宏观教育制度范文

导语：如何才能写好一篇宏观教育制度，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

-兼论中国引入辩诉交易制度的三重障碍

万毅（以下简称“万”）：自从二十世纪八十年代中期，中国启动司法体制改革以来，对现行司法制度的各种改革建议，就成为了法律理论研究和实践活动的中心话语。由于在法制现代化进程中，西方作为先行者积累了更多的经验、教训，建立起了一套已经证明行之有效的现代型司法制度框架，因此，努力向西方法治国家学习，借鉴、移植其先进的制度设计，就成为改造我国现行封闭、保守的司法制度的基本路径。从最早借鉴英美当事人主义诉讼对抗制因素改造我国超职权主义庭审制度，一直到最近引进罪状认否程序实行刑事普通程序简易审，我们都可以发见这种通过制度移植改造本国法制环境的努力。但是，一种中心话语的出现，同时也可能形成一种“话语霸权”，一种刚性的知识体制。在这种知识体制中，某些知识或话语先验地被认为是正确的、真理性的，而与之相悖的知识或话语系统则被定性为是错误的、异端的，并将受到这种知识体制的排斥甚至打压，不同背景的知识系统之间缺乏对话、交流的渠道，从而妨碍到意见交流机制的形成。我国的司法体制改革现在就正在成为一种中心话语，一种知识体制，而制度移植就是其先行的主题词。在这样的知识体制下，似乎我国现行的所有司法制度都应当加以改造，而唯一正确的改革方式就是大量复制国外先进的制度设计。在这里，我并不是反对司法改革，也赞同对国外先进制度进行借鉴、移植。问题是，这种制度移植是不是不加选择的、可以无条件或者说无成本地进行的，换句话说，国外先进的制度设计是不是一定适合中国，在国外运行良好的制度是不是在中国也一样能运行良好。对此，我是持怀疑态度的，因为，从某种意义上说，制度本身是文化的产物。一项制度自有孕育其生长、发育的社会、文化环境，正是不同的社会、文化环境塑造了一项制度独特的内在运作机理，并通过外部环境的预设积极支撑着该制度的运行。制度与社会、文化背景之间的这种高度相关性和互赖性，使得我们在进行制度移植时，必须谨慎，必须注意对制度内在机理和外在环境的斟酌、考量，否则就极有可能造成“南桔北枳”的异化效应或者说“排异”反应，严重的甚至可能导致“南辕北辙”。最近，基于提高司法效率的现实压力，中国司法机关开始考虑在我国引进美国的“辩诉交易”制度。但是，对此，我始终存有一丝担心，主要是顾虑到中美两国在社会文化背景上的较大差异，可能影响到辩诉交易制度在中国现有法制环境下的有效运作。在此，希望通过与谢老师的对话，廓清一些认识。

谢佑平（以下简称“谢”）：的确，法律制度移植是一件复杂的系统工程，成功的法律制度移植必须充分考量制度本身的内在机理和运作的外在环境，不可贸然为之。从世界各国的经验来看，成功的跨文化法律移植的范例并不多，倒是有诸多失败的教训引以为鉴。例如，大陆法国家的陪审制主要是向英国学习的产物，但是，由于陪审制在上千年的发展历史上已经与英国独特的人文、社会环境融合在了一起，从控辩双方主导陪审团的选拔、组成，到庭审中陪审团审理事实而法官适用法律的权限划分，都深深地烙上了分权、对抗等英美司法理念的印迹。制度可以照搬，但支撑制度运行的内在文化精神却不能复制。因此，陪审制在大陆法国家的运行状况一直不甚理想，几经反复，现在可以说已经名存实亡。就辩诉交易制度而言，虽然只是一项技术性制度，但它仍然是以西方法治国家尤其是美国本土独特的人文环境为背景的，一旦离开这一知识传统和人文背景，辩诉交易制度的实施效果就难以得到保证。

一、因何而生：辩诉交易制度生成的内在机理

万：能否具体谈一谈是哪些文化和社会传统影响着辩诉交易制度的实施效果呢？

谢：这首先应当从辩诉交易制度生成的内在机理谈起。从发生学的角度说，辩诉交易制度的产生不是偶然的，它实质上是为克服英美当事人诉讼过分对抗化的结构缺陷而出现的，这就决定了辩诉交易与对抗制诉讼之间的某种内生关系。辩诉交易，从语义上分析，指的就是一种“合同”，在采用辩诉交易的西方国家，它也被视为当事人（检察官和被告人）之间订立的一种待履行的“合同”，是被告人以权利进行交易的契约自由的一种体现。历史地看，合同或者说契约之所以在人类社会中产生，是由于契约所代表的平等、自愿、互利、互约等观念，能够减少交换过程中的不确定性、不安全因素，增加交换的理性和效益，可以说，契约或者说合同就是为克服交易风险、确保交易安全而生的。与此相联系，辩诉交易作为一种合同形式，其产生实质上也是为了克服英美当事人主义诉讼过分对抗化所导致的诉讼高风险。诉讼，因其条件的不充分性和结果的不确定性，而自然成为一种风险机制，任何人在提起诉讼之前，都会对自己承担风险的可能性加以考虑而三思后行。但是，在英美当事人主义诉讼模式下，由于诉讼的过分对抗化和竞技化，诉讼的风险性远远超过了大陆职权主义诉讼国家。这也就是为什么我们在英美国家经常能看到一些出人意料的判决，如著名的美国橄榄球明星辛普森杀人案，“出人意料”证明诉讼的风险系数很高。

万：看来，都是传统惹的祸。

谢：确实如此。在英美法国家，由于历史的原因，沿用了一套与大陆法国家截然不同的普通法制度。在诉讼制度上，与注重发现真实的大陆职权主义诉讼制度不同的是，英美当事人主义诉讼制度起源于决斗，它在很大程度上保留了早期弹劾式诉讼的原始特征，比较注重程序的对抗性以及诉讼的竞技性，强调控辩双方在诉讼中的平等对抗，主导程序的推进，它的指导性理念是通过双方当事人的争斗来发现真实，而作为案件审理者的法官，在诉讼中仅仅是一个中立的仲裁者，他消极听审、居中裁断，不能像大陆职权主义诉讼制度下的法官那样，积极介入证据的收集和调查活动。由于在当事人主义诉讼制度中，法官不能主动收集、调查证据，整个诉讼机制就缺少了一方查明事实的主体，也就缺少了一种查明案情的有效手段，相反，查明案情、发现真实的任务被完全压在了检察官和被告人双方当事人的肩上。这样，在当事人主义诉讼制度中，控、辩双方就面临着远比大陆职权主义诉讼制度中的当事人双方更高的诉讼风险。尤其是控方，由于基于无罪推定原则，他必须承担证明被告人有罪的证明责任，而法律又对检察官规定了严格的证明要求（必须证明到排除合理怀疑的程度），因此，检察官的压力更大。加上在英美国家，历来非常重视对被告人基本人权的保障，设置了沉默权、非法证据排除规则等保护性法则，这些保护法则不但增强了被告人一方的防御能力，同时也极大地限制了检控方的取证能力，使得检控方举证的难度增大，诉讼的风险性也随之增高。加上当事人主义诉讼的对抗式庭审，对双方当事人的诉讼技术要求较高，只要在举证或质证的某个环节稍有不慎，就可能导致本来占优的一方一败涂地，而英美国家律师制度发达，巧舌如簧的辩护律师，在诉讼技术往往也令检控官难于应付。因此，检控官可能耗费了本就有限的司法资源却换来的是一纸无罪判决。这样，检控官基于现实的考虑，就更愿意在庭前终结案件，以规避诉讼的高风险性，哪怕是以交易的形式“出卖”正义，以定罪和量刑上的让步来换取被告人认罪，但至少保证了对罪犯的惩罚，总比冒着风险出庭却一无所获要强。同时，在辩诉交易发源地的美国，检察官是一种政治型检察官，不但检察官隶属于行政序列，属于行政机关，而且检察官是通过选举产生的，检察官在任职期间的表现，准确地说是定罪率的高低，将极大地影响到检察官本人在职务上的升迁，诉讼上的高风险必然带来政治上的高风险。因此，为了克服这种诉讼和政治风险，检控方在必要时会更愿意谋求妥协，以规避诉讼的风险。当然，就被告人而言，交易本身也是有利可图的，通过认罪，被告可以换取确定的、较轻的处罚，这就使其遭受更重处罚的危险被一定程度地控制和回避了。因此，交易对检察官和被告人来说，是“双赢”、互利的。美国学者伦斯特洛姆认为，“如同其他协商后产生的协议一样，辩诉交易对双方都避免了”赌博损失“。[1]实际上，考察英美当事人主义诉讼的历史，一直存在着规避诉讼风险的机制。据美国法史学家劳伦斯。M.弗里德曼的考证，本义上的辩诉交易至少于100年前就在美国出现了。早在一个世纪以前，公诉人就愿意通过交易的方式说服被告承认犯了某种罪行以了结他们没有多大把握打赢的官司。并且，”默式的辩诉交易“历史可能更久，”默式的辩诉交易“是指不发生真正的交易，但被告确意识到他如果作有罪答辩会有好果子吃。许多被告作有罪答辩的确达到”奖赏“，或至少避免了审判会带给他们的较重刑罚。公诉人和法官心照不宣，辩护律师便传话给他们的当事人。这样，尽管双方未就”交易“交换过任何口头意见，但罪犯通过伏罪确实达成了某种交易。弗里德曼认为，这种情况现在也常发生并已持续了很长一段时间。[2]

二、对抗式诉讼、契约文化、实用主义思想：

辩诉交易制度运行的三重环境

万：从您的分析来看，辩诉交易制度的确与当事人主义诉讼制度之间存在着一种内生关系。那么，按照共生的原理，反过来也可以说，只有在当事人主义对抗式诉讼架构下，才能够提供支撑辩诉交易制度良性运作的制度环境。

谢：愿闻其祥。

万：因为辩诉交易既然是一种交易行为，那么就必须遵守交易的规则，即一般合同原则，唯有如此，才可能产生交易双方“双赢”的局面。而根据交易的规则，交易双方必须是能够清晰地认识自己行为意义和直接后果的理性人，交易应当在双方当事人之间平等、自愿地进行，交易的达成应当是完全自愿的，不存在强制、胁迫、或欺诈的因素；如果交易的一方对另一方进行胁迫，或者一方对交易内容产生了重大误解，那么都将导致交易行为的瑕疵，从而动摇辩诉交易制度的合理性。在美国，最高法院要求，在主审法官未对辩诉交易的自愿性进行调查的情形下，不能进行辩诉交易。如果交易是自由决定的，是理智选择的，协议解决的全部因素都必须承认。为此，法官要询问公诉人、被告和被告的律师，然后判定有罪答辩是否辩诉交易讨论的结果或辩诉协议的结果。法官还必须与被告作个别谈话以确定他是否得到别的承诺或是否游人胁迫他同意作有罪答辩。可见，保障辩诉交易制度正常运作的关键就是保证交易的自愿性和平等性。为此，必须充分尊重被告人的程序主体地位，而在这方面，当事人主义诉讼制度无疑具有结构性优势，因为当事人主义诉讼制度本身就是一种注重被告人权利保障的程序机制。具体而言，一方面，英美当事人主义诉讼基于对当事人独立主体人格的尊重，更为强调当事人对程序的处分性。首先，尊重被告人供述的自愿性，反对强迫被告人自证其罪，赋予被告人沉默权。面对国家侦控机关的讯问，被告人可以如实陈述，也可以保持沉默或拒绝供述，对此，国家保证不会因被告人的沉默或拒绝供述而对被告人作出不利推定。其次，赋予被告人程序选择权，实行罪状认否程序。只要被告人自愿认罪，法院就可以不经审理即作出判决。尊重被告人对程序的处分权，才能保证被告人交易的自愿性和真实性。另一方面，当事人主义诉讼基于朴素的竞技式诉讼理念，更为强调程序的平等性和对抗性。在英美当事人主义诉讼中，被告人被视为与控方地位平等的一方诉讼主体，并在程序中享有与控方对等的诉讼权利，控辩双方的对抗求证活动主导着程序的推进。这就为控辩双方进行平等的辩诉交易奠定了制度基础。但是，考虑到控、辩双方在力量上的现实差距，尤其是考虑到刑事诉讼中普遍存在的“信息偏在”问题，即告人在刑事诉讼的信息交流机制中处于弱势地位，其获取信息的渠道存在着天然的不足，因为被告人本身不是法律专家，他对法律条文及法律精神的把握存在着现实困难，无法正确认识自己当前的处境，也就难以正确判断是不是应当与检察官进行交易，而作为交易对方的检察官本身却是精通法律的专家，在这种交易模式中，被告人显然处于不利的地位，他极有可能因为对信息的掌控、认识有缺陷，而作出错误的决策。因此，为保障交易的平等性，必须增强被告人在信息的获得和分析方面的能力，赋予被告人及时获得私人法律专家-律师帮助的权利。为此，在当事人主义诉讼架构下，赋予了被告人充分的获得律师帮助的权利。英美法国家认为，辩护人的帮助在刑事案件中极有价值，正常程序要求受到指控的人得到“辩护人的指引之手”进行刑事辩护。美国宪法第6条修正案规定，任何受到刑事控告的人均有“得到辩护人辩护之助”的权利。在当事人主义诉讼中，辩护律师的作用远比职权主义诉讼中律师的作用广泛而深刻。例如，在职权主义诉讼中，在整个侦查阶段，多数国家从立法上排斥律师介入，有些国家虽然在侦查后期也允许律师参加，但限制极严，更不允许律师进行证据收集（证据的收集只能由侦查机关依职权进行），律师往往只具有收集证据的申请权，这就是律师的辩护职能受到极大限制。而在当事人主义诉讼中，辩护律师从诉讼一开始就同步介入，为当事人提供法律帮助，可以为被告人申请保释；在侦查机关进行侦查讯问时，律师有权在场；在被告人羁押期间，律师有充分的时间和便利与被告人会见交流；律师还享有独立调查取证的权利。在诉讼中，控辩双方都有权各自独立收集证据，不仅国家侦查机关作为控诉方有权展开罪案调查，辩护律师也可以聘请某些专门人员（一般为私人侦探和民间鉴定人员）作为辩护方展开辩护调查。从时段上看，辩护方的辩护性调查与控诉方的罪案调查同时展开并相互制约，控辩双方在侦查权上的对抗甚至一直持续到庭审结束。从调查手段来看，辩护律师可以委托私人侦探和民间鉴定人员调查案情和收集证据，包括勘察现场、讯问证人和检验物证等。在有的情况下，辩护律师甚至可以请为参与本案调查的其他警察机构的人员为其勘察现场、检验物证和出庭作证。[3]律师的有效帮助，使得被告人在诉讼中有能力自我保护并与侦控机关相抗衡，从而保障交易的平等互利性。可以说，作为辩诉交易发源地的美国最高法院敢于力排众议，鼓励适用辩诉交易，在一定程度上就是因为对美国发达的律师制度充满信心。

