征收土地与补偿标准范文

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关键词：耕地资源 价值测算 征地补偿标准 杨凌区

自改革开放以来，随着我国经济的快速发展，城市化水平的不断提高，越来越多的耕地被征收为建设用地进行开发利用。现行的征地补偿标准的制定忽略了耕地资源的非市场价值，而这部分价值具有明显的正外部性，耕地资源转变为建设用地的同时，这部分价值随之消失，造成大量的社会福利损失[1]。然而，由于耕地资源的社会价值和生态价值难于测算，这就使以耕地总价值为基础来构建征地补偿标准面临着较大的困难。有鉴于此，本文从耕地总价值的构成出发，以陕西省杨凌示范区为例，基于价值量化的基本原理构建征地补偿标准测算模型，为现行征地制度的完善提供思考。

1.基于耕地总价值的土地征收补偿标准构成及测算方法

1.1耕地总价值构成

目前，关于耕地资源的总价值，学术界还没有形成统一的观点。诸培新、曲福田（2003）认为耕地资源总价值包括使用价值和非使用价值；霍雅勒、蔡运龙（2006）从边际效用理论角度认为土地价值的理论构成主要包括使用价值、选择价值、存在价值。

笔者综合考虑了耕地资源在经济、社会和生态方面所具有的价值，认为耕地资源的价值包括市场价值和非市场价值。其中耕地资源的市场价值是指可以在市场上得到体现的那部分价值，即耕地上的经济产出[2]。耕地资源的非市场价值是指耕地的社会价值和生态价值，它是一种无法通过市场交易又客观存在的正外部性价值。耕地资源的社会价值是指耕地资源保障国家粮食安全、维护社会稳定的功能；耕地资源的生态价值是指耕地资源在调节气候，涵养水源和保护生物多样性等方面所具有的功能。然而，在土地征收的过程中仅对耕地的经济产出价值进行征收补偿，忽略了耕地资源的非市场价值。因此，在制定土地征收补偿标准应该把耕地资源的非市场价值纳入征地补偿。

表1耕地补偿标准构成图

1.2耕地资源的市场价值测算

对于耕地资源经济价值的测算，我们采用的是收益还原法。收益还原法是基于预期收益原理，将待评估的耕地资源的每年预期客观纯收益以一定的资本化率统一折算到估价期日现值的一种估价方法[3]，具体的计算公式为：

（1）

其中，P1是指耕地经济价值，a是耕地资源年纯收益，r是土地还原率，n表示使用年限。党的十七届三中全会明确提出：“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”，即农户拥有的是永久经营权，此外，在合理使用的条件下，耕地的生产功能具有永续性，因此，在计算耕地资源市场价值时，n的取值为无穷大，那么公式（1）可以简化为：

（2）

1.2.1耕地资源年纯收益的计算

耕地资源年纯收益的计算方法如下：

耕地资源年纯收益=耕地资源年总产值-耕地资源年总费用 （3）

式中：耕地资源年总产值是指主产品年产值和副产品年产值之和，耕地资源年总费用是指年生产成本与年土地成本之和。其中年生产成本是指物质与服务费用和人工成本之和；土地成本是指流转地租金与自营地折租的和[4]。

1.2.2土地还原率的确定

耕地收益还原率一般以安全利率加风险调整值作为土地还原率，安全利率选用一年期存款年利率，再考虑风险调整值，由于耕地资源经营的未来风险相对较小，可以忽略不计，因此我们可以选用一年期存款利率作为土地还原率[5]。

1.3耕地资源的非市场价值测算

1.3.1耕地资源的社会价值的含义

耕地资源的社会价值是指耕地资源保障国家粮食安全，维护社会稳定的功能所具备的价值。即耕地资源的社会价值是耕地资源对保障国家粮食安全的社会稳定价值以及保障农民生产生活的社会保障价值之和。

1.3.2耕地资源社会保障价值的测算

耕地资源的社会保障价值主要由基本生活保障价值、养老保障价值、失业保障价值和医疗保障价值构成。

基本生活保障价值的测算。耕地资源具有保障农民基本生活的作用，本文采用机会成本法（在无市场价格的情况下，资源使用的成本可以用所牺牲的替代用途的收入来估算），用政府为农民提供的最低生活保障金的量化来代替耕地资源的基本生活保障价值。

基本生活保障价值的计算方法如下：

基本生活保障价值V1：

式中：k为农村最低生活保障金标准（元/人）；s为人均耕地面积（亩/人）

养老保障价值测算。耕地资源的养老保障价值可用替代法进行测算。由于现阶段我国城市的社会养老保障体系比较完善，但是农村在这一方面比较薄弱。因此我们可以参照国家为城市居民提供的社会养老金，并用城乡收入比进行修正从而得出耕地资源的养老保障价值。其具体的计算公式为如下：

养老保障价值V2：

式中：E1为政府为农民提供的社会养老金（元）；E2为政府为城镇居民提供的社会养老金；i1为农民家庭人均纯收入（元）；i2为城镇居民人均可支配收入（元）；r为还原率；s为人均耕地面积（亩/人）

失业保障价值测算。耕地资源的失业保障价值是指耕地资源在缓解农村就业压力等方面所具有的价值。农民从事非农就业岗位需要进行教育和培训。因此在测算耕地资源的失业保障价值可用劳动力的培训费来代替。其具体的计算公式如下：

失业保障价值V3：

式中：f为单位劳动力的培训费（元/人）；A为人均每年的培训费（元）；s为人均耕地面积（亩/人）；r为还原率

医疗保障价值测算。耕地资源的医疗保障价值同样可以采用替代法进行测算。因此我们可以参照国家为城市居民提供的医疗保障金，然后用城乡收入比进行修正进而得到耕地资源的医疗保障价值。其具体的计算公式如下：

医疗保障价值V4：

式中：E3为政府为农民提供的医疗保障金（元）；E4为政府为城镇居民提供的医疗保障金（元）；i1为农民家庭人均纯收入（元）；i2为城镇居民人均可支配收入（元）；r为还原率；s为人均耕地面积（亩/人）

综上，耕地资源的社会保障价值可以用：P2=V1+V2+V3+V4 来表示。

式中：P2是耕地资源的社会保障价值；V1 是基本生活保障价值；V2是养老保障价值；V3是失业保障价值；V4是医疗保障价值。

1.3.3耕地资源社会稳定价值的测算

耕地资源的社会稳定价值指的是农产品在供给的保障上所体现的价值。国家对占用耕地收取的费用主要包括耕地占用税、新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费和新菜地建设开发基金。这些税费全部用于农综合开发和土地复垦整治等能有效提升耕地的粮食生产能力，因此用这4项费用来代替耕地的社会稳定价值[6]。

P3=C+D+E+F （8）

式中：P3是耕地资源的社会稳定价值；C是耕地占用税：D是新增建设用地有偿使用费；E是耕地开垦费：F是新菜地建设开发基金。

1.3.4耕地资源生态价值的测算

关于耕地资源生态价值的核算，本文依据谢高地、鲁春霞（2008）等人建立的中国陆地生态系统单位面积服务价值表中的农田生态系统单位面积服务价值来测算（表二），计算不同年份的农田系统单位面积服务价值需要根据物价指数进行修正，计算具体地区的农田生态价值时在通过王万茂、黄贤金（1997）的研究耕地生态系统潜在的经济产量进行修正。其具体公式为：

P4=λ×q×n/m/r （9）

式中：P4是耕地资源的生态价值；λ是修正系数（用物价指数进行修正）；q是指2002年全国耕地平均生态服务价值；n是指具体地区耕地生态系统的潜在经济产量；m是指全国一级耕地生态系统单位面积平均潜在经济产量（根据王万茂的研究测算其值为（712.67kg/亩）；

r是指土地还原率。

2.实证研究

2.1样本区域概况

杨凌示范区位于八百里秦川的腹地，东有漆水河与武功县为界，南隔渭河与周至县相望，西和扶风县接壤，北由韦水河与扶风县相连。处于东经108°～108°07′，北纬34°12′～34°20′之间。人口18.59万，其中农业人口11.9万，土地面积134平方公里，其中耕地面积10.6万亩，国务院批准的规划面积22.12平方公里。农民人均耕地0.8亩，是中国农业起源之地。

2.2样本区域耕地资源市场价值的测算

本文选取小麦、玉米、油菜籽作为杨凌示范区的主要农作物，根据耕地资源市场价值的测算原则，我们通过计算主要农作物的纯收益，来计算杨凌示范区耕地资源的市场价值。通过在陕西省物价局查找得出主要农作物的纯收益以及在2012年《陕西省统计年鉴》查找得出当年杨凌示范区主要农作物的播种面积，并赋予各农作物的收益权重，最终计算得出杨凌示范区主要农作物的纯收益为220.99元/亩，已知2012年杨凌区一年期存款利率为3%，根据耕地经济价值的计算公式可以得出杨凌区耕地资源的市场价值为：7366.33元/亩。

表3 2012年陕西省主要农作物成本收益表（单位：元/亩）

资料来源：陕西省物价局 杨凌示范区发展和改革委

2.3样本区域耕地资源非市场价值的测算

2.3.1杨凌示范区耕地资源社会价值的测算

第一，社会保障价值测算

基本生活保障价值的测算。2011年11月26日起执行的杨凌示范区农村最低生活保障标准为2200元/人，杨凌示范区农民人均耕地为0.8亩/人，根据公式2，得出2012年杨凌示范区基本生活保障价值达到2750元/亩。

养老保险价值的测算。根据陕西省统计年鉴，2012年杨凌示范区农村家庭纯收入为10841元，城镇居民人均可支配收入为29925元，杨凌示范区城镇居民社会养老金为1080元， 还原率取2012年一年期存款利率3%，人均耕地为0.8亩/人。根据公式3，可算出2012年杨凌示范区养老保障价值为16302.26元/亩。

失业保障价值的测算。通过公式4计算失业保障价值，人均年培训费根据任刚的测量方法[7]，取A=1262元/年，选取20年长期国债利率2.79%为还原率，使用年现金公式（公式4）f=13607元，可得2012年杨凌示范区失业保障价值为17008.75元/亩。

医疗保障价值的测算。根据陕西省统计年鉴，2012年杨凌示范区城镇居民医疗保险金为200元，根据公式5，可得2012年杨凌示范区医疗保障价值为3018.94元/亩。

