土地补偿的法律规定范文

导语：如何才能写好一篇土地补偿的法律规定，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

如果是国家所有，政府征用，就不是征用，是代表国家使用，不需要给违法在土地上种植的人补偿的。

如果是集体所有，那么应当根据规定予以补偿。征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。

【法律依据】《民法典》第二百四十三条，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和组织、个人的房屋以及其他不动产。

征收集体所有的土地，应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅；

篇2

【关键词】土地征收；利益分配；法律保障；补偿方式多元化

一、我国农村土地征收补偿制度现状

土地征收是指国家为了社会公共利益的需要，依据法律规定的程序和批准权限，并依法给予农村集体经济组织及农民补偿后，将农民集体所有土地变为国有土地的行为。依据我国现行的土地征收法律法规征收具有以下特征：

（一）依照土地原有用途制进行补偿

依据《土地管理法》第四十七条之规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。” 《物权法》第四十二条都规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”通过具体法条我们看到，在土地征收上是以土地原有用途作为补偿依据。

（二）“产值数倍法”弥补农民损失

依据《土地管理法》第四十七条第二款的规定：“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算……但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。”这种“产值数倍法”在实践中，显现出明显的不合理性和不公平性，不同地域的农业生产结构不同，农业产值也存在很大差异，通过制定产值标准虽然可以解决地方政府在产值标准上的随意性问题，但却偏离了“产值数倍法”对农民损失的土地收益补偿的本来意义。

（三）由行政机关依据土地所有权来确定补偿对象

依据《土地管理法实施细则》第二十五条、第二十六条之规定：“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施。”根据实施细则，在土地征用补偿方案是行政审批的方式，农民并不享有前期参与的权利。并且补偿费是下发到村集体，由村集体管理和使用。在安置补偿上，或是交付安置单位或是支付被安置人的保险费用。接受统一安置的才能领取安置补助金，实际上农民获得的仅仅是地上附着物补偿费及青苗补偿费。

二、我国农村土地征收补偿存在的问题

（一）政府主导下“公共利益”界定范围不明确

《宪法》规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”但何为“公共利益”，宪法并没有明确规定。大量营利性商业项目，都以公共利益的名义强制征用土地，从而引发农民的群体性上访和干群冲突，严重影响农村的社会稳定和发展。我国的土地征收前提“公共利益”的判定机关与征收执行机关都是“政府”。实质上在我国土地买卖的一、二级市场上政府形成了“垄断”。

（二）补偿局限于直接经济损失，且行政救济局限性大

2004年，国务院下发了《关于深化改革严格土地管理的决定》对农民最关注的征地补偿作了新承诺；土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。但是在现实的执行中仍然是仅保障最基本的生活，而且补偿的范围也仅仅是直接的经济损失，对于因征地产生附加损失的补偿却鲜有关注。

（三）土地流转承包之后补偿费分配不到位

土地在租用后，为了形成规模生产，转化为现代农场模式经营，会有大量的资金投入。再者流转后的土地在使用性质上发生变化。经过改良由低产变为高产，由旱地变为水田，这些改良的基础是大量资金、技术、人力等方面的大量投入。然而在现行的土地征收补偿对象是单一的，对于这种新产生的所有权、使用权分离的情况缺乏保护与关注。在征收补偿上对这部分投入如何补偿没有规定，水田、旱地的改变后增值部分的收益如何分配，也是缺乏制度的约束。如果立法与政策无视这种新型关系，必将极大的损害的农民的生产积极性，严重阻碍农业现代化的进程。

三、完善土地征收补偿分配政策、健全土地征收法律法规

（一）土地征收严格区分“公共利益征收”与“商业征收”

土地作为稀缺资源，现行仅仅允许“公共利益受益”的制度不能满足经济发展的需要。将商业征收纳入到合法的增收途径中更有利于对土地的利用与保护。在立法的思路上可以将“公共利益征收”与“商业征收”严格区分开来，让政府在土地征收的问题上回归到宏观调控与监督保障的轨道上去。为失地农民谋取更多的社会保障，以政府力量保障失地农民的基本生活水平。

（二）明确征收补偿原则，法律保驾护航

明确土地征收补偿基本原则，用土地征收补偿基本原则作为补救具体法律法规不足。在法律法规缺失具体规定的情况下，法官可以依据基本原则的精神做出判决，确定当事人权利义务及各方责任划分。

（三）土地承包经营权流转后，明确征地补偿的归属与分配

最高法院关于《农村土地承包法》司法解释第22条涉及到青苗和附着物的补偿分配，但对于土地补偿费以及安置补助费却没有明确规定。对于这一问题应该依照土地流转的性质做出不同的区分，保障农村经济发展，保护农民切身利益。

总而言之，在很长一段时间内，农民土地权利的状态是不稳定和不确定的。基于在征地补偿中的问题，笔者认为应该改革征地补偿分配政策，规范土地征用法律法规。以实现以下两个目的：首先，明确征地补偿各项基本原则。在分配土地补偿款上的规定，应符合我国基本国情，切实反映被征地农民的生存和社会保障的价值。其次明确征地补偿方案的内容，通过一套合理的土地征用程序，合理的救济途径，以及各种法律责任的规定，并监督政府的行为，为了征地补偿制度在保障农民利益方面的实体内容和程序内容相一致。

参考文献

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[关键词]补偿费用；社保资金；土地财政

[DOI] 10.13939/ki.zgsc.2015.03.046

1 农村征收中的补偿费问题

随着城镇化发展，越来越多的农村群众涌向城市，在推动城市经济发展的同时，增加了社会压力，城市向周边土地扩张，土地征收范围增加，农村集体土地一旦被征用，除了补贴以及补偿款之外，被征收农民几乎无收入可言，因此我认为现在征地制度的主要缺陷可以说就是补偿费用过低。土地补偿费是一种对土地所有权的失去给予的补偿，因此该项补偿按照法律规定应当归集体所有，即归土地所有权所在的集体组织所有。依照法律规定，农村耕地的土地补偿费按土地亩数计算，补偿标准为土地补偿费等于该耕地被征收前三年平均年产值乘以补偿倍数。自2004年10月起该项费用已被国务院28号决定解禁准许集体经济组织在内部分配，以更大的保护公平公正的原则，集体组织内部进行分配办法各省有不同的规定，有的省甚至还没有具体规定。但分配的主要守则是按村民自治原则，是由2/3多数以上村民进行表决，最终决定分配方案。

2004年10月底，国务院决定，提出要为失地农民解决社保这一重大问题，2006年4月国土部提出新措施，对于没有解决社保资金的地区不得批准征地，至此我国农民有了社保资金的强制性规定作为保障，土地补偿费用中就此新增加了一个补偿项目―社保资金，并且规定社保补偿标准不得低于低保标准，由国务院授权的省级人民政府制定具体补偿标准和办法。这些做法都是为了保护失地农民的基本生活，维持基本生活秩序，仅仅如此，无法提高失地群众的生活质量，对于一些年纪较大的孤寡老人来说，这费用可能还不够去一次医院的开销多。

现如今，补偿费标准过低已成众所周知的问题，并且，目前农民被征收土地的最大问题是面临与城市土地“同地不同价”的地位，以至于农民无法享有土地征收后产生的比如增值等隐性利益，利益补偿的范围非常狭隘。依照国家标准，按照土地固有平均产值为基数计算，是不太科学的，随着社会问题的变化发展，以固有产量为补贴，一次性给付以后几年几十年可能产生的价值，也是是不严谨的。作为土地的实用价值，在任何时期任何方式的副作用下都可能会产生变化，包括农产品的价格浮动，是难以揣测的。因此，单纯的一次性补给费用我认为是不合理的。美国《财产法》中规定，合理的赔偿，是指赔偿业主一个公平合理的市场价格，包括财产的本身价值和可预见的未来收益的资产，按照之前征收计算标准征地补偿的市场价格，不仅弥补了现有土地被征用的基本价值，还要考虑补偿土地可能预见到的未来价值，除此之外征地补偿必须考虑到会造成的损失。例如在美国因征地需要搬迁的农户不仅可以获得免费咨询，还可以获得到达新地点后的帮助费，法律在保障农民土地权益方面规定得相当详细。我们可以从中西方的比较中，获得一些灵感，进行一些科学的借鉴。

2 对补偿费过低所引起的思考

如今的关键问题我们已经提到，即农民难享土地增值之利。北京大学法学院副院长沈岿认为，土地增值通常并不是农民投入形成的，而是政府或开发商投入资金对周边地区进行开发建设等诸多因素造成的。农民对于土地投入很大，理应对农民进行全方面的回报，但是我们是否忽略了社会的作用呢。同时，我认为土地补偿方式比较单一，应当丰富补偿方式，使其多元化并存。其后续可产生的问题例如农民失去土地后应该获得什么样的帮助措施呢，农民想要开展其他的生活方式肯定会遭遇困难，怎么样才能帮助他们走出这种困境呢，这些产生的后续问题是由国家规定还是由国家授权地方政府规定呢，我国的相关规定都没有详细的说明。

韩国、津巴布韦等国家利用债权补偿制度来解决征地补偿问题，债券补偿制度是韩国在征用土地补偿上的一种新形式。韩国在1991年修订后的《土地征用法》中规定：对于土地征用和使用的补偿，除其他法律的特别规定以外，原则上要以现金进行支付。但是，如果项目人是国家、地方公共团体、公共团体、土地公社及由总统令指定的如道路公社一类的政府投资机构时，在土地所有人及利害相关人同意的情况下，在补偿金超过总统令规定的部分时，该超过的部分可以用该项目人发行的债券进行补偿，债券的偿还期限为 5年以内，利率应该高于债券发行时的一年定期储蓄利率。英国的土地征用被称为“强制收买”。英国对土地征用的补偿作了较详尽的规定，其中土地征用补偿原则是：土地征用补偿以愿意买者与愿意卖者之市价为补偿的基础，补偿以相等为原则，损害以恢复原状为原则。由此可以看出，国外的土地执行度相对成熟和完善，对于征收的主体客体都有严格的条件。

