农村土地征地程序范文

导语：如何才能写好一篇农村土地征地程序，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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当事人申请办理农村土地转包合同公证，可以保障合同当事人合法的土地流转权利和土地使用权利，可以确保各方当事人的基本权利义务和应当承担的法律责任，在依法、自愿、有偿的条件下，农村集体经济组织成员对自己的土地承包经营权进行转包，是承包方土地承包经营权的重要实现方式，农村土地转包合同是受让方依法经营土地使用权的合法凭证，也是作为解决农村土地承包合同纠纷的重要证据。

1.农村土地转包合同公证的管辖

农村土地转包合同公证是指国家公证机构根据原土地使用权承包合同的承包人和其他公民、法人或其他组织的申请，依法证明当事人双方签订的土地使用权转包合同的真实性、合法性的活动。

办理农村土地承包使用权转包合同公证由转包方住所地或合同成立地公证处管辖。

2.如何申请办理农村土地转包合同公证

转包方应当提供的证件、证明材料：《户口簿》、《居民身份证》；土地使用权承包证明；家庭承包或合伙承包的，应提交家庭成员或合伙人同意转包的文件；地上建筑物、附着物的产权证明；土地管理部门或农村经济组织同意转包的文件；原土地使用权承包合同文本及本次使用权转包合同文本。

承包方应提交的证件、证明材料：承包方为法人的，应提交法人营业执照、法定代表人资格证明和本人《居民身份证》；承包方为其他组织的，应提交有关部门制发的主体资格证明、负责人资格证明及本人《居民身份证》；承包方为合伙的，应提交合伙人之间签订的《合伙合同》、合伙人共同签发的《委托书》及受托人《居民身份证》；承包方为公民的，应提交《户口簿》、《居民身份证》。

有担保的应提交的证件、证明材料：担保方为法人或其他组织的，应提交法人资格证明或其他主体资格证明、法定代表人或负责人资格证明及本人《居民身份证》；担保方是公民的，应提交《户口簿》《居民身份证》；用财产担保的，应提交产权证明，财产为共有的，提交共有人同意进行担保的文件并履行相应的批准、登记手续。

3. 应当注意的问题

一是土地使用权转包合同条款是否完备，内容是否真实、合法，所签订的合同是否是双方当事人的真实意思表示，权利义务是否平等，有无欺诈行为，有无显失公平。

二是承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转是其依法享有的一项重要权利。采取转包方式签订农村土地承包合同的，不必经过发包方的批准同意，而只需到发包方备案。

通过农村土地转包合同取得土地承包经营权的，其农村土地转包合同与转包行为不得改变承包地的所有权权属关系；不得损害土地所有者的权益；不得擅自改变土地的农业用途，将土地用于非农建设；不得给土地造成永久性损害。否则，该转包行为和农村土地转包合同没有法律效力，并且造成损害事实的一方应当向对方承担赔偿损失的责任。

三是招标、拍卖、公开协商等方式取得农村土地承包经营权的承包方只要依法取得土地承包经营权证，其土地承包经营权就可以依法转包（但合同双方另有约定的除外）。

以招标、拍卖、公开协商等方式取得土地承包经营权的，在签订转包合同时，应注意受让方享有的权利要受到不得超过承包人享有权利的限制，否则，转包合同中约定的超越当事人权利的部分将不受法律的保护。因为承包人不能将自己并不享有的权利转让给他人。其法律依据主要是《民法通则》第九条“当事人订立合同，应当具有相应的民事权利能力和民事行为能力”的规定。

四是当事人在农村土地转包合同中约定的转包合同期限应当限定在原农村土地承包合同期限之内。

五是通过家庭承包方式取得的土地承包经营权，进行流转并取得的收益，发包方及其他组织和个人不得擅自截留、扣缴。否则，就是对承包方合法财产权益的侵害，承包人可请求仲裁机关或者人民法院责令其承担退还财产的民事责任。退还被其非法擅自截留、扣缴的土地承包经营权的流转收益。

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摘 要 随着我国城市化建设进程的不断加快，农村集体土地被征用的规模不断扩大，同时农村征地补偿费用分配相关问题也随之发生，如何优化农村征地补偿费用分配管理，已经成为相关管理部门的重要工作任务。本文首先分析了当前我国农村征地补偿分配问题及其产生原因，进而提出了完善农村征地补偿分配管理的有效措施，可以为农村土地补偿分配管理提供合理的参考。

关键词 农村土地 征用 补偿 分配管理

农村土地补偿费的分配直接关系到农民的直接利益，如果处理不当，不仅会导致农民的合法权益受到损坏，甚至有可能导致影响农村社会和谐稳定的问题发生。因此，总结我国农村征地补偿费用分配改革过程中的各项问题，并根据国家相关法律以及政策要求，优化农村土地补偿费用分配制度，实现农村土地补偿费用改革，已近成为相关管理部门的重要工作任务，这对于构建和谐稳定的新农村建设环境也具有重要的意义。

一、农村土地征用补偿分配纠纷问题

（1）地方政府与农村集体组织的纠纷。通常情况下，农村征地补偿费用的分配方式以及分配比例是由上级主管政府制定，因此征地补偿费用经常出现截留的现象，导致征地补偿费用难以全部落入农民群众手中，导致政府与农村集体组织之间出现分配纠纷。

（2）农村集体组织与农民的分配纠纷。村委会或者村民小组在决定土地征用分配对象时，如果随意性较强，就会导致村民与村集体经济组织、或村民委员会、或村民小组之间因为土地征用补偿问题出现纠纷，不利于土地征用工作的顺利开展。

二、农村土地征用补偿分配纠纷原因分析

（1）土地征用补偿分配缺乏相应的法律支持。由于针对农村土地征用补偿分配问题，我国目前还没有出台相应的法律文件，也未能制定的一系列管理文件，在土地征用补偿分配上既不够细致也缺乏针对性，因而导致土地征用补偿工作也缺乏法律的约束与规范，当农村征地补偿的纠纷发生时，难以依照法律规定进行裁定。

（2）补偿标准过低。根据我国《土地管理法》中的相关规定，农村征地补偿一般是按照三年之内的量产平均值、劳动力等综合考虑确定的，但是由于经济发展水平以及区域产业结构不同的影响，仅仅依靠这一依据制定农村征地补偿标准，势必导致以土地作为主业的农业家庭补偿金额难以满足生活所需。

（3）农村征地补偿收益主体不明确。由于国家相关的法律以及政策体系中，对于农村征地补偿分配的主体规定并不明确，而且在费用发放上大多采取中央财政拨款、各级政府主管发放的模式，这就导致了农村征地补偿费用截留克扣的现象时有发生，对农民群众的合法权益造成了侵害。

（4）农村征地补偿分配程序不完善。虽然国家对于农村征地补偿费用的分配有着严格的要求，要求征地以及补偿流程均需要经过听证以及公示，但是在各级政府的具体实施上，忽视了对于这一程序的重视，部分地区在土地补偿费用的分配管理上，甚至没有经过必要的核实与公示，因而导致农村征地补偿费用的分配不公平，农民在征地补偿活动中的权益遭受侵害的现象时有发生。

三、农村征地补偿费用分配制度完善措施研究

（1）为农村征地补偿费用分配制度提供法律依据。我国作为农业大国，农业也是我国重要的基础产业，因此必须完善农村土地管理方面的法律法规体系建设。缺乏法律依据，势必导致土地征用补偿分配纠纷问题在解决处理上处于尴尬境地，因此国家相关管理部门应该针对农村土地征用补偿分配问题，完善相关法律政策体系的建设，为土地征用管理、土地补偿发放以及土地补偿分配提供法律支持，减少土地征用补偿分配纠纷问题的发生。

（2）完善农村征地补偿标准的界定。农民作为现阶段我国社会发展过程中的弱势群体，也是国家需要投入资金支持保护的对象。因此，国家应该规范农村征地补偿标准的界定，并尽可能的满足农民群众的利益，通过设定农村征地最低补偿标准以及设立专项资金确保补偿费用的发放，确保农村征地补偿管理的规范合理。

（3）规范农村征地补偿费用分配程序。对于农村征地补偿费用分配管理，首要原则是实现分配补偿机制的公开透明，应该及时的将农村征地补偿分配中的各个细节进行听证与公示，通过提供报表的或者是可查阅文件的方式，对农村征地补偿费用分配进行约束管理。其次，应该采取措施将农村被征地者吸引到农村征地费用补偿分配管理之中，通过他们的参与来实现补偿安置费用的使用、分配以及管理的规范化，在分配管理上充分发表自己意见，并及时的维护自身的合法权益，避免土地征用补偿分配管理纠纷的发生。

（4）优化农村征地补偿费用分配方案的制定程序。首先，农村征地费用补偿分配方案的制定主体应该是农村基层组织，通过召开农村基层村民大会初步制定分配方案，并经由村委会进行监督与审查。其次，对于分配方案制定后，应该由村委会进行指导监督，并调查核实后方可实施，对于存在纠纷的，则应该由村委进行调节。第三，在土地补偿款分配方案制定后，应该及时的公示并听取村民的意见，给予村民相应的知情权以及话语权，避免分配方案纠纷的发生。第四，在农村征地费用补偿方案制定以后，应该由上级主管部门组织进行宣讲，特别是涉及到法律原则的问题，避免分配方案在实施过程中出现违反法律的现象。