杨凌示范区耕地资源的社会保障价值为以上四者之和为39079.95元/亩。

第二，社会稳定价值测算

根据《陕西省实施办法》的相关规定，杨凌示范区耕地占用税税额标准为22元/m2，根据《新增建设用地土地有偿使用费征收标准及等别》的相关规定，杨凌示范区新增建设用地土地有偿使用费为24元/m2，根据《陕西省新菜地和农田水利开发建设基金管理暂行办法》的相关规定，杨凌示范区新菜地开发建设基金为5000-7000元每亩，计算时取平均值为6000元/亩。其中耕地开垦费没有统一标准，可用如下公式进行测算：

式中：C为耕地开垦费；X为耕地开垦的投入；Y为收益损失；Z1为耕地资源的土地资本投入量；Z2为土壤培肥投入量；b为土壤培肥投入资金额；R为贷款利率（取三到五年贷款利率6.15%）：r为还原率（取一年期定期存款利率3%），n为土地开发年年限（4年）；a表示收益损失额，以耕地年纯收入表示（220.99元/亩），以任浩[8]对全国土地整理的开发预算资料，查出杨凌示范区单位面积土地资本投入量Z1为2898.55元/亩，土壤培肥资金投入量b为122.11元/亩，根据公式可得Z2为504.93元/亩，Y为821.44元/亩，可得杨凌示范区耕地开垦费为4224.92元/亩。

由公式6可得杨凌示范区耕地资源的社会稳定价值为40891.59元/亩。

综上，杨凌示范区耕地资源的社会价值为79971.54元/亩。

2.3.2杨凌示范区耕地资源生态价值的测算

耕地资源生态价值的测算。根据表二，可得出2002年全国耕地生态系统平均生态服务价值为407.62元/亩，根据王万茂，黄金贤[8]的测算，可得出2002年杨凌示范区耕地生态系统平均生态服务价值为350.8元/亩，要计算2012年杨凌示范区耕地生态系统平均生态服务价值需要对此数据进行修正，本文采用居民消费物价指数进行修正即可，2002、2012年居民消费物价指数比值约为1.07（陕西省统计年鉴），可得出2012年杨凌示范区耕地生态系统平均生态服务价值为375.36元/亩，根据公式7可得2012年杨凌示范区耕地资源的生态价值为12512元/亩。

2.3.3测算结果说明

根据以上的计算结果，2012年杨凌示范区耕地资源的总价值为99849.87元/亩（表四），其中耕地资源的经济价值为7366.33元/亩，社会价值为79971.54元/亩，生态价值为12512元/亩。

从表四的数据我们可以看出杨凌示范区耕地资源的经济价值比重为7.38%，社会价值的比重为80.09%，生态价值的比重为12.53%，社会价值在杨凌示范区的比重最大。在耕地资源的社会价值构成中，耕地的养老和失业保障占据主体地位，可以看出耕地资源对农民的保障起着极其重要的作用。

3.讨论与政策建议

3.1杨凌示范区现行征地补偿价格

2010年4月13日，《陕西省人民政府办公厅关于印发全省征地统一年产值及区片综合地价平均标准的通知》（陕政办发〔2010〕36号）公布了陕西省各县（市、县）征地统一年产值补偿平均标准，杨凌征地统一年产值平均标准为1416元/年，平均补偿倍数为27倍，平均标准为38232元/亩。

3.2可行性分析

由测算结果可知，基于耕地总价值的土地征收补偿标准是现行征地标准的2.61倍，将研究的结果与非农建设用地的基本地价进行比较，可验证我们构建的征地补偿标准体系是否可行。根据《陕西省杨凌示范区国有土地基准地价表》所公布的数据，商服用地，住宅用地，工业用地选取中间标准，单位面积地价分别为24万/亩，18万/亩，13万/亩，分别为杨凌示范区单位面积耕地价值的2.41倍，1.81倍，1.3倍，因此基于耕地总价值的土地征收补偿标准是可行的。

3.3政策建议

2012年杨凌区基于耕地总价值的土地征收补偿标准是现行征地补偿标准的2.61倍，目前的征地补偿标准偏低，主要是因为在土地征收的过程中仅对耕地的经济产出价值进行征收补偿忽略了耕地资源的社会价值和生态价值。因此在构建征地补偿标准体系时，应当把耕地资源的经济价值，社会价值，生态价值纳入其中。基于耕地总价值的土地征收补偿标准完善了耕地的补偿范围，突出了耕地资源对农民的社会保障效用以及生态效用，有利于耕地资源的保护。

参考文献：

[1]王仕局、黄贤金、陈志刚，等.基于耕地价值的征地补偿标准[J].中国土地科学，2008（11）；44-49.

[2]王湃、张安录.农地价值构成及其评估方法研究[J].理论月刊，2007（6）：163-165.

[3]艾建国、吴群.不动产估价[M].北京：中国农业出版社，2005.

[4]李佳、南灵.耕地资源价值内涵及测算方法[J].干旱区资源与环境，2010.

[5]诸培新、卜婷婷、吴正延.基于耕地综合价值的土地征收补偿标准研究[J].资源与环境，2011.

[6]王仕菊、黄贤金、陈志刚.基于耕地价值的征地补偿标准[J].中国土地科学，2008.

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【关键词】土地征收 补偿制度 公正补偿

1我国现行土地征收补偿制度存在的问题

1.1补偿标准的设定不合理

现行的土地征收补偿标准规定于《土地管理法》第47条。补偿标准的基本内容是以被征收土地的原用途为准，公式为：土地平均年产值×N倍。征收耕地的土地补偿费=6～10×耕地被征收前三年平均年产值。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准=4～6×耕地被征收前三年平均年产值。每公顷≤15倍。这种以土地的平均年产值为标准，乘以一定倍数的土地征收补偿标准被称为“产值倍数法”。所以现行土地征收补偿标准无法体现土地的真实价值，而且农民的生活在现行补偿标准下难以维持。

1.2补偿安置方式单一

《土地管理法》对于补偿安置的途径只规定了货币安置的方式，没有提出其他具体的安置方式。2004年国务院颁布了《关于深化改革严格土地管理的决定》（以下简称《决定》）。《决定》站在市场经济的立足点，重新提出了N种安置方式。国土资源部为贯彻《决定》，了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（以下简称《意见》），明确规定用地单位在同等条件下优先解决被征地农民就业问题，为农民的未来生计做考虑，并延伸了安置的途径和种类。但是这只是规范性文件，未上升到法律层面。

1.3土地征收补偿程序不公

我国的土地征收补偿程序是行政主导型的补偿程序。土地征收的行政程序中，无论是土地征收的决定还是补偿安置方案都由行政机关单方面做主，作为土地权利人的农民没有机会参与到程序中来，其权利主体的地位没有得到应有的尊重。土地征收事关农民的重大利益，法律却没有赋予其任何参与和协商的权利。虽然行政程序中有“两公告”制度，但这种公告只起到通知被征地人的作用，并未赋予其对于土地征收任何的质疑和协商的权利。作为方案的制定者和执行者，行政机关难以站在一个中立的立场进行公正的裁决。

1.4集体土地所有权主体制度不完善

依法而言，农村集体经济组织的功能仅有集体土地的经营权和管理权，并非集体土地的拥有权，而土地补偿费涵盖的范围是对被征收土体所有权的补偿，我国法律的规定与集体土地所有权主题的规定而言，本身就是矛盾的，土地补偿费的金额不低于安置补助费，占补偿费用中的绝大部分。如果土地补偿费归农村集体经济组织的话，其坏处是手握权力的某些村干部可以肆意地侵吞、占有补偿费。

1.5土地征收补偿程序不公

我国的土地征收补偿程序是行政主导型的补偿程序。土地征收的行政程序中，无论是土地征收的决定还是补偿安置方案都由行政机关单方面做主，作为土地权利人的农民没有机会参与到程序中来，其权利主体的地位没有得到应有的尊重。土地征收事关农民的重大利益，法律却没有赋予其任何参与和协商的权利。虽然行政程序中有“两公告”制度，但这种公告只起到通知被征地人的作用，并未赋予其对于土地征收任何的质疑和协商的权利。在纠纷解决程序中，作为方案的制定者和执行者，行政机关难以站在一个中立的立场进行公正的裁决。

2重建我国土地征收补偿制度的构想

2.1确立对被征收土地市场化的补偿标准

在市场经济环境下，农民的生产、生活资料都从市场上以市场价格购买，可以说农民的生活是完全处在市场条件下的，其购买生产、生活资料的成本都是市场化的成本，而作为其财产的土地若以非市场化的低廉价格流转，即其获得其财产价值的非市场化，这显然是不符合市场规律的。现行补偿标准难以保障农民在市场条件下的生存，是不考虑农民长远生活保障的表现。尤其是在农民脱离土地以后其生活费将成倍增加的情况下，这样的补偿标准确难以维持农民原有的生活水平。

2.2拓宽补偿范围

贯彻落实《意见》和《决定》，深化执行力度，自上而下地推行制度，将规范真真正正地用于农民的实处，较大程度地补偿农村的损失。另外，对于因土地征收而造成的其他损失包括残余地的损失、正常营业的损害以及其他各种因征地而支出的必要费用也应当纳入征地补偿的范围，因为这些损失是被征收者财产价值事实上的减损，都是被征收者原有生活水平的保证。

2.3灵活运用多种补偿安置方式

安置因失地而产生的剩余劳动力是替代土地具有的生活保障功能的重要途径。随着企业用工制度越来越适应市场经济的要求，对于失地农民采取强制安置于企业的安置方式已经不符合企业的需要，而在失地农民就业困难的情况下，单纯的货币安置难以保证失地农民长久地保持生活水平不下降。对于失地农民的安置应当参考国土资源部2004年的《意见》和各地探索出的其他的补偿方式，以保障失地农民长远生活水平不降低为目标，根据被安置劳动力的不同情况灵活采用不同的安置方式。这些安置方式包括留地补偿安置、替代地补偿安置、社会保险补偿安置方式、土地使用权入股的补偿安置方式、异地移民补偿安置方式等。

2.4明确集体土地所有权主体

集体土地所有权主体同时也是土地征收补偿的接受主体，只有集体土地所有权主体明确才能保障土地补偿费最终由失地农民所享有。多极的和不确定的所有权主体不利于维护农民的合法权益。《土地管理法》规定，国有土地以外的农村和城市郊区土地属于农民集体所有，因此享有集体土地的所有权的是农民集体，立法应当将农民集体作为集体土地所有权的主体。但是集体农民无法直接行使所有权，因此应当由集体农民选举出农民集体的代表机构来行使集体土地的所有权，排除其他主体共同行使集体土地所有权的现象。

2.5建立公正的土地征收补偿程序

补偿争议的解决程序应当体现争议解决主体的独立和中立。基于此，对我国土地征收补偿程序的重构提出如下设想：有批准权的政府在收到市县政府的土地征收申请后，要求市县土地行政主管部门将申请内容予以公告。利害关系人在公告期间内提出意见，设立土地征收批准前的听证制度。批准决定做出后，市县土地行政主管部门将批准决定予以公告。

3结语

土地是农民手中最重要的财富。我国目前的收入分配欠公平，贫富差距、城乡差距扩大。在土地资源日益稀有的情况下，土地的价值有目共睹。我们的土地征收补偿，应当提供给农民土地本应带给农民的价值。

参考文献：

[1]潘嘉玮.城市化进程中土地征收法律问题研究[M].北京:人民出版社l2009.

