土地拆迁法范文
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篇1
代市长
二〇〇三年六月六日
第一章、总则
第一条、为了加强集体土地房屋拆迁管理，维护拆迁当事人合法权益，保障城乡建设顺利进行，根据《中华人民共和国土地管理法》等有关法律、法规，结合本市实际情况，制定本办法。
第二条、在本市行政区域内因国家建设征用集体土地（以下简称征地）或者因农村建设占用集体土地（以下简称占地）拆迁房屋，并需要对被拆迁人补偿、安置的，适用本办法。
征地拆迁宅基地以外的房屋的，按照本市有关规定执行。
第三条、本办法所称拆迁人是指经依法批准征用或者占用集体土地并取得房屋拆迁许可证的用地单位。
本办法所称被拆迁人是指对被拆除房屋拥有所有权的单位或者个人。
第四条、市国土资源和房屋管理局（以下简称市国土房管局）主管本市集体土地房屋拆迁管理工作；区、县国土资源和房屋管理局（以下简称区、县国土房管局）负责本行政区域内集体土地房屋拆迁管理工作。
第五条、区、县人民政府和乡（民族乡）、镇人民政府应当依照本办法规定的职责，做好本行政区域内的房屋拆迁管理工作。
第六条、拆迁人应当依照本办法的规定对被拆迁人进行补偿安置。被拆迁人应当在规定的搬迁期限内完成搬迁。
第二章、拆迁管理
第七条、用地单位取得房屋拆迁许可证后，方可实施拆迁。
第八条、用地单位取得征地或者占地批准文件后，可以向区、县国土房管局申请在用地范围内暂停办理下列事项：
（一）新批宅基地和其他建设用地；
（二）审批新建、改建、扩建房屋；
（三）办理入户和分户，但因婚姻、出生、回国、军人退伍转业、经批准由外省市投靠直系亲属、刑满释放和解除劳动教养等原因必须入户、分户的除外；
（四）核发工商营业执照；
（五）房屋、土地租赁；
（六）改变房屋、土地用途。
区、县国土房管局核准用地单位的申请后，应当就前款所列事项书面通知有关部门暂停办理相关手续，并在用地范围内予以公告。通知和公告应当载明拆迁范围、暂停办理事项和暂停期限。暂停期限自公告之日起算，最长不超过1年。用地单位确需延长暂停期限的，应当报经区、县国土房管局批准，延长的期限不超过半年。
暂停期限内，擅自办理本条、第一款所列事项的，房屋拆迁时不予认定。
第九条、用地单位申请核发房屋拆迁许可证的，应当向被拆迁房屋所在地的区、县国土房管局提交下列文件：
（一）用地批准文件；
（二）规划批准文件；
（三）拆迁实施方案；
（四）安置房屋或者拆迁补偿资金的证明文件。
区、县国土房管局应当自收到申请之日起30日内审查完毕；对符合条、件的，核发房屋拆迁许可证，并将拆迁人、拆迁范围、搬迁期限等情况向被拆迁人公告。
第十条、征地拆迁宅基地上房屋的，拆迁实施方案由拆迁人根据本办法第三章、的规定和经批准的征地方案拟订，报区、县国土房管局批准后执行。
占地拆迁房屋的，拆迁实施方案由拆迁人拟订，经乡（民族乡）、镇人民政府审核并报区、县国土房管局备案后执行；其中旧村改造的拆迁实施方案在报乡（民族乡）、镇人民政府审核前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论通过。
拆迁人应当在拆迁范围内公布拆迁实施方案，公布的期限不少于10日。
第十一条、拆迁人与被拆迁人应当就房屋拆迁补偿安置事宜签订书面协议。协议应当规定补偿安置方式和标准、搬迁期限、违约责任等内容。
第十二条、在区、县国土房管局公告的搬迁期限内，拆迁人与被拆迁人没有达成拆迁补偿安置协议的，经一方或者双方当事人申请，由区、县国土房管局裁决。
裁决规定的搬迁期限届满被拆迁人拒绝搬迁的，属于征地拆迁宅基地上房屋的，由区、县国土房管局申请人民法院强制执行；属于占地拆迁房屋的，由当事人依法向人民法院提起民事诉讼。
第三章、拆迁补偿和安置
第十三条、宅基地上的房屋拆迁，可以实行货币补偿或者房屋安置，有条、件的地区也可以另行审批宅基地。
第十四条、拆迁宅基地上房屋实行货币补偿的，拆迁人应当向被拆迁人支付补偿款。补偿款按照被拆除房屋的重置成新价和宅基地的区位补偿价确定。房屋重置成新价的评估规则和宅基地区位补偿价的计算办法由市国土房管局制定并公布。
按照前款规定对被拆迁人给予货币补偿的，不再进行房屋安置或者另行审批宅基地。
第十五条、拆除宅基地上房屋以国有土地上房屋安置的，拆迁人与被拆迁人应当按照本办法第十四条、第一款的规定确定拆迁补偿款，并与安置房屋的市场评估价款结算差价；但按照市人民政府规定以经济适用住房安置被拆迁人的除外。
农村集体经济组织或者村民委员会作为拆迁人实施拆迁，以本集体建设用地范围内的房屋安置被拆迁人的，经村民会议或者村民代表会议讨论通过并报乡（民族乡）、镇人民政府批准后，可以按照被拆除房屋建筑面积安置，也可以结合被拆迁人家庭人口情况安置。
其他拆迁人委托农村集体经济组织或者村民委员会安置被拆迁人的，可以参照本条、第二款的规定执行。
第十六条、农村集体经济组织或者村民委员会在集体土地上建设安置房屋的，应当符合城市规划、土地利用规划和年度计划，依法取得用地和规划许可。
第十七条、农村集体经济组织或者村民委员会作为拆迁人拆迁宅基地上房屋，有条、件的地区，可以按照土地管理法律、法规和规章、的规定，另行审批宅基地由被拆迁人自建房屋，并对被拆除的房屋按照重置成新价给予补偿。
其他拆迁人委托农村集体经济组织或者村民委员会安置被拆迁人的，可以参照前款规定执行。
第十八条、拆迁补偿中认定的宅基地面积应当经过合法批准，且不超过控制标准。未经合法批准的宅基地，不予认定。
经合法批准的宅基地超出控制标准的部分，不予补偿；但1982年以前经合法批准的宅基地超出控制标准的部分，可以按照区、县人民政府的规定给予适当补偿。
每户宅基地面积的控制标准，按照区、县人民政府根据《北京市人民政府关于加强农村村民建房用地管理若干规定》第六条、确定的标准执行。
第十九条、拆迁补偿中认定宅基地上房屋建筑面积，以房屋所有权证标明的面积为准；未取得房屋所有权证但具有规划行政主管部门批准建房文件的，按照批准的建筑面积认定。
本办法施行前宅基地上已建成的房屋，未取得房屋所有权证和规划行政主管部门批准建房文件，但确由被拆迁人长期自住的，应当给予适当补偿。属于征地拆迁房屋的，补偿标准由乡（民族乡）、镇人民政府根据当地实际情况确定，报区、县人民政府批准后执行；属于占地拆迁房屋的，补偿标准由农村集体经济组织或者村民委员会确定，报乡（民族乡）、镇人民政府批准后执行。