我国可以借鉴这些做法，利用发行土地债券的形式，对农民进行补贴，增加补贴形式多样化，让农民进行自愿的选择。可以依据征收土地数量按比例发放土地债券，村民可以以低价购买的形式买入，依照固定利率固定时间，在规定年限内兑出，还可以弹性的规定时间段，在土地征收后的增值期间，可以适当的提高利率，帮助农民获益。这样自愿灵活的形式，可以帮助土地开发者筹集资金，在短时间内拉动经济效应，同时可以弥补提高土地补偿金的过程中导致的资金短缺，拉动经济发展，并且对于农民群众来说利率高风险小，在一定程度上帮助提升生活质量，在一定程度上利国利民。

与此同时，可以给他们更多的机会参加到再就业活动中去，2006年以来，江苏、海南、乌鲁木齐等地的人大代表，纷纷就失地农民再就业培训提出议案以及优惠政策，专家学者都非常重视失地农民的再收入问题。我认为我们可以在征收土地后，该土地新的使用主体不论是项目还是工程都可以采取优先聘用的形式，为一些虽然失去土地但是有能力者安排相关岗位，要大力发展农村成人教育，大力开展农村劳动力转移培训，增强农民就业创业的能力。增加他们的收入，拓宽增收渠道，尽量避免造成由于失地产生的矛盾激化，导致对政府的信任危机。比如为建学校而进行征地的当地村民，可以在学校里通过进行一些力所能及的劳动来获取收入，例如学校清洁工、维修工等，帮助他们增加额外的收入。以及失地农民群众中的不再需要的农作物器械，包括收割机等机器设备可以予以一定价格的收购回收，既可以对这些农民群众一定的补贴，又可以低价卖给更需要的群众，福泽他人。但是，这都无法解决农民的根本问题，前面我们多次讲到，土地的增值之利农民无法享有，要想使土地真正产生循环效益模式，带动土地进入流转市场，促进土地效益增加，盘活土地行情，是帮助解决目前土地二元化、市场扭曲的重要方向。

3 结束语

要想保障农村土地的可持续利用，就必须在上下些苦功夫。首先在国家政策上必须落实，我国国家法律要出台相关政策对于城乡农村同地不同价的现象进行适当的改变，现如今一些人称土地补偿费为吃老本，土地补偿费对于他们来讲是今后生活的依靠，失去了土地所有权相当于失去了土地这一活的生活来源，并没有从根本上帮助农民享受之美，只是一定程度上的经济帮助而已，而且政府在土地征收时也不乏的现象的产生，在当地大搞“土地财政”的情况也出现过，不仅损害了农民的利益，还降低了政府的公信力，导致土地矛盾的激化，只有做到公开、透明、系统才能将城乡统筹发展贯彻好。我国法律就缺乏相应的监管手段，如果不能将其程序法律化、程序化、透明化，只会陷入矛盾的恶性循环。

农村土地补偿费的保护是农村土地法制的重要内容，是土地制度中难以替代、简化的重要环节，是关乎于约7亿农民根本权益的重要内容，是无法忽视的重要环节。十七届三中全会以来，大力加强农村建设成为又一个重要而鲜明的话题，这并非老生常谈，而是在社会不断前进中的重要目标――促进城乡统筹发展。我们要在在借鉴外国现金土地法律机制的基础上，制定相关的保护机制已经法律法规，更要不断加强群众监督，建立成熟的层级递进的保护制度，从更多方面进行监管。研究保护农民补偿费问题有着重要意义，我始终相信，在坚持社会主义新农村建设的道路上，不停的改革创新，就是保障农民根本权利的重要途径，在不久的将来一定会是促进发展铿锵有力的力量。

参考文献：

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[关键词] 土地征收 公共利益 补偿 程序

近年来,全国各地因土地征收问题引起的各类不断发生,农民上访也很大程度集中在土地征收问题上,大规模的土地征收已经严重地影响到了社会稳定。土地征收问题在当今中国社会已经变得越来越突出,而土地征收所反映的社会问题和矛盾很大程度上是由于法治缺失而造成。我国的土地征收制度存在着非常严重的不规范现象,这些现象虽然纷繁多样,但主要反映了我国土地征收中的三个深层次问题:土地征收的公共利益目的性问题;对农民的补偿问题;征收要履行的程序问题。

一、制度设计缺陷导致征收的公益目的性被严重滥用

1.土地制度的设计存在缺陷

《中华人民共和国土地管理法》第2条第4款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”该法第43条第1款又规定:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是兴办乡镇企业和村民建设住宅,经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)公共设施和公益事业建设,经依法批准使用农民集体所有的土地除外。”该条第2款又规定:“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”

依据《宪法》、《土地管理法》、《物权法》的规定,土地征收的理由只能是为了公共利益目的,私人或商业用地建设是不能通过征收集体土地进行的。但是“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”,“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”于是,在同一部土地管理法律中出现了不协调的两处规定。也就是说法律并未限定死“任何单位和个人进行建设需要使用土地的,如商业用地,不得使用土地征收手段。”

这就导致为了非公共利益的需要而征地的现象普遍存在。而基于现实情况,飞速城市化进程需要大量的土地作为建设材料,而农村集体土地又不能直接进入市场流转,这种土地制度设计上的缺陷必然会导致实践中为了经济建设、为了非公共利益而征收集体所有土地。

2.公共利益条款被地方政府滥用

在土地征收的实践中,是否征收、如何征收、征收何处均由地方政府主导,法律对公共利益的范围又未作任何界定,地方政府往往随意找个促进经济发展、解决就业问题或改善城市环境的借口以实现征收。而基于政绩考量或不正当的权力寻租,地方官员们就将征收的土地用于商业目的了。譬如搞房地产开发,譬如设立经济开发区。更为吸引他们热衷征收土地的原因还在于大量的土地出让金极为增加财政收入。国务院发展研究中心的调查表明,在一些地方,土地出让金收入占地方财政预算外收入的60%以上。因此,在土地征收中,公共利益条款几乎形同虚设,被地方政府严重滥用。

日本在1951年颁布了《土地征收法》,该法第3条列举了35种可以征收土地的情形或理由,这些情形基本限定在关系国家和公民利益的重大事项内。这些基本情形包括:依据道路法进行的道路建设;以治水和发展水利为目的在江河上设置的防堤、护岸、拦河坝、水渠、蓄水池及其他设施;国家和地方团体进行的农地改造与综合开发所建的道路、水渠等设施;铁路、港口、机场、气象观测、电信、电力、广播、煤气、博物馆、医院、墓地、公园等设施。相比于日本,我们在这一方面落后了近六十年,我国的土地征收法律对于公共利益条款的规定是如此的模糊,这就导致这一条款在法律适用上的不具有可操作性,沦为地方政府滥用征收权的极好借口。地方官员动辄声称为了人民的公共利益,为了整个城市的发展,而其行为没有规范的法律条款约束,最终导致土地资源的浪费和人民权益的严重伤害。

二、土地征收的补偿机制不健全导致农民权益损害

按照我国《土地管理法》第47条的规定:“征地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。征地的土地补偿费,为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍。征地的安置补助费,按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数,按照被征地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,最高不得超过被征收前3年平均年产值的4至6倍。但是,每公顷被征收耕地的安置补助费,最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准,由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准,由省、自治区、直辖市规定。征收城市郊区的菜地,用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。依照本条第2款的规定支付土地补偿费和安置补助费,尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的,经省、自治区、直辖市人民政府批准,可以增加安置补助费。但是,土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。国务院根据社会、经济发展水平,在特殊情况下,可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。”

首先,土地征收的补偿标准是依照被征收土地的“原用途”。原用途是无法正确反映土地价值的,按照“原用途”补偿标准制定的“产值倍数法”进行计算也不能反映土地的增值价值。这种补偿的标准过低,没有反映出土地的真正价值,农民的生活没有因为土地被征收而有所提高,反而是失去了赖以生存的衣食保障,这是不公平的。总之,我国集体土地征收的补偿是一种不完全补偿,而且这种不完全补偿是一种较低层次的补偿。

其次,我国土地征收的法律中缺乏必要的补偿原则。2004年通过了《宪法修正案》第20条,规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”随后,《土地管理法》第2条第4款修改为:“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”但两部法律都未规定土地征收的补偿原则,而美国、英国、德国、法国、日本等国以及我国台湾地区的宪法中都对土地征收补偿的原则做出了明确规定。通常来说,世界各国基本都采用公平补偿原则,而我国对此却未作一字限定。

再次,还存在着补偿标准计算方式不合理,征收补偿范围较窄,各地补偿标准不统一等问题。

三、土地征收的过程缺乏严格、规范的程序保障

1.土地征收程序仍不够细致完善

1999年1月1日实施的新《土地管理法》及其实施条例、国土资源部于2001年10月18日以部令形式的《征用土地公告办法》、国土资源部2004年1月9日的《国土资源听证规定》等法律法规对我国土地征收的程序做出了若干规定,依据《土地管理法》及其配套法规、规章,农村土地征收大致包含如下程序:(1)拟定征收土地的方案并报上级政府审查批准。拟征收土地所在地县、市人民政府或其土地行政主管部门拟定土地征收方案,内容包括征收土地的目的及用途,征收土地的范围、地类、面积、地上附着物的种类及数量,征收土地及地上附着物和青苗的补偿,劳动力安置途径,原土地的所有权人及使用权人情况等。(2)征收土地方案公告和征地补偿登记。征收土地方案依法定程序批准后,由县级以上人民政府予以公告。被征收土地的所有权人和使用权人应当在公告规定期限内,持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。(3)制定征地补偿安置方案并公告。县、市人民政府土地行政主管部门制定征地补偿、人员安置及地上附着物拆迁等具体的方案,并予以公告。有关政府部门应听取被征收土地的农村集体组织和农民的意见,国土资源部门应书面告知当事人有要求举行听证的权利。(4)实施征收阶段。征收土地补偿和人员安置方案实施后,县、市人民政府土地行政主管部门组织有关单位对被征收的土地实施征收。