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关键词：土地征收；补偿制度；可持续发展；和谐社会

一、我国土地征收补偿制度的发展现状

（一）《宪法》中有关土地征收补偿原则的缺失

尽管《宪法》于2004年给予“土地征收”以合理地位，即“国家为了公共利益的需要可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”，对于未来理论的完善及实践的操作具有指导意义，但仍显不足。如未明确补偿原则、土地征收标准不统一、补偿结果差异性很大，失地农民的权益未受到平等保护。

（二）《土地管理法》中有关土地征收补偿规定的遗憾

1.土地征收目的不明确

（1）《土地管理法》第2条将土地征收的前提界定在以“公共利益为目的”，但何谓公共利益，并没有做出直接而明确的规定，反而由于“公共利益”自身是一个复杂、多变且具有高度抽象性的法律概念，导致实践操作中缺乏可行性，某些政府部门借故进行权力寻租，置失地农民利益于不顾。

（2）《土地管理法》允许单位和个人为建设需要，依法申请使用包括“国家征用的原属于农民集体土地”在内的国有土地。这意味着即使是为满足非公共利益需要，征收农民土地也是合情合理合法之事。

2.补偿范围小、补偿标准低

补偿范围和补偿标准是补偿双方最为关心的核心问题。其处理的得当与否将直接影响公、私利益能否平衡兼顾、国家建设能否顺利展开。

（1）补偿范围。我国将土地征收补偿范围严格限定在土地补偿、安置补偿、地上附着物和青苗的补偿，即与被征收土地有直接联系的经济损失上，而与被征收土地有间接联系以及因此而延伸的一切附带损失均未列入补偿范围。这与国际的通行做法甚为不符，作为农民生存基本、生命依托的土地的“延伸价值”不能被忽视。

（2）补偿标准。如斟酌《土地管理法》对于补偿范围内各项费用的补偿标准的相关规定，可发现以下不足：

第一，补偿标准被束之高阁，缺乏灵活性与适应行。依据价值规律可知：当商品供小于求时，其价格高于价值。在我国严格限制农用地供给量、城镇建设用地量激增的今天，土地使用权的市场价格必然一路走高。而法定的、缺乏弹性的补偿标准使补偿额度固定化，脱离于市场价格之外。

第二，补偿标准忽视了土地的“新兴”价值。依现有法律，我们是以传统粮经作物测定前三年的农业产值作为基础来衡量补偿费的具体数额，较少顾及到现代农业的特点。随着现代农业的不断发展，农用地可以种植一些高价值的经济作物，可以发展生态农业、旅游农业等新型农业，其产出已不是普通的粮食或蔬菜价值可比的。显然，传统土地补偿额的计算方法当然不能客观地反映出被占耕地的实际价值，往往偏低。

3.补偿方式单一

现有的补偿方式主要是一次性现金补偿，对被征地农民离开土地后生活、工作的安排，思想意识的转变较少或未曾顾及，有限的金钱补偿并不能解决失地农民的实际问题。

4.补偿程序不完善

（1）征地前失地农民参与、知情权缺失。《土地管理法》第48条规定，征地补偿安置方案确定后，进行公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。这种事后听证，忽略了农民的知情权和参与权，使公告环节及听取工作十分不规范，往往流于形式。即使农民对征地的认定、补偿费的确定和劳动力的安置等有不同的意见，农民的发言权也是微乎其微的。因为依据《土地管理法实施条例》第25条的规定，征地部门可手持“公共利益”这一尚方宝剑“先斩后奏”，即使农民对于补偿安置方案有意见、生活出路未解决，都可以先行征地。

（2）征地后农民的司法救济途径不畅。《土地管理法实施条例》第25条规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征地的人民政府裁决。”如此规定很难让农民信服：在出现征地争议、纠纷时，身兼征地决策者与土地争议裁决者双重身份的政府部门能秉公处理，给百姓以满意的答复。

二、可持续发展下土地征收补偿制度的完善

（一）合理界定公共利益范围

根据可持续发展原则的精神，追求资源的代际公平和合理利用，在土地征收中尽量减少对耕地资源的破坏，必然是应有之意；而合理界定公共利益范围，对政府的土地征收权进行有效的制衡便成为落实可持续发展原则的重中之重。一方面，在实体规则的制定上，为明确授权可将“公共利益的需要”直接指向国家安全和国防军事用地，科学及文化教育事业、体育、气象、公共卫生等社会公共事业用地，公共道路交通、文物古迹保护、公共水源及引水排水环境保护等城市基础设施用地，具有公益性的国家重大经济建设项目用地之需；为避免立法的不足，还可以用一兜底性条款予以补充，如“其他以公共利益为目的用地”。为使得概念更加周延、严谨，可考虑设立一个排除性条款，明确排除不属于公共利益范围的用地，避免以“公共利益”为名，无视私权存在。

另一方面，可从程序规则入手，明确认定“公共利益”的审定程序。首先，为保证界定过程中的民主性、科学性、公开性，可预先告知被征地人土地征收的相关信息，保证公众的知情权；对涉及公共利益的土地征收，应当务必保证听证程序的顺利进行，广泛征求相关当事人的意见；为督促征地决策者积极履行职责，必须以完善的责任机制为后盾，严格落实权责统一制度。其次，引入事后审查模式，借助司法机关，这一权威、独立、公正的第三方对被征地人的利益进行维护，对征地行政机构进行监督。

（二）注重社会公平，保障失地农民的利益

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土地征收是国家为了公共利益的需要，按照规定的批准权限和程序，将农民集体所有的土地转变为国家所有，并给农民集体和个人以补偿的法律制度。土地不仅是不可再生的资源，也是人类赖以生存的物质基础，因此历来为人们所重视。那么作为土地征收的有关立法也显得异常重要，但我国还没有专门的《土地征收法》，目前的土地征收主要靠《宪法》和《土地管理法》及其实施条例来调整。这样的立法现状不但与土地征收的法律地位不相适应也显得有点单调。另外随着我国的飞速及各地化、城市化进程的加快，大量的土地被征收，用于非农化建设，农村集体土地征收的状况更加混乱。因此农村集体土地在征收过程中所暴漏出来的也就越来越多，有些行为已严重违背了土地征收的基本原则和立法本意。主要表现在以下几方面：如土地征收权被滥用、各地补偿标准及范围不合理、征收程序不规范不民主及以租代征等等。这一系列问题的存在如不加以妥善解决将直接侵犯广大农民的利益，另外也直接扰乱国家整个土地资源规划和利用，因此作者建议从以下几方面加以完善。一、首先从立法上明确规定“土地征收”和“土地征用”的区别。二、村民小组作为土地所有权人的法律地位应加以明确。三、严格限定土地征收的条件。四、农村集体土地征收应市场化运作，加强政府向服务型功能转化。五、扩大土地补偿范围，采取多种形式的土地征收补偿方式。六、完善土地征收程序，加强征地民主。七、“公共利益”应法定化。八、制定专门的土地征收法。

关键词：集体土地征收 土地征收和土地征用

缺陷及完善

土地征收制度是《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》为社会公共利益所确立的一种基本法律制度。①对土地征收的概念界无大的争议，在以前有的称土地征用即国家依照法律规定将土地收为公用。②有的还称为国家建设征用土地，也就是国家运用行政权力把农民集体土地转为国家所有的行为。③如一九九八年《土地管理法》就沿用此概念。因此我们现在一般认为土地征收是指国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序，将农民集体所有的土地转变为国家所有并给农民集体和个人以补偿的法律制度。土地作为农民生产的基本要素和人类赖以生存的物质基础其重要性是不言而喻的，但是目前除了一部《土地管理法》及其实施条例和《宪法》的原则性规定外，我国没有一部专门的《土地征收法》，这显然与土地征收的法律地位及其重要性不相适应。另外随着我国经济的飞速发展和各地工业化、城市化进程的加快，大量的土地被打着“公共利益”的旗号而滥用，用于非农化建设，有些纯粹是经营性的开发，完全是为了获得私利。这些行为严重违背了土地征收的基本原则和立法本意，所暴漏出来的问题也越来越多，已严重了我国土地征收市场发展的秩序，这更迫切需要出台一部专门的《土地征收法》。

一 目前我国土地征收的法律概况

我国土地实行的是社会主义公有制，即全民所有制和农民集体所有制。那么作为土地所有制的法律表现形式，土地所有权也相应分为国家土地所有权和集体土地所有权。而按照我国《土地管理法》第二条第四款的规定，我国的土地征收也只能发生在国家和农民集体之间，因此本文所谈的土地征收不包括国有土地使用权的征用。

近年来随着我国城镇化水平的进一步提高，土地征收现象越来越普遍，它也成为农村的一个基本法律问题。另外土地征收本身就是经济发展的结果，它和经济的发展密不可分，经济越发达的地区，土地征收发生率也越高，这就使我国的土地征收和经济发展紧密相连并且表现得越来越明显。土地的征收在国民经济生活中显得是如此重要，但是我国目前还没有一部专门的《土地征收法》，目前的土地征收、征用主要靠《宪法》、《土地管理法》及其《实施条例》以及国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条理》等相关行政法规、规章来调整。就目前来说国家只要是为了“公共利益”的需要随时都可以对农民集体所有的土地实行强制征收。并且按照《土地管理法实施条例》第25条的规定对征收这种法律行为任何单位和个人不得提出异议，如对征收土地的补偿费用有异议也只能提请批准征地的政府裁决。但征收补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。另外按照现行《土地管理法》第47条的规定，征收耕地的补偿费用仅包括土地补偿费用、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费，至于补偿标准为该耕地被征收前3年平均年产值的六至十倍，特殊情况下不超过三十倍。从以上立法可以看到我国的土地征收补偿采用的是有限的低价补偿，并且补偿范围也只限于《土地管理法》第47条的规定。