本办法施行后宅基地上新建、改建、扩建的房屋，未取得房屋所有权证或者规划行政主管部门批准建房文件的，拆迁房屋时不予认定。
第二十条、农村村民符合审批宅基地条、件但未实际取得宅基地，且按照拆迁实施方案安置确有困难的，拆迁人应当按照区、县人民政府的规定给予适当补助。但拆迁实施方案确定以另行审批宅基地的方式予以补偿安置的除外。
第二十一条、占地拆迁宅基地以外房屋的补偿，参照征地拆迁的有关规定执行。
第二十二条、对利用宅基地内自有房屋从事生产经营活动并持有工商营业执照的，拆迁人除按照本办法的规定予以补偿、安置外，还应当适当补偿停产、停业的经济损失。其中，征地拆迁房屋的经济损失补偿标准，由区、县人民政府规定；占地拆迁房屋的经济损失补偿标准，由乡（民族乡）、镇人民政府规定并报区、县人民政府备案。
第二十三条、拆迁人应当向被拆迁人支付搬迁补助费。征地拆迁房屋的搬迁补助费，由区、县人民政府规定；占地拆迁房屋的搬迁补助费，由乡（民族乡）、镇人民政府规定并报区、县人民政府备案。
第二十四条、拆除违法建筑和超过批准期限的临时建筑不予补偿；拆除未超过批准期限的临时建筑，按照重置成新价结合剩余期限给予适当补偿。
第四章、法律责任
第二十五条、违反本办法第七条、规定，未取得房屋拆迁许可证擅自实施拆迁的，由市或者区、县国土房管局责令停止拆迁行为，处1万元以上3万元以下罚款。
第二十六条、市和区、县国土房管局违反本办法规定核发房屋拆迁许可证以及其他批准文件的，核发房屋拆迁许可证以及其他批准文件后不履行监督管理职责的，或者对违法行为不予查处的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；情节严重，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五章、附则
第二十七条、因进行水利水电工程建设、绿化隔离地区建设、贫困山区农民搬迁以及因地质灾害移民涉及集体土地房屋拆迁的，不适用本办法。
篇2
【关键词】发展权；权属；利用强度
0 引言
铁路是推进我国城镇建设的重要基础设施，我国人口众多、幅员辽阔，这种国情决定了中长距离客货运量要求巨大，需要大力发展铁路。
目前我国正处于铁路建设快速发展时期，铁路行业的快速发展也使得铁路占用土地面积不断增大，铁路征地拆迁问题不断凸显。
铁路征地拆迁必然会引起土地权属的改变，涉及到土地的补偿价格评估。目前的土地补偿价格评估没有考虑到土地发展权的问题，评估的土地价格往往低于土地实际的价值，这使得土地原所有者和使用者的利益得不到充分保护，造成争议和纠纷。为了使土地补偿价格更加合理，就需要考虑到土地的发展权，对土地的发展权价格进行评估，本文就是在这个背景下对土地的发展权价格评估问题进行研究。
1 土地发展权现状分析
1.1 土地发展权价格评估缺乏制度基础
我国从20世纪90年代开始，学界逐渐就对土地发展权这一制度展开研究，但目前尚缺系统的研究成果，我国法律也尚无土地发展权的规定，也就是说我国尚未建立土地发展权制度，有关土地发展权的隐含的规定、实际的处理，只能从现有的土地开发管理制度中寻找、分析。
（1）土地发展权归属未明确
对于我国的土地发展权归属问题，目前还没有一个明确的规定。
（2）土地增值收益分配不合理
现行土地增值收益分配主要存在以下问题：第一，土地产权界线模糊造成收益流失。第二，土地费税体系不够合理，地租内涵不明确。第三，被拆迁人和失地农民没有享受到土地增值收益。在征地拆迁活动中，原土地使用权人失去了土地使用权，也失去了土地可能带来的增值收益。目前在各项征地拆迁补偿活动中，更多的是考虑房屋或其他附着物的补偿，而对土地的补偿是对当下现有或规定用途剩余年限的补偿，没有考虑到土地的潜在收益和无形收益，没有考虑到作为曾经的土地使用者土地上的投资建设。
1.2 土地发展权价格评估缺少评估方法
目前我国的土地价格评估主要是针对土地使用权，土地抵押权、土地租赁权以及征地补偿等方面，现有的土地估价方法主要有：（1）成本逼近法；（2）收益还原法；（3）市场比较法；（4）基准地价系数修正法；（5）剩余法，即假设开发法。
土地发展权价格评估由于土地发展权制度的缺失，评估理论的缺乏，尚未纳入土地价格评估体系，土地发展权本身的特殊性也使得土地发展权价格的评估区别于一般的土地价格评估，所以以上几种估价方法都不能完全适用于土地发展权价格的评估，土地发展权价格评估方法目前还很欠缺。
2 土地发展权的特点
土地发展权就是为适应土地用途管制和多元化立体开发利用的需要而设立的，改变土地现状用途与利用强度等利用方式的权利，是一项可以独立支配的财产权。
土地发展权作为一项独立的财产权，除了具有财产权固有的本质特点以外，还具有自己特殊的地方。结合上述对土地发展权内涵的界定，可以归纳出土地发展权有以下几方面的特点：
（1）土地发展权的地域性和限制性；土地能否开发和发展不仅取决于土地的现在利用方式和水平，也取决于所处的区位条件、社会需要或市场需求以及土地用途管制、土地利用规划等等。
（2）土地发展权及其制度设计的目的性和灵活性；土地发展权的设立，必须以相关土地法律制度的完善和配合为前提，其制度设计具有强烈的目的性。
（3）土地发展权行使具有较大的灵活性。
（4）土地发展权具有明确的阶段性；土地发展权是以某段时间内土地利用现状为基础，对未来可能（或许可）发生的土地利用物质形态与经济价值形态变化的量的设定。
（5）作为财产权的独立性、排他性和可转让性；土地发展权是一项可与土地所有权分离的、独立的物权。
（6）土地发展权的权利归属和土地所有制无必然联系。
3 土地发展权价格评估的研究
基于上述土地发展权现状分析及其自身特点，要解决和完善未来铁路土地拆迁补偿中土地发展权价格评估的问题，需从以下几个方面着手。
3.1 完善土地发展权价格评估的制度基础
首先，要明确土地发展权的归属。土地发展权的权属归属，实际上就是土地增值收益的分配问题，应努力在国家，土地所有者，土地使用者等权利主体间找到一个利益分配的均衡点，让三方在这一权利的实施中均有利可得。
