土地永久征收补偿标准范文

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土地征收的补偿关系到被征地者的切身利益和经济社会的发展和稳定，征地补偿对于征地方与被征地方而言，如何进行补偿关系到征地问题的核心内容，实践证明，这也是如何更好地进行征地制度改革的重点和难点所在。基于此，本文分析研究认为，征地补偿中一要确定征地补偿标准的原则，二要对征地补偿的范围进行确定，通过这两个方面的补偿情况对征地补偿的标准进行确定。

[关键词]

征地补偿标准；产值倍数法；征地补偿；土地补偿；土地收益；征地；补偿

征地是对集体土地的所有权和使用权进行的永久性的转移，现阶段，随着我国经济社会的不断发展和进步，征地将越来越多地体现在农村和城市当中，对于被征地者将永远失去土地的经营权，如此一来，被征地者一旦失去土地，便会失去生活来源和保障。所以，如何对于被征地者进行征地补偿就体现在相关的法律和法规上，这在法治国家也被视为是“唇齿条款”，实践证明，有征地就要求伴随有征地补偿，二者须臾不可分离。既然征地如何进行补偿是征地问题的核心所在，当然补偿制度也就是进行征地制度改革的重点和难点。征地补偿费如何进行补偿，就要根据具体情况，在确认被征地者集体土地财产权利如何划分的基础上，进一步地按照市场经济发展的规律进行确定。通过我们在征地过程中的实践经验，在征地补偿中，除了要考虑被征地者的土地在被征收之前的具体价值，还要求适当地考虑土地的区位因此，土地市场的供求状况，以及当地经济发展的具体状况和地方政府的宏观政策等等。

1对于被征地者确定补偿标准的基本原则分析

1.1以土地征地补偿为主，严格执行相应的征地补偿标准，同时也要兼顾被征地人员的相关安置，进而来保障被征地者的生活水平不降低，维护其基本的生活保障。在具体工作中，我们制定征地补偿的标准要根据当地的具体情况，依托当地的土地情况，充分地考虑到本地的实际情况，并且还要切实保障被征地者的合法权益不至于受到损害，保证被征地者原有的生活水平标准不降低。

1.2以被征地者的收益为主，并且在具体操作过程中要考虑土地的用途转变而引起的增值情况，让被征地者能够分享征地所带来的经济效益。土地增值主要在一定程度上表现出是由国家进行投资而进行的。被征收土地上的基础设施建设和改善投资环境所带来的各种问题和收益情况，但是作为土地的所有者，虽然自己的土地被征收了，但是被征地者自己的土地对于土地的转变用途后所产生的增值应当是享有一定的分配权的。目前，征收土地的补偿标准低、土地增值分配不合理是被征地者经济在具体工作遇到的一个比较严重的问题。因而，在具体工作中我们要根据实际情况进行逐一的解决，使土地朝着人们有利的方向发展。

1.3以市场需求为主，对于征地情况进行适当考虑，注意区分被征收土地的区位因素以及土地的使用情况。我国已经完全确立了社会主义市场经济体制，因此要按照市场经济的规律去研究土地的征收补偿办法和标准，为此在土地被征收方面我们也要体现出土地效益的市场性，用以保障被征地者的土地权益和其他的相关权益。在被征收土地规划的相同区域内部，征地者应当采取统一的标准和价格进行补偿，征地补偿的标准不随项目性质的不同而不同，实行同地同价，这样一来，能够保证在征地过程中不出现偏差，减少失误。

2对于土地征地进行补偿标准及其范围的确定

对土地征收进行补偿的目的就在于能够使被征收者所遭受的财产或者经济损失可以及时得到弥补，如此一来就可以减少被征地者的损失，也能够充分体现出我们党和政府对于弱势群体的关心和帮助，通过各种形式和途径，对于被征地者进行相应的补偿，可以充分弥补被征收人所受到的各种损失。这样就可以至少减少被征地者因征收行为所遭受的经济损失。一般而言，对于征地补偿的范围应当从以下以下三个方面进行考虑：首先是保护被征者的直接财产免受损失。其次是充分考虑和保护被征地者的预期利益。再次是保证对于失去土地的被征地者要给予相应的生活及社会保障的费用，从而维护被征地者的利益。在这方面，我们要借鉴发达国家的具体做法，比如说日本在此方面的做法就十分值得我们借鉴。在日本，国家对于土地进行征收的补偿办法可以分为土地的财产权补偿和土地的生活权补偿两个方面对于被征地者进行补偿。而土地的财产权从土地的补偿具体标准上来看可以分为狭义的土地财产权补偿和土地附随的损失方面进行相应的补偿；而对于土地被征收者的生活权补偿方面又包括以下几个方面的补偿，即狭义的生活权补偿，被征地者少数残留者的补偿，被征地者离职情况的补偿，被征地者事业损失费的补偿，以及被征地者生活再建措施等等的补偿。在日本，法律上的生活权补偿一般都是对被征地者所进行的间接损失补偿，这样做的目的是对因征收土地而给予被征收人所带来的损失或者生活水准降低而给予的适当补偿。

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土地征收是2004年国家修宪时提出的，在此之前我国统一采用土地征用这一提法，修宪之后在修改的《土地管理法》中加入了征收一词，在我国土地征收的基本含义可以概述为：国家或政府为公共利益的需要，依照法律规定，运用公权力强制将集体所有的土地收为国有并给予一定补偿的法律制度。土地征收的特征：

1.1征收主体的特定性

申请的建设，发展并维护公共利益。在我国土地所有是严禁买卖的，虽然征收后的具体用地单位很可不是国家，但集体土地的首先流向只能是国家，各公共利益用地单位只能向国家提出用地申请，再由国家统一行使土地征收的权利。在具体执行时，地方政府可以代表国家行使土地征收的权利。

1.2征收目的的确定性

《土地管理法》中明确规定，土地征收的前提是公共利益的需要，国家只有出于公共利益的原因才能动用土地征收的权利，其实这是对国家土地征收权利的一种约束，避免土地征收权的滥用，明确公共利益对合理的行使土地征收权有十分重要的意义。

1.3征收的有偿性

申请征收不同于土地的没收，他是一种有偿的收取行为，土地的征收是国家和农村集体两个土地所有权主体的土地转移行为，对土地征收的补偿不是按市场价格进行完全补偿，是按国家规定的标准进行不完全的补偿，但土地征收是一种有偿的行为。

1.4征收的强制性

土地征收是国家行使的一种强制权，被征收的对象无论同意与否都不能阻碍国家行使正当的土地征收权，国家对土地的征收是不以个人或集体的意志为转移的，这种强制性是带有公信力和国家法律效力的，任何阻碍国家行使正当土地征收权的行为都要负法律责任的，土地征收是带有强制性的行政权利的。

2.我国在土地征收制度中出现的主要问题

2.1土地征收范围过宽，超出了公共利益的范畴

《土地管理法》第二条规定：“国家为了公共利益的需要可以依法对集体所有的土地实行征收。”公共利益是衡量国家征地权是否滥用的标准，许多国家纷纷采取不同的措施从法律上对公共利益的界限加以相应的限制。而我国法律对公共利益没有明确的界定，一般除农村居民可以直接使用集体土地外，只要非农建设需要占用土地的，不管是否具有公共利益，都可以实行土地征收方式取得土地。有的地方政府打着“公共利益”幌子，以较低的补偿强行征收农村集体经济组织所有的土地，甚至要求村集体单方解除土地承包经营合同，强行征收农民承包的土地。然后，政府再以国家的名义通过出让、出租、划拨等有偿或无偿的方式将土地交给需地单位使用。这种做法严重超出了公共利益的范畴。

2.2征地补偿标准过低，补偿费发放不及时

我国《土地管理法》规定：征收耕地的土地补偿倍数，为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍，每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前3年年产值的4至6倍。但据国土资源部调查，许多地方征地补偿费明显偏低，主要是在计算上普遍取采补偿标准的最低限，有的甚至还低于法定标准。根本无法保证农民进行有效的经济再生产。福建福州马尾区一位农民说：“现在征地补偿费用只相当于农民三年的种菜所得，这么低的价格，将来遇上点事，我们怎么办？”由于基础设施建设项目征地费用低，导致用地成本占工程总投资的比例低，一般只占到10%至15%，而国外高速公路土地征收占工程总投资一般在50%至60%。因而在资金不足的情况下，一些地方政府为争取国家项目，往往要在土地上做文章，以牺牲农民利益为代价搞建设。

2.3安置不妥导致问题突出

目前，对征地安置法律尚无明确规定，政策不具体，致使各地做法不一。但多数是只“安”不“置”，形成一种无效安置或低效安置。有些地区在采用货币安置时，不能一次支付全部安置费，只是打一些白条，一拖就是几年、十几年。还有一些农民为了取得安置费，假托一个企业办理一个虚假安置手续，然后再从该企业拿到这笔安置款。企业也理所当然的要从中收取一部分手续费。这样一来把本是两方的事，搞成了三方，农民绕了一个圈子才拿到了打了折扣的安置费。不少失地农民强烈呼吁，政府可以征收农民的土地，但不能不管农民的生活出路，否则就会使他们面临“有路可走，无地生存”的尴尬境地。

2.4欠缺合理的司法救济途径，土地纠纷不能得到很好的解决

由于征地过程中遇到的许多问题法律法规都没有明确规定，法院也因没有明确的法律依据而无法受理这类案件。如哪些单位可以成为征地主体？征地程序应当怎样进行？征地补偿款怎样计算，如何分配，谁来分配？村集体组织在征地过程中扮演着什么样的角色？对征地补偿中出现的纠纷，哪些可以提行政诉讼，哪些应当提民事诉讼？等等。