实质上土地征收的补偿费用在我国是和当地的经济发展相适应的，东部地区往往高于中西部地区，就目前中原地区一般耕地年产值仅为1000元左右，也就是说每亩耕地的土地补偿费用为3万元，这点费用根本不能保障失地农民以后的生活，而征地后土地的市场价格往往为补偿费用的十几倍甚至几十倍。土地征收前后的巨大差价诱惑着部分地区大搞各类开发区，以致前几年出现大规模的“圈地运动”，甚至有些地方出现了征而不用，等待升值使大量土地闲置，浪费土地资源的现象。另据有关部门统计：在《中华人民共和国土地管理法》通过后的1986年至1995年，耕地累计减少10266万亩，年均减少1027万亩，在这些减少的耕地中，其中违法用地总量达428.7万亩。④全国1/3以上的群众生活归因于土地问题，而其中60%左右直接由征用引起。⑤因此基于上述土地使用状况土地征收制度的改革也是势在必行。

二 当前土地征收制度的缺陷

（一） 土地征收权被滥用

当前土地征收过程中所存在的一系列问题与我国土地征收法律、法规的不完善和政府对土地管理的缺位有关。《中华人民共和国宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《中华人民共和国土地管理法》第 2 条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律对土地实行征收或者征用并给予补偿。”实际上公共利益的概念已被扩大到经济建设，可以说许多企业都打着“公共利益”的名义来申请用地，那么这就存在一个“公共利益”如何界定的问题。我建一个学校和是为了公共利益，我开发一个经济适用房住宅小区是否也为公共利益呢？

另外“公共利益”外延界定的不明确也导致土地征收权被国家权力机关极度滥用。因为我国土地征收的补偿费用实行的并非真正的市场价格，而是由国家单方制定的补偿标准和范围，远远低于市场价格。即使这样的低价也往往是由用地单位来支付的，国家实际上是无对价取得土地，这就加剧了土地征收权的滥用。

（二） 土地征收补偿标准和范围不合理

1、补偿标准和范围缺乏足够的法律依据

按照目前的土地征收制度，实际上是土地所有权的转移，即由农村集体所有转变为国家所有。既然是两种所有制的转移，那么在市场经济条件下土地的价格就应该由市场来决定，就应该由法定的土地价格评估机构来评估。而现行法律规定是按照被征用土地前3年的平均产值的6—10倍来的，一方面这种制度受多种因素的影响如市场、土地用途、地区差异、种植条件等。另一方面按照法律规定集体土地征收是单方强制性的，被征收单位不得拒绝，按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条第3款的规定，被征收土地的农村组织和农民只有对土地补偿标准有异议的，才有权要求批准征收土地的人民政府裁决。这个异议是指对6—10倍以内，而对于被征地单位的补偿要求高于10倍的救济措施在立法及司法解释中并未提及。另外这样的规定也违背了民法规定的财产所有权的基本权能，体现不出农村集体组织作为土地所有权人的法律地位。

2、征地补偿范围小、标准低

从现行的法律法规来看，土地征收的补偿范围一般限于土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、地上附着物补偿费、新菜地开发建设基金、土地复垦费或耕地开垦费等。这样的补偿范围在土地市场发展的今天远远弥补不了农民失去土地的损失。因此是否能考虑一下象国外一样进一步扩大征地的补偿范围，如加拿大的土地征收补偿一般包括（1）被征收部分的补偿，必须根据土地的最高和最佳用途及当时的市场价格。（2）有害或不良影响补偿，主要针对被征收地块剩余的非征地，因建设或公共工作对剩余部分造成的损害，可能还包括对个人或经营损失及其他相关损失的补偿。（3）干扰损失补偿，被征地所有人或承租人因为不动产全部或基本征收，因混乱而造成的成本或开支补偿。（4）重新安置的困难补偿。⑥

另外德国对土地的补偿范围也值得借鉴，如（1）土地或其他标的物权利损失补偿标准为：以土地或其他标的物在征收机关裁定征收申请当日的转移价值或市场价值为准。（2）营业损失补偿，补偿标准为：在其他土地投资可获得的同等收益。（3）征收标的物上的一切附带损失。⑦其实土地征收补偿范围在我国个别地方也有所突破，如《江苏省苏州市征用土地暂行办法》第14条规定的就有保养费，并且在该办法第24条还对保养费的发放办法作出了详细规定。

另一方面土地的补偿标准也有点过低，按照法律规定补偿标准为被征收前3年亩产量的6—10倍，这样算下来荒地补偿费每亩为5000元左右，即使可耕地在有些农村也只有20000元，不要说弥补损失了，甚至连原来的生活水平都难以维持。

3、安置补助费过低，解决不了劳动力安置问题，另外也与我国现行劳动法不协调。

例如湖北省的安置补助费一般在5000—14000元/亩，这样低的安置费，用人单位根本

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[关键词]征地补偿；补偿标准；市场价格

[DOI]1013939/jcnkizgsc201630235

据中国社科院的《2015城市蓝皮书》报告， 2014年我国城市化率已达到54.8%，到2020年将超过60%，“十三五”期间中国将全面进入城市型社会。城镇化的高速进展必然涉及到土地征收，土地征收制度的合理与否不仅直接关系到数亿即将"进城"的农民的利益，而且涉及到城乡一体化发展战略以及农地保护等诸多问题。如何积极稳妥地推进农村土地征收制度改革是我国政府亟待破解的难题。

1现行征地补偿标准与市场经济不相适应

我国现行征地补偿制度始建于计划经济时期。当时正值第一个五年计划开始，国家的一切经济行为都围绕工业化建设而展开，征地也不例外。就当时的经济体制而言土地不是商品，所以土地价值无从体现，国家以实现工业化为建设宗旨，对农民的土地补偿是低水平的，有时甚至是无偿的。在相当长的时期内我国征地补偿标准采用被征收土地年产值乘以补偿倍数的办法，即年产值倍数法。这种补偿观念和补偿方法一直延续了50多年，直到2005年国土资源部下发了《关于开展制定征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》（以下简称《通知》），确定并开始实施了新的征地补偿标准即征地统一年产值标准和征地区片综合地价标准。征地补偿新标准首次以地价的名义命名土地补偿费，补偿方法也试图与现代估价方法靠拢，表明我国征地补偿开始走向市场。但由于征地补偿的基本理念没有改变，现行征地补偿制度在市场经济环境中显示出很强的不适应性。

11按原用途补偿不符合地价形成规律

我国现行的征地补偿依据是按照征地前的原用途进行补偿。《土地管理法》第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”新的征地补偿标准虽然考虑了多种因素对地价的影响，但是按照土地原用途进行补偿的基本思路并没有改变，依然将征地补偿限定在农地价格范畴之内。从理论角度而言，土地之所以具有价格，正是因为土地具有预期收益性，购买土地是为了取得未来的收益，土地价格要反映土地的未来收益情况。西方经济学家认为土地价格是地租的资本化，地价是土地未来净收益的贴现值之和。现代估价理论将预期收益原则与最高最佳利用原则作为不动产估价的基本原则，当土地用途发生改变时要按照城市规划允许的新用途确定土地价格。将此原理用于征地补偿，则应以土地被征收后建设用地的收益来计算征地补偿费。对被征收土地而言，建设用地是城市规划允许的最大收益用途，也是使土地价值到达最大化的利用方式。

按原用途的土地收益测算的征地补偿费远低于土地市场价格。据统计，2012年国土资源部公布的全国土地出让面积和合同成交价款分别为3228万公顷和269万亿元，每亩的价格约为56万元。按此粗略估算，农民土地被征收后所获得的补偿款只有最终卖价的10%。这种抵偿性凸显我国征地补偿的非理性：①城市土地及其他生产要素均已采取市场机制进行配置，并按市场价格进行交换，而唯独农村集体土地还实行计划经济条件下的配给制征收和补偿；②农民在社会生产过程中按照市场价格购买生产资料，但他们所拥有和使用的土地却被国家以偏低的价格征收；③在市场经济条件下，土地不仅是农民的基本生活保障和重要生产资料，也是农民的一大财富，土地的财富属性在征地补偿过程中没有得到体现。

12政府定价割裂了征地补偿与土地市场之间的有机联系

征地统一年产值标准从传统的产值倍数法演变而来，所不同的是前者的年产值与倍数已经脱离了被征土地的实际状况而变成单纯的计算数据，体现在征地补偿费的统一性和标准性。统一性要求在一定区域内采用统一的产值和补偿倍数作为补偿依据，不再考虑被征收地块的实际产值；标准性要求征地补偿费必须由当地政府制定并执行。标准式的征地补偿费与土地的真实价格脱节。由于土地的特性之一就是独一无二性，加之土地市场的不完全性使土地价格存在地域差别，不同地区之间地价不同。将相同的价格强加于不同的地块是不符合地价形成规律的，这样会产生新的不公平。另外，标准式的征地补偿有较长的停滞期，难以灵活地适应土地市场的变化。现实中我们看到多数地区都在执行5年前制定的年产值和区片价“标准”。这期间国家经济形势和土地供求关系均已发生较大的变化，以此相对静止的“标准”计算的征地补偿费必然滞后于土地市场。

2征地补偿的出路在于建立市场化的征地补偿机制

21以公平市场价格作为征地补偿标准

遵循公平市场价格原则进行征地补偿是市场经济体制的要求。在市场经济条件下，一切产品的生产和交易应体现市场机制和经济规律，农村土地征收应以“公平市场价格”为准则来确定征地补偿费用。综观世界各地，几乎所有的国家都坚持公平补偿的原则，征地补偿标准基本是以土地市场价值为基础，按照被征收土地的正常市场价格计价赔偿。如美国法律确立土地征收以公平补偿为原则，“未经公正补偿，私有财产不得充作公用”。加拿大对土地征用的补偿是建立在被征土地的市场价格基础上，依据土地的最高和最佳用途，按当时的市场价格补偿。英国也明确规定土地征用补偿原则是：土地征用补偿以愿意买者与愿意卖者之市价为补偿的基础，补偿以相等为原则，损害以恢复原状为原则。鉴于此，我国应完善宪法的征地补偿条款，或设立《土地征收法》，依法确立土地征收补偿原则为“公平补偿”，明确补偿依据、补偿范围、补偿方法，不管用地性质是否为公益性用地都应按公平市场价格给予补偿。

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土地征收的补偿关系到被征地者的切身利益和经济社会的发展和稳定，征地补偿对于征地方与被征地方而言，如何进行补偿关系到征地问题的核心内容，实践证明，这也是如何更好地进行征地制度改革的重点和难点所在。基于此，本文分析研究认为，征地补偿中一要确定征地补偿标准的原则，二要对征地补偿的范围进行确定，通过这两个方面的补偿情况对征地补偿的标准进行确定。

[关键词]