谢：除此之外，还应当注意的是，在法文化学的意义上，制度本身是作为文化的一部分而存在的，它在受到文化孕育、滋养的同时，必然也会对文化产生依赖性。就辩诉交易制度的实践运作而言，除了在硬件上依赖于当事人主义诉讼提供制度保障之外，它还要求在软件方面即文化观念方面，获得相应的背景支撑。在这方面，西方法治国家的契约文化为其提供了合法性基础。在采用辩诉交易的西方国家，这种交易被视为当事人之间订立的一种以权利为标的的“合同”，是被告人以放弃拒绝认罪、要求审判的权利，去交换检察官寻求最严厉刑罚的权利。这种将辩诉交易视同为一种合同的观念，是与西方国家近代以来倡扬的契约自由理念密切相关的。从本质上说，近代以来的西方文明就是一种契约文明，“契约”及其蕴含的自由、平等理念是解释近现代西方文明发展的最妥帖的中心语词。用法史学家梅因的话说，西方现代化的历程，就是从身份到契约，即从身份社会到契约社会转变的过程。可以说，一纸契约承载了西方现代文明的所有价值与成就。契约的思想和逻辑在西方社会中极端泛化，渗透进了社会生活和社会意识的各个领域。文艺复兴时期的启蒙思想家们甚至以此来解释和论证国家的产生和存在，是社会成员之间达成社会契约的法律后果，并以此型塑了国家与市民社会的基准关系。同时，契约的精神和法则也深入人心，成为调整人与人之间关系的基本准则。在高扬的意思自治原则下，人们之间的基本生产和生活关系，都是通过契约来加以调整的，在一纸契约之下，人的自由、权利得到极大的伸张。这种契约文化对诉讼的影响也是多方面的，例如在民事诉讼中，当事人对诉权的处分性，就集中体现了意思自治的契约精神。而在英美国家，将这种精神发挥到了极至，导致刑事诉讼程序的民事化，刑事诉讼程序与民事诉讼程序的差异不大，在刑事诉讼程序中，同样尊重当事人对诉讼的处分权，这种诉权的处分性直接体现了意思自治的契约精神。而辩诉交易制度之所以产生，也正是人们基于泛化的契约自由观念，认为代表公正的国家刑罚权也是可以通过控辩双方的交易来实现的，只要双方是自愿、平等地进行交易，就应当尊重这种交易的发生，并理性地接受交易的结果。可见，契约自由的文化与精神是辩诉交易得以产生的观念前提，契约的平等、自由原则也奠定了辩诉交易的基本规则。同时，也只有在强调契约自由的文化环境中，辩诉交易才能获得合法性基础。

万：我非常赞同您的观点。但是，仅以契约文化为例，似乎尚不足以解释为何辩诉交易首先在美国产生，然后才向意大利、德国等国输入。这里面，美国独特的社会和文化背景应当起着更为重要的催生作用，可以说，正是美国独特的实用主义哲学为美国社会普遍接纳、认同辩诉交易提供了思想基础，使其最终获得了合法性地位。从原理上说，任何制度设计，只有当它得到社会多数公众的普遍认同时，它才可能具备合法性基础。辩诉交易从其产生之日起，就伴随着如潮的批评，公众普遍认为，辩诉交易是“出卖”正义，有些被告钻法院承办案件超量的空子要软骨头的公诉人和法官减少对他们的指控或量刑。特别是，辩诉交易明显而直接的影响是穷凶极恶的罪犯逍遥法外，因为法院没法审判他们，给他们量刑，把他们关起来。[4]但是，为什么辩诉交易最终还是在美国取得了合法性地位，成为一项正式的法律制度呢？这要归因于美国独特的实用主义哲学观。在历史上，美国人民曾深受英国殖民统治之苦，在争取独立的过程中，美国人民逐渐形成了一套自己的哲学思考和价值观念，并写进了独立宣言之中。这就是追求生活自由与追求幸福的基本价值。追求自由和幸福本身并无可厚非，但关键是以何内容为基础和取向，是个人呢，还是社群？是精神取向呢，还是物质取向？由于美国独特的社会条件和背景（比如作为一个移民社会，具有文化上的多元性，难以整合形成统一的价值观）因此，美国人从建国伊始就注重个人主义和物质取向，社会生产的基本目的就在于尽量提高物质生活水平，这样，在人们的观念中便逐渐形成了一种追求物质生活是唯一目标的观念。在美国人眼里，有用、有利、金钱便构成了一切的标准。例如美国学者史蒂文森认为，价值一词的根本用途就是表露我的赞成或不赞成，好的描述意义要随使用这个词的场合而异；不过我如果把好这个词按照原来的评价用于某个物件，某种行为或人，它便表示我对该物、该行为或个人的赞成。这种追求金钱、追求物质利益的价值观在实用主义思想产生以后，便形成了一种占统治地位的意识形态。在他们那里，为了达到作为价值的利益，就要不择手段，如果注意手段的影响，就不能成功，由此可见，美国人的价值选择带有明显的实用主义色彩。[5]按照美国哲学家、实用主义哲学的主要代表人物杜威的观点，思想、概念和理论只不过是人为了达到目的的工具，只要它们对机体适应环境有用，它们就是真理。[6]在这种实用主义哲学的支配下，司法的目的在于解决纠纷，而不是追求绝对的、理想的公正，绝对的、理想的公正是不存在的，只有在现实中能够实现的公正，才是有价值的。因此，尽管辩诉交易存在着一些弊端，但只要其结果对国家、个人双方都有利，既能够促成国家刑罚权的实现，又能够节约司法资源、提高司法效率，那么它就是有价值的。在美国，最高法院把辩诉交易说成是“司法管理的一个基本因素”，认为只要它能被正确适用，就应该鼓励，因为它是合乎需要的。辩诉交易产生了快捷的而又在很大程度上是最终的案件处理，无需长时间的审前羁押，减少了在审前释放的人又犯其他罪行的机会，增加了使罪犯新生的可能性。正是鉴于辩诉交易的这种实用性，虽然有很多人反对，但是，美国公众仍然认可了辩诉交易的合理性，进而接纳了辩诉交易的合法性。

三、制度缺位与观念差离：中国引入辩诉交易制度的文化困境

篇2

20世纪60年代以来，为了有效实现基础教育的均衡发展，实现教育机会均等，以美国经济署为代表的团体倡导在全国范围实行“补偿教育”政策。方案的主要内容是对弱势群体教育进行经济补偿。反观我国的教育状况，则是另一番景象。传统的重点学校仍然不断得到政府的倾斜性投资，以至“强者愈强，弱者愈弱”。如地处西部地区的贵州省，全省唯一的一所省级师范性高中贵阳一中修建的金阳新校区，占地面积440亩，投资竟高达4亿元。而当年整个贵州省的农村教育经费不过才4.5亿元。这种强烈反差，使我们不得不关注我国教育生活中存在的差距和不公平的现实，思考导致我国教育不公平的原因，探讨实现教育公平的方法和途径。

一、教育公平的概念

一般认为，教育公平是公平在教育中的体现，也是促进社会公平的重要手段。在教育发展的不同时期，社会对教育公平有着不同的衡量标准。因而在不同历史时期，教育公平有着不同的表现形态。教育公平概念的界定学界也是众说纷纭。在此我们引用学者杨东平的界定来加以阐述。他认为“教育公平是社会公平价值在教育领域的延伸和体现，包括教育权利平等和教育机会均等这两个方面。”

由于事实上存在的社会政治经济地位的不平等和个体差异，“教育机会均等”成为教育公平的核心问题。教育机会均等的原则主要是为了改变处于不利地位的社会阶层的教育状况，它“意味着任何自然的、经济的、社会的或文化方面的低下状况，都应尽可能从教育制度本身得到补偿。1960年，联合国教科文组织详尽阐述了“教育机会均等”的概念，它包括“消除歧视”和“消除不平等”两部分。“歧视”系指“基于种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他观点、民族或社会出身、经济条件或家庭背景之上的任何差别、排斥、限制或给予某些人以优越权，其目的在于取消或减弱教养中的均等对待。”而“不均等”是指：在某些地区之间和团体之间存在的、不是故意造成的也不是因偏见形成的差别对待。

通常认为，教育机会均等包括三个不同的层面，即起点平等、过程平等、和结果平等。

起点平等是指教育机会的均等，入学机会均等，与学业成就平等相比，这是一种最低纲领的公平诉求，在实践中尤指保障儿童接受初等教育的权利和机会。在我国起点平等已基本实现。

过程平等或参与平等，是指个人或群体在教育的不同部门和领域内经历和参与的性质和质量，过程平等是我国现阶段面临的主要问题。

结果平等是指最终体现为学业成就、教育质量的平等，是一种实质性的、目标层面的平等，在研究中，接受大学教育经常被视为结果平等的目标。当然更进一步地，学生在大学毕业后社会经济地位的平等才是真正实质性的。

以上起点平等、过程平等和结果平等大致反映了教育平等所经历的不同的阶段。现阶段，我国教育公平面临的主要问题——教育过程不平等。教育公平是一个伴随经济发展和社会民主化逐渐扩大和深入的过程，在不同的阶段，问题和重心各不相同。随着我国不断地普及和扩大教育的数量，延长义务教育年限，强调入学条件的公平客观，所有儿童都能接受基础教育已基本实现。人民群众对孩子“能够上学”发展成“能够上好学校”，从过去的“有教师任教”发展成“择教师任教”。

二、教育不公平的原因

众所周知，教育制度既是教育公平实现的制度化基础，也是教育公平实现的载体。同样教育公平在现实中的偏差，也主要是由于不公平的教育制度和政策而导致的。

(一)精英主义教育制度的影响

中国的教育是一种过度关注“精英”的教育，正是这种精英教育制度的存在，使得许多教育机会和教育资源都只能是“精英”学生才能享受，而不可能面向全体学生，面向公众。而且，为培养少数尖子学生为精英，我国长期实行重点学校制度，加剧基础教育内部资源配置的失衡，导致地区内、区域内学校之间差距的扩大，认为地造成了一大批基础薄弱的“差校”、“垃圾学校”。教育政策倾向弱势群体。在目前我国教育资源还相对稀缺的情况下，许多教育政策的指定和执行常常渗透许多非公平的认为因素，而这种人为力量往往又向强势群体倾斜，造成“强者欲强，弱者欲弱”的情况，即造成或加剧教育不公平。

