收入保险、牲畜保险和降雨指数保险。

二、印度农业保险实施效果评析

印度农业保险自1947年首次提出，到今天的国家农业保险计划的顺利实施，其经历了近60年的发展历程；与此同时，印度政府、印度的主要保险公司、其他社会机构以及广大普通农民广泛参与历次的农业保险计划，推动着历次的农业保险计划的不断改进优化，推动着农业保险在印度农业发展。可以说，目前，印度的农业保险已经发展的非常成熟，形成了一套以国家支持的国家农业保险计划为核心，多种商业农业保险为补充的多层次、全面化的农业保险体系。

印度所形成这种综合全面农业保险体系不仅将保险的保障功能在农业领域里得到了最大的发挥，为农民降低因灾害以及农业市场波动导致损失提供了制度条件，在保证农业生产的稳定、保障国家的粮食安全方面起了重要的作用。更为重要的一点是，印度农业保险计划已经被定义为一项农村反贫困政策，其核心目的就是帮助农民实现脱贫致富，以政策性保险的方式实现转移支付，帮助解决长期困扰印度的贫富差距日益加大的局面。

当然，凡事不可能完美，印度农业保险在其实施过程中同样存在着缺点和不足。其中，一个突出问题就是参保率的问题，虽然NAIS年均已约有1231．5万户农民和1952．6万公顷土地参保，但相较于印度高达近10亿的农村人口和近1．6亿的耕地这依然显得杯水车薪；参保率过低问题仍然严重，并影响了农业保险的实施效果。

另一严重的问题是政策性农业保险的低保费、高补贴、高赔付的运行方式让政府财政承受了巨大的赔付压力，导致农险计划在巨额亏损下运行，最为严重一次的是PCIS在收取了40．4亿卢比保费收入的情况下，却支付了高达230．3亿卢比的赔付，其中，差额只能由政府财政进行补贴；这种运行方式恶果是一旦发生大规模的巨灾引起了高额赔付可能使政府财政承受极大的赔付压力，甚至出现入不敷出的状况。此外，道德风险和逆向选择、定损困难、赔付不及时、巨灾分散机制不完善等问题也困扰着印度农业保险。

三、印度农业保险对我国的启示

目前，我国自2004年启动的农业保险试点已经在全国29个省份开展开来了，各省陆续开展了水稻、小麦、玉米、棉花、大豆、奶牛、生猪、肉鸡、烟叶、西瓜等多种牲畜和农作物保险，发展非常迅速。但是，我国农业保险起步晚，发展水平不高，许多问题仍困扰着我国农业保险的发展。印度已经运行近40年的农业保险体系对我国有着很好的启示性作用。

（一）突出国家政策性支持的重要性，发挥政府在农业保险发展上的主导作用

作为一种经营自然巨灾风险的保险，农业保险在保险市场不够发达情况下纯粹采取市场化运作是很难取得成功的，因此，农业保险必须要有政策性的支持。印度政府对于农业保险的支持是全方位的：政府不仅直接为农业保险制定实施政策和法案、为农民提供保费的补贴，还专门组建国有的政策性农业保险公司来负责农业保险的运营。可以说，正是有了政府的大力支持印度的农业保险才能取得如今的成效。就我国而言，政府的支持主要表现为大力度的保费补贴，但是其他方面的支持水平，例如，对承保公司的经营费用补贴、税收优惠，农业保险立法等方面依然存在不足。因此，在如何提高各级政府的参与度、尽早实现立法、农业保险的政策性定位以及巨灾风险分散的诸多环节，我国还有很多工作要做。

（二）加强农业保险与其他助农政策的协作性，将农业保险的开展与其他助农政策统一起来印度过去实施的PCIS和CCIS这两个农业保险试点计划有个突出特点就是将农险的参保与助农贷款结合起来，限于或强制要求借款人参保，这样做的好处是有效的将政府各项助农政策进行综合以使它们能发挥最好的效果，同时，能鼓励或者强制农民参保，有效地提高农业保险的参保率，并将农业保险发展为一项农村反贫困政策。相较于印度，我国的农业保险普遍是孤立开展的，并未将农业保险与农业补贴政策、农村基础设施建设、小额农业贷款等助农政策结合，导致农业保险的参保率、宣传力度、实施效果等依然不佳。故对我国而言，政府除了需要强调农业保险在新农村建设中的重要性，还要提高农业保险与其他政策的协作性，在提高农业保险参保率的同时使一揽子助农政策的效果得到最大发挥。

篇5

关键词：钓鱼就业；农民工就业；原因；对策

中图分类号：G645 文献标识码：A

文章编号：1005-913x（2016）02-0012-04

“钓鱼就业”涉及到就业的稳定性问题，但也夹杂着欠薪、维权等多种现象，关于农民工就业的种种问题，都是我国当前面临的现实问题。农民工自身文化素质低、劳动技能匮乏等因素，以及城市用人单位的歧视和无视法律的约束均使得劳动就业期缩短，劳动者经常面临失业的威胁。因此，探究当前我国农民工遭遇“钓鱼就业”及其伴随现象（欠薪、维权等）的影响因素非常必要，这对于劳动者提高自身的素质和社会各界认清当前劳动力市场的运行的趋势与效果，制定正确、合理、有效的劳动力市场政策，促进社会就业具有重要的现实意义。

