农村宅基地确权法范文

导语：如何才能写好一篇农村宅基地确权法，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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[关键词] 农村宅基地使用权确权登记发证；存在问题；解决方法；不予发证情况。

中图分类号： G812 文献标识码： A

一、宅基地使用权概述

宅基地是指农村村民的住房、附属用房（厨房、禽畜舍、厕所等）、沼气池（或太阳灶）和小庭院（或天井）用地，以及房前房后少量的绿化用地。宅基地使用权是农村集体经济组织的成员依法享有的在农民集体所有的土地上建造个人住宅的权利。根据我国物权法的规定，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权利用该土地建造住宅及其附属设施。宅基地使用权范围一般包括居住生活用地;四旁绿化用地;其他生活服务设施用地。即一家一户的农户居住生活的庭院用地。

二、宅基地使用权的特征：

(1)宅基地使用权的主体只能是农村集体经济组织的成员。城镇居民不得购置宅基地，除非其依法将户口迁入该集体经济组织。

(2)宅基地使用权的用途仅限于村民建造个人住宅。个人住宅包括住房以及与村民居住生活有关的附属设施，如厨房、院墙等。

(3)宅基地使用权实行严格的“一户一宅”制。根据土地管理法的规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应符合乡(镇)土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准，但如果涉及占用农用地的，应依照土地管理法的有关规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。

(4)福利性：宅基地的初始取得是无偿的

1、宅基地问题是怎么来的一般而言，住宅与土地是不可分割的，作为公民的私财，可以继承、转让和买卖。“宅基地”则是一个“中国特色”问题。

2、经过“”，建立了农民私人所有的土地制度，大部分地区的农民领取了《中华人民共和国房地权证书》。

3、经过社会主义改造，农村土地依然是农民私有，但由集体统一经营，农民的宅基地则依然由农民保留所有权和处分权。

4、经过“”运动，确立了农村土地集体所有制，农民宅基地也归集体所有，农民只对宅基地享有使用权，并且不能出租、买卖等。

5、改革开放以后，继续坚持农村土地集体所有制，仅允许宅基地使用权人出租、出卖地上建筑物。可见宅基地并不只是一个单纯的财产问题，本质上是中国社会变迁的反映。

三、农村宅基地使用权确权登记发证工作中存在的问题和解决方法

1、对于已取得土地证书的宅基地面积如何确定？解决方法是：对其宗地进行调查核实，已发证面积与调查核实面积出入不大的，收回并注销原有土地使用证与原土地登记发证资料一并归档，按照实际调查核实面积重新换发土地使用证。已发证面积与调查核实面积出入较大的，没有超过已发证面积的，按原证书面积确定合法面积，超过330平方米的，合法面积按330平方米确定，收回并注销原土地使用证与原土地登记发证资料一并归档，换发土地使用证，超过部分按临时用地处理，宗地图按实际调查核实现状绘制，在宗地图上标注合法用地范围及合法用地面积，同时在土地登记簿和土地权利证书记事栏内注明超过标准的面积；

2、对已经取得土地使用权批准手续没有颁发过土地使用证书的宅基地面积如何确定？解决方法是：按批准面积确定合法面积，超占部分按临时用地处理，宗地图按实际调查核实现状绘制，在宗地图上标注合法用地范围及合法用地面积，同时在土地登记簿和土地权利证书记事栏内注明超过标准的面积；

3、农村违法宅基地如何处理？解决方法是：违法宅基地必须依法依规处理后方可登记。对于违法宅基地，应当查明土地历史使用情况和现状，对符合土地利用总体规划与村镇规划以及有关用地政策的，依法补办用地批准手续后，进行登记发证；

4、未经依法审批的宅基地使用权的宅基地面积如何确定？解决方法是：以农村村民建房占用宅基地的时间为依据登记的面积按下列方法确定：

1982年2月13日《村镇建房用地管理条例》实施前，农村村民建房占用的宅基地，在《村镇建房用地管理条例》实施后至今未扩大用地面积，符合现行土地利用总体规划、村镇规划的，由村委会出具宅基地使用情况和现状的证明并张榜公告30天无异议，经乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府审定后，可以按实际使用面积确权登记。

1982年2月13日《村镇建房用地管理条例》实施起至1986年12月31日，农村村民超过批准面积的宅基地，符合现行土地利用总体规划、村镇规划且当时已按国家和地方有关规定作出处理的，可以按实际使用面积确权登记。

1987年1月1日《土地管理法》实施后，按照实际批准面积确权登记，超占部分按临时用地处理，宗地图按实际调查核实现状绘制，在宗地图上标注合法用地范围及合法用地面积，同时在土地登记簿和土地权利证书记事栏内注明超过标准的面积。

5、合法面积怎么划定（房屋前后左右数怎么定）？解决方法是：（1）、有原土地证和审批件，能找到准确位置的，按原土地证和审批件划定；（2）、找不到准确位置的，只标出宅基地面积和超出部分面积是多少，前后左右数不具体划定；

6、户口不在本村，不是本村村民的如何办理土地登记？解决方法是农业户的，在原户口所在地村出无宅基地证明后，可以发证；

7、非农业户如何办理土地登记？解决方法是农村村民转为非农业户口居民（含华侨），原在农村合法取得的宅基地，地上房屋产权没有变化的，经村委会出具证明并张榜公告30天无异议的，可依法办理土地登记，并在土地登记簿、集体土地使用证记事栏注记“该权利人为非本农民集体成员”。城镇职工买农村房的不予发证，但得统计出具体哪户。

8、一户多宅的如何办理土地登记？解决方法是：（1）、一户村民两处宅基地面积合并，没有超过规定面积标准的，可予以登记。（2）、已拥有一处宅基地的本农民集体成员的农村或城镇居民，因继承房屋占用农村宅基地的，可按规定登记发证，在《集体土地使用证》记事栏应注明“该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人”；

9、楼房有集体土地建设用地使用证或宅基地批准书，但二层以上未审批的如何办理土地登记？解决方法是补办二层以上审批手续后，再登记发证；

10、变更的如何办理土地登记？解决方法是：能变更的变更后登记发证，不能变更的搁置；

11、非本农民集体的农民异地建房的如何处理？解决方法是：非本农民集体的农民，因地质灾害防治、新农村建设、移民安置等集中迁建，在符合当地规划的前提下，经本农民集体大多数成员同意并经有权机关批准异地建房的，可按规定确权登记发证；

12、没有权属来源证明的宅基地如何处理？解决方法是：对于没有权属来源证明的宅基地，应当查明土地历史使用情况和现状，由村委会出具证明并公告30天无异议，经乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府审定，属于合法使用的，确定宅基地使用权；

四、不予登记或暂缓登记的情况

（一）、涉及下列情况之一的，不予登记

1、土地权属争议未解决的；

2、土地违法违规行为尚未处理或正在处理的；

3、未按合同约定付清全部土地价款的；

4、按土地价款缴纳比例分割申请登记的；

5、申请登记的土地权利超过规定期限的；

6、无合法用地批准等土地登记申请要件的；

7、违反规划改变土地用途的；

8、除上述农村一户多宅问题的处理两种方式以外，农村村民一户申请第二宗宅基地登记的；

9、将原住宅出售、出租、赠与或改作生产经营用途，申请其他宅基地使用权登记的；

10、法律法规规定的其他情形。

（二）、涉及下列情形之一的，暂缓登记

1、农村村民经批准取得新宅基地，原宅基地应退而未退的；

2、政府依法实施规划被列入拆迁，合村并点或增减挂钩范围的村庄；

3、空闲或房屋坍陷、拆除两年以上未恢复使用的。

不予登记或暂缓登记的，应当书面告知申请人其理由

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关键词：宅基地使用权 流转 问题 对策

目前我国农村宅基地使用权流转的成因分析

（一）受经济利益驱动的影响

随着社会经济的快速发展和城市化进程的大力推进，农村的耕地逐步减少，加之农民的收益甚微和我国目前农民社会保障制度不健全情况下，许多农民将自己住房的一部分用来出租获取租金。农民通过宅基地流转的方式为有效利用农村的闲置土地，发展农村经济，增加农民收入，提高农民生活水平发挥重要的作用。

（二）受农民进城发展需要的影响

改革开放30年来，随着大量农民进城务工的影响，我国的城市化进程发展迅速，而城市各方面的优越条件使得进城农民大多不愿再回到农村，而想在城市发展并定居，然而城市的高额房价却是其存留产生的最大障碍，于是想在城市定居的农民就把闲置在农村的房屋及土地出售或转让来缓解进城发展所需的资金困难。

（三）受城市退休人员休闲养老需求的影响

很多市民厌烦了喧闹的城市生活在其退休以后则向往农村的田园风光。在退休后城市居民想在农村购买一套住宅用作休假和养老。在这种情况下买卖双方形成了利益互补，达成买卖宅基地使用权的协议。

目前我国农村宅基地使用权流转中存在的问题

（一）法律法规不完善且有关规定滞后

一是关于农民宅基地管理的法律法规数量少，且效力层次低，宅基地管理在很大程度上依靠规范性文件和地方政策调整。目前我国还没有一部调整农村房屋和土地方面的民事法律。近年来，一些地方虽然制定了相关的宅基地管理办法，但由于各地宅基地管理政策内容上的不统一，且有的地方管理办法不够规范，加上各地管理力度上的差异，宅基地管理效果差异很大。2004年11月国土资源部虽出台了《关于加强农村宅基地管理的意见》，但以部门意见的形式出台，法律效力低。与立法较为完备的城市房地产管理相比，农村宅基地管理方面的立法滞后，不仅存在大量的法律真空，而且内容比较粗浅。

二是我国的《物权法》仅在第十三章专门对宅基地使用权作了规定，但只有四个条文，相对比较简单。从第153条（宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。）、第155条（已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。）的规定来看，《物权法》并未禁止宅基地使用权的流转，这和以前草案中“禁止城镇居民在农村购置宅基地”的规定形成鲜明对比，这一规定明显为制度的变革留出了一定的法律空间。但从《土地管理法》第62条（农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。）、第63条（农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。）的规定来看，又是明显禁止宅基地使用权流转的。在合法流转无法进行的情况下，农村宅基地和住宅的非法交易禁而不止，交易数量日益增多。这充分说明当前有关宅基地的法规政策己很难满足经济发展的要求。随着城镇化进程的不断加快，宅基地流转将呈不断上升的趋势。如果法律不加以系统规定，必定会引起各种纠纷，影响社会主义新农村的进程和我国的社会主义和谐社会建设。