3.对我国土地征收制度改革的建议

3.1严格界定“公共利益”范围

既然“公共利益”是法定的行使征地权的前提条件，那么这一法定条件就必须明确而具体。因为不同的人或者说代表不同利益的人对“公共利益”可以作出各种不同的解释。因此法定条件应当具有特定性和惟一性，否则这样的前提条件就等于形同虚设。国家应规定在哪些范围内的建设项目才可以视为是以公共利益为目的的。对于 “非公益性”用地不能行使征地权，不具强制性。

3.2确定合理的补偿标准

由于我国特殊的国情，集体土地对农民而言不单是生产资料，还是保障资料。土地征收是对集体土地所有权和使用权的永久性转移，农民将永远失去土地的经营权，失去生活的可靠来源和保障。因此在土地补偿中应考虑这一特殊性，使补偿收益更多地偏向失地农民，并指导他们合理使用这部分收益，用于再就业及改善和提高生活水平。因征地而引起的农民上访问题，最突出的表现就是征地补偿标准过低，而这一问题的根源在于所确定的补偿标准不合理。以“土地的原用途”和“不低于原有生活水平”确定补偿标准，征地补偿费就永远提高不了，补偿按“原用途”，而转手出让时则按“新用途”，为什么同一块地，对原所有人和新所有人所得收益不能采用同一标准呢？我国实行严格的土地用途管制制度，可结果农民服从国家土地用途管制所做出的牺牲，到头来居然又成为低补偿的借口，这对农民公平吗？因此应当取消只能按“原用途”给予征地补偿的规定。

3.3深化征地安置工作，切实维护农民合法权益

可采取自谋职业、自己联系就业、创办经济实体等代替过去的统一安置的办法；对一些选择自愿放弃安置的自谋职业人员，有条件的应将安置费一次性发给个人，如在当地搞个体经营，政府还应适当给以政策上的扶持。对一些想进城打工的农民，应该进行相应的培训，并帮助安排一些与其能力相适应的工作，增加他们的就业门路。另外，要在土地收益中建立失地农民的社会保障基金，进而与城镇居民的社会保障体系接轨，从根本上解决农民的后顾之忧。征地范围缩小后，农民可以以土地入股。土地的收益首先是办保险，解决社会稳定，然后可以分红，增加农民的收益。

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关键词： 水土保持；存在的问题；几点建议

1. 引言

自1980年全国各地先后实行土地承包责任制以来,土地尤其是耕地使用权基本全部划归行政权属范围内的农民所有,并且保持50年不变。因此,各项建设征占用地必须支付被占用地人一定的经济补偿,如交通道路建设、水利水保工程建设、城镇化建设都存在相应的赔偿或补偿的实际问题。由于各项工程建设的土地补偿标准不尽一致,补偿的时限也有相当的差异,如国家重点开发建设与基础设施建设的投资比例和土地补偿费用就存在着明显的差别,行业补偿标准没有统一的依据,因此建设中国家投资补助、企业补偿与地方财政补贴的水平也各不相同。征地补偿费是指国家建设征收土地时,按照被征收土地的原用途给予被征地单位及个人补偿的各项费用。征地补偿费主要包括:土地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗补偿费。近年来,土地补偿问题在水土保持工程建设方面日渐突出,如水保骨干坝建设征占用地比例逐年增大。在土地生产能力不断提高、物价上涨、单位面积土地市场价格不断提高等诸多因素影响下,工程建设所造成的建设单位、当地政府与农民三者之间的矛盾也凸显尖锐,而且解决难度越来越大。

2 水土保持工程建设中存在的问题和难点

水土保持工程建设中主要征占用地形式表现为:水保骨干坝、淤地坝、塘坝、涝池、各类用途渠道、道路、沟头防护等工程建设开挖面、坝体、永久性建筑物、堆渣场、临时料场、管理房、临时工人宿舍和固定宣传碑牌、径流气象观测场、林草试验场地及特种防护设施用地等占地。近年来,县开展的水土保持综合治理工作中需要征地的主要形式为水保坝取土场、淹没区、坝体占地,临时料场、管理房、永久建筑物用地,涝池、沟头防护工程占地,道路占地和试验场占地。在水保坝工程建设征占用地工作实践中,主要存在以下几个方面的问题。

2. 1水土保持工程建设中长期用地比例大,占地集中,容易造成个别农户失地生存

水土保持工程的布局,主要分布于沟道、壕道,近年来开展的淤地坝系工程建设主要分布于壕道地,实行拦泥、淤地、生产相结合。但是,由于工程建设属于点状工程,所以工程本身建设占地、满足拦洪库容要求标准淹没占地等分布都比较集中。农村土地承包中,有些村队实行块、片分包到户,农户耕地也就表现为张家一面坡、李家一道壕、陈家一个梁头,甚至王家一条沟的情况。因此,工程建设中多次遇到一个工程就造成一家人耕地全部被征占的现象。农户失地意味着今后的生活必须另谋出路,相当程度上要求水土保持工程建设单位对失地农户今后的生活给予经济上的保障,而且是满足长期生活的基本保障要求。

2. 2 当前一些地方水土保持建设规划目标有不切实际

在水土保持建设的规划与实践中，一是缺乏长远的规划，基础工作不扎实；二是规划的实施具有短期性，一届政府一个战略，一个领导一种打算，缺乏保障实施的政策制约；三是投入标准质量偏低，投入产出效益差。一些现有的水土保持措施和生态环境建设技术，由于短期内没有直接的经济利益农民难以接受。因此政府一方面在生态环境建设中，注重农民利益和经济提高，同时要加强生态意识和可持续发展战略的宣传教育，把近期和长远经济效益统一起来。

2. 3 项目批复中,大多数工程占地补偿划归地方匹配和群众自筹

在近些年的水土保持工程项目建设中,单位面积治理投资本身就很低,坝系建设中淹没面积所需征地费用全部由当地自行解决,上级审批项目时一般不予考虑征地补偿,相当部分的坝体占地所需补偿费用也由地方匹配和群众自筹。对于小型水土保持工程建设,从设计大纲方面就不存在征占土地补偿的内容。由此可见,水土保持工程建设的资金负担和土地补偿费用基本压在了当地业务单位和地方政府的肩头上,对于财政收入较好的市县来说尚可逐步解决,但对于贫困地区而言,一是通过压低土地补偿标准来逐年消化,二是地方政府行政行为的土地征调和移民政策辅助,最终损害了人民的利益,甚至影响到干群关系。

2. 4 政府政策支持,强制征地手段引发上访案件接连不断

仅靠上述的征地补偿标准对农户被征占土地兑现是很难行得通的。为了不影响项目建设计划和工期,只有依靠政府的政策扶持。很多地方靠地方政府采取的强行征占措施来确保工程的顺利实施,其结果必然造成失地农户的不满和过激行为,因此每年因为土地征用与补偿问题发生的上访案件急剧增加。从这个侧面看出,地方政府在土地补偿问题上存在的资金困难,尤其是对于财政收入相对较低的贫困地区,矛盾将显得更加突出。

3 建立良好的水土保持工程与几点建议

3. 1统一土地征用补偿标准

统一土地征占补偿标准是大势所趋,也是解决农村征地矛盾最为贴切的镇静剂。无论是基础设施建设还是开发生产,都会影响到土地利用安全问题。综合考虑地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等多方面因素,同样质量等级的土地,其征占补偿的费用应该一样。如果将这种土地补偿形式称之为“土地利用平等价格原则”, 那同时也体现出了对农民利益的保护原则。以人为本,科学定价,力求满足当地农民生存与发展的需求。对于长期征占土地和临时用地,我们还可以在标准划分时考虑其土地恢复的难易程度而区别补偿价格,制定科学的补偿标准要切合实际,我们认为长期的土地征占补偿费用应该大于10倍的临时土地占用补偿标准,即：

LLP ≥ 10SSP

式中:LLP为土地长期征占补偿费, 元; SSP为土地临时征占补偿费(1年) ,元。长期征占某地块并采取一次性补偿农户之后,该地块使用权今后将不属于该农户所有。若土地恢复生产后则可划归当地集体所有。

3. 2 贫困地区水土保持工程建设土地征用补偿标准实行国家资金全额补助

水土保持既属于生态基础设施建设范畴,也属于公益事业范畴,搞好水土保持是城市与农村共同关注和奋斗的目标。贫困地区经济条件落后,财政入不敷出,如果让贫困市、县长期承担水土保持工程建设中的土地补偿费用,那无疑是雪上加霜。给贫困地区创造良好的发展机遇,首先要从国家资金的大比例扶持入手,切实为西部生态建设和大开发创造外部优势条件。因此,我们提出对于贫困地区的水土保持工程建设中涉及土地长期征占补偿的费用实行国家投资全额补助的建议,以有效缓解地方经济负担,确保工程建设的质量和效果。

3. 3 把好项目审批关,严格落实好征占土地数量和合理性审查

要落实工程占地的数量和补偿标准,必须严把“三关”:一要把好项目的设计关。从前期可研到初步设计,必须精确测量水保工程占地面积,通过分析工程占地的必要性和合理性,尽量减少耕地的征占比例。二要把好项目计划审批关。上级部门必须对工程建设用地的情况熟悉了解,层层上报,层层把关,对于报批的建设项目所需要的征地数量需要有准确的衡量。三要把好检查关。通过年度验收检查和不定期地施工检查,通过与实际对照,做好征占土地规划与施工的数量核算。