(二)教育单位不进行教育成本核算，国家缺少宏观政策决策的依据

要实现教育公平的目标，首先是让学生分享相等的教育资源。而教育资源分配公不公平唯一可准确衡量的标准即是各教育单位所核算出来的教育成本。但是一直以来，由于我国没有专门的教育会计制度，各教育单位不进行教育成本核算，这在很大程度上不能真实反映预算资金的使用情况，也不能正确合理地反映培养成本。导致国家在投入时缺少决策依据，进而导致城乡、区域、重点非重点二元结构资源投入方面的巨大鸿沟，同时也导致了教育资源的巨大浪费。如越好的学校投入越多，越差的学校投入越少。根据沈阳市政府教育督导室对市及各区县2003年教育经费执行情况的检查结果，沈阳市2003年对各校的投入情况存在着极大的差异，最高的学生公用经费达到580元，而最低的学校每位孩子头上只能分到8.8元，高低之间相差近70倍。另外根据一个特大城市的调查显示：1994、1995年，分别拨给一所重点中学1亿远设备费，拨给另2所重点中学5000万元设备费，相当于常年教育经费的20倍以上。这种分配不公现象不得不引起我们对教育成本核算必要性的思考。各教育单位年生均教育成本是多少？重点学校和非重点学校又是多少？怎样据此去改变对学校教育资源的科学分配及其监控管理？这些都是国家在投入教育资源进行宏观政策决策过程中，必须切实研究并明确的问题。

三、实现教育公平的重要途径——核算教育成本

如上所述不进行教育成本核算成为教育资源分配不公和教育资源浪费的重要原因。所以我们有必要将经济学的成本概念引入教育领域，在各教育单位进行教育成本核算。

(一)教育成本的概念

教育成本是教育投入的一部分，它是从另一个角度阐明投资问题。教育成本与教育经费并不完全相同。教育经费一般是指国家、政府或社会所支付的教育事业费和教育基本建设投资。这是教育成本的主要构成部分，但不是教育成本的全部内容。教育成本只指培养每个学生所支付的全部费用，即各级各类学校的在校学生在学校期间所消耗的直接和间接活劳动和物化劳动的总和。用公式表示为：教育成本=教育直接成本+教育间接成本。

(二)教育成本核算有利于实现教育公平的原因

1.教育成本是衡量教育培养各类劳动者和专门人才消耗的尺度。它对核算各类教育人才所需要的活劳动和物化劳动的数量指标，具有重要意义。由于在现行体制下，城乡之间、地区之间、重点非重点之间师资水平不同、办学条件不同、教育资源分配不同，那么如何确定和计量它们不同的消耗标准以寻求教育资源投入的公平呢？要靠教育成本核算才能完成。

2.教育成本也是国家进行教育宏观调控，即规划、管理、监督和决策的依据。对教育进行宏观调控，使教育规划具有可行性，教育管理逐步科学化，教育监督有效性和教育决策正确性，都必须考虑教育成本。因为办教育、管教育都离不开人力、物力、财力资源，都必须涉及对这些教育资源的利用、分配和管理，所以必须进行各种教育成本核算，才能对教育资源进行有效地管理和公平地分配，促进教育公平的实现。

(三)实现教育成本核算的方法及途径

教育单位如若进行教育成本核算，对每期发生的教育费用必然产生一个合理负担期间的问题。为了能正确核算会计期间负担的教育费用，必然要求按“权责发生制”核算。其基本思路是：参照企业成本核算的要求，按照权责发生制原则设计会计科目，制定合理的费用分配率，通过设置账户进行核算，以计算出教育总成本和生均教育成本。“收付实现制”无法达到这一目的。因为收付实现制是以款项是否实际受到或付出作为确认本期收入和费用的标准。而权责发生制是以应收应付的权责关系为标准来确认和计量各会计期间收入和费用的一种会计处理基础。凡是在某一会计期间内已经确认的收入和费用，不管其款项是否实际收到或支出，均作为本期的收入和费用:处理反之，凡是不应归属于本期的收入和费用，即使款项在本期实际收到或支付，也不作为本期的收入和费用处理。其最大特点是会计上应考虑跨期摊提，跨期收支的调整问题。由于这一要求，它能够合理确认本期收入和费用的配比，也能合理地确认本期教育成本。

综上所述，进行教育成本核算可以为国家实现对教育的宏观调控提供依据，有利于实现教育公平，促进社会主义和谐社会建设。但是这一思路的实施需要政府、教育主管部门、社会各界的通力支持和积极配合，需要教育经济专家的理论支持，需要学校财会人员的实践探索和经验总结，是一个系统的过程。

［参考文献］

［1］杨东平：《中国教育公平的理想与现实》，北京大学出版社2006年版。

［2］华桦、蒋瑾：《教育公平论》，天津教育出版社2006年版。

［3］袁连生：《教育成本计量探讨》，北京师范大学出版社2000年版。

篇3

【关 键 词】教育改革/教育制度/制度冲突/制度阻力

【作者简介】周兴国，安徽师范大学教育科学学院教授；辛治洋，安徽师范大学教育科学学院副教授。（安徽 241000）

[中图分类号]G522　[文献标识码]A　[文章编号]1009-718X(2009)01-0018-05

阻力问题是教育改革与理论研究的重要问题。20世纪以来，人们在对世界各国教育改革进行反思时发现，诸多改革鲜有完全成功者。①之所以出现这种结局，与教育改革进程中存在诸多阻力有着不可分割的关系。②本文试图从制度冲突的视角，对影响更为深远的因制度冲突引发的教育改革制度阻力问题进行审视，并提出有关消除制度阻力的原则性建议。

一、制度冲突引发的教育改革阻力

任何教育改革都是一种尝试改变教育现状的实践活动。当此活动遇到某些教育组织或个体试图维持现状时，教育改革的阻力也就此产生了。就制度层面而言，当教育改革者试图通过建立新的制度来激励和约束人们的行为时，原有制度又往往让人们做出试图维持现状的策略选择。我们将这种现象称之为教育改革的制度冲突。

教育改革的制度冲突是指，由于对应同一行为的不同教育制度安排在作用方向上不一致，在行为规范上存在相互矛盾和抵触之处，使得制度系统不能发挥应有的规范行为和传递信息的作用，并使得人们无所适从、行为紊乱。教育改革中出现制度冲突会导致一种会对个体行为产生影响的实践张力。当这种张力达到一定限度的时候，它就会在实践中以阻力的形式表现出来，形成教育改革的制度阻力。在这种情况下，即使通过强制的行政权力推进教育改革，所存在的制度阻力也会通过各种方式而阻碍着或抵消着改革的效果。不同制度之间的冲突主要表现在以下几方面。

一是由正式制度之间的冲突而产生的阻力。由于制度设计本身存在着诸多两难，诸如价值选择所面临的困境，由此而导致制度之间相互冲突，从而产生教育改革的制度阻力，影响教育改革实施进程。有研究者以民办教育为例指出，国家虽已出台《民办教育促进法》等法律法规，但其中仍存在很多冲突和不完善之处，如，民办教育合理回报与教育非营利性的冲突，将民办学校定义为民办非企业单位，与《民法通则》将法人分为“企业法人、事业法人、社会团体法人和机关法人”而没有“民办非企业”类别之间的冲突。后一冲突则导致民办学校教师得不到公办学校教师同等的社会保障。可以说，民办教育在发展过程中所遇到的种种困境，与这些冲突的制度设计不无关系。③实际上，在教育改革实践中，因制度之间的冲突带来的阻力比比皆是。中考与高考的改革可以说是制度冲突的最集中的反映。有关考试改革之新方案的不断提出，以及各种考试方案在执行过程中所产生的引人注目的负面效果，都需从制度冲突的角度来审视才能真正找到问题的根源。如，某市为减缓“一考定终身”的压力，在升高中、大学两个阶段考试中，实施“多次考试、分层设考”方案。但由于“普通高中”和“职教类三校”之间的区别，人们不愿意接受过早分流，所以中考通过“两考分离”实行“分层设考”的试点遭遇阻力。“普高热”使得学生仍处在学业和心理负担过重的“怪圈”中。④在这里，“普通高中”和“职教类三校”的区别，本身就是制度设计的结果。考试改革遭遇到了其他有关教育制度的阻力。

二是改革推行的教育制度与社会的其他制度之间的冲突产生的阻力。社会的其他制度是教育制度对于个体行为和学校组织行为发生现实效力的基础和条件。社会的其他制度虽不直接涉及教育或仅与教育相关，但它们的存在却对人们的行为产生了重大影响，以至于教育改革所欲推行的制度在它面前显得无足重轻。因此，成功的教育改革就需要在教育制度和社会制度之间形成某种契合和匹配，否则最终对个体乃至组织行为产生影响的，将是社会制度而不是因改革而设计的新的教育制度。然而，不可否认的是，由于改革者所惯常采用的封闭思维模式，使得把对教育问题的解决仅局限在教育系统内部，而无视教育系统赖以运行的社会因素，从而导致这样的倾向，即教育问题只是教育的问题，可以通过对教育系统内部构成因素的调整与改变而获得解决。该封闭思维方式没有看到，教育问题从根本上不过是社会问题在教育中的表现或反映。因此，不将社会的其他制度因素考虑进来，也就不可能切实解决教育中的问题。20世纪80年代以来，政府所进行的中小学教师聘任制改革，在相当长的时间内之所以没有达到其预期效果，一方面固然是制度对个体行为产生影响有一个时间差，但因教师聘任制而带来的有关教师流动等问题，却并非是教师聘任制本身所能解决的，它更多的是与教师的培养制度、福利制度、户籍制度、人事档案制度、社会保障制度等这些背景制度紧密地联系在一起。

三是正式制度与非正式制度之间的冲突产生的阻力。有关教育的正式制度是国家或社会有意识建立起来并公布的各种教育制度，如，成文的教育法律法规、教育政策等。而各种非正式制度是指人们在长期教育生活中逐步形成的有关教育的习惯习俗、伦理道德、文化传统、价值观念、意识形态等，它们是对人们行为产生非正式约束的规则。参与教育活动的人们总是既受到正式制度的影响，也受到各种非正式制度的影响。在特定的前提条件下，人们的教育活动可能更多的是与各种非正式的制度保持某种一致性，而弃正式制度的要求于不顾。教育改革之所以产生各种表现的阻力，很多是由正式制度与非正式制度之间的相互冲突所致。素质教育的推行是一个非常典型的例证。各级政府就有关素质教育的推进颁发了为数不少的规范性要求，然而由于其理想的价值追求和实用的文化观念及现实的价值追求等存在诸多冲突，因而使得素质教育在其推进过程中步履维艰。

四是因教育改革中的“理念与制度冲突”而产生的阻力，通常表现为教育理念与教育制度之间存在着“理念与制度的矛盾”、“理念与制度的脱节”和“理念与制度的错位”等。“理念与制度的矛盾”是指现行的教育制度是旧的教育理念的反映，新的教育理念并没有形式化为相应的教育制度。“理念与制度的脱节”是指教育制度的改造与创新滞后于教育理念的确立，致使整个教育实践缺乏制度跟进。其实际表现即与新的教育理念相对应的教育制度存在着缺失现象。高校扩招就是典型个案。1999年全国高校扩招了48％，全国普通高校招生规模从1998年的108万人扩大到159万人，然而，由于扩大规模的辅政策和措施跟不上，由此引发的问题接踵而来。“理念与制度的错位”是指教育制度的改造与创新并不是以教育改革的理念为依据，而是以某些隐性的教育理念和价值追求为依据，立足于追求教育改革理念之外的利益。如，理念上标榜教育公平，制度上则追求教育效率；理念上标榜教育合作，制度上突出教育竞争等。教育制度与教育改革理念之间存在的矛盾、脱节与错位现象，其实质是教育改革在实施过程中没有或缺少以新的理念为指导的制度创新与制度建设，它有各种不同的表现，诸如，素质的理念与突出知识传递的教学管理制度之间的冲突、发展的理念与基于结果的教学评价制度之间的冲突、平等的理念与教学过程中强调传统与权威的制度之间的冲突、集体的理念与突出学生个体学业成绩的制度之间的冲突、教师即研究者的理念与突出教师升学率的评价制度之间的冲突、校本的理念与非校本的或政府主控的管理制度之间的冲突、教育交往的理念与学校教学常规管理制度之间的冲突，等等。教育改革的理念与教育制度之间的冲突，导致理念难以化为行动，由此而产生的阻力制约着教育改革的进程。

二、教育改革制度阻力发生的原因

分析和理解教育改革中存在的因制度冲突而产生的阻力问题，需要有一个基本的理论视角和有效的参照。因为，教育改革不能达到预期的结果，可能是由各种不同的阻力交织作用的结果，我们又如何来确定制度性因素在其中起到了非常重要的作用呢？如果我们把教育改革看作是一个总体的社会现象，同时将教育改革的某种结果(无论是合意的还是不合意的)作为理性考察与研究的对象，那么这种理性考察与研究的视角就有两个，一个是从宏观的结构性因素出发，强调制度、结构等宏观因素对教育改革的影响；二是从微观的个体性因素出发，强调个体的因素，诸如教育管理者与教师的教育观念、素质能力水平、心理意识等对教育改革的作用。制度冲突分析主要是从教育改革的宏观角度来思考和把握问题之所在。这样，我们就能够在制度冲突、阻力、行为表现与教育改革之结果之间建立起多重的结构关系。