2.纵观我国法律规定的土地征收程序,我们不难发现里面存在的诸多问题

首先,我国的土地征收程序欠缺征地是否符合公益目的的审查程序。无论是《宪法》还是《土地管理法》皆规定了土地征收只能是出于公共利益目的,但是这一规定却缺乏程序保障。《国土资源听证规定》第19条第2项规定:“土地主管部门在报批非农业建设占用基本农田方案之前,应当书面告知当事人有要求举行听证的权利。”但是听证是否包含对农用地转用公益目的要件的确认,该规定并未说明。谁来确定征收符合公共利益,行政机关单方决定这一合法前提成立之后是否需要审查,被征收土地的权利人是否可以对此提出异议?这些答案我们无法从现存法律中发现,而这恰恰是土地征收的第一关,缺少程序性的制约,公共利益条款被滥用,被无限解释,像弹簧一样无限伸缩也就不足为奇了。

其次,土地征收程序中土地权利人的参与机会很少,参与时间放在了最后的补偿争议阶段,参与所表达的意见没有拘束力。《土地管理法》第48条规定:“征地补偿安置方案确定后,有关地方人民政府应当公告,并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”“对补偿标准有争议的,由县级以上政府协调,协调不成的,由批准征地的政府裁决。”“征地补偿、安置争议不影响征地方案的实施。”“对土地征收的决定不服,申请行政复议的,行政复议决定为最终裁决。”除此之外,被征地者在征收的目的性、征收的范围等方面都没有表达自己意见的权利。可见,被征收人的意见表达对征收行为基本不具有拘束力。

再次,对违反土地征收程序的行为缺乏制裁和惩戒性规定,对违反法定程序的法律后果规定不够明确。这导致了实践中规避必要的土地征收程序,实施突击征收的现象大量存在。不遵守法定程序,强行施加给农民较低的补偿标准,不给予农民知情权和参与权,最后导致土地征收中的矛盾、冲突不断,农民上访、申诉事件层出不穷。

四、结束语

由于我国法制建设的不完善,在土地征收中反应的问题多如牛毛。但笔者认为如上三类问题是最棘手和最关键的问题,解决了这些问题才能较好地规范我国的土地征收法律制度,使之良性、有序发展。

参考文献:

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关键词：如何做好；征地补偿安置工作

中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：

1 征地补偿安置中存在的主要问题及原因

征用土地是国家为了社会公共利益的需要，通过一定的法定程序，将农民群众集体所有的土地征收为国家所有，并给予补偿安置的行为，它是一种政府行为，具有一定的强制性。现行法律法规规定，无论是国家建设用地还是城市建设用地都必须申请使用国有土地，包括国家征收的原属于农民集体所有的土地。也就是说，建设占用集体土地的，都必须采用征用的方式，先取得国家的土地所有权。征地中的补偿安置工作做得如何，则直接关系到农民群众的切身利益。据调查与了解，当前土地征用中的主要问题有：

1.1 不能严格执行法律规定的征地补偿标准

虽然《土地管理法》等法律法规对征地补偿费标准做了详细的规定，但在实际征地中却很少严格执行法律规定的补偿标准，一般用地项目均采用由用地单位和个人与被征地村庄自行协商补偿的方式，造成补偿标准的不统一，使法定的征地补偿标准失去实际意义。而一些基础设施建设项目，尤其是地方政府重点项目，与其他项目相比，征地补偿费则明显偏低，有的甚至低于法定标准。正是由于低价征收土地与高价征收土地并存，导致征收土地工作中讨价还价、阻挠征地的现象时有发生，而地方各级政府为保障建设项目用地，往往采取高压政策，粗涉，迫使村庄就范。

1.2 土地补偿费分配与管理使用不规范

土地补偿费一般都是归集体经济组织所有，有的地方在集体经济组织和农民之间进行分配，但农民所得比例很少。个别地方以发展区域经济和公益事业为由，层层截留克扣，使原本较低的土地补偿费到农民手里少得可怜，由此引起被征收土地农民与农村基层组织的矛盾尖锐化。另外在土地补偿费的管理使用上，缺乏合理的监督与指导，各村庄往往自行其是。有的将土地补偿费由村集体经济组织实行统管，或兴办企业，或搞投资回报，或存入银行，但往往难以抵御市场经济的风险，一旦企业亏损倒闭，资金血本无归。存入银行的资金是安全的，但靠国家目前实行的低利息收入难以维持农民生计；有的村地被征光后，守着数万元钱发愁，分也不是，不分也不是。

2 对征收土地补偿安置工作建议

我国是一个农业大国，农村、农业、农民问题，始终是党和政府十分关注的问题，目前征地补偿安置工作中存在的问题，是经济社会发展到一定阶段必然会出现的问题，但若不能很好地解决，势必影响社会的发展。针对以上分析，本人认为，对征地补偿安置工作必须站在全社会、全方位的角度去研究思考，采取法律的、经济的、行政的综合手段去解决。

2.1 加强征收土地管理，切实维护农民的合法权益

2.1.1 各级领导要转变思想观念和管理方式。充分认识对集体土地征收涉及的农民利益问题，是尊重和保护农民基本的合法权益问题，不能再以无偿、低价或者有条件地剥夺农民土地为代价，以牺牲农民的合法权益为代价来搞所谓的发展经济和城市化进程。政府要改变管理方式，不能强制性地低价征占土地，而应严格依法行政，遵守法定的补偿标准和征地程序，规范征地行为，提高征地工作的透明度，从源头上防止损害农民的合法权益。

2.1.2 要保证落实《土地管理法》确立的征地制度。法律规定，征收土地是政府行为，政府有责任维护农民群众的利益。当前要着生解决好以下问题：一是针对有关征地立法工作较为薄弱的问题，加紧建章立制，尤其是对征地补偿安置，征地补偿费分配使用的管理监督的规定要完善，使之明确、具体、可操作，以弥补制度之短缺。二是政府在出台土地方面的优惠政策须十分慎重，尤其是在土地供应的价格上一定要严格执行国家规定，不能随便优惠地价。三是要切实解决一些重点工程、基础设施等项目征地价格偏低的问题，应当提高征收土地成本。四是在被征收土地农民实际生活水平下降时，应依照法律的规定，

给予被征收土地农民最高补偿标准的补助。

2.1.3 调整土地收益分配，加大被征收土地农民就业扶持力度。据国家有关统计资料显示，土地收益分配中，农民只得5％～10％，村一级得25％～30％，政府及其部门得60％～70％。所以政府应当也可以调整土地分配收益，给农民一定的生活保障。

2.2 做好被征收土地农民的补偿安置，解除失地农民的后顾之忧

城市化本身是个综合的理念，是一个渐进的过程，农村意识转化为城市意识，农民的生活方式和行为转化为市民的生活方式和行为，需要一个长的磨合期和适应期。同时，由于失去生产资料，解决今后的生存发展问题也成为“热点”和矛盾的“焦点”。因此，既要保证国家经济发展及社会进步对建设用地的需求，又要保证被征地农民的根本利益不受侵犯，征收土地补偿应使被征收土地单位的农民生活水平不降低，这也是《土地管理法》关于征地补偿安置的一条重要原则。

2.2.1 建立被征收土地农民的基本生活保障机制。从目前的情况来看，建立对被征收土地农民的社会保障机制，在城市规划区和经济相对集中发展的开发区十分必要，因为这些区域是成片征用集体土地最多的地方。建立对被征收土地农民的社会保障机制必须具有以下条件：一是必须由政府来主导，征收土地是政府行为，政府理应为被征收土地农民利益着想。为此。要统一认识，认真协调，落实好相关部门的责任。二是要建立一个强有力的保障机构。农民愿意，政府也易于调控。三是必须要有足够的保障资金，资金主要来源于征地补偿。四是要有一个激励机制。政府提供给农民的保障是最基本或是最低的生活保障，要想过上好日子，还得艰苦创业，重新就业。政府的责任是为失地农民积极创造就业机会，而不是建立一个靠失地就能一劳永逸地生活的机制。

2.2.2 加强对征收土地费使用情况的监督，做到专款专用。一是要建立征地调节资金。主要用于统一垫付征地补偿费用征地资金主要来源：市县土地出让收入；用地单位预交；其他可用资金。征地调节资金实行转户管理，专款专用，封闭运转。这样对征收土地资金进行集中管理，全盘管理，有利于维护农民利益，做好补偿安置工作。二是变一次补偿安置为分期逐年补偿安置。根据实际情况，可以对失地农民的补偿安置变一次性为分期逐年补偿安置，期限可暂定为土地承包的剩余年限。根据当地农民的平均生活水平，合理制定一个基本生活保障线，依据基本生活保障线，每年从征地调节资金中拨付资金给失地农民，作为最低生活保障费。三是合理管理征地调节资金，使之保值增值。政府成立专门机构，合理管理征地调节资金，为确保征地调节资金不被侵占、挪用，上级审计部门每年要进行专项审计，严格监督。

实践证明，做好征收土地中的补偿安置工作，对社会稳定、改善投资环境、促进经济发展具有重要作用，需要我们不断地探讨与改进。

3 结束语

随着经济的速发展和城快市化的推进，对土地的需求越来越大，农村集体土地被大量征用。农村集体土地转为城市建设用地的过程，应当是农民分享城市化和工业化成果的过程，而不应当造成农民失地失业，进一步扩大城乡差距，因此在征地过程中，要充分尊重农民的财产权与发展权，合理补偿妥善安置失地农民。

参考文献：

[1] 张娟.中国土地征收补偿制度的缺陷与反思[J].特区经济，2009，(7).