其次，土地发展权配置模式的选择鉴于土地发展权不同模式的比较分析，以及中国土地法律制度的特殊性，中国的土地发展权配置应当用土地发展权归属土地所有者的模式，区别国有土地和集体所有土地，不能一概而论，同时，国家采用税收等法律手段平衡土地发展权所带来的经济利益分配。
再次，就是明确土地发展权价值的分配方式。土地发展权的价值内涵本质上就是土地用途改变和利用强度的提高带来的土地价值增值。土地价值增值是指由于经济发展的作用和土地投资的改良而形成的地租、地价的上涨。土地增值=自然增值+人工增值+用途转变增值+政策增值，土地发展权价值的具体实现过程就是土地增值收益的分配过程。因此可以结合当地的社会经济状况，制定分享比例。
3.2 将土地发展权价格评估纳入土地价格评估体系
首先，参照国外土地发展权价格评估理论及方法；国外土地发展权的价值按变更使用后自然增涨的价值计算。在美国，农地发展权的价格等于农地转为建设用地后的价格扣除原农业用途的土地价格的余额。农地发展权的价值等于农地转为建设用地的全部增值。由于农地发展权属于农地所有者，因此，这一增值自然全部为农地所有者获得。这一增值的分配与市场交易的实际情况相符，即无论是政府还是私人开发商，在向农地所有者购买农地发展权时，农地所有者得到了因让出改为建设用地的机会而失去的全部土地增值。但这只是土地增值的第一次分配。由于土地增值是由社会经济发展、公共投资、城市规划等诸多非农地所有者因素而引致，因而必须有相当部分在社会与土地所有者之间分割，否则就不公平。对此，各国（地区）通行的做法是开征土地增值税。
其次，探讨改变土地用途及强度时的土地发展权价格评估方法；在农用地用途发生转变，即转为非农用地即铁路建设用地后，由于土地用途的改变会带来土地预期收益的改变，那么相应的会改变土地的价值量（一般为增量）。土地发展权价格就是由于这种土地用途的改变而产生的土地价值改变量。土地既改变了用途，又改变了利用强度，那么土地发展权价格可以表示为土地用途改变时的土地发展权价格与土地利用强度改变时的土地发展权价格之和。
4 结语
本文通过对土地发展权现状及其自特点的总结分析，获得以下几方面认识：
（1）土地发展权的权属归属，实际上就是土地增值收益的分配问题，应努力在国家，土地所有者，土地使用者等权利主体间找到一个利益分配的均衡点，让三方在这一权利的实施中均有利可得。
（2）土地发展权价值的具体实现过程就是土地增值收益的分配过程。应结合当地的社会经济状况，制定分享比例。
（3）土地既改变了用途，又改变了利用强度，那么土地发展权价格可以表示为土地用途改变时的土地发展权价格与土地利用强度改变时的土地发展权价格之和。
【参考文献】
[1]袁姝琴.基于土地发展权的土地价格评估研究[D].华东理工大学，2012.
[2]刘弘.中国土地发展权研究：土地开发与资源保护的新视角[M].中国人民大学出版社，2004.
篇3
我国对于城市房屋拆迁问题有明确的法律规定，但对集体土地征用中的房屋拆迁，由于情况较复杂，我国目前还没有制定和颁布专门的法规，土地管理法只规定了征用集体土地的相关程序，而对征地过程中的房屋拆迁操作办法及相应的补偿标准并无具体规定，因此对征地拆迁问题的解决，缺少相关的法律、法规依据。因此，国家应针对农村土地征收拆迁中存在的问题，从立法、司法及社会相关方面予以关注和重视，加快土地征地拆迁立法，依法明确农村土地征用、征收中的权利主体，征占范围和程序，补偿标准，分配主体和范围，使征地拆迁的补偿建立在一个有法可依便于操作的基础上，消除法律界限不明带来的执法不统一问题，通过平衡国家、集体、农民三方利益，为农村社会稳定和经济发展提供可依的保证。就目前在集体土地征用中房屋拆迁的有关问题，并结合当前法律、法规，阐述集体土地征用中房屋拆迁与城市房屋拆迁的区别以及在集体土地征用中房屋拆迁应注意的有关问题：
一、集体土地征用中房屋拆迁与城市房屋拆迁的区别
征地拆迁是指国家因公共利益的需要，经依法批准将集体所有地土地征为国有后，对原集体土地上的建筑物、构筑物进行强制拆迁，并给予补偿的行为。城市房屋拆迁是指因城市建设项目的需要，取得房屋拆迁许可证的拆迁单位（拆迁人）与被拆迁房屋的所有人（被拆迁人）订立拆迁补偿安置协议，按照协议实施房屋拆迁的行为。我国法律规定，城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。国有土地地上建筑物的拆迁，属于城市房屋拆迁的范畴，适用国务院《城市房屋拆迁管理条例》的规定。而农民集体所有土地地上建筑物的拆迁，属于集体土地征用中房屋拆迁范畴，适用《土地管理法》有关征地补偿安置的规定。房屋拆迁管理部门和土地管理部门分别是城市房屋拆迁和集体土地征用中房屋拆迁的主管机关。由此可见，集体土地征用中房屋拆迁与城市房屋拆迁是两种不同性质的拆迁活动，其各自遵循不同的程序和规则来实施。由于农村与城市之间经济发展水平差异很大，很难制定一个统一的标准，致使集体土地征用中房屋拆迁与城市房屋拆迁在补偿安置方面存在高低不等的标准，在拆迁中，两种补偿安置标准的选择适用，往往成为当事人各方争议的一个焦点。
二、集体土地征用中房屋拆迁应注意的问题
1、依法办理征地审批手续。因建设项目需要拆迁集体土地上的房屋，其前提是该土地被批准征用。我国《土地管理法》规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，建设占用土地，涉及农用地转化建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。依照法律规定因建设项目需要用地的首先应将集体土地征为国有，如项目建设不把集体土地依法征用为国有土地就实施房屋拆迁，从根本上违背了我国土地管理法的基本规定，没有土地征用审批手续，就没有拆迁集体土地上房屋的合法根据，边拆迁，边征地、先拆迁，后征地，都在法律禁止之列。
2、征地管理部门按征地被批准方案实施并拆迁公告。征用土地方案经批准后，市、县人民政府应当在被征用土地所在地的范围内予以公布。公告内容应包括批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、人员安置办法和办理征土补偿的期限等，尤其是集体土地征用中需拆迁房屋的，应在公告中明确被拆迁人应当在搬迁期限内完成搬迁。同时可通知有关部门在拆迁用地范围内暂停办理户口的迁入、分户；房屋的买卖、交换、翻建、租赁、抵押；核发营业执照等事宜。