四、结语

近年来随着农村土地征用规模的不断扩大，由此导致的农村土地征用补偿费用分配问题也不断增加，对于农村社会的和谐稳定造成了较多不利的影响。因此，各级政府管理部门应该充分认识到完善农村征地补偿费用分配制度的意义，并通过优化土地征用分配方案制定流程，强化过程实施监管等一系列措施，实现农村土地征用补偿费用分配管理的法制化、规范化与标准化。

参考文献：

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关键词：农村；土地；征收补偿制度

中图分类号：C93文献标识码： A

随着社会经济的不但发展和改革开放的不断深入，我国城市化的进程也在不断加快，对土地的需求也不断加大。为了国民经济和城市的发展，国家和政府选择让农民交出土地以支持城市的发展，而农民赖以生存的基础就是土地，所以为了维护农民的基本权益才制定了农村土地征收补偿制度，但是我国目前的农村土地征收补偿制度还存在着很多问题，并没有真正维护到农民的基本权益，所以如何完善农村土地征收补偿制度是目前急需解决的首要问题。

一、农村土地征收补偿制度概述

土地征收指的就是国家通过制定法律的形式将农用地转化为城市或工业等非农用地的一个主要途径，是我国乃至世界上任何一个正在进行城市化、现代化建设的国家获得城市建设用地的主要手段。我国的“土地征收”与日本的“土地收买”、英国的“强制收买”、美国的“最高土地权”等虽然称呼不同，但是实质内容上都是一样的，都是国家为了公共利益，通过立法的形式，给予被征收人一定的经济补偿，将被征收的私有土地转变为国有土地的行为[1]。从而可以看出，首先，土地征收具有法定性，必须要符合法律和行政法规的规定，必须要根据行政合法性的原则；其次，土地征收具有强制性，是一种国家强制收取他人私有土地所有权并使之变为国有土地的行为，并不需要取得被征地人的同意；再次，土地征收是为了公共利益所以还具有公益性。

因为土地征收带有的强制性严重侵害了被征地人的权利和利益，所以为了充分保护被征地人的权益，我国制定了农村土地征收补偿制度。所以由此看来，土地征收的补偿也具有一定的法定性，国家因为公共利益而损害了少数人的利益，所以国家就必须对少数人进行补偿，才能达到社会公平。通过以上分析，农村土地征收补偿制度的概念其实就是：国家为了多数人的公共利益，通过立法的形式，将被征收的私有土地转变为国有土地，并给予被征收人相应经济补偿的制度[2]。

二、目前农村土地征收补偿制度存在的问题

1、农村土地征收补偿原则不明确

《宪法》是我国的根本大法，但其中对农村土地征收补偿的原则并没有明确的规定，经过修改后虽然提到了补偿条款，但对农村土地征收补偿的原则却并没有明确规定，使得农村土地征收补偿缺少了宪法这个基础。农村土地征收补偿制度的概念中提到，征收的目的是为了公共利益，但是我国的法律中对何为公共利益，却也没有明确的界定，这种高度概括性的法律规定就使征地部门拥有了很大的自由裁量权。从而就会使地方政府有法律漏洞可钻，导致出现有些地方政府打着公共利益的旗号实际却是为了经济建设等目的征收土地的现象，从而出现大量的土地违法事件。很多被征用的土地并没有被很好的利用，而是出现了征收后闲置或者是弃置不用的现象，从中可以看出，目前我国的农村土地征收权已经被征地部门滥用。

2、农村土地征收补偿范围过窄

农村土地征收补偿制度中对农村征地的补偿有着具体的范围，这些补偿费用主要包括土地征收补偿费、补助安置费和地上附着物、青苗的补偿费[3]。从这些费用内容上可以看出，对征地的补偿其实就是一种有限补偿，并不是完全性的补偿，这种补偿仅限于与土地有关的补偿，却没有考虑农村农民的残余地分割的损害、经济损失、租金损失等等可以量化的财产损失，所以这种土地征收补偿并不是一种公平、合理的补偿方式。

3、农村土地征收补偿标准不合理

农村土地征收补偿的标准是农村土地征收补偿制度的核心[4]。我国目前的农村土地征收补偿制度中对征收补偿的标准的制定，既没有按照土地的价格，也不是使用土地的租金，更不是土地在未来可产生的经济效益，而是对农业产值的计算。但是农业产值的数量具有浮动性和不确定性，但是法律中只固定了大致的范围和赔偿的限额，这种不明确的标准使得农民的利益在农村土地征收过程中被侵犯。并且农村土地征收后，农民的收入大大减少，那些所谓的补偿费用根本不能满足农民家庭的日常生活消费以及家庭教育支出，大大侵犯了农民的基本权益。

三、农村土地征收补偿制度的完善

1、对农村土地征收补偿的原则进行明确界定

土地征收原则是农村土地征收补偿制度中的关键问题，首先需要合理界定“公共利益”的概念，根据我国的实际国情和国外经验，对“公共利益”要进行严格限定，主要包括以下几种：1、水、电、气等公共设施用地；2、煤矿、铁路、机场等能源和交通用地；3、三峡工程、南水北调等国家重点工程用地以及军事用地或者政府机关用地；4、学校、医院等公益以及福利事业用地；5、水库、防护林等水利和环境保护用地。除此之外，还要根据“公共利益用地”的概念界定，加大执法监察力度，要确保土地征收的目的只能是为了公共利益，其他所有非公共利益用地都不得依靠农村土地征收来获取。

2、提高征收补偿标准，扩宽征收补偿范围

受我国传统观念的影响，在国家利益或者公共利益与个人利益出现矛盾并且无法协调的时候，个人利益必须让步，但是现在是社会主义法治社会，并且处于市场宏观经济条件下，这种传统的观念已经不符合时代的发展要求。对征收补偿标准进行利益衡量，首先要使征收补偿的额度与经济规律相符，其次要根据被征收农民的实际生活情况来对农民进行补偿，补偿标准要按照征收时经济发展水平的标准进行，不能让被征收的农民感觉国家土地征收存在不公平现象。另外，在补偿范围上也要进行扩宽，除了现有的直接损失补偿项目外，还应添加残留地补偿和邻地补偿等间接损失的赔偿[5]。

3、健全并规范农村土地征收补偿程序

土地征收补偿程序是农村土地征收补偿制度中必不可少的重要环节，是保证征地利益合理、公正分配的核心和关键，所以国家要健全并不断规范农村土地征收补偿程序，尽可能地避免政府部门在农村土地征收补偿过程中进行暗箱操作。在土地征收时，要对征地审核阶段进行严格的监察，要确保征地项目符合“公共利益用地”。要完善公告登记程序，充分保证农民的知情权和参与权，在登记程序之前要与农民就补偿事宜进行确认，如果存在异议，应由双方协商解决。只有补偿事宜获得被征地农民的认同，接下来的工作才能更好的开展。健全土地征收补偿程序还要建立专门的土地纠纷仲裁机构，通过建立专门的土地纠纷仲裁机构，能够确保农村土地征收补偿过程的合法性以及公平性，并且当被征地农民对公益事业的认定是否合理、程序是否有违法情况、赔偿额是否合理等事宜存在异议的时候，能够有一个专门的部门对之进行公开的审理。

结束语：

农村土地征收补偿制度的健全和完善是一项长期的、系统的工程。在农村土地征收补偿过程中遇到的问题要及时发现并采取相应的措施去解决不断完善相应的法律法规，以便做到有法可循、有法可依。要将农村土地征收补偿制度在实践中不断贯彻实施，以确保被征收农民的基本权利和利益，从而不断促进社会主义和谐社会和新农村建设的不断发展。

参考文献：

[1]唐佩玉.论我国农村土地征收补偿制度的缺失与完善[D].广西师范大学.2010,56(11):41-42

[2]柯晓飞.论我国集体土地征收补偿制度之完善[D].华南理工大学.2013,51(10):94-95

[3]陶瑞芳.农村集体土地征收补偿制度研究[D].广西大学.2013,34(08):101-102

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[关键词] 农村 土地管理 问题

[中图分类号] F301 [文献标识码] A [文章编号] 1003-1650 （2014）06-0042-01

土地是农民的生存之源、发展之本，农民获得稳定的土地权利是实现其他权利的重要基础。然而，由于城镇化建设用地增加、水土流失、耕地沙漠化、肥力下降以及生态平衡遭到破坏等原因，人类赖以生存的土地正在不断减少。同时，由于人口的迅速增长，人均耕地面积越来越少，使得粮食安全问题成为全世界关注的焦点。如何针对农村土地进行科学有效管理，直接关系到构建和谐农村以及农村的改革发展稳定。为此，笔者对当前农村土地管理进行思考，分析土地管理中存在的问题。

一、当前农村土地管理中存在的问题

目前，土地管理事业虽然已经步人法制化、规范化的轨道，但由于土地权属的二元性即土地分为国有和农村集体所有这两种所有权形式，对于农村土地的利用等管理虽然也得到很大的加强，但仍存在一些问题。

1.1基本农田保护和耕地保护得不够好 虽然各级政府对耕地特别是基本农田保护十分重视，但是要真正落实到农村，存在一定的难度。现在有些农村劳动力的流失，部分农田出现了抛荒现象，甚至出于经济利益的驱动，农民把自己责任田的用途随意改变，如挖塘养鱼等，这与基本农田保护和耕地保护的原则不相符。但有些农村还是遏制不住，这也是农村土地执法难的表现。