一、“钓鱼就业”的提出

（一）对相关人士的访谈

对曾在当地一家由国企改制转化为私企的中小玻璃制造公司工作过，后来为了谋求更高工资而背井离乡去到外地工作的拥有玻璃制造行业技术的二十几位农民工进行了一个简单的访谈。由于时间地域的关系，不能得到深入的数据，但也从访谈中得到了一些他们的经历和造成他们这种经历的原因，同时根据这些原因寻找对策，对症下药。

访谈的这些人员因为外地开出的工资高，所以，大家辞去家乡的工作，奔赴外地不同的工厂，与那些工厂签订中长期的协议，在远离家乡的地方务工。他们以组为单位，分别从经济相对比较落后的家乡到了经济相对发达的重庆、湖北、河北等地的不同工厂。据我所知，后来他们都遭遇了同样的事情，不到三个月，先后被工厂辞退。此后，他们也分别辗转到了其他地方，但也都遭遇同样的事情。他们都与工厂签订了为期三五年的劳动合同（劳动协议），可还是被辞退，原因就是他们去了外地教会了当地居民制造技术和方法，对企业而言，他们是“师傅”级别的农民工，工资高于当地居民，当地居民掌握了技术之后，自然他们相对较高的工资也就成了额外的负担，因此会遭到解聘。其中一部分倒是能拿到工资，但也有几个组的人连基本的工资都没有拿到。由此我走访了这些人，进行了非正式的访谈（大致内容见附件A）。由访谈大致得到了“钓鱼就业”的原因，以及“钓鱼就业”的伴随现象（欠薪、维权等），本文根据实际情况，借鉴了相关文献以及借助于当前实施监督最有效最流行的手段，既肯定了前人提出的一些政策制度上的大观点又提出了一些具体到可操作的一些对策，希望引起社会对“钓鱼就业”及其伴随现象（欠薪、维权等）的关注，让这些问题能够得到解决。

“钓鱼就业”及其伴随现象（欠薪、维权等）折射出来的本质：中西部经济发展差距、农民工就业困难、农民工处于弱势地位、农民工就业不稳定、农民工自身素质有待提高、一些中小企业自身也在夹缝中生存、企业负责人法律意识淡薄、法律制度不健全等问题。

（二）相关研究文献综述

对于“钓鱼就业”的文献相对较少，甚至没有，但对于其折射出来的需要关注农民工就业的相关问题却不在少数，对于这些问题的研究于本文“钓鱼就业”的前因后果探讨将有很大的借鉴意义。

覃琮（2009）指出，中国在变成一座“世界工厂”的同时，世界上最庞大的产业工人阶级正在中国形成。不用说，这个阶级的命运、它对社会转型的作用和对未来发展的影响是非常巨大的，所以怎样解决好农民工的问题对于社会稳定和经济发展都有重大的影响。

欧美国家中以英国为代表，经历了漫长的四百多年解决农民工问题的经验教训，为欧美国家解决农民工的一系列问题提供了典范，大大缩短了其解决农民工问题的历程。

唐豪、马光红、庞俊秀等学者对农民工就业问题及其成因进行了深入分析，诸如工资偏低和欠薪现象、靠青春和体力谋生等就业问题和影响就业的主客观原因皆有透彻的阐述和分析。

中国就业促进学会解决农民工就业的对策措施主要是从强化就业服务、开展农民工职业培训、稳定在岗农民工就业岗位、落实扶持、整顿人力资源专项行动等方面着手进行解决。

前面也有学者对农民工就业稳定性有了深入的研究，但都没有统一的定义，比较有代表性的是学者张琦对整个就业市场的宏观层面进行了深入探讨，他认为就业稳定性是劳力的参与量在一定时期维持一定的比例，包括我国就业总量整体的稳定、劳动力就业在产业和区域间转化替代弹性不高、劳动者个体总的就业时间较长；微观角度研究就业稳定性主要针对的是个体劳动者而言的，更加侧重于研究劳动者本身的因素。

笔者主要针对近年来发生的特定现象――有着一定技能的农民工所遭遇的“钓鱼就业”，也是非正常失业，也指这一类农民工的就业稳定问题。“钓鱼就业”虽然也关乎稳定性，但主要针对特定的一类人在进行访谈的基础上对这种就业非正常的不稳定状态以及其伴随的现象（欠薪、维权等）加以探讨，把宏微观结合起来进行分析，望能够找出农民工遭遇“钓鱼就业”的原因，得出一些结论，找出一些可能的办法，对社会稳定将有积极影响。