3、拆迁主体要有合法的资格并按程序规定拆迁。在征用集体土地房屋拆迁过程中，有些拆迁主体是县、区政府，有些是乡、镇政府，还有的是无拆迁资质的有关部门，拆迁主体比较混乱，实际操作很不规范。目前，虽然对集体土地征用房屋拆迁我国还没有一部可操作性的法律法规，但根据现行法律法规还是应按照土地管理法的相关规定由县、区以上土地管理部门组织实施拆迁或委托县、区级土地管理部门实施拆迁为宜。而对房屋拆迁的程序具体可以参照国务院《城市房屋拆迁管理条例》的有关规定执行。
4、拆迁并进行房屋市场评估、拆迁补偿标准要统一。由于集体土地征用中房屋拆迁，没有一部较完善、完备的法律法规，且对房屋拆迁的补偿安置标准又不适用城市房屋拆迁的规定，所以造成拆迁补偿安置标准不统一。有的农户在期限内搬迁而所得补偿不如后搬迁的农户，使拆迁工作增加难度，拆迁人与被拆迁人容易引起矛盾，造成农户到处上访、哄闹，造成社会不稳定因素。为此，对集体土地征用中房屋拆迁，可根据拆一还一，不低于原来水平的原则，按房屋原有建筑物的结构类型和建筑面积的大小给予合理的补偿，或由政府统一筹建安置房或农民公寓、有条件的附近安排宅基地等进行合理安排安置。对集体土地上的房屋进行评估时，应征求农户意见，提供由三家具有省级以上建设行政主管部门核发的，三级以上的房地产评估资质机构进行评估，由被拆迁人优先选择评估机构，对收征地上的被拆迁房进行市场评估。
篇4
老城改造新区建设是市委、市政府制定的近两年城市建设工作重点，尤其是老城改造是我市城建史上拆迁量最大的时期，调整主城内不合理的用地结构，增加绿地面积，搬迁有污染的工矿企业，改善主城的居住、商业环境，这一系列举措都必须以大量的拆迁工作为基础。所以有人说这两年是xx的拆迁年，好的环境是拆出来的。做为一线的工作人员，下面就拆迁实际工作中遇到的几个问题进行探究。
2001年、2002年的城市拆迁工作中有一个显著的特征，就是因拆迁纠纷而引发的集体上访这样的群发性事件较多、较集中，一则是拆迁量较大、较集中，再则土地、规划、房产、拆迁等几个行政管理部门之间工作中政策性冲突和政策性空隙是矛盾产生的重要原因。
到目前为止我市拆迁工作中主要执行的是国家建设部的拆迁法规和xx市政府制定的2001年政府203号令、2000年21号令和86号令等相关文件，本文主要以此三个拆迁文件作为论述的基础。
一、土地管理中土地的性质与拆迁的关联。
按照上述拆迁条例、法规、规定，拆迁工作因土地性质不同分为国有土地上的房屋拆迁和集体土地上的房屋拆迁，分别适用拆迁法规的203号令和21、86号令，然而我市现行土地管理政策上土地性质实际有三种：1、国有土地；
2、集体土地；
3、撤队剩余的土地。我们对第三种撤队剩余土地调查的结果是这一部分居民群众在几年甚至十几年前是农村集体土地上的农民因城市建设拆迁，征收了集体土地而转成了国有土地，目前部分居民取得了国有土地使用证，但证上注明是撤队剩余，另一部分则未取得任何土地权属证明。在撤组剩余土地上的居民因种种原因当年没有拆迁，而他们又将要面临拆迁。按照203号文第二条规定，撤队剩余土地上的房屋拆迁土地权属不明时是否适用203号文。按照中华人民共和国土地管理法规，土地性质有两种：国有土地、集体土地。我市在划分撤队剩余土地时的前题也是国有土地使用证。政府21号文规定本文适用于集体土地上的房屋拆迁，那么撤队剩余的国有土地上的拆迁适用203号文件！政府在制定拆迁政策时，刻意划分国有土地和撤队剩余土地是为了进一步加强土地管理，明确土地性质。撤队剩余土地上的群众在第一次不彻底的拆迁中已享受了当时农村拆迁的部分政策，因为种种原因，当他们在取得了城市居民身份几年、十几年后，面临又一次拆迁时仍然按照农民的拆迁政策，这对于这部分居民有失公平。政府有关部门在制定相关政策时应考虑国家利益和群众的利益，即然明确了土地权属就应对群众的合法权益予以保护。撤队剩余土地这个名词的存在混淆了土地管理中的基本概念，扰乱了拆迁政策在执行中的严密性，损害的是群众的利益。城市建设以人为本，归根结底城市建设依靠全体市民的支持，如果拆迁中不能保护合法的群众利益，城市建设也就失去了它的初衷，拆迁工作必将寸步难行。据笔者所知遇到类似问题的拆迁“钉子户”时，拆迁单位往往采取“变通”的方法，在其它地方以其它方式给予补贴，这又带来一系列涉及人情和廉政建设方面的问题。这里不在追述。我们为什么不能把概念清晰化，把政策明朗化，让拆迁工作有法可依，从而杜绝“不可预见”的“跑冒滴漏”呢！我市的土地管理政策二十多年来在不断完善、细化，取得了很大的成绩，但作为政府职能部门、行政管理机构还应进一步树立为群众服务的意识，尽快完善我市的土地管理系统，健全土地管理网络，减少管理空白区，明确国家、集体、个人的土地权属，使土地使用者在依法交纳了相关税费后能充分享受其合法权益。对于撤队剩余土地、临时使用土地等概念都应做出明确的界定。规划、拆迁、房产管理等部门在制定相关联的法规条例时也应当充分考虑土地法这一根本法规，避免政策制定过程中产生裂隙或冲突。
二、规划管理是影响城市拆迁成本的重要因素。
城市建设规划为龙头。一个城市的规划是其发展的方向。我市的城市总体规划方案已先后制定、修改了数次，每一次都是在前一轮基础上的不断创新、推进。城市的定位也在不断的调整。在最新一轮总规方案中将xx定位为：
长江下游现代化的中心城市，国际影响较大的历史文化名城；
人与自然和谐共生的江滨城市。规划具有时代性、科学严肃性和延续性。总体规划、近期规划、分区规划、控制性规划和重点地区规划等所形成的规划体系对整个城市的建设起到总领全局的指导作用。它的科学性前瞻性、延续性和严肃性决定了它龙头的地位。我们的城市规划起到了它应有的地位了吗？到目前为止我市的分区规划是86年制定的。控制性详规至今还在编撰中，没有形成系统、完善的规划体系。规划部门在忙于总体规划的不断修改，编制分散在全市各处的重点区域规划。规划工作内部的脱节导致整个城市建设没有章法，没有权威性的指导，留下过多自由发挥的空间，以政府决策代替科学论断的事件屡屡发生，这不只是政府过多干预造成的。职能部门未能起到参谋的作用，规划的科学性和严肃性都将受到质疑，其自身地位势必受到动摇。将规划法律化、明确化、剔除规划中的随意性和个人意志，提高规划的科学性，是减少失误和损失的根本所在。这种规划随意造成的损失还少吗？仅以水西门大街拓宽改造为例：257号商住楼99年建成，按照规划条例退让当时33米水西门大街道路红线五米，99年商品房平均售价约2800元/m2（住宅）；