（二）宅基地的市场流转面临体制性障碍

由于有关流转的法律法规滞后，对宅基地流转的条件、范围、方式、期限、收益分配及流转后土地产权关系调整等方面缺乏规范和指导，大量宅基地私下流转，扰乱了土地市场的正常秩序；宅基地隐形交易加剧了土地权属混乱和产权纠纷。突出的表现为：当有关的宅基地、房屋碰到征地、拆迁补偿时，由于缺乏宅基地使用权和农村房屋的强制登记制度，转让方凭建房申请表和审批机关的审批文件，仍向有关拆迁部门主张征地的补偿费用，纠纷便由此而生。有时卖方在城里生活困难，回村里再要批地；有时势力强大的村落强行收回已被村民卖掉的宅基地，买方损失严重。这些纠纷一旦起诉到法院，法院在调解无果的情况下，只能按法律规定来判，对买方不利。由此更易导致矛盾激化，甚至会酿成重大案件，影响农村社会的稳定。

（三）宅基地使用权证发放需要规范

与《土地管理法》等法律法规一样，宅基地使用权的登记发放程序仍未明确规定。在我国的大部分农村地区存在着宅基地使用权证发放滞后的情况，这一状况既不利于农民明细产权，依法保护自己的宅基地使用权，也不利于宅基地建档造册影响土地管理部门对宅基地流转的监管，同时也是宅基地在流转过程中造成农村宅基地纠纷发生的潜在隐患。

（四）审批管理不严

尽管《土地管理法》对宅基地的划拨实行严格的审批制，要经乡（镇）政府审核，并最终由县级人民政府批准，其目的在于加强政府对于土地资源保护和利用的监督管理。但实践中宅基地的具体分配基本上是由村干部把握大权，很多地方的宅基地管理村级民主程度较差，一些地方的村委会或村干部不经过村民会议，自己行驶宅基地报批决定权，村干部滥用职权、以权谋私、越权划拨的现象严重。原因在于，现行法律法规对村级基层组织在宅基地管理中的权责缺乏明确界定，农村法制教育宣传措施缺乏有效性和针对性，村委会和村干部依法管理的责任不明确，对超标用地、宅基地流转、乱建乱盖等违法使用宅基地放任不管，造成集体土地权益的损害。在农村宅基地使用权的管理中，房地产及其产权产籍管理至今不明，导致许多地方一户多宅、超面积住宅、违法建房、占地建房等现象普遍。

完善我国农村宅基地使用权流转的法律思考

（一）加强立法并规范宅基地使用权的流转

《物权法》作为规范财产关系的基本法，不可能对每个制度都作出详细的规定。《物权法》对宅基地使用权规定比较原则，即对宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。因此应当加强宅基地立法体系建设，规范宅基地管理。针对目前宅基地管理方面的立法滞后且法律效力低，以及新形势下出现的一些新情况新问题，应加强宅基地立法体系建设，尽快出台《农村宅基地管理办法》、《集体建设用地流转管理办法》及《土地登记条例》等，明晰宅基地产权，明确宅基地流转、收益分配及宅基地登记发证等问题。对宅基地使用权的取得、行使、转让（转让条件、范围、方式、期限、收益分配及转让后土地产权关系的调整等）和法律责任等方面作出明确规定，形成一整套规范的宅基地使用权管理制度。

（二）建立农民宅基地使用权流转制度

现行有关农村宅基地使用权的流转仅限定为村内集体经济组织之间，禁止城镇居民在农村购置宅基地，这种规定基本禁止了宅基地使用权以及农宅的流转，不利于实现城乡协调发展和建立资源节约型社会的原则。据专家估计，到2020年，我国城镇居民总数要增长3亿人以上，同时，每年将有1500万农民进城成为城市居民。这种趋势将引致不断增加的非农建设用地需求。

与此同时，大量农民进城将导致空置住宅的不断增加。在合理的宅基地流转制度下，农民进城后宅基地将会成为农村非农建设用地市场的重要客体，这一市场的建立和完善，将促进城市化进程，促进城乡一体化。建立农民宅基地使用权流转制度，参照土地承包权的改革方向，调整农村宅基地的产权设置。确定每一块现状宅基地的长期使用者并依据规划新增或者缩并宅基地面积。允许农村宅基地在城乡居民内自由流转，打破城乡二元分割的土地利用机制。进一步开展长三角、珠三角、环渤海等发达经济带周边的农村宅基地流转研究，探索建立与农村宅基地合法流转相配套的财税体制和集体土地产权制度等。

（三）建立合理的宅基地流转收益分配机制

按照收益的初次分配基于产权的原则，宅基地流转中地的流转收益即绝对地租应归集体土地所有者，这需要建立地、房分别独立核算体系。因国家投资的各类公共基础设施等产生的土地增值即级差地租I归政府，但从鼓励农村宅基地流转角度考虑，国家不宜直接收取，应以不动产税、土地保有税及土地流转税（土地交易税）等税收形式分享土地级差收益。这种分配方式有利于土地收益分配额度的量化。收益再次分配即级差地租Ⅱ应归宅基地使用权人。

（四）加强农村宅基地清查和集体土地所有权确权

农村宅基地使用权的流转，宅基地的多少将直接给农民带来巨大的经济效益。为防止少数乡、村干部利用职权多占宅基地，各地必须加强对现有农村宅基地使用情况进行彻底的清查，对手续齐全、符合法律规定的宅基地给予登记造册，对不符合法律规定，多占、多用的宅基地则不予登记或按临时用地予以处理。另外，根据法律规定，我国农民集体所有土地也应由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。当前，可在全国范围内开展的土地利用现状更新调查之际，利用现有人、财、物资源，兼顾做好宅基地的清查和集体土地所有权确权的地籍调查工作。开展对宅基地的清查和集体土地所有权的确权，可为农村宅基地的有偿使用和流转打下良好基础。

（五）建立农村宅基地有期限与有偿使用制度

《物权法》明确将宅基地使用权界定为一种用益物权。从理论上讲，他物权的存在都是有期限的，无期限将造成只要房屋尚在则宅基地使用权就一直存在，一个农民可能以继承、受赠等方式取得几处房产，一直延续下去，这不利于节约土地，而建立起宅基地有期限使用制度就完全可以对期满不再需要的宅基地使用权予以收回，避免浪费土地。

参照城市国有土地上的住房土地使用权期限为70年的规定，农村宅基地使用权的期眼也应规定为70年，自农民申请宅基地获得批准之日起计算，同时建立配套的一定条件下的农村宅基地有偿使用制度。具体表现为：农民经申请取得宅基地使用权的，在70年内可以无偿使用。70年届满后，该农民或其家庭成员仍为本集体经济组织成员的，且只有一处宅基地的，该宅基地使用权自动延长70年；该农民或其家庭成员不再是本集体经济组织成员的，则应向集体经济组织交纳宅基地使用费后，可再次取得为期70年的宅基地使用权，如不交纳宅基地使用费的，则集体经济组织有权收回宅基地使用权。农民转让宅基地使用权的，如受让方为本集体经济组织成员，且无宅基地的，宅基地使用权的转让应为无偿，受让方享有剩余年份的宅基地使用权。转让方仍有权再次申请取得宅基地。通过继承或受赠与而取得农村宅基地使用权的，参照上述构想执行。

参考文献：

1.张奇.农村宅基地法律问题探析[J].财贸研究，2005(2)

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关键词：农村；宅基地使用权；流转；综述

中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）31-0030-02

农村宅基地既是农户的居住和消费场所，又是农户家庭经济的重要组成部分，对农村宅基地使用权管理制度的调整，不仅直接关系到社会主义新农村建设、城镇化建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩工作能否顺利进行，更关系到广大农民的切身利益，对于促进城乡统筹协调发展、构建和谐社会、维护国家政治稳定也具有极其重要的意义。对此，国内不少专家学者对农村宅基地使用权及其流转进行了深入细致的研究。基于此，以下试从农村宅基地及其使用权的内涵、农村宅基地使用权的制度、农村宅基地使用权流转以及规范农村宅基地使用权的对策建议等方面进行相关论述。

一、农村宅基地及其使用权的内涵

1.农村宅基地的内涵。赵侠（2008）认为，农村宅基地是指农村集体经济组织为满足本集体经济组织内部成员的生产和生活需要而用于分配给其成员使用的住宅用地及附属用地[1]。赵忠君（2010）认为，农村宅基地是指建了房屋、建过房屋但无上盖物不能居住的土地以及准备建房用的规划地三种类型[2]。

2.农村宅基地使用权的内涵。方金华（2008）认为，农村宅基地使用权是指农村集体经济组织成员在依法取得的集体组织所有的宅基地上建造自有房屋及其附属设施，并对宅基地享有的占有、使用和有限制处分的权利[3]。马克敏（2003）认为，农村宅基地使用权不仅包括农民宅基地使用权，而且还包括农村集体经济组织房屋的土地使用权[4]。喻文莉（2011）认为，宅基地使用权是国家为实现重工业优先发展战略目标的历史产物，它是以城乡二元户籍制为基础，以限制城乡人口流动为初衷，以耕作为农民的唯一谋生手段，以宅基地的生存保障为唯一功能而作出的一种制度安排[5]。

二、农村宅基地使用权的制度研究

任中秀（2008）从物权制度的角度出发，认为这项制度是在特定的历史背景和条件中形成的一项本土制度。她认为，允许宅基地使用权流转有利于维护立法的权威性，解决立法与现实的矛盾，促进土地资源的合理利用以及解决农民的融资问题[6]。

吕军书、冯琳（2011）从中国现行农村宅基地使用权法律制度的价值取向出发，得出了宅基地使用权具有身份性、无偿性和限制性，其是以户为单位行使宅基地使用权。他们认为，在单一价值取向下现行农村宅基地法律制度存在着大量土地闲置、隐形交易现象严重、农民融资困难等问题[7]。

付玥、梁丹辉（2008），李瑞记（2010）从中国当前农村宅基地使用权制度的基本特征出发，认为中国农村宅基地的使用权存在着主体特定性、产权无偿性、使用无期性、权能限制性四个特征[8～9]。

三、农村宅基地使用权流转的研究

1.农村宅基地使用权流转存在的问题。赵忠君（2010）认为，中国农村宅基地流转的主要问题有法律制度不健全，缺乏明确的法律依据；集体所有权多级性阻碍了农村宅基地使用权的流转；现行的宅基地制度和规定加剧了城乡二元分割，居民与农民不平等现象更加突出[2]。张淑臻（2009）认为，现行宅基地使用权流转制度不能长期承担社会保障，不利于农民融资，造成了隐形市场的存在，进一步限制了城乡一体化的发展进程[10]。

2.农村宅基地使用权流转的制度。马克敏（2003）认为，农民宅基地使用权制度不仅仅是民法问题，而且它与中国宪法规定的土地基本制度相适应。她认为，应该建立体现效率、符合市场经济要求的、面向21世纪的统一的宅基地使用权制度，同时又要注意到其与国有土地基地使用权的区别，照顾其特殊性[4]。党建德（2010）提出要建立城乡统一的宅基地及房屋交易市场，让农村建设用地使用权和住房所有权实行公开竞价交易，逐步与城镇地产市场体制接轨的农村宅基地使用权制度的创新思路[11]。