1.2农村边角地及老宅基地等所占空间比较大 由于农村土地利用中存在一些历史遗留问题，如巷头与巷尾、房屋与房屋之间往往存在一些边角地，而且有的农村村民大部分已搬迁到别的地方去了，剩下的只有闲置宅基地，成了“空心村”，此类空心村占地面积较大。

1.3农用地转用和土地征收管理欠规范 主要表现在征地程序不规范，未能认真执行征地告知、确认、听证、公告、登记等规定程序；未能在经批准公布实施的征地统一年产值标准和区片综合地价的基础上，向村民公开征地补偿标准、宅基地审批程序等；未能很好地维护被征地农民的知情权、参与权、监督权和申述权，接受群众监督。

1.4农村地质灾害防治环节薄弱 本部分农村村民对地质灾害预防及防治的认识浅，对地质灾害不够重视。而且由于经济和技术等原因，国土资源部门未能健全和完善地质灾害群测群防体系，影响土地保护与耕地的有效利用。

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关键词：非私有化；征地：权益均衡

中图分类号：F321．1　文献标识码：A　文章编号：1005―0892(2007)01―0037―06

一、引言

所谓权益就是指依据权利获得的利益，从经济学角度讲，权益主要是指财产所有权产生的各项利益――即产权权益，所有权是产生各项产权权益的基础。产权权益的均衡是指产权交易中交易各方各自达到了权益要求的满足状态，实现了各自最大化的产权价值，此时所有权与权益的要求是匹配的，交易中供求关系的均衡是权益均衡的直接表现形式。通过交易实现产权权益均衡是理想的产权配置方式，前提是产权必须明晰。科斯认为，在产权明晰的条件下，如果不存在交易费用，那么不管产权的初始配置状态如何，通过产权交易都能实现权益的均衡。但我国农村土地产权交易的结果却与科斯定理相悖，因为农村土地产权交易的结果实际上表现为一种非均衡结构。这种非均衡结构已经在农村征地中引起了农民与政府的严重对立，因此有必要对造成农村征地中权益非均衡配置的原因进行深入的研究。

农村的征地过程实际上是土地产权的交易过程，参与交易的有政府、农村集体和农民三个主体，其中政府是土地的需求方，农村集体和农民是土地的供给方。按照正常的交易逻辑，农村征地中各方权益均衡(以下简称权益均衡)可以通过产权交易均衡实现，农村集体和农民因具有共同的权益而结成同盟与政府博弈，以实现各自产权价值的最大化。但土地产权交易的实际情况是：政府在与农村集体的博弈中结成了联盟，而农民却被排除在了交易过程之外，而只能被动接受政府与集体博弈后的交易结果。这种交易行为因缺乏第三方当事人的约束，其结果必然是对第三方权益的侵夺。农民作为土地的法律所有者，既无产权主体的地位，也就无从实现其土地产权价值的最大化。温铁军研究表明，在土地征用过程中，如果成本价为100，农民只得其中的5％～10％，村集体得25％～30％，60％～70％为地方各级政府所得。农村征地过程的权益分配表现出与产权关系的严重失衡情况。农村征地过程中的非市场逻辑与失衡的权益分配表明：在市场交易的名义下，农村征地过程中土地产权交易遵循的并非是完全的市场规则，农村土地产权交易是非完全的市场交易。基于这种认识，通过农村土地制度的私有化改革，将土地的产权还权于农民，明确农民的土地所有权，赋予农民产权交易的主体地位，似乎就成为合乎逻辑的农村土地市场改革的方向。但是，农村土地私有化涉及的并不只是土地产权交易的问题，它是农村生产关系的颠覆性的变革，必然涉及附着于农村土地的农民的社会保障问题，或者说农民的全部生计保障问题。此外，私有化作为理论上农村土地市场改革最佳路径在现实约束条件下可能面临操作成本高昂的问题，可能是无效率甚至是负效率的。那么，在非私有化条件下，农村征地中的产权交易有无可能实现公平的权益均衡配置呢?如果在不触及农村基本土地制度的情况下，又能实现土地产权交易结果的权益均衡，这将无疑是解决农村征地矛盾的比较现实的路径。本文将通过对非私有化条件下农村征地的权益均衡的研究，揭示其实现的可能性与现实性，同时为农村征地补偿机制的创新提供新的思路。

二、农村土地交易权益失衡的根源：土地产权模糊和公权强制

我国《宪法》第10条第2款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”也就是说，我国农村土地所有权是属于农村集体的。但农村集体只是一个虚拟产权主体，因为集体本身只是农民的一个集合概念，集体所有实际上就是一定范围内全体农民所有。农村集体组织行使农村土地物权，但它只是者，它只是接受农民委托将单个农民土地产权集中使用的者，实际上它并不拥有集体土地所有权。如果在农村土地制度中明确集体的人身份，那么，农村土地产权主体和产权边界的界定应该是清楚的。但实际情况是，《宪法》虽然规定了农村土地集体所有性质，但对集体与农民的产权关系并未做出明确规定，这就导致了农村土地产权在产权主体和产权边界方面的模糊状况。在涉及农村土地产权的活动中，集体扮演了全权人的角色，即集体不仅行使农村土地的物权，而且也代行土地所有权。而作为土地产权的真正所有者的农民，并无行使其土地所有权的权利，而只有使用权和部分的土地收益权。农村土地产权的这种模糊制度安排，一方面模糊了集体与农民在土地产权方面的委托关系，人拥有全面的产权处置权利，却没有相应的监督约束，使农村土地产权面临巨大的非对称性的风险，农村土地产权交易中农民权益的损失在这种模糊产权制度安排下是不可避免的。另一方面，模糊的产权制度为公权的侵入预留了空间，当国家和集体以公权名义干涉农村土地交易过程时，农民并没有渠道和能力反映其私权的诉求，农民的私权被公权侵夺就不可避免。实际上，农村土地产权制度缺陷在一定程度上是有意为之的，即在农村产权制度安排上就已经预留了公权侵入空间，因为，在我国大力推进工业化发展时期，向农村索取积累(包括土地)在相当长时期内是必需的，即使在工业化开始进入现代化的现阶段，工业在反哺农业名义下对农村事实上的侵夺也没有停止。如果说计划经济时期的“剪刀差”让农民付出了6000亿至8000亿元的代价的话，那么改革开放以来通过低价征用农民的土地，最少使农民蒙受了20，000亿元的损失。因此，在“城市支持农村、工业反哺农业”时期，如果不改变农村土地产权模糊的制度安排，城市对农村的侵夺在制度惯性下就不可能停止，对农民土地权益的侵害也不会自动停止。

在农村征地过程中，公权有两种形式，一是政府公权，二是集体公权。这两种权利都具有强制性。我国《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。这样，国家为了“公共利益需要”行使公权、行使征地权时，就不仅具有了法律规定的强制性，而且还具有排它的垄断性。这种垄断性增强了国家征地的强制力，而被征地者在土地产权交易还没有

发生的情况下就已被剥夺了大部分的谈判权利。农村集体公权的强制性首先来源于其“农民利益代表”的身份，这种身份赋予了“集体利益代表”行使集体公权的权利，这种权利在集体内部，对单个农民而言具有强制性特点。在农村土地产权模糊的情况下，集体成为模糊委托下的土地产权全权人，其行为存在偏离委托人利益的倾向，而这种倾向与强制性的集体公权结合起来，农民在土地产权交易的权益保障就变得十分脆弱。其次，农村集体公权来源于村集体的行政管理者身份。现行的农村集体组织兼具经济和行政双重职能，农村集体土地所有权的者往往同时也是村一级行政的负责人，行政的强制性为集体公权的行使提供了保障。村级行政只是政府行政权利网络的一个结点，村级行政必须接受政府上级行政的指导、领导，这就形成了政府公权与集体公权结合的传导机制，当政府公权通过兼具经济与行政职能的集体公权对农村的土地产权交易发生影响时，政府与集体结盟而共同侵害农民权益就有了制度条件。在一些地方，政府开始用财政支付村级行政管理者的薪酬，虽然这具有减轻农民负担的意义，但也切断了村级行政管理者与村民的利益联系，有加强政府与村集体同盟的意义。

土地产权模糊使农民无法拥有真正意义上的“集体利益代表”，征地过程中农民权益没有诉求渠道，农民权益既无从表达，就更无从实现，农民的土地产权权益保护缺乏根本性的制度保障。政府与集体的公权强制，更是削弱了农民在征地过程中的谈判地位，并为政府与集体在征地过程中同盟的形成提供了制度条件。一方面，在农民权益保障上存在根本性的制度缺陷，另一方面，在对农民权益侵害方面却存在现实的制度条件。因此，由农村土地产权模糊和公权强制决定的非均衡性制度安排是农村征地过程中权益失衡的根源。