（三）相关研究意义方法

1.意义

农民工就业是促进中国经济发展的主要动力，同时也是全面建设小康社会的前提条件，更是构建社会主义和谐社会的关键，处理好农民工就业问题可以促进国民经济稳步快速地发展。

2.方法

由于条件限制，不能得到真切的数据加以分析，只能用定性的方法通过分析加以论述，故选用了下面三种方法探讨所写话题。

（1）文献研究法。文献研究法也可以称之为非接触性研究方法，是研究各种符号形成保存下来的对教育研究有一定历史价值和资料价值的事实材料的方法。主要是指：检索相关的文献、报纸、期刊、杂志等一系列相关材料，搜集国内外在新生代农民工就业方面的相关理论和实践经验，深层次地了解国内外关于新生代农民工就业问题的研究现状，为做好文献综述创造条件。

（2）深度访谈法。深度访谈法又名深层访谈法。深层访谈法是一种无结构的、直接的、个人的访问，在访问过程中，一个掌握高级技巧的调查员深入地访谈一个被调查者，以揭示对某一问题的潜在动机、信念、态度和感情。笔者对这类有明显自我保护心理的农民工以漫谈的方式进行了解，能得到更加真实的情况。

（3）历史分析法。要客观地分析农民工问题，就必须对这一问题形成的历史原因有一个比较清楚的认识。对至今还深刻影响农民工的户籍、土地、社会保障等政策和制度进行历史的考察，揭示这些政策、制度形成的历史原因，从而为未来政策的完善与创新找到可供参考的路径。

二、“钓鱼就业”的产生

（一）国家社会的大背景

1.经济

国家总体：我国是发展中国家，国家经济还未发展到可以解决所有农民工就业问题的程度，对于经济发展过渡时期中“农民32”暂时现象还远远不能如欧美国家那般解决得顺畅。

东西分流：从农民工的流向看，大多是从西部、北部流向东部、南部，所以东西经济差距甚大，“西部大开发”的政策实行了多年，虽然有一定的成效，但还不足以支撑西部自身的发展。

中小企业：中小企业是国民经济的细胞，对经济发展起着不可替代的作用，当在这过渡的特殊时期，这类中小企业大多经营不规范，企业制度不健全，对国家法律的贯彻程度也不能明察究竟。而农民工这类弱势群体是止步于大中企业的，因而依这类中小型企业为生，但农民工的权益几乎得不到保障。

2.人口

我国是人口大国，人口基数大，素质低，且从事第一产业的人数居多，这一部分人口从农业中脱离出来需要一个位置，而目前劳动力明显处于供大于求的时期，还不能为农民工腾出一个比较稳定和理想的位置，所以在将来很长一段时间内农民工问题还会存在。

3.制度

城乡二元结构的制度障碍：随着工业化、城市化进程的加速，我国城乡二元结构的许多制度暴露出弊端，严重阻碍着城乡经济社会的协调发展，成为阻碍农民工就业的制度壁垒，其中包括城乡二元户籍制度、城乡二元社会保障制度、城乡二元就业体制与劳动力市场。

政府公共服务职能不到位：观念转变不彻底（重管理，轻服务）、就业服务不充分（就业市场不规范、招聘信息传递不及时）、就业保护力度不够（未设立专门协调农民工就业的机构）。

农民工就业培训体系不完善：教育制度的缺陷、培训机制不健全、培训资金投入不足。

就业和劳动权益保障不充分：平等就业法律政策落实不到位、农民工权利救济操作性不强。

（二）企业的责任与问题

一些中小企业之所以敢公然漠视农民工的合法权益有三个原因：第一，国家对农民工的政策虽好，但始终鞭长不及，众多中小企业，中央和地方政府没有那么多的时间和精力来对每一个中小企业进行盘查，企业的违法行为得不到及时的制止和惩处，助长了他们的气焰；第二，企业本身可能也是在夹缝中生存，为了自身的生存和发展不得不那么做；第三，企业负责人法律和社会责任意识不高，拒绝保障农民工的合法权益，采取各种可能的方式规避责任和风险。

（三）农民工自身的原因

1.综合素质待提高

农民工本身受教育水平低，限制了自身的发展，许多工作本身无法胜任；所掌握技能的可替代性太强并且单一，一旦受到威胁，便无计可施；法律知识欠缺并且对于企业的违法侵权现象无法应对。

2.就业观念有偏差

重新就业意识薄弱，如谈话中可以得出一定结论，这些农民工几乎脱离了农业，而且骨子里有一种“弃农”、“厌农”的想法，就算在外面受尽歧视和委屈也不愿意再回到农村，而且没有一种开拓新的就业方法的意识。

3.囊中羞涩的无奈

相信农民工中也不乏有“生财”之道，但缺少资金投入。对企业尚有贷款扶持政策，对于农民工也应如大学生上学那般开通“绿色通道”，对于有好的想法的创业项目的农民工应加以支持，鼓励回乡创业，缓解就业压力。