3.农村宅基地使用权流转的模式。刘卫柏、贺海波（2012）认为，现阶段中国农村宅基地流转主要有村集体经济组织内部和外部转让、农户主导自由租赁、地方政府主导转让等模式[12]。

毛平（2011）将视角从物权法领域转移至债权法领域，提出了农村宅基地流转的“法定租赁权”模式[13]。

4.农村宅基地使用权流转的意义。王习明（2011）认为，完善的农村宅基地流转制度可以有效地保障农户的合法权益，壮大农村集体经济，促进土地的集约利用和城乡经济社会的统筹发展[14]。何玉婷（2007）认为，农村宅基地的合理有偿流转有利于农村筹集发展资金，有利于土地生产要素流动，有利于促进城乡协调发展[15]。

四、规范农村宅基地使用权的对策

文维、游恒涛（2011）从法律层面的角度出发，认为要完善中国农村宅基地使用权制度，必须规范农村宅基地使用权的确权机制，健全农村宅基地使用权流转的相关规定，丰富农村宅基地流转的途径，完善宅基地使用权的可继承性[16]。

张淑臻（2009）指出，要完善宅基地使用权流转制度，必须建立完善的农村社会保障体系，统一宅基地使用权的用益物权性和保障性，建立宅基地使用权有偿、有期限制度，完善宅基地使用权登记制度[10]。

张长春、王立芹等（2011）认为，要完善农村宅基地使用权流转，需要逐步放宽对宅基地使用权流转的限制，建立农村宅基地收储机制，明确宅基地流转的范围和条件，做好宅基地使用权流转的相关配套服务[17]。

五、简要评述

目前国内学者对于农村宅基地使用权的研究主要集中于农村宅基地使用权利用存在的问题、农村宅基地使用权流转模式的探析、农村宅基地整理复垦及农村宅基地立法等方面。他们的研究拓宽了宅基地使用权的内涵，深化了对宅基地使用权的认识，具有重大的理论和实践意义，同时对于进一步完善宅基地使用权的相关法律和管理条例也具有极大的指导意义。但是已有的研究也存在不足，主要表现在如下方面：第一，对于农村宅基地以及农村宅基地使用权的内涵还没有一个确切的权威的定义；第二，国内学者对于农村宅基地使用权存在的问题进行了翔实的研究，但对于出现这些问题的深层次原因解读的并不多；第三，在宅基地使用权流转的对策研究中多数学者集中在农村宅基地使用权这个层面上，而对其他农村的制度譬如与农村宅基地息息相关的户籍制度改革没有太多提及；第四，系统性地探讨农村宅基地使用管理制度的改革问题，尤其是将宅基地使用管理制度改革纳入到城镇化进程和“以工促农、以城带乡”发展阶段所面临的土地资源短缺、建设占用与耕地保护矛盾的框架之下，但是对于现阶段农民合法权益保障和财产性收益增加的研究成果并不多见。基于此，立足于中国经济和社会发展的实际，从以上四个方面出发，有效地开展系统性的理论创新研究，努力探索一套既能稳定和强化农村宅基地基本社会保障功能，又能确保土地要素保值增值，促进土地集约利用、增加农民财产性收入的农村宅基地使用管理制度改革总体思路及其框架，对于国家相关部门进行政策改革具有重要的理论价值和实践指导意义。

参考文献：

[1] 赵侠.农户宅基地使用权流转意愿及影响因素实证分析——以浙江省湖州市为例[D].杭州：浙江大学，2008.

[2] 赵忠君.农村宅基地使用权流转问题探析[J].国土资源科技管理，2010，（3）.

[3] 方金华.论农村宅基地使用权的流转[J].武汉科技大学学报：社会科学版，2008，（5）.

[4] 马克敏.论中国农民宅基地使用权制度及其完善[J].内江师范学院学报，2003，（5）.

[5] 喻问莉.论宅基地使用权初始取得的主体和基本方式[J].河北法学，2011，（8）.

[6] 任中秀.农村宅基地使用权制度存在的问题及其完善对策探讨——以山西省农村宅基地的调查为基础[J].山西农业大学学报：

社会科学版，2008，（6）.

[7] 吕军书，冯琳.保障与效率价值框架下农村宅基地使用权制度探析[J].农业经济，2011，（8）.

[8] 付玥，梁丹辉.建设新农村视角下宅基地使用权制度研究[J].农业经济，2008，（12）.

[9] 李瑞记.城市化视野下农村宅基地使用权制度创新研究[J].广东农业科学，2010，（7）.

[10] 张淑臻.中国宅基地使用权流转制度研究[J].长沙民政职业技术学院学报，2009，（4）.

[11] 党建德.中国农村宅基地使用权制度创新的思考[J].陕西理工学院学报：社会科学版，2010，（3）.

[12] 刘卫柏，贺海波.农村宅基地流转的模式与路径研究[J].经济地理，2012，（2）.

[13] 毛平.农村宅基地流转模式的创新研究——以债权模式为构建视角[J].改革与战略，2011，（5）.

[14] 王习明.统筹城乡发展与完善农村宅基地制度——以成都市为例[J].甘肃社会科学，2011，（4）.

[15] 何玉婷.流转：农村宅基地的改革路向[J].法制与社会，2007，（3）.

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长期以来，我国有关房地产的法律法规关注的重点是城市房屋及土地的登记。对于农村房屋及宅基地缺乏相关法规的规范。因此，农村房屋及宅基地一直处于无法确权、不能交易的状态。这对于明确农民的财产权利，促进农村房屋及宅基地的正常流转，以及城乡房地产市场的一体化，无疑是最大的障碍。而要排除这个障碍，目前还存在很多问题需要破解，一方面是制度体系的建立，包括法律层面、理论层面的健全与完善；另一方面是需要从实践的角度去试点、去推进。

当前，在农村房屋确权中还存在一些亟待解决的问题。

一是农村房屋及宅基地统计数据的缺失。相对于城市房屋而言，集体土地上的农村房屋因长久以来处于散乱建设的状态，一户多宅、违规建设等现象严重。因此，确认合法合规的房屋及宅基地就是一项比较困难的工作。而且，全国范围内的农村情况又千差万别，这就给农房和宅基地的统计工作带来了难度。但是，没有基础数据，农房登记确权无异于无本之木。

二是农村房屋及宅基地登记确权法规体系的缺失。2008年颁布实施的《房屋登记办法》中首次对集体土地上房屋的初始登记、变更登记、转移登记等做出了规定。而在此之前，农房登记基本处于法律规范的空白区域。关于集体土地的管理，除了为数不多的几个国务院、国土资源部的文件之外，尚没有法律规范层次的制度规范。这也就造成了农房及宅基地确权登记的无法可依。

三是农民房屋确权登记观念淡薄。在我国这样一个农业大国，自古以来农村房屋就是世代相传的家业。在大多数农民的观念里，自己居住或所有的房屋及宅基地理所当然是自己的财产，为什么还需要确权登记？这种观念影响了这项工作的推进速度。为此，各级相关部门及媒体应该积极引导农民观念的改变，主动进行房屋和宅基地的登记，以合法的方式保障自己的权利和利益。

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关键词:农村宅基地；产权制度；制度创新；河津市

中图分类号：D267.2 文献标识码：A文章编号：

Abstract: Due to the limitations of the current homestead's property right system,making inefficient use of the rural homestead. The phenomenon of "hollow villages","small property room","town and country amphibious land" has been seen in various places.For the defects of existing homestead's property right system, some big cities where exit obvious contradiction between people and land has made some attempts and explorations on the innovation of current homestead's property right system during rural homestead's remediation process. This research looks forwards to provide a reference for the reform of homestead property right system of small and medium-sized cities in the central region through the analysis of homestead's property right system innovation of Hejin City,Shanxi Province.

Keywords: rural homestead; property right system; system innovation

改革开放以来，随着城镇化进程的快速推进，我国城镇建设用地和农村建设用地同时快速增长，与此同时农村出现宅基地大量闲置、“空心村”等现象，造成土地资源的浪费，加剧了土地的供求矛盾。现行的农村宅基地产权制度限制宅基地的流转、转让、抵押、出租等，使农村土地不能得到合理配置，并且在实践中农民、农民集体、地方政府为了追求各自的利益最大化经常产生利益冲突。希望可以通过分析研究现行的宅基地产权制度，找到一条适合社会主义市场经济体制要求的制度变迁路径。

1现行的农村宅基地产权制度分析

1.1现行农村宅基地产权制度的特征

1.1.1宅基地属于农民集体所有，农民集体拥有宅基地所有权、部分处分权和部分收益权。

1.1.2农民无偿取得宅基地使用权并且可以长期使用，农村宅基地具有社会保障性和福利性，取得面积符合规定的标准和“一户一宅”的原则，因宅基地使用权的放弃、自然灾害的原因、国家的征收和相关法律规定的原因，宅基地使用权消灭。

1.1.3农民拥有占有权、使用权、部分处分权和部分收益权，宅基地使用权不得抵押，农村住房可以在同一集体经济组织内流转，城镇居民不得购买农村宅基地，农村宅基地不得用于商品住宅开发。

1.2现行宅基地产权制度的缺陷

1.2.1相关法律的立法矛盾。根据《土地管理法》等相关法规，宅基地所用权归农民集体所有，农民享有宅基地使用权，宅基地使用权不得抵押、转让、出租等，农民只享有部分处分权和收益权。但《物权法》规定，宅基地使用权是一种用益物权，是一种财产权，应当享有占用、使用和收益的权利，并且作为一种财产权，宅基地使用者应当享有直接支配并排除他人干扰的权利。[1]

1.2.2现行宅基地产权边界模糊。宅基地所有权为农民集体所有，而农民集体包括村农民、村内农民、乡农民集体，没有明确指出哪级集体为宅基地所有权主体。农民只有宅基地占用权、使用权，而收益权、处分权没有明确界定，正是由于产权边界的模糊性，使得宅基地产权不具有完整性和排他性，这是导致农民的利益被侵占而引发冲突的主要原因。

1.3.3不适合土地集约利用及影响城镇化进程。随着社会经济的发展，大量的农村剩余劳动力向城镇转移，很多农民已经融入城镇生活，他们在城镇中占有使用了一定的土地，同时又拥有农村宅基地形成“城乡两栖用地”现象。现行的宅基地产权制度限制宅基地流转，出现城镇发展缺少建设用地而农村却有大量闲置土地的局面，造成土地供求不均衡。

1.3.4与住房制度不协调。我国现在实行的是城乡二元住房结构，城市住房通过购买国有土地建房拥有完整产权，在住房使用过程中可以自我居住,也可以出租、出售获得资金。由于现行的宅基地产权制度，农村住房通过无偿划拨土地建房拥有有限产权，所以在使用过程中只能自我居住，如果闲置形成“空心村”，如果出售则是“小产权房”。[2]