3. 4提高水土保持治理投资标准,促进现代农业发展

从县水土保持综合治理项目资金投入分析看,国补投资标准一般为5. 7万～9. 2万元/km2 ,坝系建设国补投资比例为骨干工程占65%、中型淤地坝小于50%、小型淤地坝小于35%。经济落后地区,由于群众自筹与地方匹配有一定的困难,有可能直接影响工程建设进度与质量标准,从而影响到后期的运行管理。显而易见,在当前材料价格、人员工资不断上涨和适应现代农业发展要求的前提下,仅人工工时费部颁设计标准1.2～1. 9元就远远落后于工程建设实际用工工资标准。提高单位面积国补投资标准,确保工程建设质量,是当前水土保持项目规划审批必须重视的关键性问题,并已成为无可争议的现实。尤其是对于经济贫困落后地区而言,提高国家补助标准,是加快基础生态设施建设、提高综合治理标准与质量、建设社会主义新农村、促进现代化农业发展的保障和趋势。

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新疆某水电站工程为径流式电站，采用引水式开发，开发任务是水力发电。水电站整个动力引水渠道长31km，引水流量为138.8m3/s，装机容量220MW（4×55MW），保证出力126.4MW，年发电量12.79亿kW•h。工程建设征地呈带状分布，征地影响范围涉及3个乡（镇）、15个行政村及4个县直单位的386户移民。工程建设永久征收土地7551亩，其中耕地2421亩、园地122亩、林地1339.6亩、牧草地3228.8亩；临时占地3210.3亩；拆迁房屋面积5827.7m2，以及交通、电力、水利等专业项目恢复改建等。工程永久征收耕地的补偿标准为：耕地补偿基数参照新疆自治区新计价房[2001]500号文规定的一等耕地标准，即1200元/亩；补偿倍数按照《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令第471号，以下简称《移民安置条例》）规定的“土地补偿费和安置补助费之和为该耕地被征收前3年平均年产值的16倍”执行，其中，土地补偿费10倍，安置补助费6倍。工程建设基准年为2008年，设计水平年为2011年。征地移民安置补偿投资主要材料及价格采用2008年12月价格水平。工程建设工期34个约。工程建设征地于2010年正式实施。

2问题的提出

在工程建设征地补偿和移民安置实施阶段，15个永久占地村中有1个村的16户被占地户认为工程永久占压他们的承包耕地为菜地，按照种植粮食作物的一等耕地标准进行补偿是不合理的，他们不能接受，应该按照菜地的标准进行补偿。为此，他们拒不签订征地补偿协议，并多次阻挡工程建设正常施工。在经过多次上访无果的情况下，最终诉诸法律，不仅给全县移民安置工作造成了非常被动的局面，而且使工程建设工期拖延2年之久。针对这个问题，当地州、县人民政府及其移民管理机构曾多次召开专题会议协调、协商，县土地管理局、农业部门及菜篮子办等部门也多次试图对16户被占耕地重新确定土地性质，但是由于种种原因，最终没能达成一致意见。移民监理单位针对这个问题进行了现场调查。具体情况为：工程建设永久征收该村耕地741亩，全部为水浇地，共计涉及97户村民。其中，征收这16户村民的承包地为110亩。在2005—2007年期间，这16户村民有的种植了小麦或玉米，有的种植了洋葱、胡萝卜或是甜菜、胡麻等，基本上是粮食作物和蔬菜等经济作物倒茬种植，一年仅能种植一季。但是，并没有收集到每户的详细资料。监理单位也查阅了国家相关政策和国内外以往类似案例，但是，要改变土地属性、按照菜地进行补偿，还要受多方面因素的制约。

3主要制约因素分析

3.1国家政策层面的制约

(1)我国土地利用现状分类。根据《土地利用现状分类标准(GB/T21010-2007)》，我国土地按现状分为耕地、园地、林地、草地等12类，其中耕地又分为水田、水浇地和旱地。耕地是指种植农作物的土地，包括熟地,新开发、复垦、整理地，休闲地（含轮歇地、轮作地）；以种植农作物（含蔬菜）为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地；平均每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂。耕地中包括南方宽度＜1.0m，北方宽度＜2.0m固定的沟、渠、路和地坎(埂)；临时种植药材、草皮、花卉、苗木等的耕地，以及其他临时改变用途的耕地。(2)关于菜地的定义。经查阅，目前国家政策层面上对于菜地并没有确切的定义。只是在《国家建设征用菜地缴纳新菜地开发建设基金暂行管理办法》（[1995]农（土）第11号）中，对城市郊区菜地进行了约定，即是指城市郊区为供应城市居民吃菜，连续3年以上常年种菜或者养殖鱼、虾等的商品菜地和精养鱼塘。一年只种一茬或因调整茬口安排种植蔬菜的，均不作为本办法所称的菜地。从上述两个方面进行分析，该村16户被占耕地均不能定性为菜地。一是我国土地利用现状分类中，没有对菜地进行单独分类，而是把用于种植蔬菜的土地涵盖在耕地中。而耕地的分类为水田，水浇地，旱地，也不是按种植类别进行分类的。二是没有确切的资料显示这16户的被占耕地连续3年以上全部种植了蔬菜，只是部分农户在自家的承包地上根据需求倒茬种植了粮食作物、经济作物及蔬菜等，是轮作地。三是当地的气候条件决定了该地区每年只能种植一季农作物，即一年只种一茬，也不符合现行城市菜地的标准。

3.2土地补偿费测算问题的制约

（1)土地补偿费和安置补助费标准。目前，我国土地管理法和水利水电工程建设征地补偿标准均是采用亩产值倍数法计算。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前3年平均年产值的6～10倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前3年平均年产值的4～6倍。《移民安置条例》第二十二条规定：大中型水利水电工程建设征收耕地的，土地补偿费和安置补助费之和为该耕地被征收前3年平均亩产值的16倍。我国对征地补偿费和安置补助费的标准，采用的是土地被征收前3年的平均年产值乘以一定的倍数。从根本上讲，这种计算方法不能体现土地本身的实际价值，同时倍数计算法也缺乏科学的衡量标准。一是市场经济条件下，种植的农作物是根据市场的供求状况不断调整的，很难确定3年中种植作物变化情况。二是实行土地家庭承包经营后，难以对农作物的产量作出准确的统计，调查也难以得到真实的情况。三是农作物的价格随市场波动，年度之间和年内不同时期的市场价格都是不确定的，很难确定统一的计算价格。四是在实际工作中，取规定的下限还是上限相差很大，很难实行。(2)征地前3年平均亩产值的确定。根据《水利水电工程建设征地移民安置规划设计规范》（SL290-2009）条文说明，经济社会“样本调查的方法分别采用搜集农调队的典型资料、实地访问、问卷调查和随机抽样。”在实际工作中，经济社会指标的调查主要采取搜集县农经局统计年鉴资料、农调队资料等，根据收集到的资料，由设计单位等根据有关规定确定征地前3年平均亩产值和工程征地补偿基数。所以，有关部门提供的资料情况、设计人员的水平高低，都对确定征地前3年平均亩产值和工程征地补偿基数数值有着直接影响。

3.3移民安置规划阶段的相关制约

(1)规划设计人员对于国家政策认知程度的制约。根据“国土资源部关于贯彻执行《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》若干问题的意见（国土资厅发〔1999〕97号）”，《土地管理法》第四十七条第二款规定：“征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前3年平均年产值的6～10倍”。这里的“该耕地”，是指实际征用的耕地数量。而“每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前3年平均年产值的4～6”中的“该耕地”，则是指在被征用土地所在地，被征地单位平均每人占有的耕地数量。因此，在计算耕地征用前3年平均年产值时，“该耕地”的概念是不同的。征用耕地土地补偿费中的该耕地，可以理解为工程建设征地范围内的耕地（一般以县为单位），计算耕地征用前3年平均年产值可以用区域内的平均数值；而征用耕地的安置补助费中的该耕地，是指被征地村或村民小组每人占有的耕地数量，计算耕地征用前3年平均年产值应与村、组平均前3年产值挂钩。不能采用相同的数值进行计算。但是，在实际工作中，规划设计人员往往采用工程建设征地区域内前3年耕地亩产值进行计算，作为补偿基数，再乘以相应的补偿倍数即可。这种计算方法没有按照“该耕地”的不同含义进行区分，以此确定的安置补助费标准有违公平、合理，也不能完全反映实际情况。(2)地方移民机构和乡村干部等工作深度的制约。根据《水利水电工程建设征地移民实物调查规范》（SL442—2009）、《大中型水利水电工程移民安置前期工作管理暂行办法》（水规计[2010]33号）的规定，实物调查成果应经调查者和被调查者签字认可并公示后，由有关地方人民政府签署意见。其中，属于农村和城（集）镇居民的实物，应由户主签字；属于农村集体经济组织的实物，应由农村集体经济组织负责人签字并加盖公章；属于企业的实物，应由企业法人代表签字并加盖公章；属于机关事业单位的实物，应由单位负责人签字并加盖公章。在实际工作中，属于农村和城（集）镇居民的实物，属于企业的实物或是企属于机关事业单位的实物，均能根据规定由相关物权人进行签字、认可，但是，对于属于农村集体经济组织的土地的调查，按照规定应由农村集体经济组织负责人签字并加盖公章。一方面这是由我国土地的公有性质决定的;另一方面又现行的于土地承包经营相矛盾。因为，农村集体经济组织认可的仅仅是被占土地的性质和面积，并不能真实的反映农户实际种植了什么。综上所述，由于各方面因素的制约，使得在征地移民实施过程中，存在类似于菜地补偿这样细节性的问题不能得到有效的解决，从而影响到移民安置工作的顺利开展，影响到工程建设，甚至社会稳定。