4.非正规的就业渠道

非正规的就业渠道是指通过老乡、同事、亲戚、朋友等非正式的职业介绍机构就业的途径，是农民工外出、特别是女性农民工外出就业的主要渠道。目前，我国正式就业渠道资源有限，运行效率低，欠规范和制度化，而且就业成本高，不利于农民工就业。

5.维权问题一系列

维权意识低：这是由农民工自身的特点决定的，农民工本身受教育水平低，法律意识不强，其中鲜有接受过高等教育的人，同时农村的环境相对简单，造成其心理素质较差，很多农民工自身的权益被侵犯的时候还“浑然不知”或者是“无动于衷”。签订的劳动合同无效或是对劳动合同没有相应的认识，使签订的合同变成一纸空文，甚至有的人根本分不清简单的就业协议和劳动合同。

维权方法不当：新闻上也常有报道农民工事件，在一些农民工的权益受到侵害之后，要么选择忽略，要么显示出非常不理智的行为。如极端个体维权行为（开胸验肺等）、日常形式的反抗（消极怠工、减产等）、集体维权行为（聚众闹事、工会谈判等）。

维权成本大：很多维权渠道的费用是农民工这个群体无法承受的。

申诉渠道不畅通：农民工申诉的渠道有很多，但实际可行的寥寥无几。

维权周期太长：从到维权成功需要很多时间，并且维权申诉后的执行也难。中小企业是国民经济的支柱，也是政府税收的主要来源，政府大多不敢正面“得罪”企业，就算农民工胜诉，企业在执行法院判决的时候也多敷衍了事。

三、解决“钓鱼就业”问题的对策

（一）经济发展才是根本

1.国民经济整体提升

实施更加有利于促进农民工转移就业的经济发展政策、财政保障政策、税收优惠政策、金融支持政策等综合性的经济政策，有效促进整个国民经济健康发展；提高传统农业的质量和效益，利用农业的土地和环境空间优势，发展高新农业、特色农业，增强农业内部吸纳劳动力的能力；继续落实“西部大开发”政策，大力发挥西部潜力，增强西部地区拉动就业的能力；统筹城乡发展，建立健全城乡劳动者平等就业的制度，缩小直至消除劳动者城乡就业差别，实现平等就业；支持区域经济发展，鼓励区域协作，统筹协调不同地区就业的均衡增长；支持少数民族地区发展经济，扩大就业。

2.中小企业效益提高

引导非公有制经济尤其是劳动密集型民营企业发展，大力扶持中小企业，增加中小企业的经济效益，促进中小企业发展壮大，拉动就业。企业经济效益上去了，自然也不会再拖欠工资，也不会为了节约一点成本就轻易把员工辞退。

（二）政策与制度是保障

1.打破城乡二元制度壁垒

统筹城乡户籍管理、统筹城乡社会保障、统筹城乡劳动力市场。

2.完善公共就业服务体系

完善市场经济体制、健全社会保障制度、完善农民工就业服务机制、探索促进农民工就业新模式和就业援助体系、强化农民工教育培训、优化农民工职业培训的政策和法制环境、深化多层次的农民工职业教育和技能培训、鼓励企业加大农民工培训力度、建立农民工培训费用多元化分担机制、推广职业技能资格证书制度等。

3.农民工创业孵化机制

地方人力资源和社会保障局建立人力资源市场监测系统，加大对农民工就业的关注度，及时开展农民工就业援助服务，对于准备就业和就业困难人群以及同时返乡农民工进行疏导和培训，搭建农民工就业服务平台、积极落实创业优惠政策，转变其就业观念和增加其就业技能，开设“绿色通道”支持引导农民工创业带动就业。

4.推行农民工法律援助制度

《劳动合同法》《就业促进法》《劳动争议调解仲裁法》确立和实施以来，虽引发了许多相关问题，但也颇有成效。在这个势头上，应该着力加大劳动保障监察执法力度，完善农民工劳动合同管理制度，加强劳动争议调解仲裁体系建设，大力推行农民工法律援助制度，让农民工就业问题有法可依和受法律保护，保障农民工就业和劳动权益。

5.失业保险和补助利用起来

据新闻报道，人社部和财政部印发《关于失业保险支持稳定岗位企业的通知》决定在调整产业结构过程中不裁员和少裁员的企业，由失业保险予以补贴――“稳岗补贴”。可以把这个政策向农民工聚集的企业适当倾斜，对支持农民工就业的企业实施补贴。

（三）监督与舆论的手段

1.舆论监督

政府：有时候政府考虑到地方业绩和税收的状况，也许会对企业的违法侵权现象睁一只眼闭一只眼，或者是被企业表面现象所迷惑，这要求政府必须自律，同时实行“阳光下的政府”政策，加大监督力量，增强对农民工的保护。

企业：（媒体、网络、社会大众）社会舆论可以令农民工权益受损的情况，在较快的时间内引起广大群众、社会机构、政府部门的关注。一旦形成广泛关注，能对雇主形成较大的舆论压力，雇主就会认真考虑如何对待农民工的问题，如果有违法、不合理的地方也会对之采取更为重视和谨慎的态度。