三、土地私有化作为理论上的权益均衡路径与现实约束条件的冲突

农村土地私有化的理论核心是要通过明晰产权，以产权交易均衡实现市场化的权益均衡配置。从理论上讲，农村土地私有化在解决农村征地过程中权益失衡问题上至少有两个优点：第一，农村土地私有化有助于明确农民作为土地产权主体的地位和相应权益，从而使农民能够在土地产权市场交易中获得完全的产权交易价值，在市场均衡中实现权益均衡。第二，农村土地私有化使土地市场交易主体分散，这使政府公权强制的成本上升，公权强制面临成本约束，这样政府会减少公权强制行为，而倾向于兼用市场手段解决。这也为农民权益的市场化均衡提供了可能。因此，土地私有化有助于从根源上解决农村征地过程中权益失衡的问题，是农村征地制度改革的“最佳”选择。但是，如果不考虑现实约束条件，所谓最佳路径就只能停留在理论阶段而无法付诸实施。因此，所谓最佳的路径选择只能是具有可操作性的现实的选择。农村征地制度改革的现实约束条件包括：

1．土地社会保障功能约束。在中国城乡二元分割的格局下，农民并未像城市居民那样享受到社会基本生活保障福利，土地对农民而言，不仅是其最重要的生产资料，同时也是其关系到子孙后代的基本生活保障来源。农村的土地兼具生产和社会保障双重职能，这就意味着，在社会保障体系未能覆盖到农村的情况下，土地私有化使农民社会保障也私有化了，实际上是农民可能最后失去了他唯一的社会保障，因为，随着土地的转让，附着于土地的社会保障也一起转让了。在农村经济基础薄弱，农民抵御风险能力低下的现实情况下，可以预见，一旦土地私有化，将会在短期内出现农村土地兼并、转让的浪潮，其结果是大量“无业、无地、无非农职业技能”的“三无”农民的出现，如果这些人的基本生活不能得到保障，他们引起社会冲突、动荡的能量会是相当大的。

2．农民土地经营能力约束。农村土地私有化意味着农民拥有了对其土地所有权下的全部权益，包括支配权、处置权和收益权等，同时也使农民不得不独自面对土地经营的全部风险。在中国现今的农业生产中，农户仍然是基本的生产单位，单个农户在资金、技术、生产资料方面仍然受到极大的制约，其对土地的经营能力是有限的，无法与现代化农业相抗衡。在农村生产组织化程度、现代化程度没有提高前，土地私有化，将使单个农户独自与来自于外部的甚至是国际化的现代农业展开竞争，其结果可能是大批农民的破产和土地权益的被迫转让。

农民对土地的经营也包括对土地的转让，农民在土地转让中能获得的收益取决于他的谈判能力。在没有外界压力的情况下，农民可能会正确地行使他的土地所有权以保障他的全部土地权益。但一旦农民受到外界压力(比如天灾人祸)，农民在谈判中会处于非常不利的地位，并且单个农民的谈判能力受个人能力限制是不同的，不能与有组织的农民的谈判能力相提并论，再加上农民获取市场信息的能力有限，单个农民进行土地交易的结果可能使其土地权益将受到极大的损失。

3．政府、集体公权约束。政府公权存在于农村征地制度之中，其目的是为了满足公共利益的需要，政府公权具有强制性，就是为了保证对公共利益需要的满足。农村土地私有化后，政府公权会受到私权的激烈抵抗，如果以公权强制强行满足政府需求，其后果可能会导致农民对公权的直接对抗，公权的执行成本将上升。如果政府放弃公权强制，而采用市场化的手段，那么，政府的需求可能无法得到满足。这有两种情况：一是农民本身并无交易愿望，价格诱导失灵；另一种情况是：当农民预期土地收益将上升，而又无法确定其具体的升值幅度时，农民会选择将土地作为资产储备起来而不愿意参与交易，土地资源的流动性反而因私有化而降低了。由于土地私有化对政府公权的妨碍，作为制度的制定者，政府可能并无进行制度变革的愿望。

农村集体公权的存在，是因为农村的公益事业需要由其自身解决。农村集体公权的强制性弱于政府公权，其行使大多依靠集体利益分配对个人形成的约束。一旦土地私有化后，集体对农民的约束就降低了，集体公权的行使就会受到极大阻碍甚至停止，而农村公益事业开展将无法得到保障。因此，在现行制度下，如果农村的公益事业不能像城市那样由政府全部负责，农村土地私有化有可能导致农村社会生活的倒退。

4．制度变革外部成本约束。从国家层面讲，制度变革的可行性必须对其产生的全部社会成本进行综合考虑。在中国二元经济结构条件下，中国的城市化、工业化进程并未进入高级阶段，城市化、工业化的快速发展仍然需要农村压缩自身的利益空间以给予支持(比如廉价土地、劳动力等)，特别是在经济全球化的趋势下，为尽快获得国际竞争实力，确立较为有利的国际竞争地位，牺牲农村以保全城市仍然是一种现实的选择。如果农村土地私有化，城市化、工业化必然因土地资源、劳动力等价格上升而受到影响，城市化、工业化本身是否具有消化增加的成本的能力还是不确定的。因此，考虑到土地私有化在国民经济系统内可能引起的制度变革成本，土地私有化仍然不具备

现实条件。

通过对土地私有化现实约束条件的分析，我们可以认为，土地私有化的条件并不成熟，农村征地中的权益均衡还不能实现市场化均衡，现阶段农村征地中的权益均衡应该在非私有化条件下进行。

四、非私有化条件下农村征地中实现权益均衡的可能性

非私有化条件下农村征地中实现权益均衡的可能性在于引起权益失衡的两大根源――土地产权模糊和公权强制在非私有化条件下进行校正的可能性。因此，非私有化条件下实现农村征地权益均衡的可能性在于能否实现土地产权明晰和公权抑制。

在市场经济中，通过产权交易均衡实现产权主体的权益均衡分配是一条有效率的、理想的路径，其前提是产权明晰。私有化是产权明晰的一条基本路径，但不是唯一路径，除私有化而外，委托－关系也是明晰产权的一条重要路径。事实上，当所有权与使用权、处置权、支配权发生分离时(比如在现代企业中就普遍采取所有权与控制权分离的形式)，就需要通过明确产权所有者与使用者之间的委托－关系以明晰产权，明确各自权益，同时，为保障所有权下的各项权益，产权的委托者必须对者进行必要的监督约束。委托－关系能够明晰产权，是因为这种关系首先从法律上对委托者与者的各自权益做出了明确规定，其次通过必要的监督约束能够保证委托者与者各自权益在规定范围内的实现。

农村土地非私有化条件下明晰产权的可能性在于集体与农户之间委托－关系确立的可能性。在我国，造成农村土地产权模糊的主要原因是对集体与农民之间关系界定不明确，或者说，集体与农民关系出现了逻辑颠倒。从逻辑上讲，集体是农民的集合，农民存在在前，集体在后，集体的产权来源于农民产权的集合，因此，农民才是产权所有者，而集体只是者，是虚拟的产权主体。集体与农民间的这种关系在农村互助合作社、高级合作社阶段仍然是清楚的，但到了农村阶段以后、直至现在，集体与农民的关系发生了根本的颠倒。现在的实际的情况是：集体作为虚拟的产权主体变成了土地产权的实际所有者，集体以所有者的身份将集体土地分配给农民使用，农民对土地只有使用权、部分收益权，而支配权、处置权等其他权益仍由集体掌握。这样，集体成为了拥有土地所有权的委托者，而农民是只有使用权、部分收益权的者，农村土地产权的委托－关系被颠倒了。农民与集体间产权关系逻辑被颠倒的结果，必然是虚拟产权主体因无须为实际产权主体负责而对实现土地产权价值最大化缺乏积极性，使农村土地产权和农民权益出现委托风险(相对于风险而言)。这种关系下，农村土地产权仍然是不明晰的。因此，要明晰农村土地产权，就必须将这种颠倒的农民与集体的逻辑关系再颠倒回来，即首先要明确农民作为土地产权所有者的身份地位，然后明确集体作为者的身份地位，以此明确农民与集体间的各项权益。农民与集体之间委托－关系的重新确立，并不需要涉及农村土地基本制度的改变，只是对农民与集体间初始关系的回归，因而，在非私有化条件下，通过重新确立农民与集体间的委托－关系而明晰农村土地产权是可能的。

废除政府公权是不现实的，在现阶段，政府公权在保证国民经济对土地资源的需求，提高土地流转效率等方面仍有十分重要的作用。对农村征地中政府公权的抑制，是要抑制其超范围的滥用和在公权强制方面的随意性。政府在农村征地中滥用公权以及随意实行公权强制，一方面是由于农村土地产权模糊为政府公权强制提供了便利条件；另一方面因为公权的垄断性在征地过程中产生了巨大利润空间，激发了政府的逐利本能。因此，对政府公权抑制，首先要明晰农村土地产权，其次要规范政府自身权利。这在非私有化条件下也是可以实现的。

集体公权对农村征地中实现权益均衡的妨碍在于集体公权成为传导政府公权强制的载体，成为集体与政府结盟的纽带。产生这种情况的根源在于目前农村村社合一的经济行政复合体制。因此，在农村征地中对集体公权的抑制，不是要废除集体公权，而是要实现集体经济与行政职能的分离。通过这种分离，阻断集体行政性的公权对土地产权交易的干扰。在非私有制条件下，这也是可以实现的。