4建议

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广东佛山上世纪首创征地留用地安置制度。这种方法在广东等沿海省份已普遍实施，农民生活水平随着开发和经营留用地效益的提高而水涨船高。

留用地带来的持续收益，可以减少政府当期投入。单纯大幅提高征地补偿标准，不但政府财力无力支撑，且难以解决存在已久的征地难问题，还会衍生诸多新问题。

由于留用地政策在国家规定的征地拆迁补偿外，给被征地农民一块额外补偿，实质上提高了补偿标准。留用地交由被征地村组长期使用，会形成长远的收益链，相应民众的后代都可以享有收益权，大量的失地人群就会继续生活在自己原有土地上，避免大面积的人口迁徙。就地实现城镇化，有利于社会稳定。

留用地安置虽然受到农民欢迎，但在实施中也遇到一些问题：如部分留用地由于不符合规划难以落实；留用地布局分散，土地利用效率低；产业业态重复，建筑档次不高。出现上述问题的原因主要在于政府管理和法律制度的不完善。

现行土地管理法中采取农用地产值倍数补偿办法，广受诟病。此次《土地管理法》的修订，如果继续沿用农地产值倍数补偿，将遭受舆论攻击，也难为征地农民接受。如完全按市场价值补偿，除农民以外的利益相关方恐怕也难接受。

鉴于此，我们建议将“留用地安置”明确写入《土地管理法》的修改和《集体土地征收条例》中。明确规定实施留用地安置的范围、补偿办法、留用地比例、开发方式、时序等内容，保证被征地获得持续长远的收益。

此外，今后征地除给农民货币补偿外，还要对农民失去的发展权进行补偿。

一是对农民失去用益物权所造成的损失进行补偿。以土地平均用益物权为基础，制定土地区片价，弥补获得发展权补偿之前的损失。建立补偿动态调整机制，确保货币补偿标准合理性长期不变。具体做法是每年调整基准地价，按物价增长指数提高标准。

二是发展权补偿。对农民因征地失去了生存发展的基础进行补偿，让农民享受到城市发展带来的好处，共享工业化城镇化成果。

可将征地补偿分为两段，从征地到留用地产生收益之间，对农民实行用益物权补偿，按照区片价对农民补偿，弥补未产生收益期间由于征地带来的损失，待留用地收益产生后，即可以享受由发展权带来的利益。

沿海发达地区如广东、浙江等省在留用地上存在的问题及破解问题的探索，可以为中西部尚未全面开展、或正准备开展留用地安置探索的省份提供借鉴，也可为全国层面出台留用地安置问题的指导意见提供参考。

对于留用地，政府越早干预，越能避免将要出现的问题。具体建议如下：

一是做好留用地规划。先确保留用地再征地，统筹相应的开发利用，避免留用地虚置，提高其利用效率；

二是固化权益，虚化区位，多种途径实现留用地收益。在城市建成区范围内，可就近安排留用地，作商业等经营性用途；在城镇建成区范围外，可由政府园区统一安排留用地，避免工业用地布局散乱；

三是建立统一的建设用地市场，赋予农村集体建设用地在金融等方面完整的资产属性；

四是土地性质保持集体所有或转变为国有，可以由民众自愿选择。集体持有物业，不允许买卖转让；

五是允许以多种方式开发经营留用地，但必须保持集体经济组织占绝对股权，永久享有留用地收益；

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(征求意见稿)

 

一、编制依据

  依据《中华人民共和国土地管理法》、《自然资源部关于印发〈土地征收成片开发标准(试行)〉的通知》(自然资规〔2020〕5号)、《江西省人民政府办公厅关于执行土地征收成片开发标准(试行)的指导意见》(赣府厅发〔2021〕2号)、《樟树市土地利用总体规划（2006-2020年）》、《樟树市城市总体规划(2008-2030)》等文件的相关规定编制《樟树市土地征收成片开发方案（2021-2022年）》。

二、基本情况

成片开发方案内建设项目用途为工业用地、仓储用地、公共管理与公共服务用地、公用设施用地、交通运输用地、居住用地、绿地与开敞空间用地、商业服务业用地、特殊用地。

本方案共涉及9个片区，其中城区涉及5个片区，乡镇涉及4个片区。城区片区分别为滨江新区片区、电子信息产业园片区、张家山片区、老城片区、盐化工基地片区，成片开发范围总面积836.91公顷，含部分已建成地块，拟征收面积477.22公顷；乡镇片区分别为阁山镇片区、永泰镇片区、观上镇片区、洲上乡片区，拟征收面积19.61公顷(成片开发范围以最终批复为准)。

城区片区一位于樟树市滨江新区，东临葛玄路、西北侧为滨江大道、南临盐城南大道。该片区涉及福城街道办事处龙溪村、吴家巷村和洋湖乡敖洲村、武林村、晏梁村，共2个乡镇5个行政村。成片开发范围面积233.71公顷，拟征收面积145.12公顷。

城区片区二位于樟树市经楼镇电子信息产业园，北靠樟树汽车站、西临樟树互通线、东面为经楼镇政府。该片区涉及经楼镇经楼村、老店村、两江村，共1个镇3个行政村。成片开发范围面积24.06公顷，拟征收土地面积13.58公顷。

城区片区三位于张家山街道办的药都产业园和港城开发片区，北临村庄，南面为赣江。该片区涉及张家山街道办事处金岸村、薛溪村、贮木场，槎市村、枨湖村、处马村、桑林村共1个街道7个行政村。成片开发范围面积258.31 公顷，拟征收土地面积146.55公顷。

城区片区四位于樟树市老城区，本片区通过盐城大道、四特大道、药都北大道等主干路连接各个拟建项目地块。该片区涉及大桥街道办事处东村社区、枧头村、南上社区、湾里村，福城街道办事处吴家巷村，淦阳街道办事处郭里村、曲水村和洋湖乡晏梁村，共4个乡镇8 个行政村。成片开发范围面积86.26 公顷，拟征收土地面积18.40公顷。

城区片区五位于樟树盐化工基地范围内，盐化大道两侧。该片区涉及大桥街道办事处彭泽村、土塘村，阁山镇关坊村、上阳村和观上镇横里村，共3个乡镇5个行政村。成片开发范围面积234.57公顷，拟征收土地面积153.57公顷。

乡镇片区六位于阁山镇片区，该片区涉及店下镇枫林村、淦上村和阁山镇东站社区、孙家村，共2个乡镇4个行政村，拟征收面积5.15公顷。

乡镇片区七位于永泰镇片区，该片区涉及永泰镇大观村、洋塘村，共1个乡镇2个行政村，拟征收面积1.39公顷。

乡镇片区八位于观上镇片区，该片区涉及观上镇观上社区、下聂村，共1个乡镇2个行政村，拟征收面积8.12公顷。

乡镇片区九位于洲上乡片区，该片区涉及洲上乡大洲社区、双塘村，共1个乡镇2个行政村，拟征收面积4.95公顷。

三、项目位置

项目涉及到敖洲村、槎市村店下组、槎市村墙房组、槎市村铁门口组、槎市村西房组、槎市村熊家组、槎市村杨家组、槎市村中山组、枨湖村陈家组、大观村第2组、大观村第3组、第4组、大洲村大基山组、大洲村古株树组、东村社区下房组、东站社区罗家组、东站社区洗沙埠组、枫林村高兴组、淦上村岭西组、淦上组、城上组、阁山镇、关坊村梅湖组、观上社区观上组、观上社区刘家组、观上社区上胡组、观上社区袁家组、郭里村聂家组、横里村龚家组、横里村罗家组、横里村徐家组、枧头村黄家脑组、金岸村观下组、金岸村金岸组、金岸村金洲组、金岸村老岸组、经楼村方家组、经楼村郭村组、经楼村黄村组、经楼村老严组、经楼村危村组、经楼村危村组、黄村组、经楼村新严组、老店村店东店西组、两江村小南组、龙溪村、马棱村湖尾组、马棱村马棱组、马棱村西棱组、南上社区王家边组、南上社区下水田组、彭泽村、彭泽村洪光塘组、曲水村丁家园组、上阳村刘家组、双林村卢家组、双林村罗家组、双林村庙下组、双林村闵家组、双林村杨家组、双林村周家组、土塘村、土塘村叶家组、湾里村谢家组、吴家巷村古圳组、武林村、下聂村中彭组、薛溪村薛溪组、晏梁村、杨林村杨园组、洋塘村第4组、第5组、第14组、张家山街道办事处、洲上村黄家组、洲上村饶家组、洲上乡。

四、成片开发的必要性

方案注重节约集约用地，注重保护耕地，注重维护农民合法权益，着重体现规划引领城市集中连片发展、公益性设施优先、生态优先的理念，符合樟树“十四五”发展的实际需求，为樟树市十四五规划发展提供了土地要素保障，为樟树市实现高质量发展提供了支撑。