2.精神鼓励

“中国好雇主”项目已经实行了三届了，对企业有很强的激励作用，各个企业都争当“中国好雇主”。借鉴“中国好雇主”，各地方政府可根据自己当地的情况（如当地企业欠薪严重，就把按时按量发放工资作为重要指标；若裁员严重，则把少裁员当做重要指标）设立相应的“地方好雇主”、“十佳好雇主”等等，激励企业争先创优。

3.多重惩处

对于企业在对待农民工问题上的违法侵权行为要予以警告和惩处，物质和精神双管齐下。对于“好雇主”，也应暗查明访，对于多次实施“钓鱼就业”和欠薪等企业予以相应的惩处，把这些企业揪出来，贴上警告牌，设立相应的企业“黑名单”，待企业调整改变后方可撤销，同时予以相应的罚款，如若再犯，则罚款翻倍，甚至吊销营业执照。

据资料所知，韩国公众人物或是名人犯错之后通常会处以社会工作时数的惩罚，以示警告。我国对于侵犯农民工权益的企业负责人也应建立相应的社会惩罚，如在众目睽睽之下扫大街、体验农村生活、到建筑工地做义工或是去敬老院洗衣服等都是很不错的惩罚方法，一举两得。

4.监督有道

（1）市长信箱：“市长信箱”对于大家都不陌生了，很多年前就有相关例子，可是它的实施效果几乎为零。如果在市民和市长之间存在着“第三者”，那相信很多人都知道市民的心声难以到达市长本人之处。不管是实体信箱还是电子信箱，希望有一天能够实现零中介，让权益被侵犯的问题直接反映至最高层。当然，市长的精力有限，实施这个手段时应实名并且定时定量定质，虽有局限，仍不失为一个好方法。

（2）短信平台：根据南充市扶贫办的短信平台得到灵感，这有点类似于“市长信箱”，希望这能成为一个市民能够畅所欲言的平台，市长也作为其中一员，可以暗自观察民心走向或者民众最关心的话题，更好地为民众服务，为就业人群服务。

（3）万能网络：网络的力量相信大家有目共睹，创建民众的网络监控和监督平台，农民工就业问题的关注度会飞速上升。

（四）自身的素质是关键

1.加大对教育的投人

知识：不管是对自身还是对子女，对教育投入都应该持持续上升的态势，增加自身的就业能力。提高科学文化素质，普及教育和法的知识。

技能：参加职业培训，掌握一门或多门技能，增加自身就业的筹码。

2.提高自我保护意识

包括提高维权意识、掌握一定的法律维权意识（法律认知水平）、了解组织维权意识（采取通过工会组织进行维权）、舆论维权意识（通过媒体来进行维权）。

3.转变就业观念

实行多渠道、多形式就业转移，广开就业门路，通过政府的优惠政策和就业服务进行自主创业、自谋职业和灵活就业。

四、研究结论

基本结论：近年来，解决农民工就业问题和被欠薪问题成为社会和媒体关注的焦点，从国务院总理为农民工平等就业和为农民工讨薪到恶意欠薪写入刑法，反映出中国政府和社会高度重视农民工就业和被欠薪问题，尤其是每到年关，中央至各地政府都特别重视，想方设法解决拖欠农民工薪酬问题和思考农民工就业的问题。

篇6

一、政策性农业保险的相关理论阐释

（一）政策性农业保险的界定

顾名思义，政策性农业保险是相对于商业性农业保险而言的，是政府对于关乎国计民生和粮食安全问题而设计和实施的具有政策性扶持和优惠的制度性安排，其目的旨在保障国家粮食安全、提高农业生产抵御自然灾害的能力、促进农村经济健康发展、改善民生。从宏观调控层面上来看，政策性农保体现出强烈的国家意志和产业政策导向；而从微观操作层面上看，政策性农保产品呈现出显著的正外部性效应，产品种类主要包括：种植业的多风险保险和养殖业的死亡保险等。在种植业方面，政策性农保主要承保旱灾、水灾、冻灾、雹灾、风灾等自然灾害造成的损失，在养殖业方面主要承保日常性疾病等动物死亡风险。对于超出一般水平的巨灾，国家应另行安排救济和扶持。而本文所研究的政策性农业保险主要是承保因自然灾害而带来的农作物损失。

（二）政策性农业保险的特有属性

首先，政策性农业保险是一种“准公共产品”。一方面体现在保费的交纳方面，由于政策性农保并非强制所有的农户一定要参加，而是鼓励有意愿的农户自愿交纳一定的保费，并由政府和地方财政共同补贴的这样一种“三方共付”的保险制度。那么，没有交纳保费的这部分农户显然没有条件再接受政策性农保的保障和福利，被排除在外；另外一方面，政策性农保显现出显著的“公益性”和“外部性”，政府作为这项政策的主导者，对农业发展、粮食市场的供需平衡肩负着全局统筹和主导义务，通过普及和实施政策性农保，在完善我国社保体系，缩小城乡差距，增强农业生产抵御自然灾害等方面，显示出强烈的正外部效应。