同样的制度阻力可能会导致不同的结果。其中之一是教育改革的制度阻力会引发非预期结果的出现。日本学者青木昌彦在进行制度的比较研究时发现，各种制度的相互作用会产生某种“意外后果”。它的具体含义是指，某项制度的实施，由于与其制度所行动的社会背景因素的不相契合，而产生意想不到的后果。“意外情况出现的一个主要原因是在理想计划和现存制度环境之中缺乏必要的‘耦合’，后者反映了制度发展独特的历史轨迹”，青木昌彦由此而得出结论：“只有相互一致和相互支持的制度安排才是富有生命力和可维系的。否则，精心设计的制度很可能高度不稳定。”⑤青木昌彦的论述隐含着这样的假设，即作为制度系统的规章制度相互之间并不是必然相融的和无矛盾的；在通常的情况下，它们彼此之间可能相互冲突，以至于建构良好秩序社会就必须要在它们之间进行选择。制度一旦执行起来，成为人们行动的准则，并且与其他的制度相结合形成制度系统时，就会产生某种综合性的影响，每种制度的消极面就会暴露无遗。这的确是一个非常值得研究与思考的问题。

制度之间的冲突不仅会带来“意外后果”，而且还会造成“反常的结果”。美国政治学学者奥斯特罗姆通过研究发现，半个多世纪以来，美国一直雄心勃勃且自觉努力地致力于他国经济的加速发展，最早是忙于北欧和西欧的事务，后来又把注意力转移到了在亚洲、非洲和拉丁美洲占主导地位的农业经济上。对物质基础设施大规模投资是美国和其他援助国以及受援国政府在这一阶段所实施的发展战略的核心特征。然而，在两个不同阶段的发展努力产生了截然不同的效果。用于西欧的投资加速了那里经济的复兴；而在那些被称为不发达的国家里，大规模基础设施投资，在多数情况下不仅没有成为经济增长的催化剂，反而造成了很大的负面影响，形成了许多不相适宜的设施。奥斯特罗姆由此而提出这样的问题：“为什么会发生如此反常的结果？”⑥奥斯特罗姆认为，这主要是因为社会基础设施中的核心内容制度设计对相关人员产生了不良激励。制度的不匹配导致了两种不同结果的发生。因此，要想达到预期的目标，就必须对制度进行改造。

各种制度之间的相互作用所带来的“意外后果”或“反常后果”问题，不仅存在于一般的社会制度系统之中，而且也存在于教育改革之中，因而既是教育改革时必须考虑的问题，也是基础教育制度设计要考虑的重要问题。它意味着，并非推行了某种教育改革并建立了相应的教育(管理)制度，教育改革就能够顺利实现预期的目标。各种各样的与教育改革相关的制度设计，都必须考虑到制度的背景环境，并在具体的制度要求和制度的背景环境之中取得某种平衡性。如，基于培养“创新精神和实践能力”的基础教育课程改革，在实践中似乎就与教育乃至社会秩序的稳定以及接受给定的政治思想观念等发生矛盾，而对教育公平的追求以及相应的制度安排却又在本质上与追求效率的社会制度安排相冲突。

教育制度冲突及由此而引发出的教育改革阻力，的确是一个非常有意思却令人感到困惑的问题。由于其中所蕴含的问题的复杂性，我们只能对此做出较为宽泛的把握。从教育制度冲突发生的形式观之，制度冲突与不同制度之间存在的变化速度、可移植性、功能和机制上的差异有着较为密切的关系。首先，一些教育制度由于经历历史的进化而获得了相对的稳定性。它们对人们的日常教育行为的影响往往是在人们无意识的状态中发生的。而教育改革所欲推行的教育制度，因为其新而难以达到为人们所内化的程度。由此而带来教育制度之内化的时间延滞问题，出现教育制度的相互冲突以及由此而产生的阻力现象。其次，作为当代人们理性思考的产物，教育改革所欲推行的制度或者是人们纯粹理性建构的结果，或者是借助外在的制度实践而移植的结果，或者是两者共同作用的结果。然而无论是哪一种情况，它都意味着内含可能完全不同于现行的教育实践的教育价值在教育实践中的应用。于是就会产生新的教育制度对于教育土壤的适应问题。三是不同的教育制度在功能和产生作用的机制上也可能存在着诸多的差异，由此也会引发制度体系之间的相互冲突。

然而，制度体系内部之间所出现的各种冲突与不相容，从根本上讲与制度所要服务并实现的教育价值密切相关。因为教育价值在其实现中存在着冲突与不相容，由此也导致各种教育制度之间的冲突与不相容。而教育改革往往意味着教育价值观念的更新与新的教育理想的追求。即使同样用正义来作为制度制定与评判其合理性的价值标准，也会因为人们对于正义观念的不同理解而设计出不同的制度，从而对人们的行动产生激励和约束性影响。任何制度的制定都是为了实现某种价值追求或目标，实现某一种价值必然意味着要放弃对其他价值的追求。在这种前提下，服务价值追求的制度就不可能不出现一定程度的对抗。从它所要追求的价值实现来看，各种制度本身似乎又都是必要的，都是实现某种目的所不可缺少的。然而，一旦它们在实际的运行过程中相遇时，它们之间的冲突便会由此而产生。

三、消解教育改革制度阻力的路径

教育改革存在着制度阻力，人们已经开始关注这一问题，并尝试采取各种措施来消除并融合相冲突的制度，从而创造一个有利于教育改革顺利推进的制度基础。然而，我们应该看到，教育改革者并没有充分地认识到因制度冲突带来的阻力问题及其对教育改革所产生的危害，有关消除制度冲突的努力也没有产生预期效果。为此，需要从根本上来思考教育改革的路径问题，并基于对教育改革路径的思考来确定有关教育制度的相互融合的策略。

首先，要使教育改革的制度阻力降低到可能的限度内，教育改革者就必须厘清教育改革推行的制度与现行的教育制度之价值追求。罗尔斯在论述有关制度的形式正义问题时指出：“一个社会体系即使其各种制度单独地看都是正义的，但是从总体上说它却是不正义的，这种不正义是各种制度结合成一个单独的体系时所产生的结果。其中一种制度可能鼓励或辩护为另一种制度所否认或无视的愿望。”⑦罗尔斯的论述让我们能够看到这样的思想，即制度之间所内含的价值观念可能是相互冲突的。社会组织如此，教育改革也是如此。单个地看，每一种与基础教育相关的制度都可能是好的，然而，结合成制度体系时，它们就可能会产生各种制度所不希望出现的后果。

教育改革对于制度的内核——教育价值观念——进行理性的分析和研判，涉及我们在上文中所提到的在教育改革实践中可能存在的几个方面的制度冲突。一是要认识到，推进教育改革的一项重要任务就是对教育改革所涉及的各种相关的制度，如，教育改革由以发生的制度背景、教育改革所欲取代的教育制度以及暂时不能废置、作为权宜之计而必须保证的教育制度等，进行观念层面的、价值层面的以及行动层面的理性分析，确定其内含的价值内核和理想追求。所有不同层面的分析最后都要落实到制度的层面。在此基础上将教育改革所欲推行的制度及其价值内核与分析的结论进行比较研究，从而发现两者之间可能存在的差异与对立。

其次，应当以教育改革欲推行的价值理念来引导教育改革的制度设计。这绝不仅仅是一个转变教育观念的问题，也不仅仅是一个树立新的教育理念的问题，而是要将新的教育观念或教育理念固化为结构性制度的问题。教育改革理念制度化是制度内含的价值分析之后需要进行的一项工作。理念的制度化包括改革理念的制度化与教育理念的制度化两个方面。应该注意的是，理念的制度化仍然会面临制度的冲突问题。因此它必须是基于制度的价值内核之分析后才能进行的。一方面，要充分考虑到制度化后的正式的教育制度与非正式的教育制度的关系。实际上，当正式的教育制度体系内部没有不相容或相互冲突的情况发生时，正式的教育制度才有可能发挥对非正式的教育制度的规范作用。然而，这并不意味着正式的教育制度就是单纯地对非正式的教育制度之否定，毋宁说它在更大的程度上是对非正式的教育制度之规范与引导。任何正式的教育制度设计都不能不考虑非正式的教育制度对于个体教育行为的约束与激励价值。它们在日常的教育生活中是如此的被内化，以至于这些非正式的教育制度已经化为人们行动的前提预设、思维方式和行为方式。试图通过完全地否定非正式的教育制度而实现某种教育理念，最多只能表明人们的理性狂妄。正式的教育制度与非正式的教育制度之间的这种相互制约的关系也向人们宣示着这样的道理，谨慎而稳妥地开展教育改革，乃是教育改革的基本态度。因此，由于教育改革所推行的教育制度都带有强制性的特征，而非正式的制度都是人们在教育实践中经过千百万次试错式地改进演化而来的，它包含大量经过精炼和检验的先人智慧，它们早已被人们所熟习并内化，因此它几乎不需要执行成本。由于内在制度具有这样一些优势，所以教育改革在推进新的教育制度时应当将行政强制的制度嵌入与诱致性的制度变革有机地结合起来。

第三，教育改革如果要克服制度冲突及其阻力，就需要有一个最基本的价值理念来统领教育制度体系的安排与设计。而此基本的理念不仅应当符合国家发展的时代之需，而且也要与人民群众的基本利益之需保持高度的一致。从教育制度与教育利益的关系角度看，制度冲突也往往意味着人们的教育利益之间的冲突。这种冲突往往虽然较之上述冲突更具有根本性，可以通过基本的教育制度之合理设计来加以解决，但在解决教育改革中的制度冲突以及由此而带来的阻力问题中不对利益冲突给予足够的关注，那么它们所产生的抗拒力无论在广度和力度上都要超过其他方面的制度阻力。作为教育改革制度设计的基本理念应该是整个社会发展与变革的基本理念。基本的价值理念之确定不只是教育改革哲学要考虑的问题，而且是政治哲学、道德哲学以及社会哲学进行合理辩护在教育中的推演。当社会内外部环境发生变化而引发出社会基本的价值理念的调整时，这种调整也应当及时地反映到教育之中，并应该成为主导教育改革的核心理念。概言之，基本的教育制度之合理设计需要预先确立基本的教育价值理念，以确保现实生活中的教育各方不仅能够获得平等的教育权利，而且也保证教育各方即使是在不平等的教育中既能够保证社会共同善的实现，又保证教育各方的利益之实现，从而从根本上消除引发教育制度冲突的核心因素。

注释：

①迈克尔·富兰.变革的力量——透视教育改革[M].中央教育科学研究所，加拿大多伦多国际学院，译.北京：教育科学出版社，2000：8.

②相关研究如，挪威学者波尔·达林在通过对几个国家的教育改革研究案例分析中发现，教育改革过程中至少存在四方面的阻力，即价值阻力、权力阻力、实际阻力和心理阻力。参见：波尔·达林.教育改革的限度[M].刘承辉，译，重庆：重庆出版社，1991：32。联合国教科文组织的负责人库姆斯也认为，在教育改革过程中存在着各种各样的阻力。库姆斯指出，“只要对教育系统的任何一个层次粗粗看一下，就可以看出对改革的无数实际的或心理的阻抗。物质上的阻抗体现在缺乏资源和设备上；行政管理上的阻抗体现在规章制度和议事程序上；哲学上的阻抗表现在对理想的目的或目标持不同的观点；心理上的阻抗表现在个人的感情、态度和信念上。参见：A·W·库姆斯.教育改革的新假设[G]//瞿葆奎.教育学文集·国际教育展望.北京：人民教育出版社，1993：278.我国学者程培杰、马健生等认为，教育改革中存在着文化阻力、社会阻力、组织阻力和心理阻力等。参见：程培杰，马健生.试论教育改革阻力的来源[J].比较教育研究，2001，6.

③《教育发展研究》编辑部.认识分歧与制度冲突：制约我国民办教育发展的重要因素——吴华教授访谈录[J].教育发展研究，2008，2.

④“考试社会问题与对策”课题组(葛大汇执笔).改革试验中的问题——上海高考、中考问题调研综述[J].教育发展研究，1999，6.

⑤青木昌彦.比较制度分析[M].周黎安，译.上海：上海远东出版社，2001：19.