方案的实施有利于产业发展和资源配置进行合理的规划和布局，便于开展大规模土地基础设施建设，形成功能齐全的土地区块，从而可促进樟树市经济社会的高质量发展。

五、公益性用地情况

根据《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》，公共管理与公共服务设施用地、交通运输用地、公用设施用地、绿地与开敞空间用地，特殊用地以及城镇社区服务设施用地、公用设施营业网点用地、储备库用地等其他公益性用地属于公益性用地。城区片区一公益性用地比例为58.39 %;片区二公益性用地比例46.86 %;片区三公益性用地比例53.14 %;片区四公益性用地比例79.51 %；片区五公益性用地比例40.81 %。均符合《江西省人民政府办公厅关于执行土地征收成片开发标准(试行)的指导意见》(赣府厅发〔2021〕2号)文内公益性用地占比一般不低于40%的规定。

六、规划符合情况

本方案符合国民经济和社会发展规划的发展定位、要求，有利于完成规划目标、任务，已纳入国民经济和社会发展年度计划。成片开发范围布局在城镇开发边界的集中建设区，符合报批的城镇开发边界。成片开发区域范围不涉及永久基本农田、生态保护红线、各类保护区，符合成片开发项目送审报批的要求。

七、实施计划

综合考虑当地社会经济发展状况、市场需求情况、资金筹措等因素，本方案实施周期为两年：2021年—2022年。

八、征地补偿标准

征地补偿标准按《江西省人民政府关于公布全省征地区片综合地价的通知》（赣府字〔2020〕9号）文和《樟树市人民政府关于调整征地补偿的通知》（樟府字〔2020〕17号）文件规定的标准执行。

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关键词：水利水电工程；移民条例；问题分析；移民安置

1 关于林地分解到户操作问题的分析

（1）移民条例实施之后，我国水利水电工程的移民安置规划出现了一些问题，在该文中，作者就实际工程的可行性规划方案进行分析，并且做好相关的归纳及总结，满足现阶段移民安置工作的要求，做好水电工程的规划设计工作，实现水电工程工作模式的优化，提升移民安置工作的效益。

根据我国移民安置条款规定，搬迁费、移民个人财产等的补偿费用，都需要由县级人民政府直接全额兑付给移民。我国移民条例明确规定移民个人财产补偿及搬迁费的兑付形式。在这其中个人财产补偿费用涵盖了林木、青苗、零星数目等地面附着物，为了方便移民安置工作的开展，需要分清个人财产补偿费用的兑付方式。在这其中个人财产补偿费涵盖了影响范围内的土地附着物，需要保证园地、耕地、林地等的分解到户。地方政府需要根据实际工作需要，进行移民安置工作的开展，保证林地、园地、耕地等指标的分解到户。在现实工作中，道路用地范围难以实现有效的确定，这受到树种确认存在分歧等因素的影响，不利于林地分解到户工作的有效开展。

（2）在实际移民安置过程中，道路用地范围难以得到有效确定。新建施工场地内的道路受到地形地质条件的影响比较大，其中涵盖了很多的不确定因素。在移民方案的可行性研究阶段，需要做好方案的比较，做好方案的走向方面的确定工作。根据其走向，进行现场调查工作的开展，在现场调查过程中，涉及到行政村的，需要保证道路两侧范围的明确到户，需要保证界桩的有效埋设。在水电工程的研究性阶段，需要做好界桩的埋设工作，但是这一规定并不是强制性的。根据我国水电工程建设征地处理范围界定规范，需要根据实物指标的调查需要，进行临时界桩布置技术要求的提出，做出相应的永久界桩布置设计。在实际工作中，公路用地征地数量比较多，道路界定范围比较困难，缺乏相应的规范性界定措施，这就难以实现土地的分解到户。在林中确认方面也存在较大的分歧，与当地的习惯性做法存在着冲突。

2 安置区居民关注的调地标准问题及相关问题

（1）我国的移民条例最大程度保证了移民安置规划中的移民区居民的参与权及知情权。根据我国移民条例的相关规范，在移民安置规划的编制过程中，需要认真听取移民安置区居民的意见，必要时，可以进行采取听证方法的营业，进行移民安置规划过程中，需要认真听取移民及移民安置区内居民的意见，做好相关的可行性规划设计内容及程序。

在水利水电工程移民工作中，农民占据移民者的绝大部分，这些人员的文化程度普遍低下，生产技能比较单一。

在我国大中型水利水电工程移民过程中，其移民者大部分都是农民，其受教育水平比较低，缺乏较为高级的生产能力，在农民移民安置过程中，农业生产安置是重要的模式。根据我国水电工程建设征地移民安置规划规定，在农村移民安置后，需要确保移民的农业生产资料不受损坏。这需要引起安置地集体经济组织的重视，做好所调剂土地的质量及数量安排工作，提升所调剂土地的整体质量。

（2）根据土地价格规律，土地的价格是呈阶梯式递减的，县城中心的土地价格高于县城四周的价格。水电工程多见于山区，这些区域偏离经济发达区域，该类地区的土地价格比较低。为了确保移民者的正常生活，必须要做好移民区域的安置规划工作，满足移民者的生活需要。在外迁移民安置点的选择过程中，需要选择一些自然环境比较优越的地点，具备比较丰富的可开发土地及耕园地资源，这些综合条件比较好的安置点，比较容易被外迁移民所接受。在生产安置规划过程中，安置区调剂土地不能以征收土地的标准进行衡量。

在安置区居民座谈会中，调剂土地的标准问题是安置区居民最关心的问题。在实际工作过程中，获得工程的调地标准后再进行权衡，权衡完毕后，有意向者，可以进行土地的调剂，如果不划算，安置区居民就不愿意调出土地。根据相关的调查，除了一部分居民漫天要价外，多数居民都能给出一个合理的价位，这个心理价位，主要来源于土地及附近区域内相关建设项目的征地标准、补贴及期望，该心理价位不能低于工程建设征地区的补贴补助标准。

（3）目前来说，我国的建设项目补偿补助标准体系尚不健全。在座谈会上，移民安置规划部门不能给出明确且具体的调地政策，需要按照国家的相关标准进行补偿。这些政策具备一定的原则性，也一定程度降低了安置区居民的调地积极性，为了满足现阶段调地工作的要求，需要进行国家项目宣传工作的开展，做好相关的宣传思想工作，提升生产安置计划的综合效益。从工程设计进度上来说，受到这种生产安置方案的影响，其会让原先的工程设计进度变得更加紧张。

根据我国安置区调剂土地标准，为了保证安置区居民的合法利益，需要协调好安置区调剂土地各方的利益，满足安置区居民的生活需要，为了达到上述目的，需要进行安置区调剂土地补偿标准的优化，从而满足实际移民工作的要求。

为了提升水电工程建设征地移民安置工作的效率，需要实现所征收土地的土地补偿费及安置补助费的平衡，实现农村移民生产安置工作的有效开展。土地征收费用涉及范围较广，园地、林地、集体工地都属于土地征收费的范畴，非农用地的安置补助费及土地补偿费用都属于土地征收费的范畴。集体经济组织是资金平衡标准分析的单位。在移民条例中，建设征地红线内部的实物都属于补偿标准的范围。

（4）在我国移民条例中，不同集体经济组织的土地分布数量存在较大的差异性。不同土地类别的分布存在明显的差异。不同非集体经济组织间，土地征收费用也存在着巨大的差异性。为了满足移民工作正常开展的需要，进行移民条例各个参与方的管理协调工作是必要的，做好移民过程中的资金投资平衡分析工作。村民委员会是群众性组织，是不同集体经济组织进行协调的重要方式。

（5）在补偿范围环节，建设征地红线之外的实物，尤其是缘迁居民个人所有的房屋、树木等的补偿，需要具体问题具体对待，我国的移民条例并没有针对剩余土地资源的明确规定。从建设征地状况来说，林地资源是剩余土地资源的重要组成部分。我国的农村土地承包法有利保证了农民土地承包权的合法利益，其不受到搬迁等状况的影响而产生变化。移民迁出后，依旧存在土地资源的后续管理问题，这些问题都需要引起地方政府、项目业主等的重视，有效协调外迁移民与相关参与者的利益，维护好外迁移民的合法权益。

3 结束语

为了满足实际工作的要求，做好水利水电工程移民的安置工作是必要的，这需要引起相关工作人员的重视，做好本职工作，切实让迁移居民获得良好的经济效益，保证其生活水平的提示，这需要引起地方政府、设计院、项目业主等的重视。

参考文献

[1]李波，余文学.关于浙江SX水库移民非农安置选择的几点思考[J].水利经济，2007，25（4）：78-80.