2002年按照市政府要求水西门大街拓宽至45-55米，因此，需拆除该幢商住楼。2002年该地区住宅平均售价为3400元/m2，按照203号拆迁法规补偿居民们拆迁费用约3200元/m2，拆迁中居民住户的抵触心态可想而知。这其中居民、政府都是损失者，人们不仅要问规划部门的“规划”起作用了吗？住宅楼刚建成三年，有的住户甚至刚装修入住半年又面临拆迁，这种损失应该由谁来承担？水西门大街是路幅30m的城市干道，是我市道路网上重要的一环，对于这种级别的道路居然没有规划供借鉴，这是不可思议的。从30m到45、55m路幅的调整，在规划方案中没有任何迹向？我们的城市规划盲区还有多少？我们耗费巨资制定的城市总体规划没有进一步细化、落实，制定的意义又何在？规划部门所做的一部分整合规划、调整规划实则对以往规划工作失误的补救。一个修修补补的城市规划体系是惨不忍睹的。现在各级行政执法部门都建立了行政执法责任制、追究制，规划部门也是执法部门，对于因规划失误、滞后造成国家建设资金浪费和群众利益损失，最终应由责任单位来“买单”。
三、房产管理部门在拆迁中承担的责任。
我市的房产管理自建国初期就形成了一套完备的管理模式。按照建设部相关规定我市居民们先后取得了全国统一的房屋所有权证书（简称房产证）上面清楚的载明所有权人、房屋坐落、门牌号、产别、房屋状况等其中在房屋状况中又注明了结构、层数、建筑面积等。房管部门是房屋管理鉴定、买卖交易的权威机构。在拆迁中，它的评估是拆迁的基本依据。按照203号拆迁文件规定国有土地上的房屋拆迁以国有土地证、房屋产权证和房产评估单位的评估表为依据。由此可见房产证是拆迁中第一手资料，准确的房产证明是对群众利益的保护也是国家对群众权益的认可。我们在拆迁工作中发现房产部门在房屋的测量登记中使用的测量方法与规划建设部门的测量办法有一定差别。规划部门执行的是中华人民共和国gb50180的标准，房产部门测量时执行的是房产部门的相关办法，两者在楼梯计算、阳台、走廊、外楼梯计算等地方有一定差异。按照我市房产登记管理办法规定，房产登记要具备规划部门的规划许可证。在测量方法上的不统一势必造成测量结果的不同，在货币拆迁的今天每平方米的误差带来的是以千元为计算单位的损失。规划建设部门与房管部门应执行统一的标准。房产部门对房屋的评定应进一步明确其用途、建筑年代，以便于城市管理和房屋拆迁，杜绝产权人随意改变使用性质的现象。
四、拆迁部门在拆迁中的角色。
拆迁部门是拆迁工作中政策的执行者，是政府建设资金的支配者，是群众利益的保护者。
我市的拆迁政策从最初的实物分房发展到现行的货币补偿为主，经历了近二十年的演变，越来越完备合理。拆迁政策的每一次调整都与我市当时的国民经济发展状况紧密结合，具有极强的时效性，这就要求执行者领悟吃透政策条款，严格依法拆迁，象以往拆迁中那样拉关系走旁门甚至走邪门歪道在现在的法制社会是行不通的。拆迁工作要有人情味，但首先要讲政策法律。现行的拆迁法规正在不断完善，政策公开、透明、评估公正有据，使执行者行之有据。因此，当务之急是动迁工作者提高自身素质，做到有法必依，杜绝主观臆断和随意性，深入现场解决问题，树立拆迁执法者的良好形象。一项建设工程，拆迁费用往往占工程总造价的35%-55%。拆迁部门一方面受建设单位委托依法拆迁，同时也要维护被拆迁人的合法利益，损害任何一方利益的行为都应承担法律责任。要严格依法拆迁、树立为被拆迁人服务的意识，维护其合法权益，以管理者、执法者的姿态高高在上是错误的。
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第一条为加强征地房屋拆迁管理，保障建设顺利进行，保护当事人合法权益，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《江苏省土地管理条例》等有关法律法规和规定，结合《*市征地拆迁补偿安置办法》（宁政发〔2004〕93号）执行情况，制定本办法。
第二条凡在本市*区、白下区、秦淮区、建邺区、鼓楼区、下关区、雨花台区、栖霞区（以下简称“江南八区”）范围内的征地房屋拆迁补偿安置，适用本办法。
撤组剩余国有土地上原建于集体土地上房屋被拆迁的，以及撤组后原宅基地上依法翻建或改建的房屋被拆迁的，不论被拆迁人是否领取国有土地使用证和房屋产权证，均适用本办法。
临时使用土地涉及农民房屋拆迁的，按本办法规定实施拆迁。
第三条本办法所称征地房屋拆迁补偿安置，系指国家为了公共利益及实施规划的需要，依据法律规定的程序和批准权限，将农民集体所有土地转为国有土地，需实施征地房屋拆迁，并依法给予被拆迁人合理补偿安置的行为。
第四条本办法所称征地房屋拆迁，包括住宅房屋拆迁和非住宅房屋拆迁。住宅房屋拆迁包括居住房屋拆迁及其附房和披房拆迁。非住宅房屋拆迁包括营业用房拆迁和非营业用房拆迁及其附房和披房拆迁。
第五条征地房屋拆迁补偿安置方式，分为货币补偿、统拆统建两种。住宅房屋拆迁实行货币补偿的，被拆迁人可以申购拆迁安置房，实施产权调换，被拆迁人放弃申购拆迁安置房并经公证的，可以领取货币补偿款；住宅房屋拆迁不具备实行货币补偿条件的，实行统拆统建。
第六条拆迁安置房原则上由各区政府在本辖区内按照“相对就近”的原则，根据城市总体规划、土地利用规划和城镇建设规划，负责建设、供应和管理；确因规划、土地等原因需跨区建设的，必须报市政府批准。拆迁安置房享受经济适用住房政策。拆迁安置房建设、供应和管理的具体办法，由市房屋管理部门另行制定。
第七条拆迁安置房实行基准价格区间制度。基准价格区间由市物价局会同市国土资源局，参照经济适用住房定价体系，根据不同区域实际情况，适时制定并公布。
具体拆迁安置房项目供应的基准价格，由项目所在区政府在前款公布的拆迁安置房基准价格区间内确定，报市物价局和市国土资源局备案；确需超出前款公布的拆迁安置房基准价格区间的，须经市物价局和市国土资源局初审后报市政府审定。
具体拆迁项目实施前，由所在区政府负责及时向被拆迁人公告供应该项目的拆迁安置房的基准价格。
第八条*市国土资源局是本市征地房屋拆迁补偿安置工作的行政主管部门，对本市征地房屋拆迁补偿安置工作实施监督管理。