[2] 袁凌云.征地拆迁工作需要把握的几个问题[J].理论导报，2010，(9).

篇6

【关键词】农村 征地拆迁 补偿标准 利益分配机制 农民利益保护

新世纪以来，我国社会经济快速发展，城市化和现代化进程不断加快，农村部分地区征地拆迁成为了必然需要。近年来农村地区征地拆迁面积不断扩大，大量城市近郊农地被征用拆迁。由征地拆迁而引起的各种利益矛盾大量出现，成为了影响社会稳定的重要因素。

我国农村征地拆迁的主要问题

农村征地补偿标准不合理。我国农村征地拆迁主要的问题就是征地补偿标准不合理，补偿标准低，这是农民反映最为强烈和不满意的地方。由于农民主要依靠土地作为收入来源，征地的补偿标准是农民最为关心的问题。我国当前被征地农民的土地和补偿费用所依据的是《土地管理法》中的规定。我国农村征地是按照被征收土地的原用途给予补偿的，包括土地补偿费、安置补助费以及地上附属物和青苗的补偿费。我国《土地管理法》规定，“征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍”；安置补助费标准为“该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍”；最高时，“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍”。我国当前所执行的《土地管理法》是上世纪80年代制定的，在随后几年经过几次修改，但是其中关于土地补偿标准的内容基本没有变化。按法律规定的标准进行补偿也明显过低，而在实际的执行过程中一般都是较低的标准。而且我国各个地方对于农村征地补偿的标准也不统一，同一地方在不同时期征地补偿不统一，这就造成了农民对补偿问题的不满。农民在被征地拆迁之后，所得之补偿费用太低而无法维持其将来生活之费用。农民面临着被征地拆迁之后的生活问题，由于失去土地农民失去主要的收入来源，而土地补偿的费用太低，这就造成了失地农民的贫困化问题。

政策法规衔接不够。近几年来，我国各地征地拆迁政策有各种修改变化，在执行过程中也没有统一的标准。征地拆迁政策的变化有其必然性，我国近年来经济快速发展，物价水平不断上涨，相关征地拆迁政策的调整和变化是合理和科学的。但是我国很多地方在调整相关政策时没有通盘考虑征地拆迁的历史问题，政策法规之间没有很好地衔接起来，补助政策之间的差距没有得到满意的处理，造成农民对政府的不满。农民在横向和纵向比较相关补助政策之后，发现自己没有得到最好的补偿，对政府的意见和不满会比较大。由于征地拆迁政策的不断改进，较早被征地拆迁的农民会感到不满。

具体操作不够规范，工作作风欠踏实。在征地拆迁过程中，政府征地拆迁具体操作不够规范，操作过程不够透明。征地拆迁过程中的公告公示制度，听证会制度等相关操作机制没有建立，导致农民没有详细了解有关征地拆迁信息，农民的话语权受到限制。征地拆迁就是单反面的信息通告，农民自然会对其中的信息产生怀疑和抵触的情绪。在征地拆迁时一些工作人员工作不够细致，动辄以政府工程之名，让农民牺牲自己的利益，如果有不同意见，就会用行政手段甚至动用公安干警强制拆迁。近些年来关于政府强制暴力拆迁的新闻屡见报端，拆迁造成的流血和命案不断增多。这种野蛮粗暴的征地拆迁工作方法和作风，给我国政府的形象造成恶劣影响，对农民利益产生巨大伤害，更是对社会稳定团结造成不可估量的损失。

征地拆迁纠纷中司法救济力度不够。失地农民和拆迁人之间往往关于补偿等问题存在大量纠纷，这种纠纷在征地拆迁过程中不可避免。目前我国地方法院在处理由征地拆迁引起的纠纷案件时，依据最高人民法院《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》【（法复1996）12号文】文件。在处理此类案件时，认为对拆迁当事人既未达成安置补偿协议又未经裁决而直接向法院民事纠纷的，人民法院不予受理。这一做法无形中提高了失地农民寻求司法救济的门槛。即使是当作民事案件审理，失地农民的利益也经常难以得到维护。因为大部分被调查的法院在对房屋拆迁民事纠纷进行裁决时，都以政府颁布的规范性文件为依据，而这些文件对于被拆迁人而言，还不如诉讼前或诉讼中拆迁人私下达成的补偿数额。“失地农民对人民政府或者城市房屋主管行政机关依职权作出的关于房屋拆迁、补偿、安置等问题的裁决不服，向人民法院提讼的，人民法院根据‘（法复1996）12号文’精神当作行政案件受理。作为行政案件审理，法院通常审查的是行政行为是否合法，因而失地农民败诉往往是毫无疑问的。”①所以当前我国关于征地拆迁的法律条件和环境难以保护农民的基本权益。

我国征地拆迁利益分配与农民利益保护

建立合理的征用土地收益分配机制。关于失地农民将来生活问题和土地补偿，国家出台了相关政策。2004年11月，国家出台了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，提出“土地补偿和安置补助费的统一年产值倍数，应按照保证被征地农民原有生活水平不降低的原则，在法律规定范围内确定……土地补偿费和安置补助费合计按30倍计算，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，由当地人民政府统筹安排，从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。”这一规定对失地农民的生活问题作了明确的规定，但是此规定弹性较大，没有很强的约束力，在实际的操作中地方政府并没有完全按照中央的政策执行。据有关材料分析，现行的征用土地的收益分配格局是政府占60%~70%、集体占25%~30%、失地农民占5%~10%。当前失地农民并没有从自己的土地出让中获得合理的利益分配，这就造成了失地农民目前和将来经济生活的困难。当前征地补偿主要以耕地年产值为基本单位补偿的，而不是以非农业用地进行补偿。这种补偿机制就注定农民在土地收益分配时仅能获得少量补偿，因为目前我国农村耕地年产值并不高。笔者认为失地农民所获得的土地收益应该占土地收益的30%~35%，对于失地农民生活的合理保障应该是使其在拆迁后的生活水平不低于拆迁前的生活水平。

建立与当地生活水平相适应的农民生活保障机制。首先建立基本养老保险制度。随着当地社会经济和生活水平的提高，不断提高失地农民的养老保险水平，逐步达到城镇居民基本养老保险的标准。其次，建立医疗保障制度。将农民逐步纳入城镇居民基本医疗保险制度，资金由农民个人缴费和政府支持相结合。再次，建立就业扶助制度。对失地农民中的适龄年轻劳动力，按照市场就业的原则归入城镇就业管理服务范围。让失地农民享受就业服务补贴和就业援助，使失地农民充分就业，扩大其收入来源。

完善征地拆迁政策法规，妥善处理好历史遗留问题。规范各地的征地拆迁工作，统一各地征地拆迁的各项补偿标准，给予农民在征地拆迁过程中一定的话语权。加强农村征地拆迁初始阶段的听证制度、公告制度等信息公开制度建设，使征地拆迁能够广泛征求意见汲取民意，获得群众的理解和支持，同时也可以让群众的利益要求得到直接的表达。在征地拆迁过程中，规范各种操作流程，使征地拆迁工作能够有序稳妥地进行。在征地拆迁之后，保障好农民的基本权益，给予农民基本生活保障，使其生活水平不因征地拆迁而下降，更要避免农民在城市中的贫困化趋势。妥善处理好农村征地拆迁的历史遗留问题。那些较早征地拆迁的农民由于当时政策措施不完善而导致生活困难，利益没有得到有效保障，适时采取一些补救措施，保障他们的合理利益，资金来源可以由农民当时的土地补偿费和政府财政资金注入。

建立完善的矛盾协调处理机制。由于征地拆迁涉及到农民生活生产等方方面面的问题，所以需要政府认真细致地给予农民信息传达。对于农民所产生的疑问，要及时给予解答，对于征地拆迁过程中所产生的矛盾，要积极解决处理。所以各级党委政府要积极建立完善的矛盾协调处理机制，使征地拆迁造成平稳有序进行。首先要建立各级咨询网络，让群众通过正常渠道表达意愿，及时将矛盾化解在萌芽状态。其次建立健全相关中介仲裁机构。建立健全相关中介仲裁机构，就有关征地拆迁所造成的纠纷依据法律法规作出具有中立性、权威性的仲裁意义重大。最后，要完善司法救济制度。目前，大部分失地农民的法律意识薄弱，而且我国法律法规中对失地农民相关利益没有明确规定和保护，通过正常的司法渠道难以得到有效解决。完善司法救济制度，为被征地拆迁群众提供法律援助服务，增强农民群众法律意识。充分发挥司法在调节矛盾纠纷中的法律作用，完善相关法律制度，使失地农民的相关纠纷能够在司法框架内得到合理解决。

由于征地拆迁涉及到我国数千万农民的根本利益，关系到我国社会长久稳定的大局，所以征地拆迁工作一定要科学合理合法有序进行。切实维护好被征地拆迁农民的根本利益，保障其征地拆迁后的生活水平，避免出现失地农民进入城市后贫困化的趋势。征地拆迁工作关系到社会稳定、经济发展的大局，关系到广大被征地拆迁农民的根本利益，所以完善相关法律法规，科学安排征地拆迁工作，对我国和谐社会建设意义重大。（作者分别为沈阳农业大学农学院硕士研究生；副教授）