篇4

（一） 教育政策伦理研究背景

教育政策分析是伴随政策科学和政策分析的发展而发展起来的。政策科学和政策分析是在20世纪中期以与传统的公共行政学决裂的方式建立起来的。在公共政策科学和政策分析发展的过程中，存在着研究重心的转移。在初阶段，停留于政策制定或规划的研究而忽视政策执行的研究，从70年代起重心就转向了对执行过程的研究。公共管理正是在“执行研究热潮”中，作为解决方法而出现的。［1］随着我国社会的发展，和谐社会的理念深入人心，民主、公正的教育管理价值理念越来越成为社会的共识。［2］管理伦理学和公共管理伦理学，正越来越成为管理学科和公共管理学科中的核心课程和主流研究领域。相比于企业管理和公共管理，教育管理无疑是更加需要伦理精神关照的一个特殊领域。［3］在这样的背景下，教育政策伦理开始进入人们的视野。

（二） 关于教育政策伦理的内涵

对教育政策伦理的研究包括两个层面。一是伦理的政策化，即研究某种伦理规范如何通过政府，以政策的形式加以制定和推广。如通过制定专门的法律框架来加强教育管理伦理的建设，通过法制权对教育管理进行有效的监督，在舆论、良心等约束手段之外，另外开辟政策约束的通道，使道德成为公共生活中的普遍行为方式。二是教育政策的伦理化，即对教育政策进行伦理评价，从伦理学的角度对每一个教育政策进行审视。［3］教育政策伦理是指国家公共权力部门为实现特定教育目标,在调节与分配有限教育利益与资源的过程中所遵循的伦理价值原则。教育政策伦理的研究对象，就是政府教育部门在特定时期分配与调节教育利益与资源时，应该遵守的伦理价值规范与准则，即解决教育政策的“应当性”问题。［4］要正确理解教育政策伦理必须注意以下几点：

第一，教育政策伦理是指“教育政策中的伦理”，强调的是教育政策的道德性，是人们对教育政策的伦理价值判断和道德追问，教育自身的合理性是教育政策伦理主要的实现方式。对于教育政策而言,其不仅要在整体宏观层面上接受公众的伦理价值评判，符合公共伦理精神；同时，在具体政策执行过程中，还应体现出最基本的“人本”伦理精神。

第二，教育政策伦理是贯穿于整个教育政策活动过程之中的伦理规范与道德原则的系统总和。教育政策活动既涉及教育政策制定程序、立法等制度方面的安排，也涉及政策问题的择定、方案的规划、政策执行、政策评估等具体的政策活动。教育政策伦理即是贯穿于其中的一系列伦理精神与道德规则的系统总和。

第三，教育政策伦理既包括一般伦理理论在教育政策活动过程中的具体实践，即运用抽象的伦理原理解决现实教育政策制定或执行过程中的道德难题与困境，也包括对教育政策系统这一特殊政治活动所进行的伦理学论证与考察。［4］

（三） 关于教育政策伦理的结构及内容

在现有的资料中，只在刘世清的《论教育政策伦理的内涵、结构与意义》中明确提到教育政策伦理的结构及内容，他从宏观、微观以及中观三个角度，提出了教育政策伦理的结构与内容。

从宏观层面讲，教育政策伦理主要针对政府部门代表的公共利益与政策指向的目标群体总利益之间的抽象关系，论证与建构公共利益公平与公正分配有限教育资源的伦理基础，也就是所谓的对教育政策的“正义”或“善”的伦理追问。从这点来看，教育政策伦理是对政策活动的普遍伦理规范和道德诉求。在这一层面上，教育政策伦理的研究内容主要包括：制定教育政策，解决教育问题的伦理依据是什么；制定公共教育政策背后的制度安排是否符合伦理要求；对制定的教育政策进行伦理论证，提供道德合法性的辩护；等等。

从微观层面上，教育政策伦理要解决的是政策主体（教育政策的制定者与执行者）的个人利益问题，试图对政策主体的德性或职业道德问题作出回答。从这个层面来讲，教育政策伦理体现的是对政策主题的德行要求。这里的研究内容是教育政策伦理必须对政策主体在教育政策活动中正当与不正当的行为规范、职业伦理精神与信念、政策主体的权责、政策主体之间(领导者与被领导者之间、同事之间)、政策主体与组织之间的道德关系与要求等相关问题作出回答。

从中观层次上讲，“合乎德性”的政策主体在政策活动中应用与实践普遍的伦理规范，即政策主题应该通过具体的政策活动将普遍的伦理理论与具体的个体德行结合起来。在这一层面上，教育政策伦理主要研究:教育政策主体如何依据特定的伦理原理，通过公众赋予的公共权力，将有限的教育资源在不同的利益主体之间进行合乎伦理或“正义”的制度安排；教育政策如何定位合理的伦理目标，选择正当的政策手段；对弱势群体采取何种措施进行伦理安排与制度补偿；等等。

（四） 教育政策伦理评价的标准

教育政策伦理的评价标准只有两点，一是公平原则，公平乃公正和平等，是教育政策伦理的首要标准。［5］从教育的本质和承担的社会责任来看，公平应是教育、教育政策的基本属性之一。［6］罗尔斯提出了机会公正平等原则和差别原则的结合是制度伦理的原则之一,主要调节社会和经济利益的不平等问题。第一个原则优先于第二个原则,而第二个原则中的机会公正平等原则又优先于差别原则。［1］二是效率原则，效率是经济学中的一个核心概念，谈到教育政策效率，人们更多的是关注教育政策制定和实施的投入和产出率，即效率的物质基础。教育政策满足效率原则要求，应从物质效率和道德效率两方面着手。一方面是物质效率，最大限度地提高投入和产出率；另一方面是道德效率，道德效率的提高关键在于教育政策主体的个体道德。［5］

（五） 关于教育政策伦理研究的意义

教育政策制定及实施过程是否合乎道德及价值规范关乎全国人民的利益，因此，教育政策伦理研究的意义是显而易见的。教育政策伦理研究的意义可以体现在理论和实践两个方面。伦理学可以分为理论伦理学与应用伦理学：从理论伦理学角度来说，教育政策伦理研究试图为教育政策提供伦理原则与道德规范的理论支撑，为教育政策理念、目标、原则等提供内在的道德“合法性”的证明，并对教育政策活动进行伦理价值以及道德规范进行论证，有利于拓宽学科基础,促进教育政策科学的学科发展；从应用伦理学角度来说，教育政策伦理研究是以解决教育政策活动中的伦理困境与道德难题为目的的，有利于深化与创新研究视角，把握教育的重大问题，有利于为教育政策制定与执行提供新的标准与参考。［4］

（六） 关于教育政策伦理现状

史翠苹从教育政策伦理基本原则和具体规范的缺失两个方面说明教育政策伦理的现状不容乐观，并从教育政策自身因素（如政策的观念、体制、机制问题）、外部因素（如制度、经济、文化因素等）两方面分析我国教育政策伦理缺失的原因。［7］

此外，在教育政策伦理研究中还涉及教育政策研究伦理道德规范体系，教育政策伦理研究作为一种职业或是社会活动，研究者本身也需要有一套明确的伦理道德规范，要遵守客观性、对顾客负责、公众利益优先以及权利优于善的原则。［8］还有对具体的教育政策伦理缺失状况进行分析评价，如江应中的《教育资助政策的伦理困境与价值实现》。［9］

二、 研究视角

（一） 教育管理伦理视角

其实，在研究教育管理伦理的相关文献中直述教育政策伦理的很少，只是把教育政策伦理作为教育管理伦理的一个内容去分析。教育管理伦理研究主要把握教育管理活动中的伦理关系，探讨教育管理理念、政策、制度与行为的伦理价值，及其实现的可能和路径，对教育管理活动中的道德问题进行思考和分析，探寻教育管理活动道德实现的现实保障。［3］由于教育管理的特殊性，如今更强调管理者的责任、以人为本、注重人性以及自律等伦理要求，在管理中强调道德性和管理者的伦理意识。其最重要的一点是要求管理者在实践中体现公正性。［10］

（二） 公共政策视角

公共政策的基本功能，是对现实的社会利益关系和利益格局进行调整。分析者在对政策目标的妥当性进行论证时，应当对政策的受益群体、非受益群体、负受益群体作出明晰而准确的区分，并进而对受益群体的幅度与分布、非收益群体的可能反应和负受益群体的受损程度等作出客观而翔实的说明，尤其是在对政策目标实现途径的合理性进行论证时，应当把公共部门对负受益群体的社会补偿明确计入政策的成本。［11］很多学者是从政策的环境、内容以及制定与执行主体等方面来探讨公共政策的价值和伦理关系。高红《公共政策规范伦理分析框架的构建》，通过考察3种公共政策理论框架对伦理研究的缺失，指出了伦理学思想渗透到政策研究的过程中的方法。文章主要探索的是寻找学科之间的结合点。杨军指出,现代社会的公共政策的价值判断应该以功利主义为准则，同时指出政策过程的价值失范表现，进而得出避免价值失范的途径是事前的评估与事后的问责。［12］

（三） 制度伦理视角

张烨认为，制度伦理是教育政策和教育制度价值诉求的契合点，他从教育政策价值特征的三个向度即价值选择、合法性和有效性之间的关系以及教育制度时常扭曲制度伦理的一些表现来论证教育政策和教育制度都关联着制度伦理。因此，他认为从制度伦理的视角将教育制度和教育政策联系起来，考察两者的动态发展变化及其相互关系，对教育政策的分析才有可能更加科学，而制度伦理的核心就是公正。他认为这是一个全新的研究框架。［1］而教育制度伦理公正就是通过对教育制度伦理的价值论证，为教育制度伦理确立一种可能的实践伦理基础和普遍性的伦理规范基础。［13］王本陆也说过教育公正是教育制度伦理的核心原则。［14］弱势群体问题的日益严重，违背了社会公正原则。公正是人类社会永恒的价值理念和基本的行为准则。［15］

三、 教育政策伦理研究存在的问题及原因

当前国内教育政策伦理研究还处于初步阶段，在许多方面需要改进。

在研究方法上，描述过多而哲学反思不够。从搜集的资料来看，大部分学者都采用理论的研究方法，而很少有实证研究方法，更缺少比较研究法。其实，在国外教育政策的伦理研究已经不是一个新话题，但是很少有学者将国内的研究与国外的研究进行比较，这是较为遗憾的一点。

在研究内容上，比较分散而不成体系，有一些重要方面还没有涉及。这些不足最突出的表现就是理论研究薄弱，这极大地影响了教育政策伦理体系的建构。在检索到的文章当中,篇名含有“教育政策伦理”字样的只有6篇，这说明把教育政策伦理当做一个明确主题的研究还非常少。

笔者认为，导致教育政策伦理的理论研究薄弱最主要的一个原因就是教育政策伦理研究的复杂性。一方面，教育政策是教育管理伦理学的一个分支，而目前教育管理伦理学研究方面的理论研究也很少，在缺少其母体的理论研究支持下，要进行教育政策伦理的理论研究是很困难的。另一方面，它又从属于公共政策伦理学的范畴，而这也是刚刚兴起的一门学科，理论研究也不充分。其次，教育政策伦理涉及了教育学、伦理学、政治学、哲学、社会学、经济学等多门学科的知识，这对理论研究者的要求就非常高，必须具备多方面的知识才有可能从理论角度来分析教育政策问题。

四、 教育政策伦理研究的未来走向

教育政策伦理研究是一个新兴的研究领域，有很多问题亟待人们去研究，笔者以为，其未来走向或者说进一步的研究方向有以下几点：

（一） 加强基本理论研究

理论是实践的基础，没有正确丰富的理论指引，实践也不能很好地发展。教育政策这个关乎国计民生的大问题，更需要正确的理论进行指导，这样才能有助于教育政策制定者更全面、周到地考虑政策的内容是否合乎全国人民的真正利益。

目前的教育政策伦理研究内容过于狭窄，主要集中在对其概念、内容及意义等基本层面的研究，同时还有围绕教育政策的公平、正义、保障个体的自由和价值、教育机会均等等方面的研究，但是没有深入，研究范围过于狭窄。方法过于单一，主要就是理论研究，且还是最初步的理论研究。因此，笔者以为，今后的研究方向是要运用多种研究方法进行更广泛的教育政策伦理研究。

（二） 加强国外教育政策伦理研究相关成果的进展介绍

教育政策伦理研究在中国是从20世纪80年代末90年代初才开始的，而国外的研究早于我们十几年，但是我国对这方面的介绍却很少见。因此，国内学者应多关注国外的研究动态以及研究成果，分析比较，去其糟粕，留其精华，为我所用，使我们的研究可以跟随时代潮流，尽快发展、完善。

（三） 加强学科的关联性研究

从上述分析可以看出，教育政策伦理是政策伦理和教育管理伦理的一个分支，或者说教育政策伦理均属于它们两个的研究内容，因此应该加强这三者之间的关系研究，或者说可以综合研究，这样才能更全面地看待教育政策伦理这一问题。

参考文献：

［1］ 张烨. 教育政策分析的制度伦理视角［J］. 清华大学教育研究，2005（01）.

［2］ 郅庭瑾. 教育管理制度伦理问题研究［J］. 华东师范大学学报（教育科学版），2006（12）.