2农村宅基地产权制度的创新及变迁路径的探索

产权的功能主要有减少不确定性，使外部性内部化，约束产权主体经济行为，优化资源配置，降低交易成本。现行的宅基地产权明显不具有完整的产权功能，不符合现在生产力发展的要求，必然会引起产权制度的变迁，在实践中宅基地产权制度创新主要有两种形式，一是农民和农民集体为追求利益而推动的诱致性变迁，二是地方政府强制推行的制度创新。一些经济比较发达的地区率先对宅基地产权创新进行了大胆尝试和探索。

2.1宅基地有偿申请取得及有偿使用

对于优良地段和区位较好的空闲地，在村集体组织下，有资格申请宅基地的农户通过公开招、拍卖方式取得。有偿使用是宅基地使用人每年需交纳一定费用，在山东德州最先进行宅基地有偿使用试点工作后，全国很多地区实行宅基地有偿使用。到1993年，由于地方政府私自提高收费金额和增设各种类型的收费渠道，引起各地抗议，中央出台文件彻底明文禁止了农村宅基地有偿使用行为。[3]

2.2迁村并点、集中居住

迁村并点是将现有的规模小、用地大、基础设施落后的自然村居民迁入择点而建的中心村或集镇，并将原住宅地还耕，[4]也有些地方将宅基地复垦后作为农村建设用地安排他用。2000年国务院《关于促进小城镇健康发展的若干意见》（中发[2000]11号）指出，要通过挖潜、改造旧镇区，积极开展迁村并点，土地整理，开发利用荒地和废弃地，解决小城镇的建设用地问题。

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[关键词] 城乡 房屋产权 一体化

一、前言

土地制度是国家的基本制度，土地产权涉及国家宏微观经济各个层面。决定一国经济能否长期持续增长的关键在与是否能在产权明晰的基础上，最大程度上的对产权的进行保护。虽然在市场经济转型初期发挥了巨大作用，其贡献是不可否认的，但随着改革转型的日益深化，农村土地产权问题凸现。在市场经济日益发展的今天，有的农民走出生于斯、长于斯的村庄，举家迁移到远离家乡的都市居住，他们在农村的住房就闲置下来，而农村中的无房户需要房屋居住生活。也有些城市居民为了追求田园生活，希望在农村有一个绿色的家园。因此，在农村特别是城乡结合部，便出现了买卖农村房屋的现象，部分农村地区出现了房屋产权较为自由的流转，甚至一些经济较为发达的农村地区正在进行类似的尝试，并以此作为实现农业产业化、现代化和农村城镇化的基础。

二、城乡房屋产权一体化管理的措施

1、实行宅基地收购储备制度

可以借鉴城镇国有土地收购储备制度，在农村宅基地市场建立宅基地收购储备制度。农村宅基地收购储备制度，即在保证耕地数量不减少的情况下，对控制、等待出售或面积超标的存量宅基地，由省、市政府统一收购或没收超标部分，对其进行整理或置换，整理出多余的宅基地，用于提供给农村新出生人口，由省、市政府进行宅基地的收购储备，可以从宏观层面控制和协调各个市、乡镇、村的宅基地使用。宅基地数量不增加，即新增宅基地数量不超过土地年度使用计划规定的指标。若需求过大，可用整理出的存量宅基地予以弥补，若需求不足，可将多余的宅基地指标转为其他建设用地指标，提高土地利用效率，增加集体经济组织收入。适度开放宅基地二级市场，规范宅基地隐性流转。二级市场为宅基地使用权到他物权的让渡，主体范围可扩大为所有组织成员和城镇居民。转让宅基地权利人直接对集体负责。农民取得的住房私人产权(含宅基地使用权)在第一次转让时，应受到政策限制。农民转让房产，必须户内人口全部同意，并规定转让房产后户内人口不得再申请宅基地(包括加入他人户籍申请宅基地)，和城市居民一次只能享受一次政策性住房一样。同时，明确规定农民无其他固定住处的，不得转让农村住房。因地制宜，逐步建议宅基地和房屋流转市场。

2、建立农村宅基地使用权的强制登记制度

无论是城市居民的住房土地使用权，还是农村居民的宅基地使用权，均关系到千家万户的切身利益，公民住房的土地使用权，是在土地公有制度下的一项重要的物权。在城市，居民的住房土地使用权实行强制登记制度，而在农村宅基地使用权登记则为任意事项。根据《中华人民共和国物权法》的有关法律规定，不动产物权的公示方式为登记，未经登记或不生效力或不得对抗善意第三人。因此，为完善农村宅基地使用权的法律制度，建立农村宅基地使用权的登记制度己势在必行。2007 年《物权法》颁布实施后已经有了法律依据。这一制度的建立，可以使农村宅基地使用权人的权利得到明确。据此，由房管部门对农村房屋进行确权登记，发放农村房屋产权证，开展农村乡镇房屋的普查登记工作，通过普查登记，建立起较为详尽完整的产权产籍资料，加强农村集体土地房屋的管理基础，先将农村集体土地房屋有序地管理起来，按规定办理专门的农村集体土地房屋权属证书，利用房地产行政管理部门有专业化的房地产测绘、产权登记及房产档案管理队伍，执行统一的业务口径，明确房地产行政管理部门为农村集体土地上的登记发证机关。有利于城乡一体化管理。改变农村房屋权属关系混乱，管理不到位的现状。

3、实行农村房屋宅基地使用权有偿使用制度

我国早己确立了对国有土地的有偿使用制度，对于农村集体经济组织所有的土地，也应当实行统一的制度，建立全国统一的土地市场。作为共有制的两种形式，集体所有的财产应与国家所有的财产得到同样的法律保护。宅基地属于农村集体经济组织所有，村民个人要取得宅基地使用权，必须通过农村集体经济组织将宅基地使用权有偿出让给村民个人，农村集体经济组织用取得的宅基地使用权出让金归农村集体经济组织所有，由农村集体经济组织对土地进行复垦等农田建设。关于宅基地使用权出让金的数额，考虑到农民实际收入偏低的现实，可参照国有土地使用权出让金的下限确定。通过实行宅基地的有偿使用，既可以增加农村集体经济组织的集体财产，杜绝农民通过无偿划拨形式多占宅基地情形的发生，限制农用地的减少，又可以提高农民的市场经济意识，促进农村房屋交易的规范发展。根据《城市房地产管理法》第六十条的规定，房地产转移先办房产转移登记，再凭变更后的房产证办理土地变更登记。根据土地管理法对国有土地出让的规定精神，如果农村房屋的宅基地是通过无偿划拨取得的，应当逐步推行宅基地使用权有偿使用制度。没有交纳宅基地使用权出让金的房屋在进行房屋交易时，买受方应当向房屋所属的农村集体经济组织交纳宅基地使用权出让金，而不是交给农户。

4、建立农村宅基地使用权随房屋转让制度

宅基地是房屋存在的基础，买房人如果只能购买地上建筑物，无异于购买了一堆旧的建筑材料，房屋的经济价值及使用价值就得不到体现，买房行为就失去了它的意义，因此，为了解决交易房屋双方当事人的后顾之忧，最大限度地发挥房屋的使用价值，必须确立地随房走的原则，即在依法变更房屋所有权登记后，并凭变更后的房屋所有权证书向同级人民政府土地管理部门申请土地使用权变更登记。地随房走意味着房屋的出卖人在处分房屋的地上部分时同时行使了对宅基地的处分权。从《土地管理法》第十二条的规定可以看出，交易房屋后，因宅基地的使用权人发生了变化，交易房屋的双方应当依法办理土地变更登记手续。对于农村集体经济组织内部房屋所有人与买受人的房屋交易，即房屋交易双方属于同一个集体经济组织。在这种情况下，如果购房者在本集体经济组织没有其它房屋，即使该村民不购买房屋，如果他们需要房屋居住，基于其特定的成员身份，该经济组织也应当允许该村民通过申请获得宅基地，因此，其购买房屋所获得的宅基地使用权应与通过申请获得宅基地使用权同等对待，但是已经通过出让方式取得宅基地使用权的房屋的买受方不再向农村集体经济组织另行交纳宅基地使用权出让金。

5、合理设定集体建设用地流转的利益分配机制

集体土地所有者拥有土地的所有权，参与权益的分配，是所有权在经济上的体现，为避免集体组织中少数人谋私利，所得收益应当纳入农村集体财产专款统一管理。其中一定比例应用于本集体经济组织成员的社会保障安排，不得挪作他用；土地使用者在使用土地过程中对土地进行一定的投入，理应参与土地交易，获得一定的利益分配。从农村集体经济发展现状来看，在制定流转收益时应当将收益的绝大部分归农村集体组织，城市规划区内因国家对土地基础设施的投入，政府管理部门可以享受一定的收益；但对农村、乡镇的建设用地的流转，国家并没有对其进行过多的追加投入，不应该参与直接的收益分配，可以收取一定的管理费用，还可以通过收取土地流转增值税来加以调节，发挥政府通过税收再分配收入的作用。另外，在土地利用总体规划规定的建设用地的范围内，应留出一定比例用以储备，这样就保证了农村集体组织拥有源源不断的土地收益，确保广大农民的增收和社会的长治久安。

三、结语

总之，建设社会主义新农村，统筹城乡经济社会发展、推进城乡一体化是新形势下解决“三农”问题的根本途径。我国城乡房屋产权的一体化管理是当前建设社会主义新农村、推进城乡一体化进程中倍受社会各界关注的一个问题，值得我们进一步深思和探讨。

参考文献：

[1]王旺玮.浅议物权法中的农民土地权益保护[J].大众科学,2007(12).