*市集体土地房屋拆迁管理办公室具体负责本市征地房屋拆迁补偿安置日常管理工作，承办拆迁方案审核、业务培训指导、政策咨询服务、拆迁纠纷协调、上访矛盾处理等事务。
第九条建设、规划、房产、物价、监察、审计、、公安、宣传、司法行政、发展改革、行政执法、劳动保障、农村经济、市政公用、民政、工商、税务、教育、卫生、商贸、建工、邮政、电信、供电等部门和单位，以及有关街道办事处，应当按照各自职责，共同做好相关工作。
第十条征地房屋拆迁补偿安置工作实行属地负责制。江南八区政府是本区征地房屋拆迁补偿安置责任单位，负责本辖区内征地房屋拆迁补偿安置工作，落实具体的政府部门作为拆迁实施单位，承办本区征地房屋拆迁补偿安置事务。
第十一条建立征地房屋拆迁补偿安置工作绩效考核制度。市政府对各区政府征地房屋拆迁补偿安置工作实行综合目标考核，具体考核工作由市集体土地房屋拆迁管理办公室承办。
第二章拆迁管理
第十二条征地公告后，有关部门、单位和个人应在征（用）地范围内暂停办理下列事项：
（一）新批宅基地和其他建设用地；
（二）审批新建、改建、扩建房屋；
（三）办理入户或分户，但因婚姻、出生、回国、士兵退伍、经批准由外省市投靠直系亲属以及刑满释放、解除劳动教养等情况必须入户或分户的除外；
（四）核发工商营业执照；
（五）批准房屋、土地流转；
（六）变更房屋、土地用途。
征地公告后，擅自办理本条所列事项的，征地房屋拆迁时不予认定。
第十三条因建设征收土地，需实施征地房屋拆迁的，拆迁实施单位应当依据本办法对拆迁总费用进行测算，并在征求拆迁人意见、报市集体土地房屋拆迁管理办公室审核后，与拆迁人签订《拆迁事务办理协议》，按协议约定履行拆迁责任。
第十四条征地房屋拆迁实施前，拆迁实施单位应将征地房屋拆迁方案报市集体土地房屋拆迁管理办公室审核，经批准的应将《*市征地房屋拆迁方案批准通知书》在被拆迁房屋所在街道、村进行公告，公告期不得少于7天，并按经批准的方案实施拆迁。
第十五条拆迁实施单位申请审核征地房屋拆迁方案时，应提供以下材料：
（一）征（用）地批准文件及经核准的用地范围图；
（二）征地房屋拆迁方案申请表及附表；
（三）由办理存款业务的金融机构出具的已专项收存拆迁实施单位不少于拆迁补偿款总额80%的资金证明；
（四）与拆迁人签订的《拆迁事务办理协议》及市集体土地房屋拆迁管理办公室对拆迁总费用的审核意见书；
（五）拆迁撤组剩余国有土地上原建（或依法翻建、改建）于集体土地上的房屋的，需提供相应的土地权属证明材料；
（六）拆迁安置房落实材料；
（七）其它需要提交的材料。
第十六条《*市征地房屋拆迁方案批准通知书》有效期为4个月。超过规定时间仍未完成拆迁的，拆迁实施单位应在期满10日前向市集体土地房屋拆迁管理办公室申请续期，一次续期不得超过3个月。拆迁项目结束后，拆迁实施单位应当向市集体土地房屋拆迁管理办公室报结。任何单位和个人不得伪造、涂改、转让《*市征地房屋拆迁方案批准通知书》。
第十七条拆迁实施单位在领取《*市征地房屋拆迁方案批准通知书》后7个工作日内，应当将不低于拆迁费用总额的30%资金先行支付给拆迁安置房建设方，作为拆迁安置房建设的启动资金，并与拆迁安置房建设方签订相关协议。
第十八条拆迁实施单位应当与被拆迁人依照本办法规定就补偿、搬迁等事项签订《拆迁补偿安置协议》。
第十九条征地房屋拆迁工作人员须经业务培训，经考核合格后，由市集体土地房屋拆迁管理办公室核发《*市征地房屋拆迁上岗资格证书》，取得资格后方可上岗从事征地房屋拆迁工作。
第三章拆迁补偿
第二十条被拆迁人持有宅基地集体土地使用证（含撤组剩余国有土地使用证，下同）和房屋产权证（含建房许可证，下同）的，按本办法给予补偿。拆迁补偿以前述两证所载的合法房屋建筑面积为测算依据。
宅基地集体土地使用证和房屋产权证均不具备的，属于违法建筑，不予补偿。
征地公告后，突击建设的建（构）筑物，不予补偿。
第二十一条住宅房屋实行货币补偿的，其拆迁补偿款由原房补偿款、购房补偿款和区位补偿款三部分组成。拆迁住宅房屋的附房、披房只支付原房补偿款。
被拆迁人原合法住宅房屋建筑面积超过220平方米的，超出部分只支付原房补偿款。
第二十二条被拆迁人仅有一处住房（一处住房的认定，以一个土地使用证为准；没有土地使用证的，以一个房屋产权证为准；土地使用证和房屋产权证均不具备的，按有关规定处理），且获得的货币补偿款低于供应该项目最小套型拆迁安置房总价的，拆迁实施单位应按照以基准价格测算的供应该项目的最小户型拆迁安置房总价对被拆迁人进行货币补偿。
第二十三条住宅房屋实行统拆统建的，其拆迁补偿款由原房补偿款和建房补助款两部分组成。拆迁人在此基础上，应当增加拆迁补偿款总额的25%作为公用设施配套费，由所在街道办事处包干使用，专项用于公用设施配套建设。
统拆统建的新宅基地使用农用地的，拆迁人还应当支付办理农用地转用手续等有关费用。
统拆统建的新宅基地面积，每户不得超过135平方米，由街道办事处统一规划、统一安排，宅基地用地手续须按规定程序报批。
第二十四条非住宅房屋拆迁，对用地与建设手续合法、具备工商营业执照的产权人，按下列规定进行货币补偿：
（一）拆迁非住宅房屋，拆迁补偿款由原房补偿款、区位补偿款两部分组成；拆除非住宅房屋中的附房、披房只支付原房补偿款。
（二）拆迁具有区域功能性的学校、医院、敬老院，按非住宅房屋拆迁补偿费标准1.5倍计算，拆迁人不承担另行复建责任。
（三）拆迁营业用房，其设施搬迁费用，由拆迁实施单位按照不超过拆迁补偿款2%给予补偿；拆迁非营业用房中的生产用房，其设备的拆除、安装和搬迁费用，由拆迁实施单位按照不超过拆迁补偿款8%给予补偿；拆迁其他非营业房屋的设施搬运费用，由拆迁实施单位按照不超过拆迁补偿款4%给予补偿。
（四）拆迁非住宅房屋造成停业的，属于营业用房的，拆迁实施单位应当给予不超过拆迁补偿款8%的补偿；属于非营业用房的，应当给予不超过货币补偿金额5%补偿。
（五）拆迁非住宅房屋，对拆除后无法进行搬迁和再次安装使用的设备的补偿，由拆迁实施单位按照重置价结合成新测算，征求拆迁人意见后，报所在区政府审定。
（六）被拆迁人将房屋出租的，拆迁实施单位仅对被拆迁人进行补偿，其中，对承租人因停业、设备拆除、安装和搬迁造成的损失补偿，由被拆迁人支付给承租人。