五、非私有化条件下农村征地中权益分配的相对均衡的实现

现实情况下的土地权益均衡不可能是完全均衡，而只能是一种相对均衡。这种相对均衡的稳定程度，除了满足土地产权明晰条件外，在很大程度上取决于对政府公权抑制的程度。在对政府公权抑制存在制度底线的情况下，依靠征地补偿机制的调节也能成为维持土地权益均衡的重要补充措施。

实现非私有化条件下的农村征地中权益分配的相对均衡，就必须根据现实的约束条件，采取措施将其可能性转变为现实性，因此，需要从以下方面入手：

1．重新确立农民与集体的产权关系，明晰土地产权。农民与集体之间应该是一种委托－关系，其中委托者是农民，者是集体。而现实的情况是这种委托－关系发生了颠倒，只有将这种颠倒的关系重新颠倒回来，才可能实现农村土地产权的明晰。目前，我国法律对农民与集体关系的规定是模糊的，重新确立农民与集体委托－关系还存在着法律障碍，因此，应该首先完善农村集体经济方面的立法，从法律上对农民的土地权益给予切实保障。

2．实现农村集体经济与行政职能的分离，抑制集体公权对农民土地权益实现的干扰。农村集体村社合一的经济行政复合体制为集体公权与政府公权结盟及干扰农民土地权益实现提供了可能，因此必须改革农村的经济、行政组织形式，实现农村集体组织经济、行政职能的分离。在保留现行农村村民委员会作为村一级行政组织的情况下，可以通过建立农村经济合作组织行使集体组织的经济职能。农村经济合作组织形式可以参照股份合作制，农民与集体的委托－关系应该在农民与经济合作组织之间建立，而不是在农民与行政性的村民委员会之间建立。对经济合作组织管理者的任命、经营监管应该通过董事会、监事会进行，村民委员会也可以接受村民委托对集体资产的经营进行监管，但不能直接干涉经济合作组织的经营。通过建立农村经济合作组织，能够实现农村集体组织经济与行政职能的分离，有利于明晰农村的各项经济权益，有利于抑制集体公权对经济的不当强制，同时也阻断了政府公权与集体公权结盟的渠道。

建立农村集体经济组织还有利于解决分散的农民经营能力较低对土地权益实现的制约问题，通过经济合作组织中所有权与经营权的分离，农民将经营权交给专门的经营管理者，以实现其资产的最大化利用效率，通过适时的资产监管保证其资产所有权益的实现。同时，农民也从资产经营中解放出来，从而有条件选择有利于发挥自身人力资源优势的工作，实现自身人力资源价值的最大化。这也能为工业化进程提供充足的劳动力供给，对城市发展也是有利的。

当农村集体组织实现经济与行政职能的分离后，

集体公权受到抑制，与农民的经济联系减弱，因而对农民的强制力也受到削弱，这又可能导致集体公权的衰竭和农村公益事业的停滞。解决这个问题的办法，一是可以通过在集体经济或农村经济合作组织收入中预留公益事业基金，解决农村公益事业资金来源问题；二是可以通过城市公益事业向农村的覆盖，实现公益事业的全社会覆盖。后一种方法应该成为今后农村公益事业发展的主要途径，以彻底解决我国城乡的二元结构问题。

3．完善土地立法，健全土地征用程序，规范政府行为，抑制政府公权滥用和随意强制。我国《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。这就使土地征用范围产生了法律上的冲突。因为，根据《宪法》，政府公权行使只能局限在“公共利益需要”范围内，对于工业用地、商住地等并不在此范围内，但根据《土地管理法》，一切非农建设用地又必须使用国有土地。那么，超出现有国有土地供给规模的工业用地、商住地等需求将无法得到满足。实际的实施情况是：“地方政府任意扩大‘公共利益’的外延和内涵，以‘建设用地名义’大量征地和以地生财”。土地立法的不完善，为政府公权的滥用和政府公权的随意强制提供了机会和条件，因此，要抑制政府征地中的公权滥用和公权随意强制，首先就必须解决土地管理中的法律冲突问题，应该对《宪法》和《土地管理法》等涉及土地的法规进行梳理，根据实际情况进行调整，解决土地立法中相互冲突的问题，完善土地立法。同时通过立法完善规范政府行为，将政府征地公权限制在合理范围。其次，健全土地征用程序也是控制政府公权的重要方面。土地征用程序的设立必须合理、合法和透明，这有助于规范政府的征地行为。同时，在征地程序的设立上，应给予被征地者充分的商议权，赋予被征地者一定的谈判地位，通过政府与被征地者之间的反复博弈，以实现土地权益的相对均衡分配，保障被征地者的合法权益。

4．建立、健全农村社会保障体系，实现农村土地的经济职能与社会保障职能的分离，还原土地的经济价值，为土地资源的流动创造条件，同时作为一种征地补偿的长期机制维持征地中权益相对均衡的稳定性。农村土地资源转让或流转的主要障碍在于农村土地兼具经济和社会保障的双重职能，将农村土地的社会保障职能与经济职能分离出来，有利于维护农民社会保障的稳定性、持续性和长期性，也有利于降低农民对土地价值的承受阈值，还原土地的经济价值，从而有利于降低征地成本，对农民和政府都是有利的。将农村土地中的社会保障职能分离出来，就需要建立、健全农村社会保障体系，要实现农村社会保障体系对农民的全覆盖，同时大幅提高农村社会保障标准。建立、健全农村社会保障体系和提高农村社会保障标准的资金可以通过在政府土地收益中建立专门的基金加以解决。这样做，不过是对政府征地中获得的垄断利润的再次分配，是对农民权益损失的一种补偿，因此，这应该被看作是土地产权交易过程之外的一种征地补偿机制。

提高征地补偿标准在一定程度上能够弥补农民在征地过程中的权益损失，这可以通过征地过程中农民与政府的充分博弈实现，但在现行制度下，所谓农民与政府的充分博弈是不现实的，因而征地补偿标准不会提高到农民合意的水平，因此，在土地产权交易以外建立另一种征地补偿机制是必要的。单纯提高征地补偿标准这种一次性了断的方法，并不能完全消除农民对失去生活保障来源的焦虑，随着生活成本的上升，对这种补偿的不满就会积聚起来甚至引发社会动荡。这种情况在一些地区已经出现。而将农村社会保障与征地补偿联系起来，有助于克服土地产权交易中对土地补偿具有一次性的问题，使农民的权益得到长期保障，并有了根据社会发展情况进行调整的可能，这对维持农村征地中土地权益相对均衡的稳定性是有利的。

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一、正确认识和分析当前农村土地面临的新问题

近年来，各级、各部门对贯彻落实农村土地政策情况非常重视，加强组织领导，采取有效措施，做了大量扎实有效的工作，已收到一定的成效。总的情况看，各项法律政策落实逐步到位，农村土地承包关系基本稳定，广大农民群众比较满意。但是，也必须充分认识到，在一些地方，漠视国家法律政策，违背农民群众意愿，不依法行政、依法办事，侵害农民土地合法权益的现象仍然比较突出，有的已经引发了大量的群体性上访事件，激化了党群干群矛盾，严重的影响到农村社会稳定。主要表现是：土地承包30年不变的政策迟迟落不到实处；在一些地方，以各种名目和形式多留机动地，高价对外发包；承包期内，三年一小调、五年一大动，随意调整、收回农户承包地；不尊重农民自主经营权，强迫农民流转土地，随意违法截留土地流转收益；有的以反租倒包的形式，长时间、大面积的向工商企业和外商廉价租赁农户承包地；有的不尊重农民意愿，违法强行征占用农户承包地，低价进行补偿，农民基本生活难以得到有效保障等等。这些问题的存在，不仅损害了农民的利益，影响到农村社会的稳定，而且动摇了农村基本经营制度，严重挫伤了农民的生产积极性。特别是个别地方乱征滥占耕地，导致大量耕地减少，破坏了粮食综合生产能力，影响到粮食生产和国家的粮食安全；并且随之产生了大量失地农民，这些农民顿然成了种田无地、就业无岗、低保无份的“三无”农民，给农村社会的长期稳定和经济的持续健康发展带来了很大隐患。

从调查情况看，侵害农民土地合法权益的主体主要是基层政府和村级组织。究其原因：一是思想认识不到位。部分基层干部没有正确处理好经济发展与社会稳定的关系及农民群众眼前利益与长远利益的关系，片面的认为招商引资、农村工业化和城镇化都是发展经济、富裕农民的重要措施，农民暂时牺牲一点利益是应该的；有的则不尊重当地实际情况，想问题、办事情、作决策不考虑农民的利益和承受能力，违背农民的意愿，急功近利，盲目攀比，为了快出政绩，热衷于贪大求洋，做表面文章，搞形象工程。二是缺乏法律政策观念。农民依法享有农村土地承包权、经营权和收益权，是广大农民的合法权益。《农村土地承包法》和中央有关土地政策都有明确规定。但有的乡（镇）村干部却不注重学习，没有深刻领会法律政策的精神实质，简单的认为村集体享有土地所有权，对土地有权进行使用和调整；有的则仍习惯于行政命令，工作作风粗暴，工作方法简单，没有依法行政、依法办事的自觉意识，有的甚至不惜乱用手中的权力，违法行政，强迫命令。三是集体经济薄弱，收不抵支。调查中发现，农村税费改革后，村集体经济收入减少较大，一些村除农业税附加和少量机动地承包费外，别无其它收入，有的甚至还背有大量的债务，村干部工资和正常的办公经费都很难保证。致使在一些地方采取多留机动地对外发包，强行流转农户承包地，对外高价租赁、出卖集体土地等方式，从中获取高额承包费和截留、挪用土地流转收益、土地补偿费，以此来维持村级组织正常运转。