此外，由于国家农业巨灾救济和补偿制度的存在，使得一部分地区、一部分农户存在着“无灾收益”的搭便车行为。其次，政策性农业保险是由政府、保险公司和农户三方共同博弈的结果。在完全没有任何农业保障制度的情况下，高风险低回报的农业经济生产使得农民朋友受益甚微，在有些年份由于巨灾降临，甚至会造成“入不敷出”的情形，如果将所有的农业风险转嫁给农业保险机构，显然，作为以盈利最大化为目标的保险机构会关闭这部分保险业务，从而避免“低保费、高赔付”的局面。在这种情况下，中央和各级地方政府不得不作为主导方和支持者对农业保险市场进行干涉，通过财政补贴和税收优惠政策分别对承担农业风险的保险机构和农民朋友予以一定的支持和鼓励，以保证农业保险机构的正常盈利、农业经济的稳定增长和农民生活的平安保障。

二、我国政策性农业保险发展概述

从2007年开始，国家选择了部分省市进行政策性农业保险的试点，加大了对农业保险的补贴力度，包括：加大农业农村投入、提高农业补贴、稳定农产品价格、增强农村金融服务能力等。下面，我们遵照国家行政地域的划分，分别对华东、华南、华北、华中、西南、西北和东北地区的代表省市政策性农业保险进展情况进行总结和归纳。

（一）华东地区

浙江省政策性农业保险作为华东地区“共保模式”的代表，最初由人保财险、中华联合、太平洋产险等十家在浙财产保险公司于2006年3月成立，其中首席承保人为人保财险公司，占60％份额，其余九家公司为共保人。但是在2009年3月份，共保体的成员调整为五家公司：人保财险、太平洋财险、大地财险、安信农业保险和永安财险，其中，作为首席承保人的人保财险，所占份额提高到了77%。浙江省政策性农保共保体并不属于独立法人机构，但是在运作上，拥有共保体各成员公司同等的经营资格和业务范围。首席承保人受共保体成员委托，遵照农保试点要求，在各试点县(市、区)设立专门的服务机构，负责单证管理、保单出具、勘察处理、年终清算等工作。管理运作费由共保体各方协商并经浙江省政策性农业保险试点工作协调小组审核后确定。首席承保人对政策性农保业务采用的核算方式为“账内运行、单独核算”，首席承保人和共保人每月就农业保险保费和赔款、再保险费、管理费用等各项收支项目按共保份额进行清算划付。

（二）华南、华北地区

广东省和海南省作为华南地区农业经济生产比较有特色的省份，政策性农业保险的发展和完善很大程度上归功于由本土农业经济发展规模和农民专业合作组织推动和支持。首先，华南地区农业产业化及农业产业集群已经形成，订单农业、科技农业、蓝色产业带已经成为华南地区农业经济的代名词。农保产品的保障范围主要涉及以下几个方面：水产养殖、橡胶树风灾、香蕉风灾、甘蔗火灾、水稻保险、渔船全损保险等；其次，根据参保者承受风险的能力，实行差别保费补贴标准。其中，农垦参保自缴和省级财政补贴分别为：90％、10％，民营参保自缴70%，省级财政补贴30%；香蕉风灾保险、生猪保险、渔船全损保险保费由参保者自缴70%，省级财政补贴30%。

自2007年政策性农保在江苏、新疆、四川、湖南、内蒙古、吉林等6省开展试点以来，到2011年末，政策性农保从补贴金额、保费收入和承保农作物面积等指标看规模已位于全国各省市之首。在基础农作物方面承保的农产品主要有：玉米（400元/亩）、小麦（400元/亩）、大豆（200元/亩）、葵花籽（250元/亩）、油菜籽（170元/亩）、马铃薯、蔬菜种植、葡萄种植等；在养殖畜牧业方面承保的主要有：能繁母猪、生猪养殖、肉羊养殖、肉牛养殖等。养殖业保险补贴的保险金额参照投保个体的生理价值，包括购买价格和饲养成本确定，（能繁母猪每头1000元，奶牛每头5000元)。在保费补贴比例方面，截至2010年，累计下拨财政资金13.2亿元，专门用于补贴农牧业保险业务和提高保费给付标准。其中，在种植业方面，财政部补贴35%，自治区财政安排补贴55%，农户自付10%；在养殖业方面，财政部补贴为能繁母猪补贴50%，自治区本级财政补贴20%，盟市、旗县级财政各补贴10%，其余10%由农户承担；奶牛保险由财政部补贴30%，自治区财政安排补贴50%，其余20%农户承担。