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立法对农村土地承包经营权的滞后性规定造成了农村土地的权属纠纷难以调处。按照现行法律的规定，农村土地承包经营权的期限为30年，且遵循“增人不增地、减人不减地”的基本规则。这种制度设计在城镇化推进以前确实具有其进步意义，至少能够调动务农者的生产积极性。但是伴随着城镇化建设进程的加快，农村人口流动加剧，国家惠农政策在二轮承包期内又经历了巨大的调整，土地流转纠纷常态化趋势愈加明显，农村土地确权的难度加大，流转的权属基础不稳定。农村土地权属纠纷形成的根本原因在于法律制度上的三大缺陷：一是农村土地承包权与经营权未实现分离导致农村土地经营背离了城镇化推进的现实需要；二是农村土地承包经营权制度设计的弹性不足导致农民产生农村承包地私有化的错误认识；三是农村土地承包经营权的确权实际滞后于法律制度的初始设计导致土地流转中纠纷重重。担保物权视角下，集体土地财产权面临的立法限制也阻塞了农村土地流转的融资渠道。根据《物权法》的规定，农村集体土地除了“四荒地”和乡镇企业厂房用地可以用于抵押担保以外，其他均不能进行抵押担保，这使得城镇化背景下农村土地流转巨大的融资需求满足渠道受到阻塞。尽管十八届三中全会对农村土地承包经营权抵押担保的限制进行了松绑，但现实中，由于农村土地市场的未同步发育，金融机构出于经营风险的考虑，基本上不愿意将资金投入到农村土地流转项目上来。可以预见的是，即使在农村土地流转市场发育充分情况下，农村土地价值实现的渠道被打通，但由于严格的用途管制制度存在，农村耕地经营权担保融资的额度也是非常有限的。按照最新的政策精神，一旦农村经营性建设用地与国有土地实现同等入市、同权同价，势必又造成农村两种不同用途的土地价值之间的严重失衡，可能会进一步加剧建设用地对农用地的挤占。因此，在城镇化背景下，要解决农村不同用途的土地之间的价值失衡问题，依赖的不仅仅是农村土地市场的培育和完善，更要依赖于完善的农产品流通体系的构建，由此破除在农村所有用途的土地之中农用地的价值劣势。

二、集体土地财产权债权属性的立法偏差

集体土地财产权债权属性主要是从土地使用权流通环节考量土地的财产价值。由于在农村土地与国有土地之间的流通价值的法律定位悬殊，造成现实中地方政府土地财政的依赖性不断加大，同时也加大了地方政府债务的风险系数。

1．立法中农村集体土地的定价机制背离了土

地发展的规律，直接产生了地方政府对土地财政的依赖性。《土地管理法》对农村土地的价值衡量标准，至少存在三个方面的问题：一是立法确定的征收集体土地的行政化定价机制与国有土地市场化定价机制的截然分离，从根本上就抛弃了农村土地外向型流转的市场化运作的可能，为政府权力凌驾于农村土地权利之上制造了合法依据，由此便使得在国家征地和城镇化过程中，可能的侵权方恰恰是国家或者地方政府，决定补偿标准的也是国家或者当地政府，这样合作剩余的分配就会发生严重偏离，②也势必会造成农村土地上的权利配置不均衡，一定程度上剥夺了被征地农民和农村集体组织的自；二是按照征收农村土地按照原用途即农业用途加以补偿，为城镇化建设中政府低价取得农村土地制造了合法的依据，这也是造成旧型城镇化会选择土地城镇化道路的根本原因，低成本的土地运作可以造就高附加值的政府绩效调动了地方政府的征地热忱，一定程度上剥夺了农户和集体组织的土地发展权；三是土地征收补偿费用计价依据的滞后性没有考虑到农业产出率提高的因素，使得农民和集体组织在土地征收中无法分享现代农业的发展成果，这在一定程度上也间接造成了农民对政府征地行为的抵触情绪。

2．立法中的土地用途管制不均衡产生了土地

利用事实上的不公，约束了农村土地交易价值的有效实现。按照《土地管理法》对土地用途的分类，土地主要分建设用地、农用地和未利用地。在这种分类指导下，城市的土地几乎都是建设用地，而农村的土地则主要是农用地和少量的用做宅基和公共设施建设的建设用地以及“四荒地”。而所谓的土地用途管制主要管制在两个方面：一是控制耕地向建设用地的转化规模和速度，二是控制未按规划用途利用土地的行为。由于国有建设用地和农用地之间天然悬殊的市场价值差事实存在，这就造成了这种用途管制体现在农用地上的约束有两个方面，一方面是土地用途变更的限制，另一方面则是土地利用总体规划的约束。而对国有土地而言，土地用途管制的限制却只有土地利用总体规划。但毋庸置疑的是，当下土地交易价值的最大扩容空间最关键的还是体现在土地用途变更上。从这个意义上，立法事实上为国有土地和农村集体土地增值设置了两种完全不同的空间。可以说，土地用途管制在一定程度上约束了农村土地交易价值的实现，造成国有土地与农村土地价值实现的巨大不公。当然，这并非说明当前法律规定的土地用途管制制度设计本身具有不合理性，而恰恰是为了说明土地用途管制制度需要进一步完善，最终是要实现用途管制在两种不同性质土地之间的约束均衡，尤其是要在消除农村土地价值实现的渠道壁垒上作出进一步的细化规定。

3．立法对农村土地流转行为的规制不足为农

村经济健康发展留下隐患，损伤了土地流转主体进行土地流转的积极性。当前的土地立法对土地流转行为的调整至少存在两个方面的缺陷：一是缺少一部完整的调整土地流转行为的法律导致土地流转秩序混乱。我国至今尚未出台一部系统调整土地流转行为的法律，而调整土地管理行为的基本法律《土地管理法》中更是对土地流转问题只字未提，只在《农村土地承包法》中用12个条款作出了规定。但2002年颁布施行的《农村土地承包法》尽管规定了农村土地承包经营权流转必须签订书面合同，但同时又规定对交由他人代耕时间不超过一年的可以不签订书面合同。由此造成的最大问题是没有考虑到城镇化推进过程中农村社会和农业人口转移的实际。相当一部分农民以尝试心态外出务工而将承包地私下交由他人代耕，因此形成的口头协议并不在法律强制要求采用书面形式之列，正因为立法的明示许可，给农村土地流转尤其是农户之间的私下流转纠纷发生埋下了隐患。二是农村宅基地使用权的流转的法律限制事实上降低了农村土地的利用效率。按照《土地管理法》的规定，农村宅基地按照“一户一宅”的原则进行无偿分配，同时农户出租、出卖宅基地后不得在申请宅基地。而且各地出台的宅基地使用管理办法基本上也都规定不允许本集体组织以外的成员在本集体取得宅基地的权利。就是说，立法对宅基地使用权取得采用是权利一次用尽、限制流转的原则。城镇化加速发展带来农村人口流动性加大的条件下，农村住房的空置率提高，但按照法律的规定，农村空宅即使闲置，任何单位和个人也无权对该房屋进行物权变动，这在农村就形成一种耕地紧缺与宅基地浪费并存的局面。十八届三中全会提出“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”，尽管只是在试点地区审慎推进农民住房财产权的抵押、担保、转让，但是这或许是为将来农村宅基地流转开了一个政策的口子，这一政策的具体实行或许仍需要法律制度的同步改革，否则农村宅基地买卖的乱象会进一步加剧，甚至在某种程度上会加剧“小产权房”买房的现象。

三、因集体土地财产权立法偏差导致权利保护失衡

（一）集体土地的物权属性弱化导致物权人权利救济手段缺失

农村土地承包经营权物权属性的弱化主要反映在两个方面：一是独立性不够；二是支配性不强。农村土地承包经营权的独立性不足集中反映在《农村土地承包法》第27条的规定上———“承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。”由此可见，农村土地承包经营权的独立性不足的根本还在于立法为之设置了行政依附性的门槛。农村土地承包经营权支配性不强则集中反映在《农村土地承包法》第31条的规定上，依此规定，除林地承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包外，其他土地的承包人则只有应得收益的继承权，而并无土地承包继承权。法律对尚在承包期内的继承人农村土地承包经营继承权的剥夺，说明被继承人生前无法支配剩余承包期的土地承包经营权，也凸显农村土地承包经营权支配性不强的问题。宅基地使用权物权属性的弱化则集中表现为私权性特征不明显和财产权属性被淡化两个方面。《物权法》对宅基地使用权以准用性的立法规则将宅基地使用权的调整转归由《土地管理法》和各地的宅基地使用管理办法规定。《物权法》是私法，而《土地管理法》和宅基地管理的地方性法规、规章属于公法范畴，作为私法领域的宅基地使用权问题却需要遵从公法的安排，显然是立法上公权对私权的又一次资源侵占，本质上说，宅基地使用权的物权属性从立法的根子上就被淡化处理了。各地方立法中对宅基地使用权流转都采用了统一的不允许宅基地使用权流转的态度。当流通性缺失时，宅基地使用权自然不能算是一种完全意义上的财产权了。当宅基地使用权作为财产权的属性被淡化后，其基本的物权属性也就被弱化处理了。农村土地弱化的物权属性导致了土地权利人寻求物权保护的手段缺失。从物权保护的角度，物权的保护方法主要有物权请求权和债权请求权两种形式。就物权请求权而言，由于农村土地确权工作并未普遍推开，请求确认土地权利无物权登记的基础，所以农民对自己的土地承包经营权和宅基地使用权的物权保护请求往往受到诸多的现实制约。而集体组织在面对政府征地发生的所有权纠纷处理过程中更是处于无话语权、无决定权甚至无知情权的尴尬处境。不仅如此，无论是农户还是集体组织行使物权保护权利时，都没有一个代表性的有力维权组织主体。在无组织化维权的法律掣肘下，集体土地权利物权保护的基础注定是薄弱的。在确权不到位的情况下，农村土地权利人的权利受到侵害时，多数时候只能通过行使债权请求权来实现。

（二）集体土地权属的模糊化导致土地流转纠纷的处理失范

按照《物权法》的基本精神，不动产物权的取得采用登记的方式。但农村土地物权的取得都是依靠合同、直接行政划分甚至是自然形成的方式，这带来的直接问题就是土地权属的模糊。立法上对农村土地权利的规定也是边界模糊的，最突出的问题当然还是集体土地所有者主体虚化、集体土地权利内容边界模糊以及对公共利益界定不清等。当农村土地物权的边界处于模糊化的状态时，土地流转过程中的纠纷处理往往就缺失了统一准则，处理的结果也难以令人信服。土地确权工作之所以推进难度大，就在于过去的用地和农户间的土地流转行为过于随意，而由于历史原因，农村内部进行的土地登记造册行为又不规范，由此造成了土地确权时没有可供查询的依据，土地确权进程一延再延。在集体土地确权工作没有完成之前，农村集体土地的权属状态至少在法律上是模糊的。但是随着城镇化发展，农村土地流转的频率加快，因为流转而起的纠纷也逐渐增多，如果在无标准化准则可供遵循的情况下，单纯依靠村干部个人权威或者人情伦理等手段来完成纠纷调处，其结果的权威性就会丧失，可能会为更深一层的农民土地纠纷埋下隐患。事实上，在农村土地流转过程中，流转双方产生纠纷的原因主要在两个方面：因土地流转价格的刚性而起或是因土地整理中的地上物补偿不公而起。其中后者就是因土地产权模糊而起的问题。在农村土地连片流转的情况下，往往由村集体组织代表农户整体与土地流入方商定土地流转的具体问题，而连片流转过程中涉及的部分地间的公共设施、坟头等地上物如何计量计价，因为过去没有翔实的登记凭证，最终由此在流转双方之间引发争议的不在少数。