被拆迁人与承租人的出租协议对前款所述的损失补偿有约定的，由双方按协议约定处理；双方没有出租协议或出租协议对之未约定的，由被拆迁人与承租人根据实际情况自行协商解决。
第二十五条拆迁个体工商户自有营业用房及连家店的，被拆迁人必须提供土地使用证、房屋产权证、工商营业执照，按以下规定补偿：
（一）货币拆迁的，如其土地使用证上所载明的土地用途为宅基地的，按住宅房屋货币补偿标准支付拆迁补偿款，但其原房补偿款部分按1.2倍计算，不再另行安置和支付停业损失等其它补偿；如其土地使用证上所载明的为其它用途的，按非住宅房屋实行拆迁。
（二）统拆统建的，按住宅房屋统拆统建标准支付拆迁补偿款，但其原房补偿款部分按1.2倍计算，不再另行安置和支付停业损失等其它补偿。
第二十六条住宅房屋实行货币拆迁或统拆统建的，拆迁实施单位应当向被拆迁人支付搬家费、过渡费、原房电话、空调、有线电视等设备拆移补偿费、拆除管道煤气补助费和电增容工料费等费用；被拆迁人的原房有装修的，拆迁实施单位应当支付装修补偿费。
第二十七条住宅房屋被拆迁人提前搬迁的，拆迁实施单位应当给予奖励费，其标准和期限参照同时期市政府公布的国有土地上城市房屋拆迁规定执行。
提前搬家奖励费以一个产权户为单位核计，一个产权户的认定，以一个土地使用证为准；没有土地使用证的，以一个房屋产权证为准；土地使用证和房屋产权证均不具备的，按有关规定处理。
被拆迁人申购拆迁安置房的，同一项目按搬迁先后顺序参加选房。
第四章拆迁安置房申购
第二十八条住宅房屋被拆迁人申购拆迁安置房，实施产权调换的，其可申购面积按以下规定执行：
（一）被拆迁人申购拆迁安置房时，购房款由被拆迁房屋合法建筑面积的原房补偿款、购房补偿款和区位补偿款三部分组成，且必须在购房款总额内申购拆迁安置房，不得使用其它补偿费用和被拆迁人其它自有资金。
（二）每产权户可申购拆迁安置房的最大面积不得超过220平方米。每产权户认定以一个土地使用证为准；没有土地使用证的，以一个房屋产权证为准；土地使用证和房屋产权证均不具备的，按有关规定处理。
（三）住宅房屋被拆迁人因同一户籍家庭人口较多、住房特别困难等原因，确需超过本条第（一）款规定的面积进行申购的，必须经拆迁实施单位审核同意，并报区、市拆迁安置房管理部门批准。每产权户被拆迁人申购面积人均最多不能超过30平方米，总申购面积不得超过本条第（二）款规定的220平方米。
同一户籍家庭人口为征地公告前户口实际存续、实际居住并在他处无住房的人员。该部分人员由被拆迁人取得所在街道和村组证明后经拆迁实施单位审核产生，并在被拆迁人所在村组公示5天，无异议的，方可列入人口基数计算。
（四）被拆迁人必须同时满足前述第（一）款、第（二）款、第（三）款规定的条件，申购拆迁安置房。
第二十九条住宅房屋被拆迁人申购拆迁安置房，实施产权调换的，其购房款支付按以下规定执行：
（一）被拆迁人按所购拆迁安置房基准价格为基础支付购房款，该款项由拆迁实施单位从被拆迁人的拆迁补偿款中直接支付给拆迁安置房建设方，被拆迁人的拆迁补偿款如有结余的，由拆迁实施单位支付给被拆迁人。
（二）因房屋楼层、朝向等原因产生的拆迁安置房价格差异，由被拆迁人在拆迁安置房选房时与拆迁安置房建设方结算，多退少补。
（三）因房屋结构、套型等原因，造成被拆迁人实际购买的拆迁安置房总面积超过其可申购面积的，或被拆迁人按照本办法第二十八条第（三）款规定经批准超面积申购的，被拆迁人按照下述标准支付超面积的购房款：
超出面积在10平方米（含）以内的，超面积部分按所购拆迁安置房基准价格计算购房款；
超出面积大于10平方米的，全部超面积部分（含0―10平方米超出面积）按所购拆迁安置房基准价格上浮50％计算购房款。
第三十条住宅房屋被拆迁人申购拆迁安置房，实施产权调换的，其申购的办法按以下规定执行：
（1）被拆迁人必须提供拆迁补偿安置协议、原土地使用证、房屋产权证和户籍证明材料，并如实填写《*市拆迁安置房申购表》，报拆迁实施单位审核；
（2）拆迁实施单位应对被拆迁人提供的申购材料进行严格审核，并签署审核意见，按项目汇总明细，附具相关材料，报区、市拆迁安置房管理部门审查；
（3）区、市拆迁安置房管理部门审查后，符合条件的，发放《*市拆迁安置房购买通知书》，由拆迁实施单位交被拆迁人作为选房凭证，同时，拆迁实施单位应按项目汇总明细，报市集体土地房屋拆迁管理办公室备案。
第五章拆迁裁决
第三十一条拆迁实施单位与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由市国土资源局裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。
第三十二条裁决前，当事人均有调解意向的，裁决机关应当组织当事人进行调解。经调解，申请人与被申请人达成拆迁补偿安置协议的，由裁决机关终结裁决；调解不成的，裁决机关应当及时作出裁决。当事人经书面通知拒不参加裁决审理的，裁决机关可以缺席裁决。
第三十三条当事人对裁决不服的，可以依法向市人民政府申请复议，也可以向人民法院提讼，复议、诉讼期间不停止拆迁的执行。
第三十四条被拆迁人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由被拆迁房屋所在地的区人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由拆迁实施单位依法申请人民法院强制拆迁。
实施强制拆迁前，拆迁实施单位应当就被拆迁房屋的有关事项，向公证机关办理证据保全。
第六章法律责任
第三十五条有关部门和单位及其工作人员擅自办理第十二条所列事项的，由所在单位或上级主管部门依法给予行政处分；造成损失的，承担相应赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十六条国家工作人员在实施征地房屋拆迁工作中、、的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十七条征地房屋拆迁工作人员侵占、挪用、截留拆迁补偿款的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十八条任何单位和个人不得阻挠和破坏征地房屋拆迁工作，妨碍征地房屋拆迁工作人员依法执行公务的，由执法机关依照国家有关法律、法规予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十九条拆迁实施单位未取得《*市征地房屋拆迁方案批准通知书》擅自实施拆迁的，擅自扩大批准范围实施拆迁的，擅自超过批准期限实施拆迁的，或未按规定公告实施拆迁的，由市、区土地行政主管部门责令停止拆迁行为；相关责任人由所在单位或上级主管部门依法给予行政处分；造成损失的，承担相应赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十条拆迁实施单位未按规定及时支付拆迁安置房建设启动资金的，拆迁安置房建设方未按约定要求建设和交付拆迁安置房的，均应承担相应责任。