（三）华中地区

自从2008年湖北省政策性农业保险工作正式启动以来，省政府通过采取政府主导、市场运作、保险公司自营的三级管理模式，负责当地政策性农业保险工作的实施。全省按照“村-镇-县”自下而上的顺序投保登记，以县为单位签订统一投保单，保险凭证一户一证、一险一证。保费由农民个人缴费、中央财政和地方财政补贴三部分组成，不同险种补贴比例不同。其中主要险种有：水稻保险、棉花保险、油菜保险、能繁母猪保险、奶牛保险、水产养殖保险、泥石流保险、森林火灾保险等。湖北省政策性农业保险起步比较晚，急于提高和改善的问题颇多，比如说，办理农业保险的机构太少，全省21家财险机构中，承保农业保险的单位仅仅只有俩家，根本无法肩负起全省政策性农业保险的重任。

（四）东北地区

黑龙江省不管是与华北地区各地区相比还是在全国省市范围内，政策性农保实施都是经历时间最长久，成绩最显著的省份。可以为其他省市借鉴和尝试的创新点主要有以下几个方面：第一，为了避免保费支付负担过大及农户的搭便车行为，农保政策将承保范围进行了严格的规定和限制。其中，非承保范围主要是：防洪堤外或泄洪区内的水稻，地上、地下水源不足的稻区种植的水稻；越区或违背农时种植的水稻；良种繁育与田间试验种植的水稻；在农业技术部认定不宜种植水稻的耕地上种植的水稻。第二，垦区内农作物保险费率由基本保险费率和附加险保险费率两部分组成。基本保险费率由基础费率和浮动费率组成，基础费率为4%，浮动费率根据前10年受灾损失率厘定；附加险费率：低温冷害损失险为3%。第三，保险赔付分为即时赔偿和收获后赔偿，免赔率分为绝对免赔率和浮动免赔率。绝对免赔率为30%，浮动免赔率根据以下原则进行增减：1.保险标的基本险和附加险责任并发时，未投保附加险的+10%~+30%；2.参保人未使用农业技术部门认定品种的+5%；3.违背农艺措施或达不到农业技术标准的+10%；4.疏于管理导致草荒的+5%。第四，核灾定损通过独立的第三方实现。第三方指的是与保险公司、农户无利益关系者，一般由农保推广人员、农业技术指导人员、农村村干部组成定损小组将受灾土地进行分类、编号、核灾和上报。

三、我国政策性农业保险存在的问题及原因分析

（一）制度方面

1.缺乏完善的法律法规

2009年10月1日起实施的《保险法》中仅有一处提到农业保险，即第186条规定“国家支持发展为农业生产服务的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定”。在国家积极推进政策试点的今天，我国仍没有制定专门的农业保险法律法规，农业保险的经营一直都无法可依，极大地影响了农业保险的规范化和制度化。

2.缺乏风险准备金制度和巨灾风险分散机制

农业生产容易受巨灾风险事故的威胁，大面积的旱灾、涝灾在我国各地区时常发生，但是，据了解目前我国尚无一省、自治区、直辖市在试点之初就计划建立巨灾补偿准备金的，巨灾风险只能由农业保险经营机构独立承担。从目前我国政策性农业保险试点情况来看，巨灾风险准备金要如何建立、筹集、启动、管理还没有形成成熟的办法和机制，巨灾风险准备金制度不完善，也不稳定。

（二）政府方面

1.对政策性农业保险的认识和推广不够

尽管政策性农业保险这几年在我国取得了一定的进展，但地方政府对于政策性农业保险的政策目标和导向不明确。加之中央又没有相关配套政策，地方政府害怕遇到大灾“吃不完兜着走”。

2.财政补贴缺乏长效机制

自政策性农业保险进行试点以来，积极推进这项工作的各省、市、自治区，虽然对参保农户的保费支出给予了一部分的财政补贴，但是试点如果全面展开以后，财政补贴的压力必然会增加，而中央的财政扶持手段及力度仍不明确，没有任何有关政策期许和支持承诺，更重要的是在没有建立巨灾补偿基金及农业保险法定再保险条件下，若真的发生大灾，需要巨额赔付时，地方财政力量有限，缺乏强有力的后盾。

3.行政手段推广农业保险的色彩比较浓厚

某些试点对政府在政策性农业保险中如何定位把握不准，往往利用行政命令将任务层层分解到各乡镇，要求必须全部按期完成，有的甚至将参加政策性农业保险与粮食补贴等惠民政策直接挂钩，侵害了农民利益。同时，在承保公司的选择上，采取政府指定而不是公开招标方式竞争产生，使得承保公司没有竞争压力和动力优化保险条款、扩大保险责任、降低保险费率、提高服务水平，政府也失去了利用市场杠杆来调动农民和承保公司两方积极性的机会。

（三）保险机构方面

1.承保范围与农民实际需求有一定差距

政府通过推动政策性农业保险，帮助承保公司扩大经营规模，防范和控制了经营风险，也降低了经营成本。但承保公司却没适当放宽保险范围，甚至有些险种与农民的实际需求有所偏离，使得政策性农业保险没有发挥应有的保障作用。