［3］ 郅庭瑾.教育管理伦理：一个新的研究领域［J］. 华东师范大学学报（教育科学版），2005（09）.

［4］ 刘世清. 论教育政策伦理的内涵、结构与意义［J］. 天津市教科院学报，2006（05）.

［5］ 石火学. 和谐社会建设中教育政策伦理的选择［J］. 高等工程教育研究，2007（01）.

［6］ 刘晓. 构建以公平为目标的教育政策［J］. 教育与职业，2005（13）.

［7］ 史翠苹. 我国教育政策伦理现状及其成因［J］. 萍乡高等专科学校学报，2008（02）.

［8］ 陈能浩，李晓东. 教育政策研究伦理道德规范体系探讨［J］. 当代教育论坛，2004（01）.

［9］ 江应中. 教育资助政策的伦理困境与价值实现［J］. 教育发展研究，2007（11）.

［10］ 张丹丹. 教育管理的伦理向度探析［J］. 教育导刊，2006（11）.

［11］ 朱光明. 论公共政策分析中的伦理问题［J］. 理论学刊，2004（06）.

［12］ 杨军. 论公共政策的“价值失范”［J］. 甘肃社会科学，2005（04）.

［13］ 刘歆立. 公共政策道德性及其意义初探［J］. 重庆社会科学，2005（07）.

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关键词：中等收入陷阱；老龄化危机

中等收入陷阱是指当一个国家的人均收入达到中等水平后，由于不能顺利实现经济发展方式的转变，导致经济增长动力不足，最终出现经济停滞的一种状态。世界银行《东亚经济发展报告（2006）》提出了"中等收入陷阱"的概念，基本涵义是指：鲜有中等收入的经济体成功地跻身为高收入国家，这些国家往往陷入了经济增长的停滞期，既无法在工资方面与低收入国家竞争，又无法在尖端技术研制方面与富裕国家竞争。

人口老龄化是指总人口中因年轻人口数量减少、年长人口数量增加而导致的老年人口比例相应增长的动态。国际上通常把60岁以上的人口占总人口比例达到10%，或65岁以上人口占总人口的比重达到7%作为国家或地区进入老龄化社会的标准。截至2014年，中国60岁以上老年人数量已超过2个亿，占总人口的14.9%。这一比例明显高于10%的联合国传统老龄社会标准。未来20年中国将进入老龄化高峰。“未富先老”成为中国越来越突出的问题。老龄化的产生，带来的必然结果是人口红利的逐渐消失，中国由于经济发展自身矛盾难以克服，发展战略失误或受外部冲击，经济增长回落或长期停滞，很容易陷入中等收入陷阱。

中等收入陷阱和老龄化危机处于相辅相成的宏观性经济问题，中等收入陷阱导致的经济增长停滞无疑不是给正处于老龄化危机加剧的中国一个更大的推动器。其中主要有以下几个方面：第一点是中等收入陷阱的产生，中国的经济增长速度仅只能维持在6.5-7%的经济增长速度，导致社会公共性资产财富减少，必然会导致对建立完善的养老机制以及养老保障等福利政策的消极影响；第二点是，中等收入陷阱的出现和加剧，必然会导致人均持有财富的减少，社会失业问题难以解决，劳动者收入难以提高等一系列问题必然会使得人均赡养老人的负担加重，从而加重社会负担，加剧社会矛盾，阻碍社会的文明发展；第三点是中国老龄化危机的加重，使得中国人口红利逐渐消失，和非洲以及东南亚国家相比，中国的廉价劳动力逐渐失去优势，这也会导致发达国家的产业经济体的外移，由于我国过去过度依赖于投资拉动经济增长，这种不平衡是不会持续的，同时随着投资深化，资本报酬出现下降的现象，这导致未来中国的投资增长率在一定程度上会降低，这种投资增长率的降低会进一步加重劳动力供给的短缺。也是限制中国经济增长的一大威胁；第四点，老龄化危机的加剧，中国的劳动力人口的减少，必将使得劳动力难以适应社会的需要，从而使得缺少劳动力支撑的中国经济市场缺乏维持持续增长的动力，这也会使得中国走出中等收入陷阱的难度加大。

现行中国社会面临的这两大问题可以说是中国社会未来很长一段时间需要解决和克服的两大经济和社会问题。解决这两大问题主要还是需要政府的宏观制度和措施实行。其中，公共支出是宏观措施的重要方面。

持续稳定政府公共支出对社会保障尤其是养老保障机制设立的支持。在进入上中等收入阶段之后，迅速的城镇化、大规模的非农化和生活水平的整体提高，社保制度将滞后经济社会发展的需要，尤其是经济增长使人们对社保的期望要求更高，社保制度面临的压力更大。虽然社保制度会加大社会增长的压力，但为了协调社会发展，要始终保持社保制度与经济增长的同步发展，才能充分发挥保障居民消费和扩大内需的应有作用。从而有效应对老龄化危机，保持经济增长后劲。

通过完善和调整相关劳动工作制度，协调人口老龄化和经济增长平衡点。深化社保体系改革，以解决好“养老金”问题；要大力完善社会养老事业，积极解决空巢家庭等社会问题，以解决“养老服务的问题”；开展“积极老龄化”，适当提高退休年龄，一方面增加劳动供给，以解决劳动投入减少的问题，另一方面，通过提高退休年龄，延长工作年限，有利于提高社会劳动工作总量，特别是熟练的技术劳动力能够有利于提高生产率，加大技术创新力度，以达到提高就业率和提高产出的双重目标。以积极心态应对老龄化和社会增长之间的矛盾，积极地可能发挥人口劳动力的作用，为广大劳动力人口尽可能解决养老等问题，从而另一方面，促进劳动力的积极性和工作效率，为中等收入陷阱的解决也提供良好的社会环境。

完善相关人口和教育制度，有效解决老龄化危机和应对中等收入陷阱。适当放宽计划生育政策，逐步扩宽二胎政策范围和取消限制，并且鼓励优生优育，完善相关教育政策和人才培养机制，如扩宽义务教育范围和年限，加大对偏远地区教育资源的支持，完善高等教育机制和专业技术教育制度，并大力支持在职教育培养和教育领域的创新改革，治理于更优劳动力人口的培养。从而一方面能够有力缓解老龄化危机，并能够通过劳动力的数量和质量的提高，促进经济的持续增长和中等收入陷阱的解决。

加大政府公共政策的指导，积极倡导形成政府主导，市场化、社会化、多层次的老龄产业和老龄服务业的发展模式。鼓励和引导社会各方面的力量积极参与、共同发展，逐步形成政府宏观管理、社会力量兴办，企业或机构按市场化的要求自主管理的体制和运行机制。据南开大学的李建民教授预测，目前我国老年人的消费总需求约为1万亿元，2050年左右，我国老龄市场的消费需求将达到5万亿元。因此，积极挖掘老龄化潜在的巨大市场，积极利用老年人的消费需求，从而促进社会需求和社会经济增长，这也是积极走出中等收入陷阱的良好契机。

参考文献：

[1]全毅.跨越“中等收入陷阱”：东亚的经验及启示[J]. 世界经济研究. 2012（02）

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其实，高等教育公平与社会领域的其它公平有着共性，我们可以具体地把公平划分为起点公平、过程公平和结果公平。高等教育的起点公平，所表现的就是尊重和保护每一个人接受教育权利平等、接受教育机会均等的基本人权；高等教育的过程公平，所表现的就是如果在起点不公的现实中，可以通过相应的宏观制度、政策和微观层面的师生关系的互动等继续体现和维护教育公平；高等教育的结果公平，所表现的是最终收益，学生的学业成就上的最具有实质性的公平，是教育的质量层面和目标层面上的平等收益。

1创新行政管理对高等教育公平的积极作用

可以说，政府加强制度建设，是正确处理利益关系、妥善解决利益矛盾、促进和保障社会公平正义最根本、最有效的途径。实现高等教育公平，也是复杂的社会系统工程，同时也是一个需要逐步实现行政管理制度改革与创新的历史过程。作为由国家实行的公共行政政策，扩大高等教育公平的主要途径是：政府首先必须以行政实行每一个教育阶段的制度，逐渐普及教育；在教育的政策制定和制度安排上，必须要消除基于偏见、意识形态或既得利益的不公平限制，形成公平、公正和公开的规则；教育资源的合理配置基本原则是有利于缩小事实存在的不公平差距，纠正教育资源配置不公的状况，处于弱势群体最应该首要的给予帮助等等。

1.1高等教育公平体现出服务型政府的效能

如何实现高等教育公平的理想呢？全社会要实教育的共同发展，主要责任在政府。俗话说，“只有想不到的事儿，没有办不到的事儿。”政府应该通过创新针对教育上的行政管理制度尽最大可能解决一些极其难办的事情，就像前边所说关于“教育公平所表现出的上学难、择校难等问题”，可以想象，政府行政行为的难度和阻力是前所未有的。比如培养一名专业能力精、综合素质强的大学生涉及到的高等教育培养模式，专业设置，师资力量和科研氛围等等都是有着较高的标准，办好每一所高校所涉及的问题面还要比这些更广，其难度更是可想而知的。所以，政府要充分发挥服务型效能解决问题，高等教育质量自然就上去了。因为教育公平不仅仅是我国面临的困惑，也已成为世界各国面临的困惑，教育公平更是检验一个国家建立服务型政府具有说服力的标准。

1.2行政管理为高等教育公平提供了有力保证

高等教育一直是人们改变自身命运、实现向上流动的重要途径，也是社会发展活力的重要来源。实现高等教育公平，需要抓住机会公平这个关键，政府的行政制度为提供这个公平的机会而保驾护航；实现教育公平，离不开规则公平的保障。一些教育不公现象之所以屡见不鲜，多因为有不合理、不公平规则在“撑腰”。在我国经济社会发展不平衡、区域发展不平衡的现实国情下，保障教育公平，最根本的措施就是政府要通过行政权力合理配置资源，重点照顾落后地区、困难群众、弱势群体等，使教育资源尤其是优质教育资源实现公平分配分布，尽量使人人都有相似的教育机会、成长环境。有了政府提供的教育政策这道“圣旨”，目前愈演愈烈的上学难、择校难都将失去现实利益基础和心理基础，将不攻自破。因此，促进教育公平，政府的行政制度与权力必须要整治和完善教育制度科教视点体系，着力促进教育制度规则公平，依法治教，规范管理，完善监督问责机制，用科学制度保障教育事业“阳光运行”，放射出惠及亿万人民的公平正义光芒。

1.3教育公平是行政公平体现出的成果

在现实中还不同程度地存在着一些其他不公平的现象，造成这些原因是多方面的、复杂的。其中，既有行政改革不完善和体制不健全的原因，又有行政政策执行不到位的因素；既有现实因素，又有历史原因。保证行政管理制度公平，加快行政管理制度发展步伐是实现社会公平的基础。行政存在的一些不公平现象，最终的解决途径还是要靠科学的发展生产力与分配制度。只有大力发展生产力，合理实施行政公平制度，把社会财富这块“蛋糕”做大做厚，同时更要合理地为教育“切好蛋糕”，增加教育经费才会更有效地促进教育公平。否则，只能是低水平、低层次的“教育公平”，受教育的“贫富差距”也不可能从根本上消除。因此，教育公平是行政公平构建社会公平价值在教育领域的延伸和体现，同时也是重要的组成一部分。

2实现我国教育行政管理体制方面的创新建议

创新是发展的强大动力，我国的教育行政管理体制可以放眼于高等教育未来的顶层设计，突出重点领域，掌握长期困扰高等教育科学发展的难点问题和能层层化解社会关注的大学毕业生的就业压力问题等。党和政府一再强调，绝不能让一个学生因为家庭经济困难而失学。确保这些学生顺利完成从小学到大学的教育，是政府责任和行政公平的重要体现。目前我国每年资助各级各类学生达1.8亿人次，资助经费从2003年的18亿元提高到2010年的510亿元。仅2010年度，国家助学贷款资助人数就突破了100万人，贷款发放金额超过100亿元，较2009年度分别增长11.6%和32%，创历史新高。随着社会主义市场经济体制的不断进步与完善，特别是现代教育制度的不断确立与发展，我国的高等教育行政管理体制创新与改革面临着诸多严峻的挑战，这主要表现在以下四方面。

2.1确立政府“第一责任人”的意识，合理分配教育资源

教育事业可分为义务教育和非义务教育，义务教育是纯公共产品，非义务教育是半公共产品或准公共产品。政府在提供教育资源时，应把实现教育均衡发展、推进教育公平作为重要的理念和目标，高等教育虽说不在义务教育领域内，但也不能游走与教育均衡发展之外。处于一个人在接受教育的顶端阶段，高等教育的公平与公正更是政府为接受教育的民众有着沉重的责任和光荣的使命。政府要将“第一责任人”的意识集中于宏观的和基础的工作中，如提供科学合理的教育政策和制度、监管基本公共教育服务的提供、保障教育领域的公平竞争、确保高等教育阶段资源分配的平等、保护教育领域的弱势群体等，并以此来保证教育的公益性与教育领域的社会公平。