征地补偿标准；产值倍数法；征地补偿；土地补偿；土地收益；征地；补偿

征地是对集体土地的所有权和使用权进行的永久性的转移，现阶段，随着我国经济社会的不断发展和进步，征地将越来越多地体现在农村和城市当中，对于被征地者将永远失去土地的经营权，如此一来，被征地者一旦失去土地，便会失去生活来源和保障。所以，如何对于被征地者进行征地补偿就体现在相关的法律和法规上，这在法治国家也被视为是“唇齿条款”，实践证明，有征地就要求伴随有征地补偿，二者须臾不可分离。既然征地如何进行补偿是征地问题的核心所在，当然补偿制度也就是进行征地制度改革的重点和难点。征地补偿费如何进行补偿，就要根据具体情况，在确认被征地者集体土地财产权利如何划分的基础上，进一步地按照市场经济发展的规律进行确定。通过我们在征地过程中的实践经验，在征地补偿中，除了要考虑被征地者的土地在被征收之前的具体价值，还要求适当地考虑土地的区位因此，土地市场的供求状况，以及当地经济发展的具体状况和地方政府的宏观政策等等。

1对于被征地者确定补偿标准的基本原则分析

1.1以土地征地补偿为主，严格执行相应的征地补偿标准，同时也要兼顾被征地人员的相关安置，进而来保障被征地者的生活水平不降低，维护其基本的生活保障。在具体工作中，我们制定征地补偿的标准要根据当地的具体情况，依托当地的土地情况，充分地考虑到本地的实际情况，并且还要切实保障被征地者的合法权益不至于受到损害，保证被征地者原有的生活水平标准不降低。

1.2以被征地者的收益为主，并且在具体操作过程中要考虑土地的用途转变而引起的增值情况，让被征地者能够分享征地所带来的经济效益。土地增值主要在一定程度上表现出是由国家进行投资而进行的。被征收土地上的基础设施建设和改善投资环境所带来的各种问题和收益情况，但是作为土地的所有者，虽然自己的土地被征收了，但是被征地者自己的土地对于土地的转变用途后所产生的增值应当是享有一定的分配权的。目前，征收土地的补偿标准低、土地增值分配不合理是被征地者经济在具体工作遇到的一个比较严重的问题。因而，在具体工作中我们要根据实际情况进行逐一的解决，使土地朝着人们有利的方向发展。

1.3以市场需求为主，对于征地情况进行适当考虑，注意区分被征收土地的区位因素以及土地的使用情况。我国已经完全确立了社会主义市场经济体制，因此要按照市场经济的规律去研究土地的征收补偿办法和标准，为此在土地被征收方面我们也要体现出土地效益的市场性，用以保障被征地者的土地权益和其他的相关权益。在被征收土地规划的相同区域内部，征地者应当采取统一的标准和价格进行补偿，征地补偿的标准不随项目性质的不同而不同，实行同地同价，这样一来，能够保证在征地过程中不出现偏差，减少失误。

2对于土地征地进行补偿标准及其范围的确定

对土地征收进行补偿的目的就在于能够使被征收者所遭受的财产或者经济损失可以及时得到弥补，如此一来就可以减少被征地者的损失，也能够充分体现出我们党和政府对于弱势群体的关心和帮助，通过各种形式和途径，对于被征地者进行相应的补偿，可以充分弥补被征收人所受到的各种损失。这样就可以至少减少被征地者因征收行为所遭受的经济损失。一般而言，对于征地补偿的范围应当从以下以下三个方面进行考虑：首先是保护被征者的直接财产免受损失。其次是充分考虑和保护被征地者的预期利益。再次是保证对于失去土地的被征地者要给予相应的生活及社会保障的费用，从而维护被征地者的利益。在这方面，我们要借鉴发达国家的具体做法，比如说日本在此方面的做法就十分值得我们借鉴。在日本，国家对于土地进行征收的补偿办法可以分为土地的财产权补偿和土地的生活权补偿两个方面对于被征地者进行补偿。而土地的财产权从土地的补偿具体标准上来看可以分为狭义的土地财产权补偿和土地附随的损失方面进行相应的补偿；而对于土地被征收者的生活权补偿方面又包括以下几个方面的补偿，即狭义的生活权补偿，被征地者少数残留者的补偿，被征地者离职情况的补偿，被征地者事业损失费的补偿，以及被征地者生活再建措施等等的补偿。在日本，法律上的生活权补偿一般都是对被征地者所进行的间接损失补偿，这样做的目的是对因征收土地而给予被征收人所带来的损失或者生活水准降低而给予的适当补偿。

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山东省土地征收管理办法最新全文第一章 总则

第一条　为了加强土地征收管理，规范土地征收程序，维护被征收土地的农村集体经济组织、农民和其他权利人的合法权益，保障经济社会协调发展，根据《中华人民共和国土地管理法》等法律、法规，结合本省实际，制定本办法。

第二条　本办法适用于本省行政区域内的土地征收活动。

第三条　本办法所称土地征收，是指根据经济社会发展等公共利益需要，依照法律、法规规定的权限和程序，报经国务院或者省人民政府批准，将农民集体所有的土地征为国家所有，并依法、合理予以补偿和安置的行为。

第四条　土地征收工作应当遵循程序合法、公开透明、足额补偿、妥善安置的原则，兼顾国家、集体和个人的利益。

第五条　市、县人民政府负责本行政区域内的土地征收工作。

乡(镇)人民政府、街道办事处按照上级人民政府的统一安排，协助做好土地征收的有关工作。

第六条　省人民政府国土资源行政主管部门负责全省土地征收的监督管理工作。市、县人民政府国土资源行政主管部门负责本行政区域内土地征收的具体实施工作。

发展改革、农业、财政、人力资源和社会保障、住房城乡建设、公安、民政、审计、监察等部门按照各自职责，做好土地征收的有关工作。

第二章　土地征收程序

第七条　市、县人民政府应当根据国民经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城乡规划和土地利用年度计划，统筹安排本行政区域内的土地征收工作。

第八条　拟征收农民集体所有的土地，市、县人民政府应当在该农村集体经济组织所在地征收土地公告。征收土地公告应当包括拟征收土地的位置、范围、用途、补偿标准等内容。

第九条　市、县人民政府国土资源行政主管部门应当依据本级人民政府的征收土地公告，组织勘测定界，并会同财政等有关部门、乡(镇)人民政府或者街道办事处及用地单位，与村民委员会、承包户对拟征收土地的权属、地类、面积以及地面附着物的权属、种类、数量等进行现场调查、清点、核实，填写土地征收勘测调查清单。

土地征收勘测调查清单应当由参与现场调查、清点、核实的各方共同确认。农村集体经济组织和农民对调查结果有异议的，应当当场提出，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当当场复核。

第十条　市、县人民政府国土资源行政主管部门应当会同有关部门依据国家和省土地征收补偿安置的有关规定，自勘测调查结束之日起15个工作日内，拟定土地征收补偿安置方案。

土地征收补偿安置方案应当包括下列内容：

(一)土地的位置、地类、面积;

(二)土地征收补偿安置费的标准、数额;

(三)地上附着物和青苗的种类、数量及补偿标准、数额;

(四)失地人员的具体安置方式;

(五)其他补偿安置措施。

第十一条　市、县人民政府国土资源行政主管部门应当将拟定的土地征收补偿安置方案，在农村集体经济组织所在地进行公示，公示期不得少于5个工作日。

农村集体经济组织、农民或者其他权利人对补偿标准和安置方式要求举行听证的，应当自土地征收补偿安置方案公示结束之日起5个工作日内，向市、县人民政府国土资源行政主管部门提出申请。市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照规定组织听证。

第十二条　农村集体经济组织、农民或者其他权利人对补偿标准和安置方式没有异议的，由市、县人民政府国土资源行政主管部门和财政部门与农村集体经济组织签订土地征收补偿安置协议。土地征收补偿安置协议主要包括土地的位置、数量、地类、补偿标准、安置方式、费用的拨付时间和方式、土地的交接时间和方式等内容。

土地征收勘测调查清单应当作为土地征收补偿安置协议的附件。

第十三条　对补偿标准有异议，达不成土地征收补偿安置协议的，由市、县人民政府进行协调;协调不成的，报省人民政府裁决。

第十四条　土地征收补偿安置协议签订或者补偿标准裁决后，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照国家和省有关规定，组织编制土地征收方案，连同有关材料，报有批准权的人民政府批准。

第十五条　市、县人民政府应当自收到土地征收批准文件后，在被征收土地农村集体经济组织所在地予以公告。

公告主要包括下列内容：

(一)批准征收土地机关、批准文号、批准时间和土地用途;

(二)被征收土地的所有权人、位置、地类和面积;

(三)土地征收补偿安置方案。

第十六条　市、县人民政府财政部门会同国土资源行政主管部门应当自依法批准土地征收之日起3个月内，依据土地征收补偿安置协议和土地征收勘测调查清单，将土地征收补偿安置费、地上附着物和青苗补偿费按照规定程序足额支付给被征收土地农村集体经济组织、农民和其他权利人。

第十七条　土地征收补偿安置费、地上附着物和青苗补偿费足额支付后，被征收土地农村集体经济组织、农民和其他权利人应当在规定的期限内清理附着物，并移交土地。

第三章　土地征收补偿安置

第十八条　市、县人民政府应当依法进行土地征收补偿，并采取多种方式妥善安置被征收土地农民的生产生活，确保被征收土地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。

第十九条　土地征收补偿安置费的标准，按照省人民政府公布的征地区片综合地价标准执行。

征地区片综合地价标准，每3年调整公布一次。

第二十条　被征收土地地上附着物和青苗的补偿标准，由设区的市人民政府制定，报省人民政府价格、财政、国土资源等有关部门同意后执行。

因征收土地拆迁农村集体经济组织成员房屋，影响其居住的，应当保障其居住条件。

第二十一条　市、县人民政府应当依法落实土地征收相关费用。土地征收相关费用包括土地征收补偿安置费、地上附着物和青苗补偿费、耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费、被征收土地农民社会保障资金政府补贴部分等。

市、县人民政府国土资源行政主管部门应当根据当地年度建设用地计划，编制年度土地征收相关费用支出计划，报同级财政部门审核，纳入年度土地出让收支预算，确保土地征收相关费用及时足额到位。

第二十二条　农民集体所有的土地全部被征收或者征收土地后没有条件调整承包土地的，土地征收补偿安置费的80%支付给土地承包户，主要用于被征收土地农民的社会保障、生产生活安置，其余的20%支付给被征收土地的农村集体经济组织，用于兴办公益事业或者进行公共设施、基础设施建设。