2.专业人才匮乏，核损结果缺乏准确性

目前我国保险专业人才在农村发展的极少，而发展农业保险要求一批既了解农业生产情况，又熟悉保险业务，既要遵循国家农业保险的政策，还要了解农村现状和农民心理的专业保险人，而这样的人才是少之又少。由于专业人才的匮乏，所导致的最突出问题就是自然灾害之后，核损过程的科学性和核损结果的准确性遭到农民的质疑，甚至有些情况会导致保险机构和农户之间的激烈争议和经济纠纷。

3.缺乏商业保险公司的参与和支持

近年来我国农业保险的赔付率是相当高的，一般都在60%以上，如果再加上接近保费收入的2O％的经营费用和其他费用，农业保险赔付率一般都要在80％以上，有时候甚至会超过100%，这种情况下就使得商业保险公司入不敷出。最为以营利最大化为目标的商业保险机构而言，农业保险很有可能是笔赔钱的买卖，相比之下，它们更愿意“独善其身”“、避而远之”。商业公司的消极参与以及农民薄弱的参保意识就会出现双重弱化农业保险的情形，使农业保险不断萎缩。

（四）农户方面

在政策性农业保险试点开展进程中，有效需求不足的原因在于：第一，政策性农业保险的高成本、高费率与农户家庭低收入之间的矛盾。目前我国农业发展正处于传统化向现代机械化的过渡时期，农业基础薄弱，区域之间发展不平衡，缺乏收入保障，在扣除了各项生活、生产资料及最基础的医疗和教育支出以后，可支配收入更是微乎其微，农保支出超过了其承受能力；第二，我国长期实行的巨灾中央财政拨款救助制度，形成了农民对政府依赖心理，缺乏主动防范和规避风险的意识；第三是由于家庭联产承包体制使得农业生产分散化经营，小规模的土地经营在客观上弱化了农业保险的经济保障功能。

四、发展我国政策性农业保险的对策建议

（一）完善相关政策法律法规体系

1.加快农业保险立法进程

有关部门应加快农业保险立法进程，明确政策性农业保险在国家农业保护制度中的主体地位。农业保险法律条例应明确规定农业保险的目标、保障水平、保障范围、组织机构、运行方式、参与方式、经营主体资格、保险双方的权利义务、会计核算制度、基金筹集方式、财政补贴标准和计算方法、赔款和处理方式、资金运用等内容，以促进政策性农业保险的体系化和法制化。

2.建立多层次的巨灾风险分散机制

首先要建立农业巨灾风险基金或巨灾风险融资机制，对遭遇巨灾损失的农业保险公司提供一定的补偿。其次是成立中国农业再保险公司，承担起国家农业再保险的职能。

3.设立政策性农业保险监管机构

以防避免出现因农业、金融、投资、税收、财政等领域各自为政、分割管理及资源分散而导致的高投入、低效率的局面，应考虑在目前保监会政策性农保监管部门的基础上，联合农业部、财政部、发改委等有关部门，成立专门的政策性农业保险管理局或农业风险监管机构。

（二）增强政府行为的有效性

1.增加财政补贴及税收优惠

政府可以从以下几方面确定补贴资金来源：一是从每年的财政收入增量中拿出固定比例来补贴农业保险；二是适当调整财政支出结构，控制行政经费支出的增长，提高资金的利用效率，将削减费用补贴农业保险；三是将粮食生产者直接补贴、农业生产机具购置补贴、良种补贴的“三补贴”政策为“四补贴”，增加农业保险的保费补贴；另外，国家应从税收政策等方面给予优惠及支持，以体现对农业“多予少取放活”的方针。

2.建立国家农业保险管理机构

农业保险的政策性特征使其对政府具有极强的依赖性，国家应建立国家农业保险管理机构，全面统筹管理基础农业保险，突出农业保险的社会效益。国家农业保险管理机构应由中央财政出资成立，其性质为非营利性质的国有独资公司，隶属国家农业部或财政部，经营管理费用由政府拨付，并免征所有税费，以利于准备金的长期积累和管理机构的稳定运营。

（三）提高保险机构经营能力

1.提高保险公司业务水平，改善经营效率

在贯彻执行农业保险政策过程中，农险公司不能一味地做执行者，也要根据实践需求与市场变化改变经营策略，努力提高保险技术，以完善核保、核赔等各个环节的工作，使核定损失更加科学，有效地减少道德风险的发生。同时还需要与农户及农业主管部门合作，不断扩大承保范围，增加承保品种，扩大保险覆盖面，提高赔付率等，以确保政策性农业保险在推进社会主义新农村建设方面发挥更大的作用。

2.加强专业人才队伍建设

由于农业保险缺乏专业人才，遇到多起理赔事件时，人员配备上常常会出现捉襟见肘的情况，因此保险机构要认识到培养专业化农业保险人才的重要性，加快培养专业化的农业保险人才，积极吸纳优秀人才进入到农业保险人才队伍中，同时对在岗农业保险员工进行专业化知识的培训，以高素质的业务人才为广大农户提供优质高效的保险服务。