篇7

    原告：江西省余干县梅港乡梅港村委会镇山第三村民小组。

    被告：江西省余干县梅港乡梅港村民委员会。

    1992年11月，余干县梅港粮管所经土地管理部门批准，征用梅港村委会下属的镇山第四村民小组、虞家村民小组和镇山第三村民小组在湖家边的土地建粮食仓库，总面积16666平方米，其中征用镇山第三村民小组土地面积8591。4平方米。上述被征土地的所有权分属各该村民小组所有。1974年，梅港村委会曾利用该地兴办园艺场栽种桔树，由村委会负责经营，利润按比例与三个村民小组分成。1991年因特大寒灾，园艺场种的桔树全部被冻死，仅存少量的桃树和其他果树。1992年12月15日，梅港村委会代表该三个村民小组与梅港粮管所签订了《土地征用协议》。协议规定，征用土地的补偿费为每平方米2。85元（含土地附着物补偿费），共计47478。10元。梅港粮管所征地付款后，梅港村委会扣除附着物补偿费用及其他开支，剩余37500元土地补偿费，梅港村委会即以曾经营被征土地多年和在征地过程中做了许多工作为由，要求与村民小组“”分成剩余的土地征用补偿费。镇山第四村民小组和虞家村民小组对此没有异议，领取了按此意见应得的补偿费。镇山第三村民小组则认为，本组被征土地面积大，分成比例不合理，没有同意。后经有关部门多次协调无效，镇山第三村民小组遂于1995年6月25日向余干县人民法院提起诉讼，要求梅港村委会在作扣除后全额退还其8591。4平方米土地的征用补偿费19350元。

    梅港村委会答辩称：梅港粮管所征用建粮库的湖家边山地，属村委会多年经营、管理的园艺场，镇山第三村民小组以土地所有权为由，要求取得其被征土地的全部补偿费没有道理。请求与镇山第三村民小组合理分成土地征用补偿费。

    「审判

    余干县人民法院经审理认为：原告镇山第三村民小组与被告梅港村委会争议的土地征用补偿费，因被征土地原告拥有所有权，故其分得土地补偿费是合理的。但被告曾在该块土地上兴办了园艺场，从事了多年的经营管理，并在征地时做了一定的工作，故其提出适当分得土地征用补偿费也是应该的。据此，依据《中华人民共和国土地管理法》第十一条、第三十条、第四十九条和国家土地管理局《关于确定土地权属问题的若干意见》第十一条之规定，于1996年元月24日判决如下：原告镇山第三村民小组与被告梅港村委会所争议的土地补偿费19350元，按7比3比例分成，原告应得13545元，被告应得5805元。限判决生效后15日内被告退还原告土地补偿费13545元。

    宣判后，原、被告双方当事人均未提起上诉。判决生效后，原告镇山第三村民小组认为19350元土地征用补偿费均应归其所有，遂向余干县人民检察院提出申诉。余干县人民检察院受案后报请上饶地区检察分院，以上述判决适用法律错误为由向上饶地区中级人民法院提起抗诉。上饶地区中级人民法院受案后交由原审法院再审。余干县人民法院另行组成合议庭对本案进行了再审。

    再审核定被征土地面积为16660平方米，其中镇山第三村民小组8600平方米，镇山第四村民小组2147平方米，虞家村民小组5913平方米，其他事实与原审一致。再审过程中，镇山第四村民小组请求参与诉讼，被追加为本案的第三人。

    余干县人民法院经再审认为：被征土地所有权属三个村民小组，梅港村委会领取的37500元土地补偿费应归三个村民小组所有。镇山第三村民小组和镇山第四村民小组要求按其被征土地的实际面积得到补偿费是合理的，应予支持。梅港村委会在扣除被征土地附着物补偿后，仍以在此土地上举办过园艺场，从事了多年经营管理，并在征地过程中做了一定的工作为由，要求分得补偿费的请求无法律依据，本院不予支持。上饶地区检察分院的抗诉理由成立。依据《中华人民共和国土地管理法》第十一条、第三十条、第四十九条和国家土地管理局《关于确定土地权属问题的若干意见》第十一条之规定，于1997年5月10日作出如下判决：一、撤销原审判决书；二、由原审被告梅港村委会退还原审原告镇山第三村民小组土地补偿费19350元，退还第三人镇山第四村小组土地征用费4830元（含已支付部分在内）。限判决生效后15天内一次性付清。

    宣判后，三方当事人均未提起上诉，判决发生法律效力。

    「评析

    本案是一起征用土地补偿费争议案，焦点是被告梅港村委会是否应该分得被征土地补偿费。

    《中华人民共和国土地管理法》第三十条规定：“国家建设征用土地的各项补偿费和安置补助费，除被征用土地上属于个人的附着物和青苗的补偿费付给本人外，由被征地单位用于发展生产和安排因土地被征用而造成多余劳动力的就业和不能就业人员的生活补助，不得移作他用，任何单位和个人不得占用。”第四十九条规定：“上级单位或者其他单位非法占用被征地单位补偿费和安置补助费的，责令退赔”。本案梅港粮管所共征用土地16660平方米，并支付各项征地补偿费和安置补助费47478。10元。被告梅港村委会在扣除被征土地上的果树补偿费后，仍要与各村民小组分成征地补偿费，显然违背了上述规定，是一种强占克扣行为。原告镇山第三村小组要求获得其被征土地的全部补偿费19350元，合法有据。因此，本案原一审判决错误，再审予以撤销并改判，是正确的。

    本案有一个问题值得研究，就是镇山第四村民小组在1992年征地时，就接受了梅港村委会“”分成的意见，并领取了其被征土地40％的补偿费，且在原审时其并无权利请求，而在再审过程中，又提出参与诉讼，是否妥当？我们认为，镇山第四村民小组在再审中的请求已过诉讼时效，其请求不予采纳，应驳回其诉讼请求。退一步讲，即使镇山第四村民小组的请求没有超过诉讼时效，法院也不应追加其为本案的第三人，而应将其列为共同原告合并审理，或告知其另行起诉。因为镇山第四村民小组对本案原、被告争议的土地补偿费并不存在独立的请求权，在处理上也无法律上的利害关系。因此，无论把其作为有独立请求权的第三人，还是无独立请求权的第三人，都是不合适的。

    此外，本案在判决书中直接引起国家土地管理局《关于确定土地权属问题的若干意见》之规定，违反了最高人民法院《关于人民法院制作的法律文书如何引用法律规范性文件的批复》精神，显属不妥。

    责任编辑按：村民小组是属农村村内组级农业集体经济组织，由过去的生产队变更而来。有关法律、法规都承认和保护村民小组对土地的所有权及其经营、管理权，作为只有基层群众性自治组织单一职能的村民委员会不得侵犯村民小组所享有的对所有的土地的权利。村民小组所有的土地被依法征用后，征地单位所给予的各项补偿费即应归该村民小组所有。

    按照土地管理法第三十条的规定，被征用土地上属于个人的附着物和青苗的补偿费应付给本人。本案的征用土地补偿费包括了被征用土地上的附着物等的补偿费，但这些附着物并不属村民小组的成员或其他村民所有，而是因历史的原因属本案被告。按该规定的精神，被告是有权取得附着物的补偿费的。同时，如是村民小组自办征用手续，也是要开支一些费用的。因此，被告在征地单位给付的补偿费用扣除附着物的补偿费及办征地手续开支的费用，剩余的作可分配的土地征用补偿费，是合理的。但是，被告在作出上述扣除后，还要求在剩余的费用中分得一部分，就没有任何法律依据。所以，原告要求在作扣除后应全额付给其被征土地的补偿费，是有道理的，应予支持。

篇8

1 德国土地征收补偿制度

1.1 德国的土地征收补偿原则

德国的土地征收补偿原则可以分为如下三个时期,分别是19世纪的全额补偿时期、魏玛时期的适当补偿以及基本法时期的“公平补偿原则”。

1949德国公布的基本法第14条规定:“土地征收补偿,必须公平衡量公共及参与人的利益以后再作决定。”德国基本法公平补偿的意思就是,土地征收时,应对公共利益与土地被征收人的利益进行衡量,并且应该给予公平的衡量,把公共利益与参与人的利益放在同等地位上,不偏不倚。这种既不偏颇当事人的利益,也不私好“公众”而牺牲私人利益就是基本法的公平补偿。

在实务上,德国法院对基本法的贯彻,实质也仍然是类似于“全额补偿”。德国联邦普通法院在1952年6月10的一个判决就认为,在土地征收案件中,被征收人可以由补偿费,再获得与其被征收的土地同样价值的土地。联邦普通法院对公平补偿的诠释就是根据等值理论给予被征收人市价(全额)的补偿。虽然德国在1968年12月6日着名的“汉堡水坝案”中认为,基本法公平补偿的规定,不是一定必须给予全额补偿,只以交易价值为导向的补偿,并非基本法的本意。所以,被征收人并不一定必须被给予与被征物“完全等值”的补偿。但是由于德国的立法实务多是采纳全额补偿。联邦普通法院认为只有在例外的情形(例如立法者特别的立法),才允许给予低于市价的补偿。①

在立法上,德国在二战后制定的法律也是采纳全额补偿。1953年8月3日公布的战后第一个联邦征收法律《建筑用地取得法》规定,土地征收补偿不仅包括被征收土地的“权利损失”,还包括其他因征收而引起的“财产的不利益”。在1960年6月23日制定的《联邦建筑法》规定,征收补偿主要有三种:实体损失补偿、负担损失补偿和其他损失补偿。

综上所述,虽然德国在各个时期有关土地征收补偿原则的具体提法不同,但基本内容是保持一致的,就是倾向于以市价给予全额补偿。

1.2 德国的土地征收补偿范围

根据德国《联邦建筑法》的规定,土地征收补偿范围,主要有实体损失补偿、其他财产损失补偿与负担损失补偿3种。

1.2.1 实体损失补偿

实体损失补偿是指对被征收土地以及其他征收的“标的的价值”的补偿。

1.2.2 其他财产损失补偿

其他财产损失补偿是指实体补偿之后,财产权人仍有的损失补偿。《联邦建筑法》第96条列举了三种其他损失补偿的种类:(1)对目前财产权人的职业、营业能力以及其欲达成的工作,造成暂时持续性的损害。但是这种损失额以不超过在另一块土地上造成与目前同等的利用,所需的花费为限。(2)因征收使得征收剩余的土地,或/！/是使得与征收土地有空间及经济上密切关联的财产权,产生价值上的减损。(3)因迁居所引起的必要的迁徙费用。