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第一条　为了贯彻执行《国家建设征用土地条例》（以下简称《条例》），根据《条例》第三十二条规定，结合我省具体情况，制定本办法。本办法是对《条例》部分条款的补充和具体化。

第二条　节约土地是我国的国策。爱惜和合理利用土地，切实保护耕地，是各级人民政府和全省人民的重要职责，一切建设必须节约用地，提高土地利用率。凡有荒地、劣地、坡地、旱地可以利用的，不得占用耕地、好地、平地、水地。严格控制占用菜地、园地、林地、苗圃地、农业科研试验场地。禁止在文物古迹和自然风景等保护区征地建设和开矿。

除在城市规划范围内及其他必需的以外，在人均旱地一亩以下或人均水地五分以下的集体生产单位（指人民公社的生产队，下同），一般不再批准征用土地。

第三条　各项工程使用土地必须符合国家有关土地管理、环境保护、水土保持等法规的要求，防止水土流失、水源枯竭、洪涝灾害和环境污染，因此造成损失的，用地单位必须进行整治或支付整治费用，并对受害者给予相应的补偿。整治的要求和整治费、补偿费的标准，由用地单位、受害单位及其他有关单位在当地县（市、区）土地管理机关主持下协商决定。达不成协议的，由县（市、区）人民政府决定；县（市、区）人民政府决定不了的，报上一级人民政府决定。

建设占地要与造地相结合。凡有造地条件的，用地单位应结合工程施工帮助造地，可按造地数量相应扣除安置补助费。

第四条　征用土地的程序：

一、建设单位征用土地须根据《条例》规定，按照基本建设项目审批程序，经过申请选址，协商征地数量和补偿、安置方案，签订协议，核定用地面积，划拨土地等程序。

二、经批准征用的土地，银行凭各级人民政府批准的征地通知书，办理拨款手续。

三、土地管理机关会同有关单位，根据批准征地通知书和施工计划，一次或分次划拨土地，并督促按时移交土地。

四、城建部门凭征地批准通知书发给施工执照。

第五条　征用土地的审批权限：

一、征用耕地、园地一千亩（含一千亩）以上，其他土地一万亩（含一万亩）以上，由省人民政府报国务院批准。

二、征用耕地、国营林地、固定林木苗圃地、园地、草地十亩（含十亩）以上，其他土地二十亩（含二十亩）以上，由省人民政府批准。

三、征用耕地、国营林地、固定林木苗圃地、园地、草地十亩以下、三亩（含三亩）以上，其他土地二十亩以下、五亩（含五亩）以上，由地区行署代省人民政府批准。

四、征用耕地、国营林地、固定林木苗圃地、园地、草地不足三亩，其他土地不足五亩，由县（市）人民政府批准。

五、征用太原、大同、阳泉、长治市所属县、区的土地，三亩以下由市人民政府批准，三亩（含三亩）以上由省人民政府批准。

一项基本建设所需征用土地，必须一次报批，根据施工计划分批划拨，不得化整为零，多次报批。对化整为零多次报批者，追究用地单位和批准者的责任。

征用国有林地须经省林业主管部门同意。征用集体林地须经县级林业主管部门同意。

第六条　征用土地所需呈报的文件和资料：

一、经计划部门批准的建设项目计划任务书或上级主管部门的有关证明文件；

二、该项工程的初步设计批准文件；

三、总平面布置图或建设用地图；

四、征地协议书；

五、用地单位的征地申请书；

六、报地区行署及设区的市人民政府审批土地的工程项目，须报送县（市、区）人民政府的征地呈请报告；报省审批土地的工程项目，须报送县（市、区）人民政府及地区行署或设区的市人民政府的征地呈请报告；

七、水资源管理部门的意见书；

八、凡产生废水、废气、废渣、噪音的工程项目，必须同时提交经环保部门批准的防治设施方案及环境影响报告书。

第七条　土地补偿费标准：

一、耕地补偿费标准：

征用太原、大同、阳泉、长治市规划区范围内耕地，按被征地年产值的五至六倍计算。

征用榆次、临汾、侯马、运城、晋城、忻州市和河津、潞城、离石、孝义、朔县、原平、霍县城市规划区范围内的耕地，按被征地年产值的四至五倍计算。

征用上述市、县城市规划区范围以外和其余各县耕地的补偿标准，不得超过被征地年产值的四倍。

年产值的计算：根据统计年报算出征地前三年该耕地的平均年产量（也可以采取由地方政府根据统计年产量，分区域定出平均年产量），乘以国家牌价（包括征购价和超购价）或议价（指没有国家牌价的农产品），得出年产值。

二、青苗补偿标准：凡下种未出苗的，按种子和工本费计算；已出苗未吐穗的，按当季产量的一半计算；已吐穗或接近收获的，按当季产量计算。

三、征用市、县和工矿区的商品菜基地，应向地方财政缴纳新菜地建设基金，每亩七千元。菜地建设基金由当地人民政府掌握，用于新菜地的建设，专款专用。

四、征用国营林地和集体林地，被征地范围内有个人成片林或零星树木的，其补偿标准，会同林业等有关部门商定。

五、征用牧场、渔塘等其他有收益的土地，由县级人民政府组织征地双方协商补偿标准。

在开始协商征地方案后抢种的作物和抢栽的树木，一律不予补偿。

第八条　安置补助费标准：

安置补助费的计算，以征用土地的面积除以征地前每个农业人口平均占有耕地面积，计算出征地后应当付给安置补助费的农业人口数，每个农业人口的安置补助费按被征土地每亩年产值的二至三倍计算。

每征一亩地的安置补助费，按人均耕地多少而定。人均耕地二亩，每亩地的安置补助费为年产值的一至一点五倍；人均耕地一亩，每亩地的安置补助费为年产值的二至三倍；人均耕地半亩，每亩地的安置补助费为年产值的四至六倍；人均耕地三分，每亩地的安置补助费为年产值的六点六倍至九点九倍；人均耕地三分以下，每亩地的安置补助费一律按年产值的十倍计算。

个别特殊情况，按照上述土地补偿费和安置补助费标准，尚不能保证维持群众原有生产和生活水平的，经省人民政府批准，可适当增加安置补助费，但土地补偿费和安置补助费的总和不得超过被征土地年产值的十八倍，征用太原、大同、阳泉、长治市郊区商品菜基地最高不得超过被征土地年产值的二十倍。

第九条　用地单位支付的各项补偿费和安置补助费，除被征用土地上产权确属个人的附着物及承包土地上的青苗补偿费应付给个人，集体种植的土地上的青苗补偿费可以纳入当年集体收益分配外，应当由被征地单位用于发展生产，开辟新的生产门路，以安排因土地被征用而出现的多余劳动力的就业和不能就业人员的生活补助，不准私分，不得移作他用。有关领导机关和其他单位不得以任何借口占用。

第十条　附着物补偿标准：

一、房屋补偿费。因征地需拆迁集体和个人的房屋，由集体或房屋所有者按村镇规划重建。拆迁户不得乘国家建设征地之机，扩大住房面积或提出无理要求。拆迁补助费由用地单位支付，根据房窑新旧程度，每平方米的补偿标准为：混合结构五十至一百元，砖房三十至六十元，砖石窑洞三十至五十元，土坯房二十至四十元，土窑洞二十至三十元。

二、水井补偿费。被征地内的水井，按新旧程度折旧补偿，补偿费最高不得超过打新井费用。废井一律不予补偿。

三、坟墓迁葬费。被征土地上的坟墓应限期迁葬，每座付给二十至四十元。无主坟墓由用地单位妥善处理。烈士墓或少数民族墓，应与当地民政部门协商处理。

其他附着物的补偿，由当地人民政府妥善处理。

第十一条　因征地造成的农业剩余劳动力，由县以上人民政府组织被征地单位、用地单位及其他有关单位按下列办法安置：

一、改良土壤，兴修水利，改善耕作条件，发展农业生产。

二、因地制宜地发展集体和个体工副业、商业、服务业。

三、土地已被征完或基本征完的单位，有条件的可以组织迁队。

四、按照上述办法安置不完的剩余劳动力，经省人民政府批准，在劳动计划范围内，征得集体所有制单位同意后，可以将符合条件的劳动力安排到集体所有制单位就业，并将相应的安置补助费转拨给吸收劳动力的单位。用地单位如有招工指标，经省人民政府同意，可以选招符合条件的劳动力当工人，并相应核减被征地单位的安置补助费。用地单位所需劳务，应优先使用被征地单位的剩余劳动力。

五、土地已被征完，又不具备迁队条件的单位，经省人民政府批准，可以将开始协商征地方案前的本单位原有在册户口转为非农业户口或城镇户口，在此期限以后迁入的农户，一律不得转为非农业户口或城镇户口。

第十二条　被批准征用的土地，凡属交纳农业税的，相应核减被征地单位的税额。

第十三条　已征用二年还不使用的土地，除经原批准征地的机关同意延期使用的土地外，当地县（市、区）人民政府有权收回，并报原批准机关备案。原用地单位不得擅自处理，其他单位和个人不得侵占。收回的土地，可按《条件》和本办法的规定有偿拨给其他符合征地条件的建设单位使用；也可借给集体耕种，但不准在土地上兴建任何建筑物和种植多年生作物，国家建设需用时必须立即交还，不得再提补偿、安置要求。

第十四条　工程项目施工临时用地，应尽量在征地范围内安排。确实需要另增加临时用地的，由建设单位向原批准工程项目用地的主管机关申请临时用地数量和期限。经批准后，用地单位同集体签订临时用地协议，并按被占土地的年产值逐年给予补偿。用地单位不得在临时用地上修建永久性建筑，使用期满及时归还，并负责恢复土地的耕种条件。

架设地上线路、铺设地下管线以及地质勘探、测绘需要临时使用土地的，参照上述规定办理。

第十五条　对违反《条例》和本办法的单位和个人，分别情况作如下处理：

一、采取非法手段骗取批准征用土地的，私订协议非法占用土地或超越审批权限审批土地的，占地协议或批准征地书无效，情节严重的，对主管人员和直接责任人员给予行政纪律处分，并处以罚款。

二、抢占、侵占土地，擅自进行建设的，责令退还土地，赔偿所造成的经济损失。在非法占用的土地上建造的建筑物予以征收、没收或限期拆除。情节严重的，对主管人员和直接责任人员给予行政纪律处分，并处以罚款。