2.2政府行政权力的下放要做到张弛有度

当前，政府加强对教育体制的宏观调控功能，构建适应现代化教育行政管理体制，我国高等教育行政管理体制存在的主要是权力下放的范围和权力行使限度的问题。为了更有利地提升教育管理水平和效益，国家要充分号召和调动各级政府和全社会振兴教育事业发民的主动性和积极性，我国在教育管理体制改革中一直强调简政放权，却相对忽视了其范围和限度。权力过于集中不利于调动地方和学校的办学积极性；但是权力的下放，也不是放得越多就越好。高等教育事业要按照建设服务型政府的要求，不断强化和继续完善各级政府的公共服务型职能。以完备的公共财政制度为依托，区分好基本教育服务和高等教育服务，界定政府管理不同类型教育服务的职责。

2.3构建起政府行政管理对高等教育的法制模式

政府要转变教育管理的模式，建立与社会主义以法治国相适应、与社会主义民主政治相配套的管理体制。然而，我国的高等教育组织机构管理中，仍然存在着领导管理的意志和行政命令的意识形态，上级与下级之间存在严格的等级制度，上级指挥下级，下级服从于上级并向上级负责；对高等教育行政机关及其工作人员的行政管理活动缺少相关职权和实施程序，缺少严格的法律约束和法律监督机制。这种管理方式强调的是权力的行使，而非责任的承担，势必会造成行政效率低下，容易导致借用行政权力诱发高等教育腐败与不公平现象的出现，更不利于高等教育管理体制的创新变革。

随着社会主义市场经济体制建设的逐渐成熟，依法治国已成为我国基本的治国方略，依法治校更是我国维护高等教育公平方针的有力措施。根据党的“十七大”会议精神，实行依法治教，就是要把高等教育管理和办学特色纳入法治轨道，是深化教育改革、推动高等教育公平发展的重要保障，也是完成新时代教育工作的历史使命。

2.4保障就业是促进高等教育结果公平的体现

保障高等教育毕业生的就业是一项系统工程，离不开各级政府、高校以及全社会三方面的共同努力，进一步加大力度，形成促进高校毕业生就业的强大合力。各级政府可以做到将高等教育的毕业生就业可以纳入当地所有就业人群的总体规划之中，就当前形式来看，大学生的就业压力问题已放在政府行政工作任务的头等大事之一。政府的行政方向还应大力发展人力资源服务业，引导和号召各类人力资源服务机构积极开展针对大学毕业生的就业服务，为大学生就业减少成本、提供方便，加强统筹安排，可以从清理毕业生就业的制度障碍入手，具体表现在深化户籍、人事和用工制度改革等；政府对企业在聘用人才方面应起到保驾护航的作用，落实吸收大学毕业生就业的各项优惠政策，使各类企业尤其是民营企业成为吸纳大学毕业生的“蓄水池”；政府应完善大学生的创业扶持政策，为高等教育与职业教育的学生开展自主创业提供服务；积极鼓励年轻有为的高校毕业生投身于基层工作的，大胆任命、大力提拔。对高校来说，要把促进就业作为头等大事，努力拓展毕业生就业空间。

2.5关于实行终身教育措施

我国目前主要实行的是以学校教育为中心的封闭型教育制度，这种教育制度很大程度上受到学校教育资源的制约，在学生入学、受教育过程中遇到的不公平对待，在以后的生活中很难得到补偿。而实行终身教育制度则要求建立灵活多样的开放式的教育体系，即使学生的前期教育不充分，也可以通过以后的成人教育、网络教育、远程教育等其他形式的教育得到补偿。

3结语

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关键词: 学校师生关系 教育利益链 制度创新

角色转变 主体多元化

一、学校师生关系现状及观点提出

学校与学生间关系本应是和谐的,但社会上、网络中、新闻里往往充斥着不和谐的音符。最近一则新闻在网上炒得沸沸扬扬:一著名大学教授和学生因为上课秩序问题发生肢体冲突,引起人们对教师伦理问题的关注。事后,大学的领导及同院的教授都对这一问题发表了自己的看法。至于人们处理问题的不同态度和方式,这里不作赘述,但就问题本身而言,也只是师生关系种种不和协的一种表现。在教育领域,存在着一些更为普遍又难于解决的问题,如以学生成绩高低来考核教师成果而不管其对于学生能力的培养,使高强度的识记训练禁锢学生的成长而忽略其身心的健康发展,以致一些人竟然形成了这样一种错误认识:教师体罚辱骂学生是对学生负责。对此,我们不得不追问到底是什么原因导致了这些问题的出现。

有学者认为,种种问题的产生症结在于学校对其基本职责的偏颇,即无法平衡于帮助学生发展和为社会提供人才。也有学者认为,症结在于校长、教师的职业道德,即缺乏对学生基本的认识和尊重。但最近有学者指出,关键是由于教师的切身利益使然。①这个观点确实令人深思,按照这个观点,在今天这个以成绩论高低,以升学率竞生存的社会,教师和学校的那些领导们之所以漠视学生的权利,伤害学生的自尊,乃是利益动机在作祟。这些在社会中要生存的个人,也摆脱不了自然人的属性,要吃饭、要生存、要发展。要吃饭,就得按照市场规律办事,以抓学生成绩为工作重点;要生存,就得用高强度的机械训练来取代学生的天性发展;要发展,就得用既定的制度规范来禁锢学生的自由,以此获取晋升的资本。这从一个方面反映了学校、教师的困境,为问题的实际解决找到了契机;但是从另一个角度来看,事实仅仅如此吗?如果真是这样,这些以一己之私而抑制学生天性发展的“园丁们”又何以能得到家长的认可、社会的尊重,又怎能在这个市场化的社会中立足?

二、教育利益链相关者及其地位

这里谈到切身利益的问题,关系到广大教师们生存和发展的各种有形及无形资产,以致于人们谈到教育工作者的利益便大皱眉头。对于教师追求自身利益的正当性及合理性,这里暂不讨论,但就教育关系而言,难道仅仅关乎校长、教师、学生的利益吗?问题似乎并没有那么简单。事实上,就利益的主体而言,不仅包括直接发生教育关系的学校和个人,而且涉及整个社会的各个方面,如政府的立法部门、行政机构,企业单位、社会组织乃至私人投资者,他们都和整个教育关系的产生和发展有着千丝万缕的联系,并形成一个错综复杂的“利益链”。

(一)政府

各种事实表明,政府一直是教育这一公共产品的主要投资者和管理人。作为公共利益的代表,政府有责任为全社会提供各种非营利的公共产品。政府对教育的投资有利于国民素质的提高,也可以提高自身管理的水平,使得社会良性发展。在日常工作中,政府以财政资助或政策优惠的方式引导着教育的发展模式和方向,是整个教育利益链中最大的投资人,位于利益链的顶端,对于教育关系的内容和管理方式起着决定作用,也是教育关系中最大的收益者。但作为一种组织,其自身也存在“本位利益”,即在为公共利益谋求的同时,也会追求本部门的利益。②同时,随着教育规模的扩大,专职从事教育管理的行政人员也在不断增加,在实际问题的处理中,他们个人的利益也成为一个不容忽视的方面,对于教育政策的制定、教育模式的变革起着重要作用。

(二)学校的高级管理人员

这里的高级管理人员包括学校校长、院长、系主任等主要行政人员。通常但凡学校和学生之间出现问题,人们便将矛头指向教师的道德水平,而这些作为管理教师们的教师,自然也成为指责对象。但从实际分析,这些管理教师的教师,充其量也仅是教育政策的执行者,而非真正决定问题的利益控权者。就其自身利益而言,无非也仅是和学校发展相关的些许个人利益,在实际操作中,表现为以经济效益为工作重点来减轻学校经费筹措的压力,以学生成绩为管理中心以谋得学校的升级和硬件提高,并以此得到个人晋升发展的资本。在整个利益链中,他们似乎也只是延续了政府的文件精神,从政府上一级的得益中分得些许羹食,并非是决定问题的关键。

(三)教师

教师在这一利益链中地位颇为尴尬,由于无法从根本上摆脱学校与管理者的利益关系,便只能成为学生利益受害之“替罪羊”。一方面,教师的生存依赖于各种和学生成绩挂钩的工资奖金,另一方面,受中国传统文化的影响,以及近些年报纸舆论的宣扬,使得人们普遍认为教师就是应“春蚕到死丝方尽,烛炬成灰泪始干”,对教师自身利益的追求抱有疑虑。一旦出现一些和传统观念相违背的情况,社会便将注意力关注在教师这些微薄的利益上,使得大多数原本正当的利益谋求因为一些“害群之马”的影响被不断放大,成为众矢之的。应该来说,教师夹于学生与学校领导者之间,成为两者利益关系无法调和的“替罪羊”,自身却非利益的最大占有者。

(四)学生

学生位于整个利益链的低端,在实行教育成本分担的背景下,是教育产品的真正消费者,却无法对教育政策的制定有话语权,也无法选择自己满意的消费方式。学生选择教育的目的,是为了提高自身资本,增加在劳动市场中的竞争力,但是由于教育难从受教育者本身来考虑,许多学子们于考试的重压下苦苦挣扎。这种唯分数的教育政策又不断阻碍着学生身心的健康发展,并导致整个国民素质能力的下降,从长远看,必将反作用于全社会,阻碍政府服务水平的提高、国家综合国力的发展,形成一个恶性循环。

(五)教育投资者

这里的教育投资者包括那些出于各种目的为教育发展提供资金的企业、银行、社会组织乃至私人投资者。在教育进入市场化运作开始,这些投资者便以一种补充者的角色出现在整个教育的利益链中,和政府的主体投资形成一种补充和抑制的关系。在我国,这种以私人或社会组织介入教育的投资方式还处于初级阶段,他们对于教育理念的贯彻、教育模式的创新还处于探索当中。但从西方成功的经验可以看出,这些多样化的教育投资人必定会为教育的多样化选择提供可能性。同时由于他们都具有管理专业化或追求利润化的背景,提供的教育产品必将高质量低成本,这又为教育资源的优化提供了可行性,并使政府淡出教育的前台操作,进行教育制度改革提供了现实依据。

由上可见,教育制度的创新,绝非从教师或校长切身利益考虑即可。教育作为一种公共产品,涉及政府、市场、社会、企业乃至个人,制度的创新实质是协调政府、企业、个人间不同的利益分配,使其达到一种动态的平衡。而教育之所以长期以一种垄断产品的面貌出现,又和它作为一种消费品的长期短缺密不可分,所以增加教育产品的供给并抑制单方供给是解决问题的关键。要实现制度创新,需要政府和社会的共同努力。

三、教育制度创新之措施

(一)政府转变在教育产品中主要管理者角色

多年来在计划经济体制下,政府几乎承担着所有教育产品的供给,并对教育工作进行日常管理。其考虑范围多,涉及问题细:包括学校层次的高低、办学规模的大小、招生人数的多少、教学大纲的规范、学生评价标准的好坏等。深陷于各种日常教育管理的琐事,政府难有精力对教育政策的制定、教育理念的贯彻进行深层次的论证和思索,同时一些行政官员出于自身利益的考虑,以及自身能力的局限,在日常工作中往往“但求无功,只求无过”,对各种政策执行中的不和谐的关系和反馈往往视而不见,不能进行有效的追踪和处理,从而导致教育关系的设置从一开始就难以实事求是,并导致整个关系链的不和谐。鉴于此,政府应从微观的管理者角色转变为宏观的调控者,由“划船人”变为“掌舵者”。事实上,“政府管理角色的转变,并不意味着政府的作用降低了,反而变得更加重要和有效”。③而政府角色的转变,对重构利益链、创新教育制度起到重要作用。一方面,政府由“直接接触”变为“间接调控”,可以使得各个机构部门或行政人员无法再以自己的利益为考虑问题的根本出发点,从客观上切断各种钱权交易,为制度重建打下良好基础。另一方面,由于可以抽身于“本位利益”之外,政府可以以“仲裁者”的身份对那些提供教育产品的部门进行“准入”筛选,对不合格的机构予以“除名”,并从宏观上对整个教育关系的调整提供有力保证。

(二)允许提供教育产品的主体多元化

传统观点认为,在公共产品的供给制度选择上是政府和私人两者择其一,但一种框架的不完善并不意味着另一种便是最好的。科斯在《经济学的灯塔》中解释了私人提供公共产品的可能性,④而我国民办学校的成功经验也证明了私人提供公共产品的可行性。在市场化竞争日益激烈的当今世界,以及以人才而取胜的国际社会,我们有必要也必须改变传统对教育资源的集权管理,使教育产品的供给从一元化向多元化发展。只有这样,才能缓解教育特别是高层次资源供给不足的“卖方市场”,才能使政府摆脱因教育规模扩大而难以承受的投资负担。

允许产品供给主体多元化对抑制政府机构的“本位利益”起到客观约束的作用,也为高质量、多层次、低成本的教育产品供给提供了可能性。在教育的利益链中,社会组织及私人的介入,打破了政府的主体决定地位,对各种教育政策的制定起到沟通和反馈的作用。同时,由于各种组织、企业、个人具有不同的专业背景,处于不同的利益地位,他们所提供的教育产品也必然是不尽相同的。这又为校长们在学校行政执行的重心提供了选择性,为教师们对教育理念的秉持提供了可能性,为莘莘学子对不同人生道路的选择提供了现实性,从而从根本上摆脱校长无奈、老师苦闷、学生辛苦的局面,为教育制度的创新找到根本的切入口。

学校本应是学生成长的精神家园,老师也应是学子们灵魂构建的工程师,校长更应为祖国花朵的抚育提供温暖的阳光和适宜的温度。对于学校和学生间种种不和谐,仅仅期望我们的校长和教师来肩负其自身的职责是远远不够的,我们应从更为广泛的关系网中为问题的解决寻找可行之道,以社会的力量对教育利益关系的失衡形成牵制作用,为学生的成长撑起一片天空。

注释:

①吴康宁.为什么学校会对学生的发展不负责[J].教育研究,2007.12:21-25.