1.2.3 负担补偿

这主要是指因征收而解除的租赁契约,或是该契约的解除(或中止)是因为该房屋即将被整建或是强制更新,以致无人承租或是致使闲置无用,这将使财产权人短暂的失去租金的收入,这应给予补偿;以及因此承租人或承租人因被解约,必须迁居以及暂时另觅居处,而所需迁徙费等等的损失,包括在特别负担的范围之内。

1.3 德国的土地征收补偿标准

关于的土地征收补偿标准,德国的《联邦建筑法》规定最为详细,《联邦建筑法》也是德国最为重要的有关征收的法律。《联邦建筑法》有关土地征收补偿标准的规定如下:

1.3.1 实体损失

实体损失,是指被征收土地以及其他征收的“标的的价值”。《联邦建筑法》第95条规定,实体损失的补偿标准是征收官署决定征收计划时的“市价”。该法同时在142条规定,所谓市价是指在通常交易的情况下,该被征收的土地与其他标的具有的法律权利,事实特征,其他状况及其所在的地点,所具有的价值;特殊与个人关系,在计算该被征收土地与其他标的时,不予以考虑。

1.3.2 其他财产损失补偿标准

所谓其他财产损失是指实体补偿之后,财产权人仍有的损失。营业损失补偿、残余地补偿与迁徙费补偿都都属于此列。

对于营业损失的补偿最高额,不能超过将另一块土地重建为原来品质的必要花费,也就是不能超过重建费用。

关于残余地的补偿,依照德国法院实务,若是对于已征收部分的市价补偿,已经超过原有整块土地的实际价值很多的时候,就不可以另外提起独立的残余地补偿。这是因为德国自帝国法院时代,就采取所谓的差额计算法,这种计算法是将整块不动产在征收前的市价,减去部分征收后,剩余土地的市价,所得的差额,便是应支付的已征收部分土地的补偿费与剩余土地的所失利益的总和。

迁徙费的补偿,主要包括营业体在迁徙过程中必要的开销,诸如运费、保险费、人员安置费、找寻店面的费用以及装修费用等。

2 德国与我国土地征收补偿制度比较

2.1 土地征收补偿原则比较

我国关于土地征收补偿原则一直没有明确统一的规定。在第四次宪法修正案颁布以前,宪法没有补偿的规定,当然也没有补偿原则的规定。第四次宪法修正案颁布以后,对土地征收补偿原则也没有具体规定。单从以前的具体法律法规关于土地征收补偿原则的规定来看,主要存在四种模式:(1)规定“给与一定的补偿”,如《乡镇企业负担监督管理办法》第17 条。(2)规定“给与相应补偿”,如《农村土地承包法》第16 条。(3)规定“给与适当补偿”,如《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定(试行)》第12 条。(4)规定“给与合理补偿”,如《归

侨侨眷权益保护法》第13 条。②从这些具体的法律法规对补偿的原则性规定,再结合我国土地征收补偿标准和补偿范围可以看出,我国土地征收补偿主要是采取适当补偿原则,但是我国的适当补偿主要又是不完全补偿。 德国与我国法律均没有对土地征收补偿原则作出明确的一般规定,但是德国无论是具体法律规定还是实务上都倾向于给予全额补偿,从前文可看出德国法院在实践中是依据等值理论给予市价补偿,这是德国不同于我国之处。

2.2 土地征收补偿范围比较

我国将土地征收补偿范围严格限定在与被征收土地有直接联系的经济损失上,与被征收土地有间接联系以及因此而延伸的一切附带损失均未列入补偿范围。在这样的立法思想指导下,《土地管理法》将征收补偿的范围严格限定在以下三个方面:(1)土地补偿费;(2) 安置补助费;(3)地上附着物和青苗的补偿。

关于土地征收补偿范围我国与德国不同之处有两点:一是德国征地补偿包括其他财产损失如残余地补偿,而我国并没有规定这种补偿。二是我国征地补偿包括安置补偿费,法律规定此种补偿目的在于弥补土地补偿费过低之不足,但两者之和实际仍然补偿不充分,笔者将在下文进行分析。德国法律并没有此种补偿,这也是两国不同之处。

2.3 土地征收补偿标准比较

我国《土地管理法》第47条对农村土地征收补偿标准规定如下:

征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费,为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费,按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数,按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是每公顷被征收耕地的安置补助费,最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。

比较我国与德国土地征收补偿标准主要有以下特点:

根据我国《土地管理法》的规定,征收农用地主要是根据原用途进行补偿,具体表现就是征地补偿是依据被征收耕地的年产值进行计算的。德国征地补偿主要是按照市场价格进行补偿。

要明确的是,德国仅限于公益征地。德国基本法第十四条第三款规定:财产之征收,必须为公共福利始得为之。德国以市场价格征地,乃公益征地按照市场价格进行补偿。我国《宪法》第十三条第三款也规定国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。但由于我国《土地管理法》 第四十三条规定任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地。因此,无论是公益性用地还是经营性用地都需要使用国有土地,建设用地涉及农用地时,即使是经营性用地也需先征为国有土地。由于征地主要用于工业用途,而工业用地与农业用地的价格悬殊巨大,导致我国征地补偿相对较低。

首先,土地补偿费为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍并不合理。因为我国土地承包经营权根据法律规定一般为30年,而且承包期限到了以后,如果没有其他原因,可以继续承包。所以以耕地年产值的4至6倍进行补偿,买断农户对农地30年的使用权,不能说是合理的。

其次,《土地管理法》的补偿标准是按照土地的原用途给予补偿的,而土地被征收后,由于改变用途,土地的价值往往会增加。又由于农产品的价格低,即使按照最高标准给予补偿,补偿费用也是很少。被征收土地的真正价格应当是政府出让土地使用权的市场价格,而现在政府对失地农户的补偿价格比政府出让的市场价格往往低了很多。可见,政府并没有按照市场价格对农地进行补偿,因此政府从征地中获益最多,这也刺激了有些地方政府滥用征地权。

3 对完善我国土地征收补偿制度的启示

3.1 在宪法中明确规定土地征收补偿原则

我国的土地征收补偿之所以采用适当补偿的原则——实质上为不完全的补偿,主要是因为担心倘若给予全额的补偿,国家的财力无法承担,会妨碍土地征收计划的实行,进而对经济建设造成影响。然而不完全补偿与低价补偿虽然减轻了国家财政能力的负担,但不完全补偿所带来的隐患也是严重的。

首先,不完全补偿原则不符合现代宪法对私人财产权予以保障的原则,我国第四次宪法修正案也规定了对公民的合法财产给予保护。

其次,不完全补偿虽然一方面减轻了国家的财政承担能力,但是它的后遗症也不可忽视。我国现在的土地征收存在如此多的问题,大部分都是实行不完全补偿导致的。不完全补偿导致了失地农民的贫困,影响了社会稳定。而且随着我国经济实力的不断增强,采用完全补偿并不是不可行的。一方面随着我国经济的不断发展,经济实力在增强,财政收入在不断的增加;另一方面,采用完全补偿,也并不需要一次性的给足全部补偿,可以分期给付补偿金,规定在一定的年限内发完全部的补偿,这样就可以避免给当前的财政造成过重的负担。

综上所述,我国以后修改宪法应对土地征收补偿原则进行规定,以便对土地征收补偿进行指导,并保障失地农民的财产权利。我国宪法可以规定,“土地征收时应当给予土地被征收人公正补偿”。

3.2 提高土地征收补偿标准

我国的土地征收补偿标准主要是根据年产值倍数法进行计算的,如前所述,我国土地征收补偿标准存在诸多问题,其结果导致了失地农民获得的补偿很少。我国的学者基本上都主张提高土地征收补偿标准,但是对具体怎样提高土地征收标准上存在不同的意见,主要对是否应当按照“市价”给予补偿存在争议。有的学者主张应当按照“市价”给予补偿,③有的学者反对按照“市价”给予补偿。④

笔者认为,我国的土地征收补偿标准的提高应当分为两个阶段进行。首先应当确定,我国土地征收最终目标应当是区分公益性用地与经营性用地,经营性用地不再纳入征地范围,而是通过市场取得,对于公益性用地应按照市价给予补偿。但考虑到当前不具备市价补偿的条件,因此在实行按照市价补偿之前,可以采取实行区片综合价格等措施提高土地征收补偿标准。

之所以认为我国的土地征收补偿应当以“市价”补偿为最终目标主要有以下两点原因:

(1)市价补偿可以防止征收权滥用。由于我国现在土地征收补偿标准低,不少政府为了增加财政收入,就滥用土地征收权,把低价征收来的土地再高价转让给开发商。而土地征收权的滥用,导致了大量的社会问题,失地农民没有得到足够的补偿,以致于生活都无法维持,同时也影响了政府在群众当中的威信,造成干群关系紧张,也使我国耕地流失十分严重。而按照市价补偿,政府并不能从征地当中获利,政府就会衡量得失,从而限制了征收权的滥用。

(2)按市价补偿是我国建立社会主义市场经济体制的必然要求,如果在土地征收“强制性”的情况下,不能按照市价给予被征收人补偿,实质上就构成了二次侵害。

由于我国现在不存在农村土地市场,所以按照市价补偿暂时无法实行,在按照市价补偿实行以前,可以通过其他的方式提高土地征收补偿标准,最主要的就是制订和贯彻执行好征地统一年产值标准和征地区片综合地价。

实施综合地价补偿应当是暂时的,完善并构建农村土地市场,经营性用地通过市场交易取得,公益性用地征收以市场价格补偿应是最终目标。

(1)土地征收应区分公益性用地与经营性用地

我国的土地征收不仅包括了公益性用地,而且包括了经营性用地。所谓经营性用地,是指工业、商业、

房地产开发用地。对经营性用地进行征收不仅违反了宪法的规定——土地征收的目的只能是为了公共利益,而且还制约了我国土地征收补偿制度的改革。 首先,土地通过市场机制买卖所获得的对价通常高于征收补偿的价格,因而经营性用地的征收损害了农户的利益。