（三）集体土地流转权利的局限性导致公权与私权配置失衡

集体土地流转权利的局限性主要有三个方面：一是农村土地承包经营权流转的权利自由打折。这一方面是来自法律对农村土地流转的底限设置，另一方面来自于土地流转市场平台不健全的现实制约。二是宅基地使用权流转的法律限制；三是因农村土地流转受限而派生的土地融资担保功能不足。宅基地使用权的流转从农户角度是受法律禁止性规定约束的，但是反过来在土地整理和争取建设用地指标的过程中又被间接地国有化征收了。当然，无论是农村土地承包经营权还是宅基地使用权都未被允许设置为抵押物，即使在法律放开的条件下，由于真正意义上的农村土地流转市场并不成熟，农村土地价值实现渠道不畅，现实操作中的农村土地的融资担保功能也不可能得到充分发挥。正因为在农村内部进行土地流转存在着诸多的制约，在农村内部的土地流转行为无从体现土地的交易价值，而这部分土地一旦转化为国有用地，仅仅因为一个国有化确权行为的完成就能使土地价值瞬间增值百倍，所以，农村土地上的私权才会屡屡受到政府公权的侵犯，当公权凌驾于私权之上时，公权和私权之间的平衡状态也随之被打破。只有将公共利益和私人权益平等对待，找到合理的平衡点，才是化解土地矛盾的根本途径。

四、新型城镇化发展中农村集体土地立法改革的建议

（一）农村土地立法中站位纠偏

解决好当前立法中对农村集体土地立法的站位偏差问题，要从根本上去除公权至上的错误思想，关键还是要消除土地权利的城乡二元化差异，实现国有土地权利与集体土地权利的对等，最终是要将集体土地与国有土地一样作为城镇化发展的要素，纠正当前将国有土地作为要素而将集体土地作为要件来对待的法律态度。从土地权利取得上，坚持土地所有权取得方式同一化，严格限定公共利益的范围，利用列举式或排他式的方法明确公共利益的法律边界。从土地用途管制的角度，必须实现立法平等化，将规划和土地用途转用的双重规则同等适用在国有土地和建设用地上，缩小征地的法律适用范围。从土地价值实现的方式上看，要减少行政行为对集体土地价值实现过程的过度干预，引入市场机制，在集体土地定价过程中，主要依靠市场手段完成定价行为，而非通过刚性的法律价值准则来确定土地交易价值。从土地权利保护的角度，对不同性质土地的权利人应给予同等的法律保护，而不应对国有土地权利人使用的是物权保护方法，对集体土地权利人则采用债权保护方法。

（二）农村土地产权制度立法改革

1．实化农村土地产权的主体

从所有权层面来说，尽管集体组织作为农村土地所有权主体，要厘清其边界的难度较大，但是至少目前不同法律之间对集体组织边界确定的表述不一的问题则是完全可以通过法律修订加以完善的。在立法修订过程中，应该结合农村的实际，把村民小组这一已名存实亡的主体从立法中予以删除，将农村土地所有权主体划分为乡镇和村两级，对能够代表每一级集体组织的机构作出法律的标准性界定，而并不是明确指向到某一个机构。从使用权层面，结合城镇化发展的实际需要，应将土地承包经营权一分为二，即承包权和经营权，承包权和经营权可以进行二次分离，对承包权和经营权进行分别确权，以保护承包人和土地实际经营人的各自利益，降低在土地流转中纠纷发生的几率。在承包权和经营权分离的情况下，承包人原始取得土地承包权和经营权，但若承包人将土地经营权流转出去以后，所流转的也只是一定期限内的土地经营权而非土地承包权，土地流入方在流转所得的经营权范围内取得可以对抗包括土地承包人和所有人在内的一切人的抗辩权。

2．充实农村集体土地权利的具体内容

从立法上充实农村集体土地权利的内容最重要的还是解决好三个问题：一是如何解决好农村土地权利的物权实现问题。首先应修改《物权法》对农村土地采用准用性规范的立法方式，对农村土地权利的内容、行使和保护等相关问题的规定应在《物权法》中直接予以体现。其次要修改《土地管理法》和《农村土地承包法》中部分对农村土地私权设置公权制约的条款。对承包地调整、土地转包等行为的审批权应下放给集体组织，政府只需备案即可。二是如何解决好农村土地的流通性限制问题。农村土地的流通限制问题源起于农村土地的财产权确认不充分，由于农村土地产权价值无法得以完全实现，就更进一步为行政权干预土地私权提供了便利。法律为农村土地流通限制松绑的措施应该包括：放松对宅基地使用权流转的法律限制；在用途管制的前提下，土地市场化交易机制在农村土地领域全面建立；构建集体土地与国有土地之间的双向流通机制；完善政府行为干预农村土地权利的权力监督制约机制。三是如何解决好农村土地权利的配置失衡问题。农村土地权利的配置失衡主要表现在国家行政权过度渗透入农村土地的私权领域。由于私权处分性不能得到保障，连带引发的国土与农地在产权确认、流转自由、用途管制、价值评估等各个环节的权利分配不均。

3．完善农村土地产权保护制度体系

我国当前关于农村土地产权保护的法律制度是不成体系的，立法的思路是较为混乱的。在土地征收领域，因为涉及土地所有权的变更，在政府与集体组织之间进行的所有权让渡谈判中，由于集体组织的虚置，农村村民委员会就在实质上扮演了双重角色，一方面是依附于基层政府半行政化组织，基于此，必须扮演好接受政府委托完成征地行为的受托人角色，另一方面还要扮演集体土地所有人的人角色，④这就产生了“制”模式下的双方问题，极易发生权滥用的情形。同时，由于征地双方的信息不对称地位既成，乃至又造成了村干部与基层政府官员共同腐败的案件屡屡曝光，权力寻租从一个行政领域的问题演绎为行政领域与村民自治领域共同存在的问题。在土地流转领域，尽管法律作出了保护农民农村土地承包经营权的规定，但是弱化了物权属性的农村土地承包经营权导致承包人并不完全享有对这一财产权利的独立支配权，一方面要受到来自村集体的民间约束，另一方面还要受到来自法律的制度限制。而一旦发生流转纠纷，又会村集体和国家行政机关的调处机构和机制都不健全，导致农民这种非市场主体与组织化的市场主体进行权利博弈时处于明显失利的位置。同样，由于宅基地流转的法律管制，农村宅基地在民事个体之间的流转在法律上几无可能，但不同的是，倘若出于政府征收的需要，则农民的宅基地使用权就会被强制流转。当法律对宅基地使用权的农户流转行为采取禁止态度的同时，又允许了政府肆意地从农民手中拿走这一权利，宅基地使用权的物权支配性就成为难以解释清楚的悖论。综述之，对农村土地权利保护的现有立法基本呈现出一种矛盾的局面：农村土地所有权转移领域的制行为模式与农村土地使用权流转领域的自主行为模式共存，农村土地财产权的确认与流通性限制并存。为此，构建农民土地产权保护的法律制度体系，立法上还需要做几个方面的改革：一是强化农村土地财产权的物权保护；二是改变对农村土地所有权与使用权流转中政府、集体组织和农户采用差异性保护措施的立法态度；三是放松对农村土地流转的立法管控。

（三）农村土地交易方式立法改革

1．设立统一的土地交易市场机制

农村土地财产权难以实现的最直接原因在于农村土地交易的渠道不畅，并由此引发了国有土地与集体土地之间的同地不同价的价值悬殊。立法改革的任务应该重点围绕三个方面的问题进行：一是农村土地交易平台的搭建，改变对国有土地使用权流转采用“招拍挂”方式而对农村土地使用权流转采用的是流转双方协商的交易方式，实现土地交易机制的城乡一体化。基于农地用途管制的限制，同步还要完善农产品流通平台，通过农村合作经济组织的整体运作，实现农产品价值增值，为农地价值增值提供配套基础。二是逐步消除农村土地入市交易的法律障碍，在充分确权的基础上，允许农村建设用地的自由流转，破除只有国有建设用地方可入市流转的陈旧规定，真正建立起按照土地用途和天然禀赋衡量土地价值的土地价格形成机制。三是各项法律的具体规定上要真正体现私权优先的基本思想，切实保护集体组织和农户的土地财产权，预防政府对农村土地资源的过度挤占，对占补平衡的土地利用制度要作出细化规定，确保耕地的数量和质量都不下降。

2．建立一元化土地价值衡量机制

造成城乡土地价值差异过大的原因是法律的衡量准则二元化，为体现土地财产权的公平性，必须尽快修改《土地管理法》第47条，在定价基准上，把土地价值衡量入向基准改为出向基准，征收农村土地的补偿价格主要应按征地用途计算。在定价方式上，必须破除政府为农村土地定价的行为模式，因为政府既不是农村土地的所有人，也不是农村土地使用权人，更算不上是市场主体，由其为农村土地定价的行为方式无论从逻辑上还是法理上都是异常荒唐的。如果立法上不能消除二元化的土地定价方式，农村土地产权交易的公平性就不可能得到保证，将来为新型城镇化发展埋下的隐患也就越来越多。

3．建立健全行政权力对农村土地私权干预的预警和监督机制

农村土地财产权利的立法不公本身就给政府行为侵犯集体和农户土地财产私权制造了条件，这绝不是单一的法律效果公正问题，更显现出立法自身的品位不高。如果立法不能堵住行政权力对农村土地私权渗透的缺口，最终的结果必然使公权失去制约，土地纠纷频发，官员的职务风险也会加大。当前立法中的站位不准，造成土地行政管理权力的高度集中，进而使土地行政执法权缺乏自律性，必须在立法上尽快解决限制国家公权对土地私权过度干预的预警机制和他律性监管机制，方能避免土地行政执法中的权力寻租和腐败。为此，需要将农村土地承包经营权流转、宅基地使用权流转等可以通过村民自治解决的问题交由农村集体组织自行管理，而政府权力应该仅仅局限在土地确权颁证和用地行为合法性监管等需要公权介入的领域内。为削减行政权力对农村土地的过度影响，除了要完善目前征地管理中必须遵循的规模限缩、占补平衡、增减挂钩等基本原则外，还应将协商民主的要求列入立法之中，这是实现两类不同性质土地权利在法律上平等对待的关键之举。

五、结语

篇8

根据国土资源部、省厅和市局安排，××县国土资源局提前谋划，认真筹备，精心组织，稳妥操作，开展农村土地登记发证工作。现就该项工作目前具体开展情况汇报如下：

一、准备工作：提高认识，加强领导，认真筹备

1、提高认识，深入宣传

认真做好农村土地登记颁证工作，是贯彻党的十七届三中全会精神，健全农村土地管理制度，推进社会主义新农村建设的重要基础工作；是落实科学发展观、构建和谐社会的重要举措；是深入贯彻实施《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国物权法》，完善农村土地产权制度，保护农民土地合法权益的重要手段；是加快我县经济发展和深化改革的基本保证；是统筹城乡建设用地，拓展我县建设用地空间的重要途径……