二、不折不扣地贯彻落实好农村土地承包法和中央的土地政策

贯彻落实好《农村土地承包法》赋予农民的土地承包权、经营权和收益权，是有效保障农民土地合法权益的基础和前提。目前，应重点做好以下几个方面的工作：

一是进一步加大《农村土地承包法》的宣传贯彻力度。要继续采取多种形式，充分利用多种渠道，广泛宣传农村土地承包法，真正做到家喻户晓，让广大农民群众了解熟悉党和国家的土地政策和法律，明白法律赋予自己的权利和义务。要加强对农村基层干部的《农村土地承包法》教育培训，进一步增强他们的法律意识和政策观念，尽快转变工作作风和工作方式，提高依法行政、依法办事的能力和水平。

二是全力完成延长土地承包期和“两田制”调整工作。这两项工作是落实农村土地承包法律政策的基础性工作。各级必须采取有效措施，区别情况，落实责任，认真扎实地做好扫尾和完善工作。尚未完成土地延包和“两田制”调整工作的，要克服各种困难，抓紧时间组织实施；土地承包期不到30年的，要一律延长至30年；承包地没落实到户的，要确权到户、确地到户；多留机动地的，要按照公平合理的原则分包到户。

三是切实加强土地承包经营规范化管理。要认真做好承包合同补签和承包经营权证发放工作，切实做到合同签订率和权证到户率达到两个100%。要按照国家的法律政策要求，建立健全土地承包合同管理、经营权证管理、土地承包纠纷调解和仲裁等制度，统一合同文本、统一档案管理、统一调解仲裁程序，逐步使土地承包经营管理走上规范化、制度化轨道，依法维护农民的合法权益。

四是正确引导和规范土地承包经营权流转。要在稳定和完善土地承包关系的基础上，坚持依法、自愿、有偿的原则，积极探索建立促进土地流转的新机制。对于具备条件的地方，要引导和促进农民流转承包地，提高土地利用效率，促进规模经营。要积极开展土地流转服务，有条件的地方，可以借鉴外地经验，建立土地流转中介组织和有形市场，及时为农民提供土地信息，使土地按照依法、自愿、有偿的原则转得动、流得出。要健全完善土地流转管理制度，规范流转的程序和方式，严格流转的对象和用途，明确流转收益的主体和范围，对向城镇居民、工商企业、外商进行的土地流转要严格把关，慎重对待，做到依法有序进行。任何单位和个人不得强迫农户流转其承包地，严禁擅自截留或扣缴土地流转收益。

三、积极稳妥的深化农村土地制度改革

当前，随意征占用农民土地，补偿费过低，且被层层截留，是侵害农民土地权益的一个最突出的问题，也是引发群众集体越级上访的一个重要因素。有的地方甚至把农民的土地作为生财之道，把农民的“命根子”变成开发商的“钱袋子”。这些问题充分暴露了我国征地制度目前存在的缺陷。因此，十六届三中全会《决定》中明确提出：“按照保护农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序”。各级应严格按照中央的要求，坚持以人为本，积极探索深化农村土地制度改革，真正把“实行最严格的耕地保护制度”落到实处，切实保障农民的合法权益。对此，

一是要严格界定征地性质，约束征地权利。征地权是国家的强制性行政权力，应当严格用于公益性项目用地，完全退出经营性项目建设。各级政府必须慎用征地权利，尽量减小征地规模，对于违法动用征地权用于商业开发，或用于企业、个人征地的，必须制定严格的惩罚措施，约束征地权利，防止权利滥用。经营性用地要充分发挥市场配置土地资源的基础性作用，采取市场经济的方式从国家和农民手中取得，价格由市场决定。同时，要严格界定公益性和非公益性，不能什么项目都往公益性这边靠，往公益性用地这个筐里装，否则，广大农民的合法权益无法保障，势必将导致土地市场混乱，损害一批干部，长此下去，后患无穷。

二是要提高土地补偿标准，改革分配机制。土地补偿费低，土地增值分配严重不合理，是农民反应比较强烈的问题，也是造成大量耕地被征占用的重要因素。一亩地从农民手中花几万元拿走，一转手就是几十万、几百万，严重地损害了农民的利益。所以，当务之急，必须尽快大幅度提高土地的补偿标准，给老百姓一个合理的补偿。要改革土地补偿标准的计算办法，不能只单纯考虑征地前几年种植粮食作物的收入，要充分考虑土地的市场价值，考虑当地农民的最低生活标准，让土地回归其应有的市场价值。要改革补偿费的分配机制，合理确定集体和农民个人各自所享有的比例，并明确集体所应承担的责任和义务，农民所有的补偿费要直接分配到农民手中，不经承包者同意，不得随意分配给村集体或由集体代领。在这一点上，各级要注意树立科学的发展观和正确的政绩观，不要仅仅盯住招商引资上项目的成果，同时，还要看到对大量失地失业失保农民所产生的隐患。

三是要强化征地监督机制，切实增加透明度。为确保做到依法征地、合理补偿，必须进一步强化监督机制，增加征地行为的透明度和农民的参与程度。要积极实行征用农村土地听证制度，在征地前举行听证会，充分听取被征地农民、乡村干部、所在地人大代表、政协委员、农业及监察等部门的意见和建议，提高征地决策的科学性。要改革征地公告制度，将征地审批后的征地公告前移至征地审批前，广泛接受社会监督，吸取群众意见。同时，国土管理部门、农业主管部门、监察部门都要健全完善土地监管机制，根据各自的工作职责，及时发现并查处违法违规征占用土地的行为和做法。

四、加快构建失地农民的社会保障体系

随着农村工业化、城镇化步伐的加快，今后还将会有更多的耕地被征占用，失地农民也会越来越多。据初步统计，目前我市已有40多万失地农民。失地农民作为一个特殊的群体，文化素质普遍较低，从事非农产业的劳动技能不高，再加上农村社会保障体系不健全，生活和就业问题难以得到有效保障。所以，如何解决好失地农民的社会保障和就业问题，解除他们的后顾之忧，已成为一个重大而紧迫的社会问题。各级必须引起高度重视，采取有效措施，加快构建失地农民的社会保障体系，努力实现失地农民不失业、不失保。

首先，要加快建立养老保险和最低生活保障制度。目前，我市的城阳、崂山、黄岛三个区已经初步建立起农村社会养老保险制度，虽然保障的水平高低不同，但已取得了良好的效果。建立失地农民养老保险制度必须加大财政支持力度，从土地出让金中拿出专项资金，采取“政府扶持一点、集体补助一点、个人缴纳一点”的方式，调动多方积极性，共同出资建立适应当地实际情况的社会保障制度，使失地农民每月都可领取一定数额的养老保险金。同时，各地应积极推行农村新型合作医疗制度，实行大病统筹，防止农民因病返贫、致贫。版权所有

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农村土地承包经营权登记制度的核心在于确认权利、科学赋权、落实效力，其基本目标是提高土地利用效率、保障土地安全。针对我国农村土地承包经营权登记制度的现状，基于《物权法》规定的土地承包经营权为物权的属性，笔者认为我国农村土地承包经营权应当坚持“登记生效主义、权利主体与客体清晰、登记机关统一”的原则，完善以下五方面的制度措施：

农村土地承包经营权的设立和变动采取登记生效主义模式。不管是以家庭承包方式，还是以其他方式取得的农村土地承包经营权，其权利取得和变动均应采取登记生效主义模式，即非经确权登记，农村土地承包经营权的取得和变动不生效。登记具有公信力，在一定程度上可以避免农村土地发包、承包、转承包过程中，以及土地承包经营合同履行过程中权利取得的不确定性、流转的无序性、终止的随意性等现象发生，切实加大依法保护农村土地承包经营权人合法权益的力度。

农村土地承包经营权登记中将权利主体和份额落实到个人。应当明确真正的土地承包经营权主体是集体经济组织的成员，而不是农户。因为从事实来看，农户承包土地是通过行使家庭成员个人的集体组织内部成员权，最终形成家庭承包土地的权利。从理论上讲，明确农村土地承包经营权的主体为个人，有利于实现农村土地承包经营权的资本化和股份化。只有将权利主体落实到个人，农村土地承包经营权登记中才能明晰权利主体、明确权利义务，才符合土地登记对权属合法的要求。土地承包经营权是农民的一项基本财产权，将其权利主体落实到个人，与《民法通则》的相关规定是一致的。在具体操作中，可以由户主代表农户签订土地承包合同并提出土地承包经营权登记申请，在登记册和证书中列明该承包经营权由该农户在本社区集体中有农民身份的家庭成员按份共有。