三、少征多占或占用临时用地逾期不归还的，责令退还土地，赔偿所造成的经济损失。情节严重的，对主管人员和直接责任人员给予行政纪律处分，并处以罚款。

四、买卖、租赁或变相买卖、租赁土地的，违法转让土地的，一律无效，并没收其非法所得。在非法占用的土地上建造的建筑物予以没收或限期拆除。情节严重的，对主管人员和直接责任人员给予行政纪律处分，并处以罚款。

五、在征地过程中，一方当事人坚持无理要求，敲国家竹杠，拒不签订征地协议，由土地管理机关裁决。当事人任何一方不执行征地协议，致使对方遭受经济损失的，责令赔偿。情节严重的，对主管人员和直接责任人员给予行政纪律处分，并处以罚款。

六、挪用或占用土地补偿费和安置补助费的，责令退赔。情节严重的，对主管人员和直接责任人员给予行政纪律处分，可以并处罚款。

七、弄虚作假，侵占招工、转户指标的，招工、转户无效。情节严重的，对主管人员和直接责任人员给予行政纪律处分，可以并处罚款。

八、在征地过程中，煽动群众闹事，阻挠国家建设，贪污、盗窃国家和集体财物的，依法追究刑事责任。情节轻微、不构成犯罪的，分别给以治安管理处罚或经济制裁、行政处分。

九、国家工作人员和农村干部在审批土地过程中，利用职权，营私舞弊，行贿受贿，敲诈勒索的，根据情节，给予经济制裁、行政纪律处分，直至追究刑事责任。

上列各项，行政处分由土地管理机关提出意见，报请县级以上人民政府批准执行。经济制裁和罚款由土地管理机关决定并限期执行，当事人不服的，可以在土地管理机关决定后十五天内向人民法院起诉；期满不起诉又不履行的，由土地管理机关提请人民法院处理。

第十六条　对个人罚款的数额，最低为人民币三十元，最高不超过本人六个月的收入。罚款由个人负责交纳。

全民所有制企业、事业单位和行政机关支付的经济赔偿，应从该单位的企业基金、利润留成、经费包干结余等资金中支付，不得列入生产成本或摊入基本建设费用。

第十七条　因地界不清、地权不明发生的土地纠纷，由当地人民政府组织有关各方协商解决。土地纠纷解决前，任何一方不得抢占土地。土地纠纷一经裁决，有关各方必须执行。对裁决不服的，可在裁决后十五天内向人民法院起诉。期满不起诉的，由当地人民政府责令有关单位执行。

第十八条　省、地、市、县（市、区）设置土地管理机构，作为各级人民政府的土地管理职能机关。其职责是：宣传贯彻国家土地政策、法令；进行土地登记，填发土地证；负责土地统计，编制土地统计年报；审核办理国家建设征用土地，负责土地的划拨；检查土地管理情况，制止和纠正浪费土地及其他违法行为；调处土地纠纷；办理惩罚事宜。

乡、镇设专职或兼职土地管理员。村民委员会要有人负责土地管理工作。

第十九条　国家建设单位过去占而未征的土地，必须在1984年年底以前按《条例》和本办法的规定补办征地手续。逾期不补办的，按本办法第十五条第二项规定处罚。

篇9

明晰产权

现行的法律法规里，土地属于国家和集体所有。但在大多数农民眼中，土地还是村干部的，是镇和县政府的。农民自我感觉实实在在的，是他的几分自留地和一块宅基地。自留地只有种植权，宅基地只有使用权，财产权都谈不上。至于大片耕地、基本农田保护区，农民拥有的，主要还是耕种权。然而，今天种的庄稼，明天可能就被推土机推掉，连种植权都不能得到充分保障，农民哪来保护耕地的积极性呢?

党的十七届三中全会承诺，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。划定永久基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田数量不减少、用途不改变、质量有提高。土地承包经营权可以流转，实质在于提高资源配置效率。农地是农民赖以生活的基本保障，兼有生存、就业、稳定、发展等多重功能。盘活存量的土地资源，有利于发挥农地的多重功能。而农地流转的核心是分离所有权，推动承包权、经营权、使用权流转，促使农地在转包、出租、置换、转让中增值，使农民获得更多的资本性收入、级差地租收入。

土地承包经营权长期流转，必然增加耕地保护的难度，因此，政府应该对耕地，特别是基本农田保护的承包实行指导和调控，对农民承包的土地除法律法规规定可以转包、出租、转让、股份合作之外，不经过合法的审批程序，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途。

流转的既然是土地使用权，保护耕地就得在使用权上大做文章。农民签订土地承包经营合同，领到土地承包经营证后，对于需要保护的耕地和基本农田，政府应该给承包农民颁发《集体土地耕地使用权证》，这样，既给农民明确了产权，又落实了耕地保护责任制，一举两得。

在这个大框架下，还有很多细致的工作。

一是《集体土地耕地使用权证》的制作。其具体内容大致应包括保护年期、保护地类、面积、数量、保护地块四至图、奖罚措施、变更登记具体要求等等。

二是处理好流转中的登记变更工作。农民要把承包的耕地转包、出租、转让、互换给别人，应该凭《集体土地耕地使用权证》到国土部门去办理变更登记手续。出租、转让、转包、互换经营的年期就是耕地、基本农田的保护年期。承包耕地的农户把耕地转包、出租、转让、互换给别人后，不但要在转包合同申明确受让方保护耕地的责任，而且自己还负有保护耕地的责任，应主动经常检查、督促受让方对耕地保护的落实情况。转包、出租、互换出去的耕地遭受破坏，主要责任是出让方，次要责任是受让方。这样，使保护耕地形成多层次的保护网络，即政府一承包农户一受让方一再受让方。总之，不管承包的耕地如何流转，保护这块耕地的第一责任人是承包户，第二责任人是受让方，有的耕地可能还有第三责任人，政府则是一以贯之的监督者。

三是处理好承包保护和国家征收的关系。在承包者承包期间，国家确因公共利益需要征收承包者承包的耕地，承包者应积极配合，按期交地，用地者除按国家规定给予足额合理的经济补偿外，征收后减少的耕地需由用地者补充同等数量的耕地。国土部门对承包者承包的耕地被征收后，还要办理《集体土地耕地使用权证》的变更登记手续。

四是建立耕地流转台账。从发放《集体土地耕地使用权证》开始，变更登记的整个过程，国土部门都要有完整的登记资料，以便掌握耕地的流转去向：这块地是谁承包的，什么时间流转给哪些人(单位)，流转期多长，心中有数，管理目标明确，才能保证耕地不流失。

体现利益

现阶段征收集体土地的利益分配不公平，地方政府得大头，村集体或干部得中头，农民得小头，酿成潜在的社会不稳定因素，损害农民保护耕地的积极性。

农民领到《集体土地耕地使用权证》后，应当正式获得两重身份：耕地的经营者和保护者。既然政府已经赋予农民保护耕地的职责，就应该同时给予对称的权利，特别是在经济上应充分体现出来。农民对承包地，应当享受除了土地抵押权之外的占用、使用、收益等多种权利。保护耕地的成果应当让农民首先分享。

具体说来，一是实行耕地保护费制度。国家应该在每年的农业预算资金中，划出一块资金设置耕地保护费。凡是领有《集体土地耕地使用权证》，负有保护耕地责任的农户和承包者，每年每亩地给予一定补助。如果承包者所保护的耕地，由于国家建设需要被征收或者征用，应按保护年期，一次性给承包者补偿耕地保护成本费。保护成本费在耕地占用税中开支。凡是承包农户或者承包者承包的保护耕地被征收征用后，都应在被征地块所缴的耕地占用税中扣除一定比例给承包农户或承包者，让农户或承包者知道他们在保护耕地过程中还有一笔潜在的利益收入，刺激他们保护耕地的积极性。至于扣除多大比例，应根据各地的不同情况，由省级政府统一制定政策。

二是建立耕地保护基金制度。耕地保护基金主要用于耕地流转担保资金和农业保险补贴、承担耕地保护责任农户的养老保险补贴。保护基金主要由新增建设用地土地有偿使用费和出让金中提取。国家出一点，省出一点，县出一点。各级提取的比例应当按照当年的收入，由国家和各级政府决定。基金的运作应该是账目由财政部门掌握，钱存在银行，每年使用时由国土、农业、劳动保障部门提出方案向政府申请。存在银行的好处在于，当年用不完的，可转为下一年度继续使用，本利滚动，若干年后将是很可观的庞大基金群。耕地保护基金的保管、使用、使用范围、对象等一些具体措施需要经过充分调查论证，形成政府法规颁布，让广大农民都知道。

三是意外风险处理。承包农户或者承包者所保护的耕地遇天灾，农田被毁，水利设施破坏，大面积的应由政府统一修复，小面积的由政府在经济上给予补贴，承包农户或者承包者自己修复。

四是提高征地青苗补偿标准。目前，各地征收土地对青苗的补偿，国家没有统一标准，随意性很大。农民持有了《集体土地耕地使用权证》，对征收征用土地有了知情权、谈判权，对青苗补偿可能会提出自己的主张。因此市县政府对各种青苗的补偿都应该颁布标准。在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目的地块，如果属于农户承包的保护耕地，应允许承包该地的农民依法通过多科方式参与开发经营。