②布坎南认为,在一定程度上,政治活动也同样同市场活动一样,存在组织部门的利益,以自利原则为出发点,既注重从公共决策行动中获得利益,也关心自己所要花费的成本。

篇8

现行的教育制度在一定程度上是计划经济时代的惯性产物。1977年恢复高考后，中国教育事业重新起步，但是由于20的中断，教育理论研究早已与国际脱轨，又由于在当时国家迫切需要选拔培养出一批能够尽快参加国家基础建设的人才，所以教育制度一方面很不完善另一方面又更多的是在为政策服务。随着社会的发展进步，这种在高度集中的教育体制显然已经不合时宜。所以同1978的经济领域的改革开放一样，教育制度也需要那种适当下放权力的改革。

教育的分权化实质是调整政府与学校的关系。政府对教育体系的正常运行依旧应占有十分重要的地位，特别是在决定重大教育资源分配方向、维护公民教育权益、监督维护教育公平等方面仍将发挥最大作用。但是政府不应该再是教育管理的唯一中心，更多的社会团体应该加入其中来，降低公立学校的垄断地位，以公立学校为主，私立学校和公私合营学校等多种办校模式共同发展才是教育多元化的真正方向。让社会团体更广泛的加入到教育领域中来，使教育事业真正变成全民参与的事业，使教育更加多元化，进而适应人才的多样性，同时也大大降低了因“理性的无知”而使教育失败的风险。

学校作为培养人才的场所具有一定的需求和供应关系。公共选择理论认为：人们通过实际选择来达到利益的最大化。由此可见教育领域也存在这竞争和市场。然而在高度集中政治经济体制下产生的教育制度依旧延续计划经济时代路线忽视着这种客观存在的市场力量，依旧用行政手段来干预正常的教育教学活动，故而致使教育活动与社会发展间的矛盾日益加剧。因而教育市场已成必然。

教育市场化不是要将教育全盘交给市场，而是将合理的市场机制引入教育体制中来，从而产生两方面效益：其一增强了学校的竞争力和竞争意识，促使学校自动、自主的谋求自身发展，而非依靠行政手段。淘汰了一批跟不上社会要求的学校，产生更多有影响的教育团体。其二，有利于调节教育资源的分配以及扩大教育资源。因为竞争的增强，可能产生更多的学校合作，例如强强联合，破产重组等等使教育资源在学校之间不断的转换调节，达到平衡。市场化实质就是将教育的蛋糕分给社会，因而社会上更多的资源就会流入教育行业，改变教育“鸡肋”现状。当然在引进市场竞争机制的同时，政府应当加强监管，适当的进行宏观调控确保教育不变质。

篇9

〔中图分类号〕 467.2

〔文献标识码〕 A

〔文章编号〕 1004—0463（2012） 13—0020—01

投入是指能供人利用的一切条件。具有物质形态的投入称作硬投入，硬投入一般情况下是可以计量的。软投入是相对于硬投入而言的，不具备物质形态的投入即为软投入。李国璋教授在上世纪80年代提出了软投入理论，指出：“综合政策投入、劳动者积极性投入和综合科技投入是软投入三大要素，也是产出的三个放大器。”

教育过程是两个主体进行软投入的过程。一方面，教师在传授知识，另一方面，学生在学习知识。物质是不能直接强加给人的，而是要通过人将其转化为知识被人所掌握和吸收才能产生作用，例如，实验设备是不能直接被学生吸收的，而是要通过老师的演示启发和学生自身的努力，从而让学生真正掌握知识。教育其实是物质知识化的一个过程，在外部基础条件既定的情况下，教育质量的高低取决于软投入。

综合政策投入是指体制机制、政策、法律和管理等方面的投入。具体在教育中，是指教育制度、政策等方面的投入。制度的因素对教育的发展影响很大，教育体制是教育发展的重要决定因素，在教育发展的宏观层面起着重要的作用。良好的制度环境、有效的管理体制和适当的激励机制都能够充分发挥教育管理者、老师和学生积极性和创造性，促进教育进步和发展。在制度因素中，宏观教育政策对教育的影响最大，决定着整个教育的走向。其次是办学机制，对教育的质量产生重要影响。如，1977年，国务院批转教育部《关于1977年高等学校招生工作的意见》，高等学校恢复了招生统一考试的制度，高考制度的恢复使我国的人才培养重新进入了健康发展的轨道。综合政策在教育的宏观层面发挥着重要的作用。

劳动者积极性投入是劳动者在生产过程中表现出的精神状态。具体在教育中，是指教师和学生在教学过程中的情感投入、创造精神和努力程度等。情感投入对于教师主要表现为对学生的喜爱和职业的热爱，对于学生则表现为对教师的尊重和对学习的热爱；创造精神表现为教师对教学方式和方法的创新和改进以及学生对学习方式和方法的创新和改进；努力程度是指教师和学生对各自职业的时间投入以及责任心和上进心。情感投入、创造精神和努力程度是三位一体，相辅相成的。教育是一个特殊的行业，教授的知识也无法量化，而且教学的过程是人与人之间的交流和对话，人是最重要的因素，劳动者积极性投入起着重要作用。如果一个学生厌学，即使客观物质条件再怎么好，知识还是无法被他所掌握。

综合科技投入是指物质投入的科技水平和劳动者素质方面的投入。具体在教育中，是指领导者和教师的素质以及教学手段和教学仪器的科技含量等。科学技术本身具有客观性。教育不断推动着科学技术进步，科学技术不断的改变教学手段和教育理念，随着新技术新设备在教育领域的应用，教学的效率也在不断提高。科技投入在教育的宏观和微观层面都发挥着重要的作用。

篇10

一、 树立终身教育的观念，提高对成人高等教育的认识

国际二十一世纪委员会决定把与生命有共同外延并已扩展到社会的各方面的这种连续性教育称之为“终身教育”。我国的高等成人教育、自学考试和高等继续教育都属于“终身教育”。高等成人教育、自学考试是与普通高等教育相对应的一种教育制度, 它为众多失去普通高等教育机会的人提供了一种新的学习途径, 创造了一个新的学习机会。随着知识经济形态的出现,高等教育不可能全部由国家投资, 高等教育产业化是必然的发展趋势。它是传统高等教育体制的反思与改革, 是飞速发展的中国能否跨入知识经济时代的新举。

终身教育贯穿于一个人从出生到死亡的全过程，是“人们在一生所受到的各种教育的总和。”它包括人们所受教育的各种阶段、各个方面和各种方式，既有学校教育，又有家庭教育、社会教育；既包括学历教育，又包括非学历教育。所以，将人的一生分为教育和工作两部分是不对的，学校教育只是人受教育过程中的一个阶段，而不能把学校教育等同于教育。终身教育强调国家给公民提供各种受教育的机会和教育服务，以满足社会成员人生各阶段接受各种各样教育需求。

终身教育思想的确立，必将为成人高等教育的发展提供广阔的发展空间，学习化社会的到来必将对成人高等教育的发展形成强大的推动力，有了这两个条件，成人教育事业的发展就会如虎添翼，迅猛异常。

终身教育是社会教育的最高理想境界，也是现代化文化程度的充分体现。在这样的社会里，全社会就是一个完整的教育大环境，工作世界、生活世界、学习世界；教育、工作、休闲；学校教育、社会教育、家庭教育融为一体，处处皆有学习。新世纪的成人教育改革与发展，聚焦于终身教育和学习化社会，这表明成人教育面临新时代、新起点的准确定位，成人教育工作者，将肩负光荣使命，站在终身教育的前沿，大力推进终身教育和学习化社会的形成，这就是做好成人教育工作的全部意义。

二、 以人为本，更新观念，创新成人教育的管理模式

以人为本发展成人教育，说到底是为了实现社会的全面进步和人的全面发展。构建和谐社会，坚持以人为本的成人教育发展观，就要千方百计地满足人民群众接受成人高等教育、继续教育、终身教育的需求。

成人高等教育基本上沿用全日制高校的管理模式，但是，目前成人高等教育已是买方市场，这种管理模式已不能适合成人高等教育发展的需要。

成人教育旨在“成人”，但现实的成人高等教育却成了获取学历的“加工机”。不可否认，学历教育是其一种职能，但其更重要的是让成人获得生存的技能、发展的知识。长期以来，我国成人高教一直呈畸形发展，一些办学机构买卖文凭,惟利是图，招考招生舞弊严重，已成为他们的赚钱机器。成人高等教育沿用普通高等教育模式，在教学计划、课程设置、教材选用、教学方法等各方面都采用普高教育的成规，“走成教路，迈普教步”，强调基础理论，忽视基本技能和应用能力的培养，缺乏针对“成人”的教育特点。面对这种现状，难怪有专家认为，成人高等教育从诞生第一天开始，就不是真正的“成人教育”，因为它不是为已经工作的成年人提供一个继续教育的平台，而更多是为普通高考落榜生提供接受高等教育的机会。现在，是成人教育回归本位的时候了。因此，我们的成人高等教育改革与发展应借鉴发达国家发展成人高等教育的经验，实现我国成人高等教育的转型。我国成人高等教育的转型应坚持几个原则：一是把学历教育与非学历教育结合起来；二是把全日制教育与业余教育结合起来；三是把理论教育与技能培训结合起来。

因此，在管理模式上要创新，要与时俱进。这些要求成人高等院校实行学籍弹性制管理、教学学分制管理；实行教考分离，建立课程试题库；根据学校管理的根本定位是服务理念，更新原来的管理制度，建立一整套新的管理体系文件等。

三、 合理配置社会资源，进一步转变管理职能

将21 世纪政府管理成人教育的职能定位于统筹规划、综合协调、宏观管理，是21 世纪日趋完善的社会主义市场经济体制的要求，也是成人教育日趋多样化、个性化发展的要求。社会主义市场经济体制下，大多数社会资源将主要通过市场来配置，政府管理社会资源配置的职能将大大减弱，而且将主要是宏观管理。成人教育活动虽然不都是经济活动，但其正常的发展离不开人力、物力和财力等社会资源的投入，因而也存在一个教育资源的配置问题。随着政府管理社会资源配置的职能减弱和市场配置社会资源主体地位的确立，对于非义务教育性质的成人教育来讲，政府管理职能必将缩小，从计划经济体制下大包大揽的状态下解脱出来，转向对成人教育事业的统筹规划、综合协调、宏观调控。

另外，随着政府管理职能转换的深入，迫切需要建立综合性的成人教育管理机构。由于成人教育事业是一种高度社会化的事业，广泛地渗透于社会生活的各个领域，与社会的经济、政治、文化、科技事业紧密结合在一起，单一的教育行政部门是无法实现对全社会成人教育事业的统筹规划、综合协调和宏观调控的。因此，有必要在政府机构中设立一个级别较高的综合性的成人教育管理委员会，来负责全社会的成人教育事业的统筹规划、综合协调和宏观调控。

四、 以市场为导向，构建成人教学新模式

由于成人教育的特殊性、多样性和复杂性，必须采用多种培养途径。根据市场，精心设置专业。专业设置的市场化是发达国家成人高等教育得以健康发展的主要动力。这种成功的经验值得我国成人高等教育的改革与发展去借鉴。在我国，成人教育的专业设置具有较强的“普教化”倾向，缺乏人才市场的需求分析，专业设置僵化、封闭。目前，我国正处于经济结构调整和增长方式的转变时期，随着产业结构的不断升级，职业岗位会发生日新月异的变化，因此，成人高等教育的专业设置应紧贴实际，以市场需求为导向，满足成人转岗教育的需要。突出成人教育的实效性、职业性特征。