建立农村土地承包经营权初始登记、转移变更登记及相关权利一体登记的制度，完善相关救济措施。在登记制度中，应明确发包方与承包方在签订土地承包合同后应当在规定时间内履行登记。明确县级人民政府登记造册、颁发土地承包经营权证书的义务、程序和各级行政机关提供便捷高效服务的要求，特别是减轻农民办理登记的负担的要求。同时，明确规定土地承包经营权转让、转包、出租、入股、抵押的情形，履行登记的具体要求、内容及应提供的资料，以及不履行登记的法律后果。明确发包人、承包人、受让人、承租人、抵押权人的基本权利和义务。此外，建议通过修改《土地管理法》和《农村土地承包经营法》，重构土地承包经营权的法律救济路径：将土地承包经营权纠纷包括该权利的登记纠纷纳入土地权属纠纷的调解和裁决机制，配套建立乡镇人民政府对土地承包经营权纠纷的调处权和县级以上人民政府的行政裁决权并对其裁决时效作出严格规定。将行政裁决作为司法救济的前置程序，建立行政责任问责制和追究制，提高行政救济的效率。

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【关键词】土地征收；征地补偿；村干部

1 在农村土地征地过程中，厘清征收和征用的概念

近来，一些文章、报道常常将“土地征收”和“土地征用”两个概念混用，主要原因是在实践中人们对此还存在模糊认识，认为二者没有实质区别，只是表述不同。实际上，二者确有共同之处，但又存在较大区别。根据相关法律规定，土地征收是指国家为了公共利益的需要，经省级人民政府或国务院批准后依法对农村集体所有土地实施征收并给予征地补偿。土地征用是指国家在紧急状态下，基于公共利益的需要，依法以强制方式在一定期间内使用集体土地的行为。共同之处在于，都是为了公共利益需要，都要经过法定程序，都要依法给予补偿。区别在于，征收涉及所有权的改变，征收后的土地由农民集体所有变为国家所有；而征用只是使用权的临时转移，土地所有权仍然属于农民集体，且在使用结束后国家应当返还征用的财产，并支付必要的费用。简言之，涉及土地所有权改变的，是征收；不涉及所有权改变的，是征用。在厘清征收和征用概念的基础上谈征地问题，不仅有助于大家根据情况正确使用，也有利于大家在解读相关政策规定时能更加清楚自己的权利义务。

2 农村土地征收过程中的常见问题

2.1 补偿收益主体不明确，补偿截留现象严重

我国的《宪法》、《物权法》、《土地管理法》等都明确规定，中国农村的土地归农村集体成员共同所有，但到底谁是“集体”，相关立法并没有明确指出，农村土地的集体产权实际上是“一种无确定主体的产权”。集体土地所有权主体虚位，导致在征地补偿费的利益归属上存在着很多问题。《土地管理法》规定，土地征用后，村集体经济组织可以提取土地补偿费和部分安置补助费及集体提留的资金由村委会统一纳入集体经济组织管理范围。村委会作为群众服务组织，由于缺乏必要的监督成了政策的盲区，土地补偿中，乡（镇）、村克扣、截留补偿金的现象比比皆是，补偿金真正落实到土地权利人手中的所剩无几。乡村干部在征地补偿款的分配上有很大自，这就导致了，一方面，由于村委缺乏投资理念，将巨额土地补偿款用于民间借贷和不合理的投资，以至血本无归，使得集体资产蒙受巨大损失。另一方面，一些村子因征地一夜暴富，于是大肆铺张浪费，白条入帐，再加上乡村干部贪污、挪用土地补偿款等腐败行为频发，土地补偿费截留现象严重。

2.2 重公权、轻私权的传统观念影响我国土地征收补偿立法的发展

从本质上讲，土地征收补偿是政府公权力与农民私权利的一场搏弈。我国几千年来一直流行着“官本位”思想，人们重公权、轻私权的传统观念根深蒂固，私有财产权观念相对薄弱，我国对于私权主体人格的尊重和财产权的保护都不尽完备。笔者认为，要建立一套完善的土地征收法律制度，首先必须转变观念，权力本位的思维模式应当让位，对于财产权的尊重和保护应当置于显要的位置。

2.3 征地程序不透明，农民参与程度低

虽然《土地管理法》明确规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征土地的农村集体经济组织和农民的意见。但事实上，农村集体尤其是农民在征地过程中参与的程度非常有限。在现行体制下，国家征地面对的是集体，而非农户，有权去谈补偿条件的也只是集体，农民往往不参与征地补偿谈判，而所谓的集体常常不过是两、三个乡村权力人物，能不能完成征地任务，也成了这些人是否能继续居于权力位置的决定性条件。虽然国家政策法律多次强调征地过程中的各项补偿最终要落实到农民，但农民无法以独立权利主体的地位参与到征用协商谈判中来，征地过程又缺乏畅通的申诉渠道，这就使得其财产权利的保障就更成为问题。

3 作为村干部如何做好土地征收工作

随着城镇化发展的进一步推进，农村工作的复杂性增强，尤其是在土地征收过程中，涉及了政府、农民、村组织、开发商等多方利益主体的博弈，利益分配的矛盾也愈加复杂，要在贯彻党和政府政策的执行与保障村民利益的最大化中间，找到一个平衡点，确实不易。在土地征收过程中，除了要尽职尽责做好本职工作，还必须做好以下几方面工作：

3.1 熟悉土地征收相关的法律政策

《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《关于深化改革严格土地管理的决定》等都是国家政府在土地征收时所依照的法律依据，作为村里主持该项工作的干部，一定要熟悉和清楚相关条款，做到知己知彼，有的放矢。即使自己了解掌握了国家的相关政策，又能对村民进行普及教育，使村民也能清楚地知道国家的有关规定，使我们能在合法的基础上统一征收大局。除此之外，法律政策还设定了很多的救济途径，要帮助大家运用法律武器来维护自己的合法权益。

3.2 做好群众征地工作，构筑起化解的第一道坚固防线

多年来，因为土地征收问题造成的频频发生，因为该问题而造成的人员伤亡等恶性事件让人触目惊心，这不仅严重影响了社会秩序和稳定大局，也影响了党和政府在农民心中的形象。在征地过程中，我们首先应该认识到，土地是农民的根本，失去了土地，农民就失去了生存之本，农民因此而产生的恐慌不安、思想波动，要从感情上进行理解。其次，要深入群众，耐心听取群众反映的困难和问题，并千方百计帮助其解决。最后，要处事公道，对群众合理的要求，尽快予以满足；对一时无法解决的，要解释清楚，争取他们的理解和支持；对不合理、不合法、侵犯群众利益的规定、做法，要及时予以修正。除此之外，要做好群众的思想工作，积极引导他们按照国家政府相关政策、法律、程序办事和维权。把解决群众实际困难和做好群众思想工作结合起来，构筑起化解的第一道坚固防线。

3.3 征地补偿款的发放要公开、公平、公正、及时

征地补偿款的发放，是征地过程中，群众最为关注的焦点，是最为敏感的“漩涡”，也是最容易出问题的环节。千百年来，我国农民信奉“不患寡就患不均”，大家对于公平、公正的追求是至上的，村干部作为征地补偿款发放的主体，如何公平、公正、及时的将补偿款发放到群众手中，让群众满意，是征地过程中极为重要的工作。首先，我们要让群众清楚地知道，征地补偿相关的种类构成、各种补偿的补偿标准、人头的确定办法、费用计算方式等等，用公开、公正、公平、统一的规则来确保公平的实现。其次，在补偿款到账后，村领导要尽快规划安排，及时将补偿款发放到群众手中，让群众得实惠、得安心，将恶性事件扼杀在萌芽当中，也使我们的城镇化顺利进入下一阶段。

【参考文献】

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关键词：土地制度改革；农村经济发展；城乡统筹发展

农业供给侧结构性改革下，农村不仅仅是为了城乡统筹发展，而是以城乡统一发展为导向建立一系列农村建设用地，立足我国农村土地的实际情况，坚持问题导向，保持底线思维，兼顾效率与公平的基本原则，夯实农村集体的土地权能，从而兼顾国家、集体与个人的利益，建立起以土地增值为目的的收益分配机制，切实维护好农民土地的一切权益，保障农民分享土地所带来的增值收益。

一、建立农村试点，完善土地征收制度

不同的地区、地理条件下的方案不一，要将农村地区进行分类，在高山、丘陵、平原等分别建立农村试点，逐渐完善土地征收制度。其一，应准确农业供给侧结构性改革的正确方向，紧扣全会内容，为农村建立明确的土地制度改革任务，坚守改革的基本底线，采取试点先行的方法，在“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”的基础上大力创新农村土地制度，坚持“把维护好、实现好、发展好农民土地权益作为改革的出发点和落脚点”作为土地制度改革的基本原则，循序渐进，在有条件的情况下根据一定的程序与步骤审慎稳妥地推进农村土地制度改革，并促使农村土地制度改革试点地区大胆探索，在保护生态环境下协调好土地制度改革与农村经济发展之间的关系，从而形成改革合力为农村土地制度改革注入活力。其二，应建立健全土地征收制度，结合农村经济发展实际情况确保土地征收制度向“程序规范、补偿合理、保障多元”的方向发展，确定好征地范围，完善被征地农民保障机制，尽可能地缩小农村试点中的土地征收范围，制定一系列土地征收目录，界定好农村的公共利益用地范围，从而在健全的社会稳定风险评估制度下减少因土地制度改革不合理而造成的矛盾和纠纷，并形成一系列矛盾m纷调处机制，确保土地征收信息的公开性，充分赋予被征地农民的一切权利，形成合理、规范、多元化方向的土地保障机制。