奖罚分明

农民承包保护耕地的职责和权利明确后，应严格执行，并做到奖罚分明，以保持农民保护耕地的长期积极性。

一是政府加强检查、指导和督促的力度，认真落实各项保护措施。宣传教育工作打头阵，在引导农民明确保护耕地的重大战略意义之后，特别使农民牢记保护耕地的过程中，自己享有哪些权利和义务，激励农民保护耕地的自觉性和积极性。此外，政府应尽快出台有利于调动农民保护耕地积极性的各项经济政策和耕地保护责任制规定，并抓好落实。镇(乡)政府和村委会都要成立耕地保护领导小组，凡是耕地保护中的重大问题都要经耕地保护领导小组讨论通过。村委会的耕地保护领导小组，必须吸收承包保护耕地的农户参加。参加村委会耕地保护领导小组的农民人数应该多于村委会干部参加的人数，以体现农民当家作主的宗旨。

二是政府定期召开保护耕地先进单位和先进个人表彰大会。县级政府每三年召开一次，省级政府每五年召开一次，国家视情况也可以若干年召开一次。总结经验教训，部署新的任务要求，大力表彰奖励保护耕地的先进单位和先进个人。

篇10

在政府主导的城中村改造模式中，地方政府作为城中村改造的主体和责任人，全面负责城中村改造政策、村民住宅拆迁补偿和村民安置方案、村民安置过渡方案制定和具体实施。

政府在制定城中村改造方案后，由财政投资解决村民住宅拆迁补偿，政府承担村民安置责任，并同时完成城中村拆迁安置后通过招标、拍卖方式出让剩余地块获益。

现行改造模式困境

上述模式极易导致两个极端：在大部分地区，大规模的“运动”式拆迁往往对补偿严重不足，暴力拆迁、，乃至恶性事件发生频率大大提高；而在少部分经济发达地区，村民要价过高，很难谈拢条件，导致城中村改造项目难以推进。

以深圳刚刚操作的福田区岗厦村为例，改造前的岗厦村约有数百栋各种产权形式的自建楼房，2007年岗厦河园片区启动了改造工程，但由于赔偿标准谈判一直僵持不下，改造方案到2009年底才尘埃落定。

结果是政府不得不大幅度提高补偿标准，特别是住房按照一比一补偿，补偿后岗厦原住民中家庭资产过亿元的达到十户，全村每户资产都超过千万元。即使如此，还是有村民不满意，迄今为止仍有5％的村民没有签约。

在第二种集体自行改造模式中，往往是村委会自行筹资开发，完成拆迁安置、回迁建设和商品房建设全部工作。改造完成后，村集体将剩余住房上市销售，形成滚动开发。

但这种模式存在开发者在建设过程中无法获取贷款、住宅开发质量不高、基础设施难以到位、开发住宅为“小产权房”无法上市等诸多问题。因此，这种模式只有极少数集体经济实力雄厚的村庄才能推行。

目前一些地方开始探索开发商与村集体合作改造的模式。比如深圳2009年的《深圳市城市更新办法》，鼓励开发商与村集体合作改造，并制定了一套方法和措施。

但开发商介入改造可能带来一些问题：首先，开发商以利润最大化为根本驱动，很可能以不利于社会和谐的运作方式进行改造。

其次，开发商的资本结构基本以少量自有资金加大额银行贷款构成，可能导致开发商因信贷政策调整陷入困难，不能按期完成甚至中途退出改造。

最后，由于一个城市的“城中村”数量众多、大小不一，小村不但占地少，还有可能被道路切分成零碎地块，对开发商缺乏吸引力。

这三种模式都存在着一些共同问题，主要体现在改造后城中村虽然基础设施和城市面貌大大改善，但基本上变成了中高档商品房小区和商业开发区，丧失了对流动人口的容纳功能。当前一个非常值得深思的问题是，城中村拆了，那些原来靠房租收入维系的失地农民怎么办？那些居住在城中村的大量流动人口又往何处去？

公私合作新模式

城中村是在城市扩张过程中逐渐形成的，因此城中村改造本质上是一种都市更新。

尽管土地制度不同，但世界各地，尤其是发达国家和地区在城市化过程中积累的经验，仍可为我们提供借鉴性思路。

比如借鉴美国、日本、中国台湾等国家和地区进行的土地“增值溢价捕获”“区段征收”和“市地重划”等成功模式。

相关经验表明，“区段征收”“市地重划”等政策工具可成功解决政府公共建设的补偿难题，土地权利人亦可获得原地补偿，享有公共设施完善、生活质量提升、土地增值等多重开发利益，公私各蒙其利。

我们完全可以借鉴上述成功的政策工具，结合中国国情，以确权为前提推进土地制度创新，在有效改造基础设施并全面提升城中村地段公共服务水平的基础上，继续让“城中村”地段为城市低收入阶层和外来流动人口提供廉价优质的住房，最终建立政府、原土地权利人、外来人口，乃至地产开发商多方的利益均衡，并实现城市户籍－土地－财政体制联动改革。具体操作如下：

第一，首先城中村土地国有化。根据我国宪法第十条规定，城中村土地既然已经纳入城市范围，将这些土地国有化并没有法律上的障碍。按照我国现行土地制度，城中村土地国有化有利于产权明晰化，并可在现行政策法规框架下进行基础设施和房地产开发，避免“小产权房”问题。

第二，政府实行区段征收。根据统一规划，政府无偿征收一定比例的城中村土地，部分土地作为城中村基础设施建设用地。另外部分土地通过拍卖获取出让金，作为基础设施建设预算来源。征收比例视城中村实际情况在40％-50％之间。

第三，政府负责城中村基础设施投资。由地方政府统一按照规划进行基础设施建设改造，灵活运用城市规划手段适当提高建设地段的容积率，确保村民剩余地块的有效增值，从而使村民与村集体愿意无偿让渡部分土地给政府。以上两点为典型的“区段征收”与“增值溢价捕获”的做法。

政府可考虑在改造完成后的城中村建立一些城市公立学校，接受外来人口子女入学，解决外来人口住房问题和子女教育问题。

土地增值后，地方政府可将节余土地公开拍卖，以补贴部分甚至全部基础设施投资。

第四，农民保留经区段征收和基础设施改造后大幅增值的剩余土地。对原住村民保有的这部分土地，发放国有土地使用权证，村民就可自行组织获得银行贷款或联合其他投资主体进行合作开发，建设住宅与商业地产。这就解决了目前村集体建设用地开发难以获得银行贷款支持的问题。

政府可以规定城中村剩余地块的开发，只能建设面向广大低收入群体的出租房，或者建设的住房在一定时期内不能出售，只能出租。这样就可以在城市规划限制的基础上，通过市场机制，有效地解决城市低收入人口和外来流动人口的居住问题。

第五，实行市地重划，对于面积过小、地块被切割成畸零细碎状态的城中村，采用“市地重划”的办法，在全市范围内进行交换分合，重新整理，再分配给原土地权利人。

第六，开征出租屋管理费，今后过渡到开征物业税。完成以上措施后，政府开征出租屋管理费，或者今后开征物业税。

在上述模式下，政府一方面不用直接投入城中村基础设施改造，而且可以在城中村改造过程中抽取一些与土地开发、房地产建设相关的税费。

当这些改造完成，全部土地都变成国有土地后，农民开发的住宅就不再是“小产权房”，地方政府完全可以通过出租屋管理费、所得税，以及今后将要开征的物业税来获得长期、稳定的税收来源。

土地、户籍、财税联动改革

通过前述城中村乃至旧城改造过程中的有效制度创新，不仅仅有助于加快城市更新和社会和谐，还有助于中国在经济、社会体制改革方面实现有效的突破。

首先，推动城中村改造模式创新有助于深化土地制度改革；推动城中村集体建设用地入市，改变目前城市政府作为城市商住用地单一供地主体而带来的垄断供地、房价飙升等问题；有助于实现中央提出的“集体建设用地同地同价”的土地管理制度改革目标。

其次，有助于实现户籍制度改革的突破。在中央强调户籍制度改革、农民工市民化的大背景下，目前我国城市还面临着大量流动人口因住房、子女教育难以解决而无法实现永久性定居的问题，而城中村改造模式的创新，有助于通过市场机制为城市外来流动人口提供可支付的体面住房。如果能配合政府进行的保障性住房建设和城市公立学校服务提供，将有助于实现户籍制度改革的突破。

最后，推动城中村改造模式创新有助于实现地方财政体制改革的突破。有效的城中村改造模式，将有助于减少因各种非法房屋建设蔓延导致的政府无从抽税现象，与未来的物业税改革结合，将有助于政府从当前的扭曲性“土地财政”模式中摆脱出来，逐渐转向以物业税为主体的城市建设融资模式，实现地方财政体制改革。

如果通过上述城中村改造模式，通过市场机制提供大量廉价住房，政府就没必要大规模搞很容易尾大不掉的保障性住房。

以产权创新与社会协作为特征的这套机制，超越了传统意义上“政府主导”“市场主导”的二分法，以公私协作创新住房的提供。

进一步来看，结合上述制度改革，可以探索有效的金融创新手段。比如，在城中村改造过程中，由于村民不仅可以原地回迁，而且可以获得较大面积的出租性房产，有了稳定的资产收入流。除了向银行贷款开发，还可以此为基础，成立相应的投融资公司，发放各类信托投资产品，为城中村改造过程中村民建房开发提供充分的来源。

在政府保障性住房建设中，也可以考虑配比合理或商业地产面积，实行“以商养房”，不但可以使社区生活便利、解决村民或低收入群体的就业，还可用商业面积租金收益覆盖部分物业管理费用。

在此基础上，还可以通过建立房地产信托投资基金，确保保障性住房建设融资顺畅。