其次,我国的土地征收补偿从长远来看要按照市价给予补偿。所谓按照市价进行补偿,就是按照土地在市场上出售,所能获得的价格进行补偿,也就是购买人所愿意支付的价格。因为征收的土地不可能真正出售,所以要比照其他同类土地出售的价格来予以补偿,如同一地段同种级别的其他土地出售的价格。因为我国现在经营性用地与公益用地都是通过土地征收获得,制约了农地市场建立,那么征收土地按照市价补偿就很难真正实现。

(2)提高土地征收补偿标准需要培育农村土地市场

我国征地补偿制度存在很多问题,征地补偿改革的方向是最终公益性用地按市场价格进行补偿,而按照市场价格进行补偿的前提就必须存在农村土地市场 ,否则市场价格就无从谈起。一方面按照市场价格补偿要求建立农村土地市场,另一方面我国现在土地征收的范围既包括公益用地也包括非公益用地,而对非公益用地进行征收不符合我国宪法的规定,只有为了公共利益才可以对公民的私有财产实施征收。在其他国家非公益用地基本上都是通过土地市场自由买卖获得的,如果我国非公益性用地可以通过市场取得,那么可以减少因土地征收带来的矛盾,土地征收补偿引起的矛盾也可以仅仅限制在公益性征地范围内。

3.3 扩大土地征收补偿范围

我国的土地征收补偿范围是非常狭窄的。笔者认为应当扩大我国的土地征收补偿范围,并且应主要采取以下几点措施:

首先应当扩大直接损失的补偿范围,凡是由于土地征收导致的直接损失都应当给予补偿,除了地价补偿和附着物补偿以外,应当增加残余地补偿、影响邻地的补偿与迁移费补偿等。

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西部地区失地农民社会保障制度模式有一个共同的特点:以养老保险、医疗保险为主，以失业保障、住房安置为辅。这种全方位的综合社会保障制度模式基于现行的城镇职工社会保险，政府负主体责任，用地者负重点责任，失地农民自身负辅助责任。这样的保障模式存在诸多弊端，具体来说有以下几个方面的问题。

(一)征收土地的赔偿费用偏低。失地农民获得的补偿方式一般主要有货币补偿、实物补偿(一般是住房补偿)、部分就业安置。例如，贵州省铜仁市碧江地区对失地农民采取一次性货币补偿办法，分为耕地、宅地、青苗、农作物、就业补偿。具体到单个家庭，平均土地征收补偿费为50000～80000元左右，且这笔补偿费大部分被用来修建住房，而该地区购买住房的平均标准为1400元/平方米，因此失地农民最后实际得到的现金只有劳动力安置补偿费。根据相关政策规定，对失去土地的劳动力补偿18000元，18岁以下的补偿6000元，50岁以上女性、60岁以上男性补偿16000元，主要用于各项生活开支。①当前的征地补偿费中扣除失地农民自身及子女的教育费、医药费外，剩下的补偿费只够维持很短时间的生计，他们的生活保障问题尤为严重。

(二)土地补偿金不能及时发放。在征地之初，失地农民往往只能依靠土地补偿金来安排各项生产、生活，所以土地补偿金的及时发放成为失地农民的唯一经济来源。通常，失地农民要3个月甚至更久的时间才能领到一部分补偿费用。在失地农民被迫转为城镇居民的同时，他们所能获得的社会保障项目较少，收入上无法达到城镇职工相当水平，致使生活根本得不到保障。土地补偿金的延迟发放，使得失地农民生活状况更加恶化。从失地农民社会保障制度的实施情况来看，被征收土地的农民一般只享有养老和医疗保险，很少抑或根本没有失业和工伤保险，其子女的教育保障更是一片空白。这些在社会保障范围内得不到解决的问题，也正是失地农民最为需要、最关心的问题。农民失去赖以生存的土地就意味着失去工作和一切收入来源，他们理应得到政府提供的相应保障。而此时，如果政府延迟发放土地征收补偿费和安置补助费，不仅损害了失地农民的切身利益，也不利于政府自身的管理和经济社会的稳定发展。

(三)没有考虑生活消费支出的过快增长。在征地后收入水平总体上升的同时，失地农民的生活消费支出也急速增加。在对贵州铜仁碧江地区的实践调查中，失地农民家庭平均总收入从2008年16000元增长到2012年的28000元，增长率达到75%，而他们的平均生活消费支出则由2008年的9500元增长到了2012年的23560元，增长率达到148%。调查数据显示，该地区失地农民的生活消费支出在2009年至2011年间增长率最快，原因在于搬入新住所后需要支出电费、饮食费、水费、小区物业费，同时土地征收后使得以往自己生产的食品消费像蔬菜、粮油等，现在都需要花钱从市场购买。这些因素的作用使得失地农民的生活消费支出增长速度远远超前于家庭年收入的增长速度，而当前的社会保障制度尚未考虑进去。

(四)失地农民的就业途径十分单一。对于西部不发达地区的失地农民来说，由于他们本身的知识、技能受经济社会发展缓慢的局限，他们的就业机会相当稀少。在这些失地农民中，有三类群体的就业最为困难。第一类是完全依靠土地生活农民。他们一旦失去土地就意味着失去唯一的工作机会，他们除了种地又没有其他的工作技能，几乎找不到合适的岗位。第二类是离城区较远的山村失地农民。他们不仅由于远离城市无法适应城市的生产生活环境，而且大都数农民还带有传统的就业观念和淡薄的就业意识，他们的就业机会和选择余地也很少。第三类是年龄较大的失地农民。他们在失去土地后能够找到的一般都是那些技能低、工作量大、收入低且不稳定的工作，如搬运工、清洁工等。总体来看，由于失地农民的主要技能和工作方式是劳动耕种，失去土地后他们的技能无法移到城市工作中去，加上其他一些年龄、体力、技能、文化等因素的限制，他们的再就业非常困难且收入很低又不稳定。

二、西部地区失地农民社会保障制度存在问题的原因分析

(一)土地征收的补偿标准不合理。目前，我国土地征收补偿标准由《中华人民共和国土地管理法》及实施细则和地方政府制定的《土地管理条例》规定。一是土地补偿费标准为该耕地年产值的6至10倍;二是安置补助费标准为该耕地被征用前3年平均年产值4至6倍，但最高不得超过15倍;三是地上附着物及青苗补偿费用标准为当季的实际产值、按有关规定或双方约定的数额。①由此可见，这种土地征收补偿标准未能体现出本地区当前的市场价格和远期的升值潜力，更是没有考虑城乡收入差距。在实际征收过程中，土地征用单位通常没有结合当地情况，而是简单套用国家的上述标准进行土地征收补偿，这样的产值补偿标准就更加不合理。再者，以前三年的平均产值作为补偿标准也有失偏颇，因为征地前的农产品价格往往远远低于征地后，这样确定的土地征用补偿标准远低于它们今后本身的产出价值。

(二)土地征收补偿程序存在不足。当前土地征收补偿程序的不足使得农民不能及时领到补偿款或者被扣留部分补偿款，严重损害了失地农民切身权益。我国《土地管理法实施条例》第二十五条规定:“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”①可以看出土地征收程序带有强制性，征收主体有权制定和执行补偿和安置办法的所有项目。另一方面，在土地征收程序上也存在不足，建设单位申请立项—选址论证—委托设计—凭项目批文—设计书委托征地，然后是土地部门统一征收机构受理，再与征地的乡镇、村协商土地补偿、劳力安置等有关事宜，最后签订征地协议书，建设单位依此协议书办理土地报批手续的必须文件。从以上的征地程序可以看出，从立项征地到征地行为实施，最受影响和最有利益关系的农民却并没有参与这一过程。所以，农民在土地征收过程中根本无法表达自己的意见和诉求自身的利益，更加不可能参与确定土地征收的补偿标准。尽管法律规定地方人民政府应当在征地补偿安置方案确定后公告并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见，但实际征地补偿费用标准通常由征地主管部门确定。即使进行征地听证，其参与对象也只有政府部门、乡镇及村集体(主要是村干部)，参加的失地农民很少或是没有。

(三)政府财政保障资金投入力度不足。社会保障制度运行的关键是其资金的充足与否，对失地农民的社会保障情况更是如此。由于我国西部地区长期以来农村和农业发展十分缓慢，农民收入水平十分低下，他们在失去土地以后的社会保障所需资金只能依靠土地征收补偿费用。通常，土地补偿费用不能及时发放，加上迅速增加的庞大生活开支，最终可用于社会保障的资金微乎其微，所以只能依靠政府来投入。另一方面，从失地农民问题的紧迫性和危害性来看，政府提供财政资金为失地农民提供社会保障不仅解决了他们的生活问题，还促进了经济社会的稳定发展。最后，从权利与义务对等的角度来分析，失地农民让出了其赖以生存的土地使用权利，政府也有义务对为他们提供最低生活保障资金。

(四)失地农民受教育程度普遍较低。在西部地区，失地农民的文化程度远远低于经济发达地区。有半数以上的失地农民文化程度在小学及以下，初中以上文凭的只有极少数，大学文凭的更是没有。文凭的高低决定了这些失地农民受教育的程度，直接影响了他们拥有的专业技能和接受新工作的能力程度。西部地区失地农民普遍文化程度低，他们失去土地以后几乎没有任何专业技能可以在城市实现就业，也没有能力接受培训找到新工作。这样一来，他们的生活保障在短期可以拮据地依靠土地征收补偿费用，而长期的生产、生活更是毫无保障。