征收未承包的农民集体所有的土地或者在征收土地后有条件调整承包土地的，土地征收补偿安置费的分配、使用方案，由村民会议或者被征收土地农村集体经济组织全体成员讨论决定。

地上附着物和青苗补偿费归其所有权人所有。

第二十三条　实行被征收土地农民社会保障制度。

被征收土地农民社会保障资金由政府、集体、个人共同出资。

政府出资部分从土地出让收入中予以安排;单独选址项目的政府出资部分，由用地单位承担。

政府出资部分原则上不低于社会保障费用总额的30%，并执行下列标准：

(一)征地区片综合地价标准为每亩5万元以下的，政府补贴资金不低于每亩1万元;

(二)征地区片综合地价标准为每亩5万元至10万元的，政府补贴资金不低于每亩1.5万元;

(三)征地区片综合地价标准为每亩10万元以上的，政府补贴资金不低于每亩2万元。

被征收土地农民社会保障资金政府出资部分，应当在征收土地报批时足额拨付至当地社会保障资金专户;政府补贴资金不落实的，不予批准征收土地。

被征收土地农民社会保障的具体办法，由省人力资源和社会保障行政主管部门会同有关部门制定。

第二十四条　建立被征收土地农民就业保障制度，将被征收土地农民纳入失业登记范围和就业服务体系。市、县人民政府应当从当地的土地出让收入中一次性安排适当数额的资金，扶持被征收土地农民就业。

市、县人民政府应当采取措施，向被征收土地的农民免费提供劳动技能培训;具备条件的，应当安排一定的公益岗位，扶持被征收土地的农民就业。

在同等条件下，用地单位应当优先安排被征收土地农民就业。

第二十五条　鼓励、支持被征收土地农民自主创业。

被征收土地农民在贷款等方面享受城镇失业居民的优惠待遇。

第二十六条　在城市、镇规划区范围内或者城镇近郊村(居)征收农民集体所有的土地，市、县人民政府依据城乡规划和当地实际，可以安排适当数量的经营性用地，由被征收土地的农村集体经济组织用于生产经营，安置被征收土地的农民。

第二十七条　征收农民集体所有的土地，具备调整土地条件的，农村集体经济组织可以通过调整土地的方式进行安置，使被征收土地农民继续从事农业生产活动。

第二十八条　被征收土地农村集体经济组织的耕地全部被征收或者被征收后人均耕地不足66平方米的，经市、县人民政府批准，其农村集体经济组织成员按照规定纳入城镇社会保障体系;原农村集体经济组织剩余的土地可依法征收为国有。

第四章　监督管理

第二十九条　土地征收补偿安置费应当专款专用，不得挪作他用。

第三十条　被征收土地的农村集体经济组织应当将土地征收补偿安置费的收支状况纳入村务公开的内容，向农村集体经济组织成员公布。

第三十一条　省人民政府国土资源、财政等部门应当及时监督检查土地征收补偿安置费、地上附着物和青苗补偿费等土地征收相关费用的拨付情况，确保有关费用及时、足额支付到位;土地征收相关费用未及时、足额支付到位的，可以暂停被征收土地所在地市、县的建设用地计划供应和征收土地的报批。

第五章　法律责任

第三十二条　违反本办法规定，市、县人民政府及其国土资源行政主管部门未按照土地征收程序组织实施土地征收或者补偿安置的，由上一级人民政府或者国土资源行政主管部门责令其改正;逾期未改正的，依法给予处分。

第三十三条　征收土地经依法批准，且土地征收补偿安置有关费用足额到位后，被征收土地的农村集体经济组织、农民和其他权利人未在规定期限内移交土地的，由市、县人民政府责令限期移交土地;逾期仍不移交土地的，依法申请人民法院强制执行。

第三十四条　违反本办法规定，侵占、截留、挪用、私分土地征收补偿安置费用的，依法给予处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十五条　违反本办法规定，阻碍土地征收工作，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法予以处罚;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十六条　县级以上人民政府国土资源行政主管部门和其他有关部门及其工作人员在土地征收工作中，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法给予处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第六章　附则

第三十七条　乡(镇)公共设施、公益事业使用农民集体所有土地的，补偿安置的程序和标准参照本办法执行。

因国家建设需要，收回国有农场、林场等农用地的，收回土地程序和补偿标准参照本办法执行。

篇8

关键词：土地征收 补偿水平 补偿原则

中图分类号：D922.3

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2012）03-021-03

一、我国土地征收补偿水平的现状

1.征地补偿范围窄。我国《土地管理法》第47条的规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。从而将土地征收补偿范围严格限定在与被征收土地有直接联系的经济损失上，与被征收土地有间接联系以及因此而延伸的一切附带损失均未被列入补偿范围。按照现有规定，不仅那些难以量化的非经济上的损失未列入补偿的范围，而且那些可以量化的财产上的损失，比如残余地分割的损害、经营损失、租金损失等通常所受的损失，以及其他因征地所产生的必要费用，如临时租房费用、律师或专家的费用等具有客观价值而又能够举证的具体损失也未列入补偿的范围。事实上，残留地和相邻土地受损很常见，比如被征收的土地可能导致土地分割，形成不经济的土地规模，造成土地利用效率的损失。另外，被征用土地的新用途也可能降低相邻土地的生产力，比如水污染、河流堵塞或改道都可能降低农作物的产量，额外增加农地投入成本等。我国土地征收补偿范围过窄，无法补偿被征地人所遭受到的全部损失，势必导致农户生活水准的下降，从而侵犯相关当事人的权利。

2.征地补偿标准低。与补偿范围过窄同时存在的问题是补偿标准过低。《土地管理法》第47条规定，征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前3年平均年产值的4至6倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。同时，《土地管理法实施条例》规定土地补偿费归农村集体经济组织所有，真正能够到达农民手中的只有安置补助费，按照现有的规定，失地农民能拿到的安置补助费最多只有土地年产值的4至6倍，如果地少人多，那么每个农户拿到的补偿费会更低。因此，虽说经修订后的补偿标准较原来提高了许多，但对失地农民来说，仍然过低，试想，如果土地不被征收，农民可以在集体土地上承包经营至少20多年（许多农村的新一轮承包才开始几年），这就意味着他们可以从土地上获得至少20多年的收益，相比之下，6倍的征收补偿额显然不足以弥补农民的损失，不足以保障发展再生产。土地是农民的命根子，它不仅是农民生产经营的基础，而且在目前农村社保体系尚未建立、劳动力转移又面临困境的情况下，更具有重要的保障功能和归依功能，对社会的稳定和经济的发展存在着广泛的潜在影响，农民一旦失去土地，就意味着失去了基本的生存条件。我国目前的征地补偿费只体现了农村土地作为劳动生产资料价值的一面，而对于农村土地本身所具有的养老保障、医疗保险、最低生活保障、子女就学等社会保障价值功能，以及被征地灭失后所产生的连带损失的补偿均未能充分体现，充其量只能满足于解决失地农民眼前的经济利益，对于土地本身承载的各种价值功能体现明显不足。

二、提高我国土地征收补偿水平的理论思考

明确征地补偿制度的理论基础，有助于合理地认识对被征收人补偿行为的性质和责任，合理的理论基础也是依法确立公正的补偿范围、补偿标准和补偿原则的理性依据。目前，世界各国的征地补偿理论依据大致有以下几种：既得权说、恩惠说、社会职务说、不当得利说、社会保险说、公共负担平等说和特别牺牲说等。在诸多学说中，“特别牺牲说”具有较强说服力，在实际当中为大多数人们所接受。该学说的倡导者是德国的奥托・麦耶(ottoMayer)。他认为，一方面随着社会经济的发展，国家机能与日俱增，国家公法上活动损害公民权利的现象时常发生，而国家既须完成安全、秩序、公道、自由与福利等目的，故无法终止其活动。所以要求人民忍受各种可能的牺牲乃为必然，但出于公平正义的要求，这种牺牲必须公平。若有不公平情形，片面令人民承担，则必须由国库予以补偿。另一方面任何财产权都不是绝对的，其内容和行使都要受到一定内在的或社会的限制，但这种限制不能超出内在的限度。在他看来，使特定的、无义务的且无应课以负担特殊事由的人，造成其财产上或人身上的损害，便意味着使之为国家或公益而蒙受了特别牺牲。①这一点与国家课以人民一般的负担是不相同的。因此，这种牺牲不应该由他个人来负担，而必须由公众平均负担。办法是通过国家从公众的税收――国库中支付，给作出特别牺牲者一定的补偿。即以国家负担的形式，有组织地予以平均化，即经由损害补偿而转嫁给国民全体。他特别强调，由于在公法领域中，“赋予”与“剥夺”全集于单一国家，所以国家予特定人以利益时，应征收费用，对特定人的财产为损害时，亦应予以相应的补偿。唯有如此方才符合自然法上的公平正义精神，并求得国家公益与个人利益之间的协调。

“特别牺牲说”理论可以对行政补偿制度的存在进行较合理的法理解释，同时还可以对补偿原则及标准提供法理依据。该理论认为基于公共利益需要而实施的征收等行为，实际造成了特定社会主体为了社会公共利益承担了其他社会主体未曾担负的负担，构成了特别牺牲，从社会的角度来看这是不公平的，因此必须对这种特别牺牲给予补偿。也就是说，对这些社会主体进行行政补偿是因为“特别牺牲”的存在，其目的是为了消除他们所承担的“特别牺牲”。这样的补偿原因同时决定了补偿范围必须包括所有“特别牺牲”的内容，补偿结果必须要达到完全消除“特别牺牲”的程度，因为，如果没有消除全部的“特别牺牲”，不管剩余多少，程度如何，类别怎样，都意味着“特别牺牲”仍然存在，按照“特别牺牲说”的理论，就仍然需要给予补偿，直至“特别牺牲”完全消除为止。可见，补偿的发生和进程完全由“特别牺牲”来掌控：“特别牺牲”产生，补偿进行，“特别牺牲”消失，补偿停止；“特别牺牲”大，则补偿多，“特别牺牲”小，则补偿少。而所谓“特别牺牲”是对被征收者所受损害的评价，是从被征收者的角度进行的衡量，也就是说，被征收者的得失内容与程度是决定补偿范围和规模的最根本因素。因此，补偿的原则应当确定为按照“所有权人所失去的，而不是征收者所得到的”来进行补偿②。因为“征收者所得到的”是征收行为之后的另一件事情，它与补偿的原因及目标无关，自然也不应成为衡量补偿高低的杠杆，权利人“所失去的”即“特别牺牲”的存在才是补偿的原因和决定补偿多少的标尺。