为此，今年伊始，局党组即把该项工作列为我局必办的重点工作之一，在会议、学习、调研、培训中，进行广泛深入的宣传和发动；特别是近期，XX局长亲自过问和部署该项工作，每周例会必听汇报、必予强调、必作安排、必抓落实。同时，我局通过多种媒体，采取多种形式进行宣传，向县委、政府争取支持，向有关部门和乡镇进行协调，为开展工作营造良好的社会氛围。

县政府于2009年5月份和7月份召开了两次专题会议，县直有关职能部门和各乡镇主要负责人与分管同志参加。会上分管副县长对该项工作专门进行了强调、安排和部署。

2、加强领导，成立组织

我县成立了由分管副县长任组长，XX局长任副组长，公安、财政、农业、林业、建委、房管和民政等部门为成员单位的领导小组，并积极争取县政府牵头，协调各有关部门提供支持，密切配合、形成合力，确保按时按质按量完成该项工作。同时，各乡镇也相应成立了领导小组，并组织专业登记人员115人，进行培训。

3、认真筹备，制定方案

我局已制定出《关于开展××县农村土地确权和登记发证工作实施方案》和《××县农村宅基地确权和登记发证工作技术规程》，分别就宣传发动、组织保障、队伍建设、经费保证、任务落实、时间安排、政策把握诸方面予以明确界定。

4、筹备经费和登记资料

我局积极争取筹备经费和登记发证相关资料：（1）经局长办公会议研究并报县政府同意，决定对农民宅基地登记每宗完善卷宗补助20元。（2）印刷登记相关资料100余万份，正在分发到各中心所。

二、目前进度：完成试点，总结经验，全面推进

1、4月底，已全面完成全县325个村（居）委会的集体土地所有权登记发证工作。

2、部分完成农村宅基地登记发证工作，全县农户总户数33万，已发证24.7万户，占比74.8％。

我局在每个乡镇都先行试点，乡镇村干部和国土所人员克服工作繁多、暂无经费、经验不足、技术不熟练等困难，基本完成权属调查、地籍测量和逐户组卷工作，并进行了公示。目前大部分试点登记工作已结束，卷宗已完善。在完成试点、总结经验的基础上，我县该项工作正在全面推进。

3、摸清家底，积极准备集体建设用地登记发证工作，通过摸底调查，全县集体建设用地约1500宗。我局将从6月份开始，集中2-3个月的时间进行登记，确保年度前完成任务。

三、下步计划：克服困难，依法操作，确保完成任务

关于农村宅基地发证工作，具体分以下几个阶段进行：

1、全面准备阶段

2月20至28日，设计和印制有关资料、抽调人员召开动员会，开展宣传发动和业务培训工作。

2、权属调查与地籍测量阶段

3月1日至8月31日，全面展开工作：逐村逐户开展权属调查，填写地籍调查表，进行指界，同时进行地籍测量。

3、完善材料与自查自纠阶段

3至8月，一边完善组卷报批材料，一边依法进行公示，一边进行自查自纠。

4、检查整改阶段

9月份，由县国土局组织，根据规程进行检查，对检查合格的资料，组卷上报；对不合格的，认真进行整改，坚决杜绝问题卷宗上报审批。

5、报批发证阶段

10至11月，组织上报审批，然后发证。

篇9

一纸即将公布的“通知”，让广东的再次提速，并走在全国前列。

这份名为《关于加强农村宅基地管理的通知》（以下称《管理通知》）由广东省国土资源厅（以下称广东国土厅）草拟，并已上报省政府审批。其中，最引人注目的是将允许农民将合法的宅基地转让、出租，并拥有收益权。

广东一直是立法的试验田。2005年，广东省以政府令的形式颁布法规，允许农村集体建设用地使用权流转，为农地直接上市定规，这在全国尚属首次。该法规与即将出台的《管理通知》均突破了现有的法律法规，甚至与现有法规存在着明显的冲突。

广东省社科院宏观经济研究所孙建研究员接受《经济》采访时表示，继允许农村集体建设用地上市成为改革第一步后，农民个人的建设用地即宅基地上市是第二步，也是“两步走”的一个完结。

“雷区”的试验

目前在国家法规制度层面，宅基地的流转并没有“开闸”，因此宅基地流转问题在全国各地都是最难突破的，在广东也一直被称为“雷区”。

今年2月初，广东省“两会”期间，广东国土厅厅长林浩坤向媒体表示，由该部门草拟的《管理通知》已上报省政府审批。其中明确了农民合法的宅基地可上市流转。

消息一出，立即引起了广泛关注和争议。一种观点认为，一旦放开宅基地买卖，会导致农民失去房屋，不利于社会稳定。支持者认为，允许宅基地上市可以保护和增加农民的土地收益，还可以增加土地供给，平抑高涨的房价。

而现实中宅基地私下流转已很常见，尤其是在经济发达的珠三角地区已成普遍现象，私下交易的比例很高。据了解，私下买卖宅基地的情况有两种：一种是“一户多宅”，除了自住，农民将富余的房子卖掉获得收益；一种是有些农民已在城市购房，他们将农村的房子卖掉。

据孙建介绍，由于城市化进程加快，经济发达城市近郊的宅基地比如广东的梅州、韶关等地已炙手可热，农民通过私自出租出售多占的宅基地获得了大量收益。

2006年初，广东国土厅开始对全省宅基地进行调研，一年后的调研结果印证了上述事实，同时显示超面积住宅、违法建房、占地建房等现象非常普遍。宅基地存在的上述复杂问题成为广东推进宅基地流转的原因。

对于宅基地上市的程序，《管理通知》作了相应规定：首先是调查清理，近期广东国土厅已开始针对宅基地使用情况作调查，之后是宅基地的确权及登记发证，最后才是流转上市。

从中可以看出，宅基地上市的前提是农民拥有的宅基地必须是合法的，非法取得及超标准的宅基地要接受处罚并重新申请登记。具体规定是：通知下发后新发生的超过法定面积标准，或非法取得的“多宅”的农民住宅，一律不得确权登记发证并依法予以拆除；通知下发前发生的超过法定面积标准或“多宅”的农民住宅，没有申请对违法用地、违章建筑统一处罚给予办理确权及登记发证手续的，一律依法予以拆除。

孙建认为，宅基地的流转在经济发达、城市化水平比较高的珠三角地区推行比较适宜，广东有探索的条件和基础。

到农村买房成为可能？

一旦政策正式出台，影响将是多方面的。

“原来由于没有政策保护，农民私下卖宅基地获得的收益是非常有限的，因为买房者要冒着哪天被政府征用而得不到补偿的风险，出价必然低于市场价，所以农民不得不损失很大一部分土地收益。”孙建说，政策实施后宅基地在城乡的法律地位和市场地位将得到确立，农民将依法分享土地出租、出卖和出让获得的收益。

宅基地拥有抵押权后，农民可用来购买生产资料，进一步拓宽农业生产的融资渠道。此前，广东省相关政策规定了集体建设用地可用于抵押，但作为个人建设用地的宅基地并没有列入其中。

宅基地上市将大大缓解征地压力，尤其是能够减少农业用地的征用。去年广东省农村建设用地使用权转让23200多亩，发生交易2100多宗，总价值20多亿元人民币。不过，仍有60多万亩的农村集体建设用地处于闲置状态。“开发商老盯着农田，因为其价格是偏离市场的，征地成本低。”孙建认为，随着国家对基本农田控制越来越严格，客观上也会促进和加快宅基地的流转。

如今，长期在城市工作居住的农民不在少数，对他们来说，村里的房子卖不掉，城里的房子买不起。另一方面，即使有些农民在城里买了房子，也不能把村里的房子正常地出售。“允许宅基地买卖将加快这些农民以非农化身份加入城市化进程中。”孙建认为，城市化的一个重要标志就是居民的非农化。

城市房价高涨的一个重要原因就是供给不足，住房供应主体单一，市民买房只能去找开发商。如果农民的宅基地可以卖给城里人，也就是城镇居民可以到农村购置宅基地，将打破城市房地产的现有格局，对平抑房价将起到关键作用。

事实上，在广东等发达地区，与农民在城市买房相反，部分富裕的城里人已开始在乡下购置房产了。孙建介绍说，在部分经济发达的农村，出现了一些别墅区，不少别墅的主人都是城里人，有的富足的城里人甚至直接到农村买地建房。还有的村委会与投资公司合作建农民住宅，将富余的房屋出售给城里人。孙建认为，由于原来政策不允许买卖宅基地，城里人到乡下购买宅基地房屋不受法律保护。

北京京华律师事务所律师丁涛在接受《经济》采访时表示，由于宅基地不纳入城市房地产体系，加上只有国有土地才能办理产权证的政策限制，农村集体建设用地必须通过征地手续转为国有土地后才能办理产权证，因此，即使允许城里人到农村购置宅基地，购买者同样拿不到产权证。“改变土地权属仍然要依据国家现有的法律制度。”

法律留有的空间

作为立法的试验田，广东在立法上已是第二次超前。

2005年10月1日，《广东省农村集体建设用地使用权流转管理办法》（以下称《管理办法》）正式实施。这个以省政府令形式颁布的地方法规规定了集体建设用地使用权出让、出租、转让、转租和抵押等内容和具体操作办法，大大突破了现行《土地管理法》规定的“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”的规定。

政策出台背景是，此前广东各地农村集体土地流转已经非常普遍，由于法律不允许，没有政策支持，都是以私下的方式进行，农民的利益无法保障，引发了很多土地纠纷，导致农民上访逐年增多。

据了解，刚开始的确有人担心《管理办法》出来后，由于存在法律上的风险，会引起更高层有关方面的关注，甚至被叫停。实施后，国土资源部曾多次派人去广东考察。

去年3月，国土资源部下发了《关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知》，要求稳步推进城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩试点、集体非农建设用地使用权流转试点，不断总结试点经验，及时加以规范完善。8月，国务院下发的《关于加强土地调控有关问题的通知》中，强调农民集体所有建设用地使用权流转，必须符合规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内。

从上述两个通知内容可以看出，尽管没有涉及广东的具体做法，但实际上已经承认了农村集体建设用地流转的合法性。至此，广东为土地立法试验的“第一步”得到了国家政策的确认。

时隔不到一年半，广东再次在立法上寻求突破。

对于此次即将出台的《管理通知》，孙建认为，农村个人建设用地即宅基地上市流转是一个完结。“集体建设用地上市流转是第一步，现在是走第二步。”