三、完善西部地区失地农民社会保障制度的建议

(一)制定合理的土地征收补偿标准。制定合理的土地征收补偿标准，需要修改和完善《中华人民共和国土地管理法》及实施细则和地方政府制定的《土地管理条例》，重新规定土地征收补偿标准。征收土地单位不能简单套用法律规定的标准，要结合当地实际情况把市场因素和土地远期价值考虑进来，综合确定土地补偿费、安置补助费以及地上附着物及青苗补偿费，同时要考虑本地区的城乡收入差距。这样确定的土地征收补偿标准比之前的以前三年平均产值为补偿标准要合理得多，能体现征收土地的实际价值，有利于解决失地农民的生活保障问题。

(二)优化现有的土地征收补偿程序。要不断优化土地征收补偿程序，保证失地农民及时、足额领到补偿款，切实保护他们的切身权益。首先要从法律上淡化强制色彩，充分尊重失地农民本身的意愿，从立项征地到征地行为实施要努力让最受影响和最有利益关系的农民参与这一过程。其次，要让失地农民在土地征收过程中自由表达意见和诉求自身利益，参与确定土地征收的补偿标准。在实际征收过程汇总，要依据《土地管理法》规定要求地方人民政府在征地补偿安置方案确定后公告并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见，逐步取消征地主管部门确定征地补偿费用标准的行为。在进行征地听证的程序时，要逐步扩大失地农民的参与比例。

(三)加大政府财政资金投入力度。前文所述，我国西部地区长期以来农村和农业发展十分缓慢，农民收入水平十分低下，他们在失去土地以后的社会保障所需资金只能依靠土地征收补偿费用。土地补偿费用不能及时发放，加上必要的生活开支迅速增加，最终可用于社会保障的资金微乎其微，所以只能依靠政府来投入。此外，加大政府财政对失地农民社会保障的投入，不仅可以解决失地农民的生活问题，还促进了经济社会的稳定发展，有利于政府自身的建设和对社会的治理。

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关键词：土地征收 公共利益 问题 对策

我国土地的所有形式分为国家所有制和农村集体所有制两种，我国的土地征用是发生在国家与农村集体之间的所有权的转移，它是国家为了公共利益的需要，依照法律的规定，在给予了农村集体经济组织和农民个人相应的补偿后，将农村集体经济组织所有的土地转变为国家所有。

一、我国当前土地征收过程存在的问题

（一）土地征收程序不够规范

依照法律规定的程序，是土地征收权合法行使的程序保障。我国的《土地管理法》仅对土地征收程序作了原则性的规定，缺乏规范性，实践中操作性不强，具体表现为：第一，程序立法尚显简单、粗糙，在许多制度的设计上存在一些不足。如土地征收目的合法性审查没有纳入程序中，征地公告与补偿安置公告的设计不科学，“我国现行土地征收程序基本上是内部程序。征地公告与补偿安置公告是在征地申请被批准之后及补偿安置方案制定之后的公告，属于事后程序。”第二，土地征收执行程序中政府处于主导地位。征地是不是符合公共利益的需要、征地方案的批准以及补偿标准都是政府说了算，被征地人在征地过程中缺乏表达自己意见的机会。第三，土地征收程序中对被征收者的保护不足。如农民对补偿程序参与不够充分，缺乏农民实际参与听证的保障渠道，农民权益得不到充分的保障。

（二）土地征收征用范围不够严格

土地征用是国家授权的并依照法律规定的依据和程序所实施的一种行政行为，直接关系到农民的切身利益。目前，我国对“公共利益”概念的界定模糊。我国《宪法》和《土地管理法》均将“公共利益的需要”作为集体土地征用的前提条件，但对于“公共利益需要”的内涵和范围限制不够，在理解上仁者见仁，智者见智，从而形成了一种无论何种投资主体搞建设，均可征用农村土地的现象。根据《土地管理法实施条例》对征地审批程序的规定，可以间接推断出：在土地利用总体规划规定的城市用地范围内，为实施城市规划需要占用土地，以及能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，应当属于为“公共利益”需要使用，而事实上，为实施城市规划分批次征用土地后，由哪些具体的建设项目来使用具有很大的随意性，往往是谁申请使用，就由市、县人民政府按照规定出让或划拨给使用。

（三）补偿、安置费用的分配办法不够精细

根据《土地管理法》第10条规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。《土地管理法实施条例》第26条规定：土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。就补偿费用而言，地上附着物和青苗补助费计算标准比较简单和单一，而且受偿主体明确，两项补偿费用的分配在实践中争议不大。经常引发争议的是土地补偿费和安置补助费这两项补偿费用，按照《土地管理法》第47条规定，这两项补偿费用有不同的计算标准，在确定补偿时是分别计算的，但许多地方政府在征地过程中往往对土地补偿费和安置补助费不加细化，大多采取捆绑式补偿。土地补偿费在整个补偿款中占有很大的比重，这就意味着补偿款的大部分还不能直接分到农民手中；由于集体土地所有权不明确，所有权权属纠纷大量存在，实践中出现很多村民小组与村民委员会以及村民委员会与乡（镇）政府就土地权属产生的纠纷。

二、完善我国土地征用制度的对策

（一）对“公共利益”做出明确界定

“公共利益”的定义，各个国家和地区有不同的规定，并不统一。为了便于实践中对是否符合“公共利益”进行判断和严格限制政府的征收权，我国应借鉴征用制度比较成熟国家的经验，对公共利益的概念、范围进行明确。将征收区分为公共利益的征收行为和非公共利益的征收行为，将土地征收限定在公共用途和符合公共利益的范围内，以限制借“公共利益”目的滥用征地权的现象。我认为在以后的土地立法和地方的相关土地征收立法当中，选择列举的方式效果比较好。在理论界有不少学者已经从更具体、明确的角度界定公共利益的范围。“借鉴列举的表达方式，现阶段可考虑认定以下用地具有公共利益性质：国防军事，能源交通，国家机关及公益事业单位，公共设施，公益及福利事业，国家重点工程，水利及环境保护，文物遗迹保护，其他由法律授权部门裁定。”除上述的各类项目用地外，非公益性以及营利性建设项目用地，政府不再直接介入征地过程的具体工作。将这些建设项目直接以立法的形式列入公共目的的用地范围，既便于操作，也不易出现扩大化的解释。同时，应该严格执行《土地管理法》中的土地征收审批制度。国务院或省级人民政府应加强对土地征收目的合法性的事前审查和事后审查。在申报征地过程中，由指定的机构审核该项目是否符合“公共利益用途”。根据我国的实际情况来看，以各级人大审核较为可行，只有经审核符合公共利益用途，方可核准征地。

（二）扩大征地补偿范围

相对于我国的不完全补偿原则，国外一些发达国家土地征收补偿范围的确定，除了要考虑征地行为给农民带来的直接损失外，还要综合考虑由征收行为引起的一系列间接损失，尽可能地给予农民公平、完全的补偿。为了保障失地农民能在城市里得到进一步的发展，我国应借鉴各国通行的做法，借鉴境外有关法律的规定，逐步扩大补偿的范围。立法者不能过分单方面强调国家土地征收的强制性，而忽视被征地农民的经济利益。补偿金应相当于被征用地前一段时期经营的平均收益，征地补偿所考虑的主要因素应当包括生活费用、重新就业和创业的资本、住房、社会保障以及一定的土地价值收益。具体可以包括以下几个方面：1.土地补偿；2.地上附着物的损失补偿；3.营业损失补偿；4.残地损失补偿；5.社会保障补偿以及其他相关损失补偿。

（三）完善社会保障制度

第一，建立被征地农民基本生活保障制度，并需有充足的资金保障，一旦征地行为发生，社会保障体系应立即启动，对失地农民给予全方面的关怀，包括基本生活费用、求学、就医上的优惠、养老保障等各方面，解除农民的后顾之忧。第二，要拓宽就业门路，多形式、多渠道安置被征地农民，鼓励用地单位尽可能地把适合于农民就业的工作岗位，优先安排给被征地农民，最好是制定合理的奖励措施。要切实加强农民的劳动技能培训，努力做到定向培训，提高被征地农民的就业竞争力和实际就业率。第三，要鼓励被征地农民自主择业、自主创业。通过各种信息渠道及时传递各类创业信息，在创业资金上予以扶持，提供小额贷款及各种税费优惠照顾，并以制度形式规定下来，使之有章可循。第四，有条件的地区可试行土地征用补偿方式的改革。据报载，上海青浦区在建设境内50公里沪青高速公路时，由区政府牵头，将公路沿线土地征用涉及的镇、村集体，以土地使用权作为资产纽带组成土地公司，与高速公路投资方联合成立股份合作公司，合作期限为25年。合作公司以每年1100元/亩的标准支付土地使用回报。此举改变了过去一次性补偿的做法，使被征地农民的生活有了长期稳定的保障。这种做法是改革征地制度的一个创新和探索。

（四）坚守18亿亩耕地红线

确保18亿亩耕地，是中央的既定方针，是在土地征收过程中需要坚守的重要原则之一。但落实这项任务的关键在地方政府。工业化、城市化加快形成的旺盛需求，土地出让带来的巨大收益，政绩与GDP增长挂钩，部门发展规划的用地期望，农民对种地缺乏积极性等，都成为冲击耕地保护红线的重要因素。因此，我们首先要科学界定耕地概念，以粮食生产恢复能力为标准，将耕地细分为在耕地和宜耕地，因农业结构调整减少的农地，必要时可以恢复为耕地。其次是严控耕地流失途径。建设占用、灾毁耕地、生态退耕、农业结构调整，应通盘考虑，预防将耕地报为灾毁，然后再搞建设的现象。再次是继续强化耕地保护问责制。细化各级政府耕地保护责任制，加大行政责任，约束其它规划。最后，要努力形成节约用地倒逼机制。制定集约节约用地标准，将城乡建设用地纳入整体规划，统一管理。参考文献：

[1]张庆华.中国土地法操作实务.法律出版社，2003.

[2]土地管理法实施条例.

[3]国土资源执法监察手册.