要确定我国农民在土地征收中“失去的”是什么，就需要了解土地带给农民的利益有哪些，农民在拥有土地时享受到的利益实际上就是土地被征收后“失去的”内容。我国农村土地对于农民而言，承载着非常多的利益，它不仅带给农民经济收益，还可以为农民解决就业安置和提供社会保障，发挥着极其重要的作用。首先，经济收益。虽然越来越多的研究表明，农民非农就业所获得的收入已成为农民收入增长的主体，增加农民非农收入是解决农民增收问题的主要途径。但是，值得注意的是，虽然农民的农业收入所占比重逐渐下降，但从对农户纯收入的贡献来看，目前贡献最大的仍是农业家庭收入，2004年的贡献率高出非农收入近两个百分点。农业家庭经营收入包括农业收入、林业收入、牧业收入和渔业收入，其中的每一分收入都与土地资源紧密相连，都是土地权利的经济表现，即农民对土地所拥有的权利是其获得农业收入的权利基础。由此可见，土地是农民创造财富的重要资源，可以带给农民巨大的经济收益，在现阶段仍具有较强的经济收益功能。其次，就业安置。土地能够具有就业安置功能是源于土地的自然属性，即它能为劳动者带来经济收入，从而可以为劳动者提供就业岗位。按照一般规律，土地对劳动力的承载能力有限，即它所提供的就业岗位本应有限。随着农业劳动生产率的提高，会产生大量的农业剩余劳动力。在没有制度的情况下，这些劳动力应该流向城市的非农业部门，在那里寻找就业岗位，解决他们的就业问题。但是，在我国，这种流动受到人为阻碍，致使土地对劳动力的承载能力被无限扩大，大量剩余劳动力在无法进入或留在非农业部门就业的情况下，会选择留在或回到农业部门就业，因为我国制度规定农民可以长期使用土地，所以只要农民需要，土地就可以安置他们就业，我国土地的就业安置功能被极大强化。第三，社会保障。我国的是以集体所有为法律基础，以家庭占有和耕种为实现形式。在土地分配方面，它采取平均主义的原则，全村每个人所拥有的土地量大体相等。这样一种承包制度虽然在一定程度上意味着生产效率的损失，但是却具有一种内在的社会保障功能。首先，土地是一种“平易近人”的生产资料，它没有很高的进入门槛，即使与受训练极少的劳动力组合在一起，也能为劳动者提高足够的食品。其次，土地作为一种资产，可以通过土地市场带来收入。就算那些丧失劳动能力的人，尤其是老人，也可以靠出租土地获取足够的租金以维持其基本生活。可见，土地可以作为农村失业和养老保障的基础。均分土地虽然要付出生产效率方面的代价，但是它带给农民最大的好处就在于其具有极强的社会保障功能。

三、提高我国土地征收补偿水平的政策建议

1.扩大征地补偿范围。按照我国有关法律规定，目前征收农民土地的补偿范围仅包括土地补偿费、劳动力安置补助费、土地附着物及青苗补偿费三项，远远不能弥补农民失去赖依生存的土地而带来的损失。征地补偿范围较窄，直接限制了征地补偿标准的提高。因此，要真正提高征地补偿标准，使被征地农民的损失得到充分补偿，必须扩大现行的征地补偿范围。笔者认为，除了现行补偿的三项费用以外，根据我国的现实国情和国家财政的承受能力，还应增加以下几项补偿项目：第一，剩余土地损失补偿。一整块土地拥有完整的价值，但如果被分割为大小不等的多块，各块的价值有可能大大降低。在征收农民土地的实际操作中，经常会出现农民的土地因征收而被分割为大大小小的多块土地，这些因征地而造成的剩余土地往往既不适合继续耕种农作物，又不适合从事其他的用途，结果只能是荒置；同时，一般被征收的土地都是用于从事工程建设或资源开发，这又会对剩余的土地造成损害。以上这些损失在现行的补偿范围中没有体现。所以，必须修改现行的补偿范围，加入对被征地农民剩余土地的损失补偿。第二，相邻土地的损失补偿。土地与土地之间彼此相连，其价值也受到彼此的影响，一块土地被征收，必然会对周围的土地带来影响，例如一块土地被征收建设高速公路，那么它会对周围相邻的土地造成噪音、尾气等多方面的污染，从而降低相邻土地的利用效率。这部分损失在目前的补偿范围中也没有体现，这对相邻土地的所有人是不公平的，从公平的角度出发，必须对相邻土地的损失进行补偿。第三，土地上基础设施及土地改良花费损失的补偿。随着农业科学技术的发展，目前我国大部分农用地不再是简单的土地，而是在土地上修建了很多用于农业生产的基础实施以及对农地的质量进行了深入的改良。这些投入花费了巨大的物质财力，是农民对土地的一种投入，在土地被征收时，这种投入的预期收益也随之消灭，对被征地农民来讲是一种预期利益的损失，但目前的补偿范围中并未包括这部分损失，显然是不公平的。第四，迁移费损失的补偿。在目前的土地征收中不仅会导致农民失去土地，同时也常常伴随着农民搬离原有的住房，需要重新安置居所，这一系列过程都需要花费人力、金钱以及时间，这对被征地农民来说也是一种损失，其费用理应得到补偿。上述这些损失很常见，影响也很大，已经构成土地权利人所负担的“特别牺牲”，完全具备补偿的必要性。

2.提高征地补偿标准。我国目前是按土地原用途进行征地补偿，补偿的计算依据是耕地的年平均产值，国内大多数学者都不赞同这样的计算依据。他们认为，在市场经济的条件下，土地由农用地转为非农用地将会带来非常巨大的经济效益，而以农地年平均产值为依据的计算方式并没有反映农地转为非农地后的预期收益，失去土地的村集体及村民根本无法享受到土地农转非产生的巨大收益，被征地人作为土地所有者或使用者的利益在补偿中没有得到应有的体现。只有按照市场价值对土地权利人进行补偿才是公平合理的，才能有效保护失地农民的利益。笔者认为，我国的土地征收不适合按照土地的市场价值进行补偿，失地农民利益的保护也不适宜通过征地的市价补偿来实现，需要在市场价值之外探索一条公平征地补偿之路，这是由我国特殊的土地制度所决定的。我国村集体所拥有的土地所有权的权利客体是集体所有土地，而集体土地是不可买卖的，其权利具有不可交易性，因此集体土地对于农村集体和农民而言是没有市场价值的。这一点是与西方实行土地私有制的国家所不同的，在那些国家中，土地所有者可以对土地进行买卖，即他们可以凭借对土地的所有权获得土地的市场价值，土地征收使原土地所有者失去的是土地的市场价值，所以，征地补偿需要按照土地的市场价值进行。然而，我国的农村集体和农民不可能凭借对土地的所有权与使用权而获得土地的市场价值，土地的市场价值不可能成为村集体和农民的土地利益之内容，他们在土地征收中损失的只能是土地原用途所带来的利益，而不是土地在市场上销售获得的经济收益。也就是说，我国集体土地被征收后产生的出让价格属于“征收者所得到的”，而不是“所有权人所失去的”，不能构成村集体与农民损失的内容，不是他们所蒙受的“特别牺牲”，因此不能按照土地的市场价值对其进行补偿。

我国现有的农民集体土地征收补偿标准有两种：基于统一年产值标准的年产值倍数法和区片综合地价。征地统一年产值标准是在一定区域范围内（以市、县行政区域为主），综合考虑被征收农用地类型、质量、等级、农民对土地的投入以及农产品价格等因素，以前三年主要农产品平均产量、价格为主要依据测算的综合收益值。统一年产值标准是计算征地补偿费用的主要依据。基于上面对补偿的理论认识，并结合我国的实际情况，我国征地补偿标准应从以下几个方面进行改进：首先，统一年产值标准应严格遵循适当从高原则。第一，确定主要农作物种类时，应直接选择综合年产值最高的农作物作为主要农作物种类；第二，主要农作物年产量的确定不应选取前三年产量的平均值，而应该以前十年的最高值为基准；第三，主要农作物价格应该在调查国内市场价格、国家收购价格和国际市场价格的基础上，选择三者中较高价格确定。其次，土地补偿费和安置补助费的倍数应全面提高。如前所述，只要土地不被征收，农民就永远可以从土地上获得收益，我国现行的土地补偿费和安置补助费的倍数根本不足以弥补农民由此损失的土地收益。因此，必须全面提高土地补偿费和安置补助费的倍数。同时，必须以发展的眼光看待和解决这一问题，即在制定补偿标准时，要充分考虑到物价上涨因素和农业科技发展因素，即应当尊重农民对农村土地发展权的利益分享，未来土地用途变更③和农业科技发展所可能产生的增值应该包含在征地补偿之内，征地补偿标准的设定必须体现对相关价值因素的认可和对农民相关利益的保护。

注释：

①对于特别牺牲的判断标准，各国学者的看法还不一致。主要有以下代表性的观点：一是形式说，即以形式为标准，认为“应当根据侵权行为是一般的侵害还是个别的侵害来判断。必须是该侵害为个别的侵害，即必须是对特定人，或特定的少数人所作的侵害，才算是特别牺牲。”由于此说主张对于那些侵害范围为一般的侵害，即凡是局限于对不特定的人或物所作的侵害，不论其侵害客体之多寡，均不予补偿，从而与立法旨意不相符，因此赞成者少。二是实质说，即以实质为标准，认为“应当根据侵害行为的轻重与范围，也就是根据侵害行为的本质与程度来判断，必须是对财产本体的侵害，而且该侵害必须是超过了财产权应受社会制约的范围，才算是特别牺牲。”由于此说主张对于不特定的人的财产的本体的侵害，都应给子补偿，从而与行政补偿的不完全相当，所以亦不妥当。三是折衷说，即形式与实质皆应为标准，认为“应当兼顾形式要索和实质要素，即该侵害不仅必须是个别的侵害，而且还必须是对财产权本体的侵害，且该侵害又超过了财产权应受社会制约的范围，才算是特别牺牲。”一般来说，此说为通说。参见王太高：《行政补偿制度研究》，北京大学出版社，2004年版，第71页。

②李蕊.国外土地征收制度考察研究[J].重庆社会科学，2005（2）

③这里的用途变更是指农业用途范围内的变更，不包括由农业用途到非农业用途的变更。

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关键词：新疆；征地制度；改革

中图分类号：F301.1 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）16-0011-02

引言

十报告中提出要推动城乡发展一体化，改革征地制度。十八届三中全会又对改革征地制度做出了进一步的阐述，为新疆征地改革提供了思路。新疆各地州现行的征地制度在征地的目的、审批与实施程序、补偿安置标准和争议仲裁机制等方面均不同程度地呈现出不适应经济社会发展和社会和谐稳定的问题。因此，规范征地补偿相关政策，提高被征地农民的知情权、参与权，保障农民的长远生计就显得尤为重要。