二、以农业发展为导向落实土地的确权工作

土地是重农固本、安民之基，只有结合农村经济形势的发展，将土地制度改革提上农村经济发展的重要日程中，以农业发展为导向落实土地的确权工作，才能全面深化和推进农业供给侧结构性改革，不断攻坚克难，为彰显农村新一轮的新局面注射动力。其一，做好土地分离经营权的工作，有序推动农村土地流转，结合农村土地发展和利用现状开展并创新多种形式的规模经营，逐步引导农村向现代农业方向发展。其二，落实土地的确权工作，农村土地制度改革的过程中农村土地流转占有重要的位置，需要在保留承包权的基础上转让经营权，在一定程度上是农村经济发展到了一定阶段所形成的产物，也是我国农村家庭承包经营制度的延伸，则必须结合土地流转和适度规模经营方向，有方向地进行土地制度改革，以发展现代农业为方向，切实优化我国农村各地区的土地资源配置，在缓解人地矛盾的基础上，尽可能地强化农村土地制度改革提高农村劳动的整体生产率，从而有效地增加农民收入，逐渐完善一系列农业经营制度。

三、统筹推进农村集体经营性建设用地、农村宅基地管理制度改革

应结合农村土地制度改革的目标导向，建立明确的农村产权交易平台，统筹推进农村集体经营性建设用地、农村宅基地管理制度改革。其一，应解决好农村资产、资源交易分布广泛等问题，有针对性地完善农村集体资产承包制度，循序渐进，建立健全农村土地租赁、出让管理制度，在土地开发和利用的过程中维护好农村集体与农民的切身权益，在确保生产要素自由流动的基础上，激发农村土地资源的潜能，完善农村集体经营性建设用地的入市制度，在统筹规划和用途管制的条件下，赋予经营性土地出让、租赁、入股等权利，将其摆在与国有土地同等的位置，确保同等入市，同权同价，形成以农村集体经营性建设用地为核心的土地产权流转制度。其二，应结合农户真实需要逐渐完善农村宅基地管理制度，在农村宅基地分配方面提供一系列政策与制度保障，赋予农户充分的宅基地用益物权，慎重稳妥地推进农村土地制度改革，形成农民住房财产权的一系列保障，在抵押、担保与转让农民住房财产权的时候，采取增减挂钩试点工作方案，确权登记颁证，全面深化农村土地制度改革。

四、结论

综上所述，应站在农村经济发展的大方向，建立农村试点，完善土地征收制度，以农业发展为导向落实土地的确权工作，并统筹推进农村集体经营性建设用地、农村宅基地管理制度改革，形成农村土地制度改革与农村经济发展协调发展的一系列制度性保障。

参考文献：

[1]刘磊.城乡关系视野下中国农村土地制度改革的道路选择[J].南京农业大学学报（社会科学版），2015（06）

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关键词：农村土地；土地管理；问题；措施

中图分类号：F301.2 文献标识码： A

前言

随着我国工业化、城镇化建设的步伐加快，社会经济得到快速的发展。国家对农业政策进行了大幅调整，随着集体土地效益的提升，农村土地问题也不断的增多，严重影响了社会主义新农村的建设步伐，阻碍了农村经济的平稳、快速的发展。

一、农村土地管理中存在的问题

1、土地承包经营操作不规范

农村税费改革以后，农村集体经济收入大大地减少，导致集体经济较为薄弱，入不敷出。一些地方的经济来源除了较少机动地承包费以外，几乎没有其他收入，甚至出现了新债务。因此，为了提高集体经济的收入，一些地方的基层干部随意的变更《土地承包合同》、收回或者调整农民的承包土地，使农户的权益受到很大的损害。还有一些地方的基层领导为了在城镇建设中获得个人的利益，不经承包户的许可强制流转农户的承包地，出卖集体土地，或者是通过高价对外出租获取经济效益，其中挪用农民的土地补偿费和安置补助费的现象最为突出，造成农民的不满，甚至出现群体上访事件。

二、加强农村土地管理的措施

1、严格遵守农村土地承包经营管理制度，维护农民的合法权益

由于农村普法的大力宣传，广大农民对土地政策和法律法规有了充分了解，懂得了自身的权利和义务，懂得如何维护自身的合法权益。基层干部就更应当提高法律意识，因此应当组织基层干部认真学习土地管理的相关法律法规，提升他们的法律意识，做到依法执政，确保相关政策、路线以及方针的落实到位。在土地承包期间，村干部不得干预或强制农民进行土地的流转，不能损害农民承包土地期间的自主决定权。农民有权决定土地的流转期限以及流转方式，关于土地的补偿款和标准都应当由双方自行商讨决定，坚决抵制通过不法途径进行土地流转和违反合同的行为。在坚持稳定和健全农村土地承包经营制度的前提下，遵循有偿、自愿和依法的原则，努力探索土地流转的新机制。

2、严格加强农村宅基地规划管理

按照统筹安排城乡建设用地的要求和控制增量、盘活存量、合理布局、集约用地、保护耕地的原则，从严控制，用好用活农村建设用地置换政策，加强农村宅基地用地管理。在已确定的村镇建设用地范围内，结合新农村建设，做好村镇建设规划。凡是符合建房条件（或放弃原住房迁建）的，村民原则上不得原地改、扩、新建住房（危房改造除外），要引导村民向城镇集中或到规划的居民点建房。对不具备规划居民点建设的，尽量利用空闲地、老宅基地和荒坡地、废弃地等未利用地建房。同时，从严控制农村村民宅基地标准。全县范围内农业户口的村民依法享有使用集体土地建房的权利，但必须贯彻"一户一宅"的法律规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。村民已"一户多宅"或将原有住房出卖、出租、赠与他人的，不得再申请和审批宅基地。禁止城镇居民购买农村集体土地上的房屋和审批、占用集体土地建房。农村村民建房使用宅基地的面积标准以户口簿记载的农业户口人数计算：3人以内户（含3人）90平方米；4人户120平方米，5人以上户宅基地面积不得超过150平方米。农村村民是独生子女户的，增加宅基地面积30平方米；是独生女户的，再增加宅基地面积20平方米。

3、加强土地管理机构和队伍的建设

土地管理经费由各级财政部门统筹安排。随着土地管理事业的发展，农村和城镇进行地籍调查、动态监测、土地评价及城乡地籍档案建设等所需经费，由各级土地管理部门每年编制经费预算，报同级财政部门核准后安排。土地管理经费，包括各地按规定筹集的一部分土地管理费，要切实管好用好，杜绝不合理开支，以保证土地管理工作的正常开展。

市、县土地管理局是同级政府主管土地管理的工作部门，要本着强化、精干的原则，配备必要的行政编制。已定编而没有配足的要尽快配备，编制人员过少而影响工作的要适当增加。为了加强城市和郊区尤其是城乡毗邻地区的土地管理，各辖区可设立精干的土地管理机构，其人员的聘用、录用必须经严格的推选和审查批准制度。

农垦、劳改、矿务等用地较多的部门，要有专人负责土地管理工作，按照当地人民政府土地管理部门的统一部署，做好本单位的土地管理工作。另一方面，还要抓紧培训土地管理人员，提高他们的政治和业务素质。要进行职业道德教育，抓好廉政建设，提高办事效率。

4、做到保护耕地和经济发展并重，严格土地的补偿标准

严格按照依法批准的征地方案组织征地，征地拆迁安置补偿依法按规定足额补偿到位，切实做到先安置后拆迁，依法维护被征地农民合法权益，在城镇化和工业化进程中，不仅要看到经济发展的重要性，还应当坚持发展的可持续性，保证耕地的合理利用，防止浪费土地。努力实现经济、社会的全面发展。以严格增量、管住总量、盘活存量、集约高效为准则，开源节流，对旧城老村实施大力改造，盘活闲置基地，努力提高土地利用率。在农村的征地问题中，普遍存在的问题就是土地的补偿费低，且土地增值分配不科学的现象严重，这也是导致大量耕地被占用的主要原因。因此为了农村的持续发展，应当严格征地补偿标准，严格区分公益用地与经营用地征地补偿，结合当地的土地市场价格，使老百姓得到应有的补偿。全面考虑本地农民的生活状况，并按照最低生活标准赋予土地应有的市场价值。

5、整顿土地管理秩序，依法严格管理各项建设用地

对新开工项目用地，要按照控制固定资产投资规模和产业政策的要求，严格审批程序；对停、缓建项目尚未使用的土地，要通过清理，及时利用，不得荒芜。坚持城乡土地的统一管理，切实加强城乡结合部的土地管理；分期分批搞好城乡建设用地的申报登记，依法办理土地使用证的发放工作。城区改造凡涉及土地面积、界址或权属变更的，各用地单位要办理用地变更登记手续，换发土地使用证书。要清理城市各类房产开发公司的用地，依法加强管理。

结束语

农民的权益直接关系着国家的稳定和发展，土地作为农民赖以生存的基础，直接影响着农民的根木利益。因此，在城镇化建设、工业发展中，应当强化土地管理制度，严格的依法办事，维护农民的利益。作为基层的管理一部分，应当不断地增强法律意识、用科学发展观的理念武装自己的头脑，转变思想，切实的落实国家的相关土地政策，维护农民的合法权益，促进社会主义新农村的建设，实现社会的可持续发展。

参考文献

[1]付志旗.关于我国土地管理改革的思考[J].财经界（学术版），2010