丁涛律师认为，广东让宅基地上市流转最大的法律意义在于农民在土地上享有更为完整的物权。

篇10

关键词 小产权房 土地流转 对策

中图分类号：DF521 文献标识码：A

一、“水岸江南”事件引发小产权房危机

2010年7月15日，国土部通报挂牌督办违法案件情况。上半年，全国共发现本期发生的违法用地行为2.2万件，涉及土地面积11.7万亩，同比上升14.1%。其中，在第二季度被公开挂牌督办的北京市怀柔区杨宋镇出售集体土地建小产权房，国土资源部已责令开发商停止对外销售，对尚未销售的和2007年12月30日以后新建、续建的房屋予以拆除，责令退还对外出租待建土地，并落实了对相关责任人的党纪、政纪处理和行政处罚 。

事实上，小产权房成为舆论的焦点，也是矛盾的必然。一方面是农村土地流转制度的日渐催生；另一方面则是城市居民面对高房价“铤而走险”，小产权房的前途究竟如何，一直让人们猜测不断。一种观点认为对于违法占有耕地建成的小产权房等情况恶劣的，极有可能施以严厉的处罚措施。对于绝大多数的小产权房业主而言，小产权房终会转正，只需假以时日 ；另一种观点则坚决反对小产权房合法入市，认为小产权房“转正”一旦开闸，可能会打乱合理城乡规划，增加城市建设的成本和难度。极大冲击房地产市场，影响房地产市场平稳发展，同时使侵占农村耕地现象更加猖獗 。在两种观点的交锋中，前一种观点一直占据上风。然而，随着14部委高规格联合调查引发的“水岸江南”事件的出现，在地下默默发展了十多年的小产权房再次被推到了舆论的风口浪尖上，并引发了人们对于小产权房命运的担忧。

二、小产权房的发展成因与现状

小产权房在各地以旧城改造、城中村改造、新农村建设等名义存在已久，发展到今天已呈难以遏制之势。即便无产权，小产权房也仍以燎原之势，遍及全国，尤其在发达城市的产区，小产权房市场异常活跃。

据国土部门不完全统计，目前全国小产权房面积已达66亿平方米 。一些机构、专家的抽样调查显示，珠三角地区小产权房的数量惊人，深圳这样的城市小产权房（农民房）占城市住房总面积的比重可能高达40%至50% 。在西安，小产权房主要集中在城郊和城乡结合部，许多小产权房都是以城中村改造的名义进行，村委会拿出一部分土地，以城中村改造的名义和开发商合作建设或自己建设，在安置了本村村民之后将剩余房子拿出来销售 。在南京，城郊的小产权房从2000年左右就出现了。2007年前后，市场上大约有将近200个小产权房项目，有的村组开发的项目现在已经住进了几万人 。在天津，不仅近郊地区有小产权房在销售，远郊地区也开始有所分布。由于其价格相比同地段商品房每平米至少低2 000元左右，吸引了不少购房者的目光。据有关部门统计，在天津，郊县地区小产权房销量已经占到整个市场的20% 。在珠三角，城市化、城镇化进程速度相对较快，程度（水平）相对较高，由此直接促进和造就了城郊和城中村的小产权房以规模化的方式不断蔓延和拓展。在珠三角地区，农民宅基地的出租甚至出售早已形成了一个庞大的灰色市场。

从以上数据不难看出，小产权房已不是一个区域性问题，而是一个全国性问题，其影响力已经触及国计民生，社会安定，必须谨慎对待，及时处理。然而，一刀切式的强行拆除，显然不能从根本上解决问题，相反可能滋生更多的民生矛盾。因此，必须对小产权房进行有区别的性质界定和政策处理。

三、农村土地流转制度改革背景下的治理对策

由于小产权房问题直接牵扯到农民小产权房购房人的利益，影响房地产市场的规范发展，更是社会和谐、社会主义新农村建设以及城乡统筹发展必须面对和解决的实际问题，因此必须尽快处理。目前，农村土地流转改革试点进入一个新阶段，与之相关的《土地管理法》也是修改在即，在此背景下，解决小产权房问题，可从宏观政策法规和微观具体措施两方面寻求对策。

（一）宏观政策方面。

1、深化征地制度改革，让农民共享土地增值利益。在现有的土地制度和法律框架没有得到根本改变的情形下，可尝试暂时建立一个有效的土地收益分享机制，让政府、集体、土地开发商和失地农民均能分享到城镇化和工业化的成果。具体措施是，对公益性项目用地（如城市绿地、水库等），仍由国家统征后划拨（无转让收入），但应提高补偿标准（由全体受益人或纳税人共同负担补偿费）；对商业性项目用地（如房地产开发等），允许集体土地逐步进入一级市场，让集体经济组织代表农民作为市场主体一方，直接参与市场交易。

2、深化土地流转改革，破除用地违法性。自20世纪90年代进行土地流转改革试点以来，各地纷纷出台政策，探索改革新模式，不少地方实际上已经让农民的集体土地直接进入到建设用地市场中。据报道 ，虽然法律仍然认为属于违法，但实际上，珠江三角洲集体所有的土地占所有建设用地的50%。尤其是广东省人民政府在2005年6月23日，以省政府令的形式了《广东省建设用地使用权流转问题管理办法》，规定自2005年10月1日起，广东省内的农村集体建设用地可以直接进入市场，并与国有土地同地、同价、同权；因转让、出租和抵押地上建筑物、其他附着物可导致住宅用地使用权转让、出租和抵押。这个方案彻底解决了“小产权”房交易的违法性，并取得了一定的成效。

3、改革农户宅基地制度，引入土地置换机制。目前农村宅基地使用存在诸多问题：农户宅基地不能异地置换，选址往往局限于自然村或村民小组，导致村庄农宅零星分散、杂乱无章；对“一户一宅”折旧建新标准缺乏明确界定，导致老宅不拆新房乱建；农民建在集体所有的宅基地上的住宅不发房地产证，不能自主买卖、抵押，变成不可交易的“死产”，一些已经在城镇务工经商和安居乐业的农民不肯放弃无偿宅基地的权利，继续在农村建房，造成财产闲置和土地浪费。因此，可考虑学者冯媛媛的建议，即国家明确农户宅基地指标可以在县域范围内异地置换使用，即符合“一户一宅”新建住宅条件的农民，可以带宅基地指标到相关部门办理异地建房手续，有条件的农户也可带宅基地指标到县城或中心镇换购一套经济适用房 。

有了上述政策支持，小产权房的土地来源就能得到一定程度的控制。一方面集体经济组织不会轻易为了蝇头小利，与开发商进行违规操作；另一方面，农民对土地使用的监督也会更加积极。最终，将使农村土地的流转与利用进入一个良性循环。

（二）具体措施方面。

宏观政策方面的调控是对“小产权房”问题釜底抽薪的彻底解决办法，但是由于时效性差，起不到立竿见影的作用。而解决“小产权房”问题却刻不容缓，如果再继续放任自流，不仅会严重扰乱我国经济和社会的稳定，还会加重人们法不责众的心理，严重损害党和政府的威信和执政能力。所以，在宏观调控政策出台之前，必须先行政命令来浇灭“小产权房”蔓延的势头。

1、时间点的确定。

即应该确立以某个日期为准，当即停止进行有关“小产权房”规划、建设和出售等所有一切活动。只有先划定一个确定的时间，才能为今后合理的处理“小产权房”问题提供空间与时间的衔接，才能对分类处理“小产权房”问题提供有效而明确的界限。只有将“小产权房”问题由动态化为静态，处理起来才能以静制动。梳理小产权房发展过程中的相关新闻可以发现，自2007年起，国家各部委开始加强对小产权房交易的监管。2007年6月，原建设部发出风险提示，提醒购房者以城镇居民身份到农村购买农村住房，不符合现有土地管理制度的规定；2007年12月 国务院常务办公会明确要求城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房；2008年7月国土部下发通知，要求尽快落实农村宅基地确权发证工作，但明确指出不得为小产权房办理任何形式的产权证明；2009年9月国土部下发《关于严格建设用地管理促进批而未用土地利用的通知》，再次向地方政府重申，坚决叫停各类小产权房；而在此次“水岸江南”事件中，国土部督查公告将2007年12月30日定为分界线，对尚未销售的，和2007年12月30日以后新建、续建的房屋予以拆除，此前销售的已建成房屋，待全国小产权房处理政策出台后一并处理。

由此，笔者认为，该时间点的确定可以“水岸江南”事件中国土部督查公告为参考，确定为2007年12月30日，既有利于判定小产权房交易双方的主观状态，又与类似案件的处理时限相统一，避免个案差异。

2、类型化视角下的区别处理。

首先，对于占用耕地和违反城镇规划的“小产权房”，正在建设当中的要予以拆除；建好未售的要予以没收；建好已售且入住率较低的，要退还购房者全部房款后，予以没收；建好已售且入住率较高的，应向受益方收取土地补偿金，并暂时予以保留，等待社会保障性住房到位后进行集体搬迁；对于没收的“小产权房”，进行整改后可以暂时作为政策性租赁房或廉租房使用，其收益应用于补贴失地农民和该房的日常维护以及基础设施的修建。

其次，对于未占用耕地但违反城镇规划的“小产权房”，正在建设当中的要予以拆除或没收；对于建好的并严重影响城镇规划的房屋要坚决予以拆除，损失由原开发商和乡、村政府共同承担；建好未售对城镇规划影响不大的要予以处罚，并严禁其变相的销售，但允许其进行租赁经营；建好已售且入住率较低还不符合建筑规范的，退还购房者全部房款后，予以整改，整改合格后，允许以租赁方式经营，整改后仍不合格的，要强行拆除；建好已售且入住率较高还符合建筑规范的，退还购房者部分房款后，要以长期租赁方式来经营，收益用于赔偿城镇规划修改和改善“小产权房”周边生活环境。

最后，对于既未占用耕地又没有违反城镇规划的“小产权房”，正在建设当中的可以监督其在符合建筑规范的前提下继续施工并完工，严禁其进行变相销售，但允许其进行租赁经营；建好已售且符合建筑规范的，要退还居住者的全部购房款并允许以长期租赁方式来经营，不得再对城镇居民进行变相的销售。对于这类型“小产权房”，国家还可以根据实际情况对其进行有计划分类别按步骤的回收作为商品房或社会保障性住房，使其转化为合法化住房。

基金项目：湖北工程学院2011年度科学研究项目（湖北省农村土地流转制度创新与政策研究）（r2011021）

（作者：湖北工程学院政治与法律学院副教授）

注释：

赵莹莹.水岸江南小产权房被查处.北京晚报，2010-7-15

阳瑞雪.关于小产权房合理性与可行性的思考.商业时代，2008（28）

万晶.小产权房“转正”口子不宜开.中国证券报，2009-6-16

朱宁宁.购房人博弈政策预期 小产权房逼宫政府进退维谷.法制网， 2009-08-05.

石志勇.有“产”无“权”，“小产权房”路在何方.新华网，2007-08-16，.

江平.《物权法》的核心还有三个难题.焦点房地产网，2007-03-22