一、新疆征地制度存在的问题

1.征地程序不规范。新疆一些地区在征地程序的落实上杜绝了企业与农民之间直接讨价还价签订征地协议的行为，基本实现了政府统一征地、供地，但在整个征地过程中，被征地农民的参与度偏低，知情权没有得到充分体现，“两公告一登记”难以落实，公开性不够。

2.政策制定弹性过大。各地州在制度制定上不够严谨，如土地补偿费为年产值的6～10倍，安置补助费4～6倍，以及两项之和最高不得超过30倍。安置补助费按人均耕地面积分为不同层次，乘以相应的倍数结果会使各层次补偿标准上下限交叉重叠，如何把握尺度没有明文规定，随意性很强。什么是“保持原有生活水平”，在多长时间内保持也没有清晰的界定，操作性不强。

3.征地补偿标准不合理。这一征地补偿标准不合理主要表现在两个方面：第一，征地补偿费偏低。目前新疆的征地补偿标准按《自治区征地统一年产值标准》（新国土资发[2011]19号）文件执行，该文件不能与当前社会经济发展水平相适应，当初制定标准的依据也相应存在滞后性，导致征地补偿标准过低，对被征地人的经济损失难以完全补偿，违背了公平原则。第二，征地补偿费计算方法不科学。例如，土地补偿费通常按照被征土地原用途前三年平均年产值最高不超过30倍计算，这种计算方法没有考虑到土地的利用方式、种植制度、种植作物的类型以及土地专用后的市场价值，没有充分考虑土地的生产要素功能、社会保障功能等给农民带来的利益。

4.新老标准衔接不够。由于各个时段法律依据不同，征地补偿基数、倍数标准等规定随之不同，这种由法律法规的时效性及溯源性所带来的前后时期征地补偿标准上的差异是引起征地问题与纠纷的原因之一。例如，新国土资发[2011]19号文就《关于自治区国土资源系统土地管理行政事业性收费标准的通知》（新计价房[2001]500号）文件补偿标准有所调整，会出现提高征地补偿标准后，已被征收土地的使用人要求按照现有标准追加补偿款，造成上访事件。

5.社会保障体系不健全。在我国城乡二元结构下，失地农民是特殊群体，他们拥有农民的身份却失去了赖以生存的土地，没有土地就没有生活保障，又不能享受城镇居民社会保险。土地补偿费无法承担他们的长远生计，社会保障体系的缺陷使得他们未来生活的养老、医疗、教育等方面成为新的问题。

二、新疆征地制度问题的成因分析

1.土地征收补偿宪法依据不足。虽然我国早就建立了土地补偿制度，但《宪法》修正案中只规定了国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用，并给予补偿。没有指明是适当补偿、合理补偿还是完全补偿，留下了分歧，也使国家有关征用财产的普通立法很难把握。

2.无专门系统的土地征收补偿法。土地征收补偿制度分散在各个法律规定中，如新计价房[2001]500号文件、新国土资发[2009]131号文件、新发改收费[2010]2679号文件等。这样容易出现各个补偿规定的不协调性，甚至是排斥性，从而危及法律的权威性，可操作性较差，使行政机关的自由裁量权很大。

3.征地补偿标准更新滞后。目前的征地补偿标准都依托于《中华人民共和国土地管理法》制定，《土地管理法》于1987年施行，制定时间较早，距今有二十八年之久，期间调整变动不大，而当前社会经济发生了很大的变化，物价上涨幅度较大，当初制定标准的依据也相应存在滞后性，导致征地补偿标准过低。

4.争议解决救济机制不健全。失地农民对征地范围、征地补偿标准等有争议时，由县级以上人民政府协调，协调不成的由批准征地的人民政府裁决。但农民提出意见的权利是在土地补偿方案公布之后才有的，而在审核征地方案之前，农民没有得到及时通知，对于征地信息和补偿方案只是在政府做出裁决之后才了解到的。此时，对争议的解决只能通过行政复议和行政诉讼的方式，缺乏协商的机会。

三、新疆征地制度改革的对策建议

1.完善征地制度相关法律法规。中国正处于经济急速发展时代，想从根本上解决征地难问题，需要顶层制度的重新构建，但征地制度的改革，牵一发而动全身，阻力大。这就要求从国家的根本利益出发，超越既得利益，自上而下的指导各地改革。就新疆经济征地制度的现状来看，征地制度的改革核心是征地补偿标准及安置模式的改革，但制度之间具有相关性，需要多种制度的配套支持。因此，在加快征地制度改革的同时，也要加快产权制度建设，优化干部考核制度，完善监督机制等。

2.缩小征地范围。要确保我国18亿亩耕地红线，就要缩小征地范围，保护耕地。进一步完善征地管理制度，做好征地补偿安置工作，切实维护农民合法权益。加强监督，严格按照国家相关法律文件开展征地活动，国家土地督察机构要对违规征占土地行为进行全面清理。

3.规范征地程序。目前我国的征地制度，对正当程序保护的力度不够，程序本身又不完善。新疆各地州在决定土地规划时，缺乏公开的听证程序，在确定征地补偿时，没有中立的评估机构，在发生纠纷时，则缺乏独立的司法机关干预。因此，在严格执行“两公告一登记”程序基础下，可增加预公告程序，提前告知被征地农民征地的用途、被征地的范围、种植限制期等。这样既可以增加农民的知情权，也可以在一定程度上避免农民的抢栽、抢建行为。

4.建立征地补偿标准动态调整机制。根据国土资源部发出《关于进一步做好征地管理工作的通知》要求，各地应建立征地补偿标准动态调整机制，每二至三年对征地补偿标准进行调整，逐步提高征地补偿水平。随着新疆社会经济发展水平的迅速提高，人们的收入、物价水平也不断提高，自治区各地州应适时调整征地补偿标准，使之与各地经济增长的实际状况相吻合，确保农民土地被征收后生活水平不降低。

5.适度调整补偿标准，做好新旧补偿标准衔接工作。补偿标准的调整要遵循适度原则，不宜大幅提高，引发已失地农民的二次上访。标准的适度调整有助于新旧标准的衔接。新标准出台要有明确的时间界限，并即时废止旧标准，以便具体工作时做好政策解释工作。除此之外，要通过舆论先导，做好征地中的法制宣传工作，让农民充分了解征地政策，既能支持城市建设，又能依法保障农民自身的合法权益。

6.健全征地纠纷解决机制、促进多部门协作。自治区应明确纠纷解决途径，对于征收范围争议、权属不清导致的争议、征地程序争议、以及对政府在征收过程中的违法行为产生的争议等都纳入纠纷机制范围，由司法机关按照司法程序解决征地纠纷，尽可能地减少政府对征地纠纷裁决的参与，使得土地权利人的利益能够得到更加充分的保护。

征地活动安排多以国土资源部门为主导，但国土部门并不具备长期监控、保障失地农民生活的能力，也不具备专业的就业指导、保障失地农民再就业的能力。因此，需要国土资源部门、民政部门、社会保障部门及财政部门的共同协作，通过建立沟通机制，形成信息共享。

参考文献：

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[2] 刘锐.如何解读党的十八届三中全会土地制度改革精神[J].国家行政学院学报，2014，（1）：23-27.

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[4] 杨俊孝.新疆征地实证分析与征地制度改革研究[M].乌鲁木齐：新疆人民出版社，2005：23-32.

[5] 刘珂.构建社会主义和谐社会下的土地征用制度研究[D].北京：中国地质大学，2007.

篇10

近年来，在镇党委、政府的正确领导下，村紧紧围绕县重大项目落地攻坚依法推进征地拆迁工作，先后完成了集友公司、亚太不锈钢、正邦饲料、市场建设、迎宾大道北拓、“三引”安置地、电子器件产业基地、小微创业园等项目落地攻坚，基本完成了超白电子玻璃项目土地征收工作，项目累计完成土地征收2074亩，完成坟墓搬迁151座，完成项目宗地房屋拆迁52户。

二、征地拆迁的工作程序。

土地征收与房屋拆迁是一项严肃的工作，涉及诸多法律法规，涉及广大人民群众的根本利益，必须坚持合法、公正、公开，必须制定和遵守严格的程序，必须给予公平合理合法的补偿，必须杜绝村干部利用职务便利贪污受贿，或发生失职渎职问题。

在实践中，对每一宗工业项目用地，我们都做到三查：一查是否有县政府《抄告单》，二查是否有明确的红线界址范围，三查是否制定土地征收与房屋搬迁安置补偿方案。

对每一份《土地征收与房屋搬迁安置补偿方案》，我们都要通过召开户主会议的形式，征求被征地拆迁户的意见，而后进行修改完善。

在土地征收过程中，采取“一个领导、一支队伍、一把尺子、一本台账”的方式进行。每一块土地，实行现场丈量、现场告知面积、被征地对象现场签字确认、工作组干部现场签字以示负责。征地工作台账公开公示，接受群众监督。

在房屋拆迁过程中，随机选定有资质的评估机构，现场勘测房屋现状，被拆迁人在勘测表上签字确认。初评报告出来后，直接送达被拆迁人审阅。15个工作日内，由被拆迁人就初评报告提出修正意见。合理的修正意见予以采纳，最终出具正式的房屋评估报告，送达被拆迁人一份，镇人民政府备案一份。镇、村干部依据正式评估报告上门入户做好拆迁工作。

三、征地拆迁工作存在的问题。

1、征地拆迁补偿标准不一致。由于征用一块土地跨越的时间比较长，过程比较复杂，土地补偿的标准变化较大，相邻土地由于征用地时间不一致导致补偿标准不同，尤其是一些村组分为两期甚至三期被征用，从而引发征地拆迁难度。如我县水田征地补偿标准曾经历6000元/亩到13500元/亩，再到31100元/亩，使得前期征地的农民更是容易心理失衡而要求补偿差价，从而增加征地难度，引发上访事件。

2、个别被征地拆迁户的利益诉求难以满足。部分群众对房屋补偿标准存在满意，但不满足的问题。希望借拆迁之机要挟政府，提出明显高于评估价格的诉求，不达到心理预期，就不签拆迁补偿协议。个别群众把征地拆迁当做致富机会，想方设法要求多丈量土地面积，以期浑水摸鱼、从中牟利。不达到目的，不能满足时就采取不签协议，阻拦施工、闹访缠访、甚至歪曲事实越级上访等方式向党委政府施压。