第四十一条拆迁实施单位必须严格按照规定进行拆迁补偿安置，不得发生违规分户、虚报人数、克扣补偿、超标补偿等行为，否则追究相关单位和个人的责任；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
第四十二条被拆迁人不得伪造、涂改有关权属证明文件，不得谎报瞒报有关数据、冒领多领拆迁补偿款，一经查实，退回多领取的拆迁补偿款，取消超面积的拆迁安置房，并追究相关责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第七章附则
第四十三条本办法所涉及征地房屋拆迁补偿费标准，除购房补偿款外，按照市物价局、市国土资源局《关于印发〈*市征地拆迁补偿安置标准〉的通知》（宁价房〔2004〕61号、宁国土资〔2004〕92号）文件规定执行，市物价局会同市国土资源局，根据经济社会发展水平，适时进行调整。
供应拆迁项目的拆迁安置房位于现有绕城公路以内的，住宅房屋拆迁补偿款中的购房补偿款标准，按供应该项目拆迁安置房基准价格的70%确定；供应拆迁项目的拆迁安置房位于现有绕城公路以外的，住宅房屋拆迁补偿款中的购房补偿款标准，按供应该项目拆迁安置房基准价格的80%确定。
统拆统建的房屋补偿费按宁价房〔2004〕61号、宁国土资〔2004〕92号文件中自拆自建房屋补偿费标准执行。
第四十四条在职职工因征地房屋拆迁搬家，凭拆迁实施单位出具的证明，所在单位应当给予两天公假。
第四十五条被拆迁人申购拆迁安置房的，购房款中拆迁补偿款部分可以免缴契税。
第四十六条本办法涉及的术语，按下列规定解释：
拆迁人，是指征（用）地单位。
拆迁实施单位，是指各区政府指定的实施征地房屋拆迁工作的具体部门。
被拆迁人，是指对被拆迁房屋拥有所有权的单位和个人。
营业用房，是指服务对象接受服务，直接用于商业活动的房屋，包括金融、娱乐、餐饮、服务等类型的房屋。
非营业用房，是指除营业用房以外的其他类型的房屋，包括工厂、站场码头、仓库堆栈、办公、学校、医院、福利院、公共设施用房等。
第四十七条在本办法实施前已领取《*市征地房屋拆迁实施方案批准通知书》，拆迁实施单位与被拆迁人已开始签订房屋拆迁补偿协议，但尚未全部完成的项目，按原征地房屋拆迁补偿和经济适用住房供应政策实施，直至完毕。
已领取《*市征地房屋拆迁实施方案批准通知书》，但拆迁实施单位与被拆迁人尚未开始签订征地房屋拆迁补偿协议的项目，需重新换领《*市征地房屋拆迁方案批准通知书》，并按本办法实施征地房屋拆迁补偿安置。
本办法实施后新实施征地房屋拆迁的项目，按本办法执行。
第四十八条江宁区、浦口区、六合区、溧水县、高淳县范围内的征地房屋拆迁补偿安置工作，由区（县）人民政府结合本地实际情况，自行组织修订，报市政府批准后实施。
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关键词: 问题对策与建议
有人说征地拆迁工作是“世界上最难做的工作”，难就难在既得利益分配难和期望得到的利益的不确定，使得征地拆迁补偿商谈难，拆迁难。随着城市建设快速发展，开发建设不断扩大，征地拆迁项目不断增多，规模不断扩大，越来越多的土地被征用，房屋被拆迁，随之而来的征地拆迁纠纷也不断增多，由此产生大量群体上访等问题，成为影响社会稳定的一个重要因素。
一、 征地拆迁中所存在的问题
1、一是规模逐渐扩大，影响较为恶劣。一些人抱着“法不责众”以及“事情闹得越大，领导越重视，越容易解决”的心态，集体越级上访，在社会上造成较大的负面影响。
2、二是行为容易过激，事态难以控制。个别群众情绪偏激，容易冲动，常常表现为谩骂工作人员，堵路堵门，或者自杀，并造成众多的围观者，使事态扩大，给处置工作带来难度。
3、三是重复较多，情况突出。有的群众对征地拆迁政策一知半解，总认为个人合法权益受到侵害，提出问题不合实际、层层加码，又听不得半点解释，多次到多个部门重复上访，造成较大的负面影响
4、四是征地拆迁工作难做，补偿商谈难，有的被拆迁人对补偿项目要价高，商谈反反复复；有的被拆迁房屋产权不清、继承人多且继承份额内部理不清，影响征地拆迁；有的征地拆迁项目中因以前的征地拆迁未完善而成历史遗留问题。
5、五是因征地拆迁工作存在不文明拆迁，导致群众情绪不满及上访。
二、征地拆迁缺陷
1、征地拆迁补偿依据的缺陷
目前我国运用的拆迁补偿的法律法规主要有《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《城市房屋拆迁管理条例》以及各省市的地方法律法规。
现行的补偿规定在征地拆迁中对被拆迁人不能全部套用，征地拆迁中涉及到的有土地（农用地、林地、山地等）、住宅、非住宅、其它附属物等；单住宅涉及到有产权房屋、无产权房屋、家庭人口结构，拆迁范围外迁入的人口等；有的房屋还涉及到继承问题等。情况不一，问题复杂，不仅有当前的问题，还有历史的问题。
对集体土地上征地拆迁适用的法规不够完善，征地拆迁有国有土地上的征地拆迁，也有集体土地上的征地拆迁；对集体土地上的征地拆迁需要解决的问题更多，不仅要补偿被拆迁物，还要安置住房、就业、今后的生活等。
2、社会保障制度不完善
农民保障的主要方式是家庭保障。 支柱是土地。一旦离开土地，家庭保障的稳定局面就被打破。土地具有六种效用：生活保障、提供就业、直接收益、继承和增值。当被拆迁户的土地被征用后，直接就失去了生活保障的基础。 政府如果不考虑他们的社会保障问题，那么失去土地的农民也就失业了，今后的生活就困难了。
三、如何完善征地拆迁行为的对策与建议
3. 1 、完善国家征地拆迁的法律法规
现阶段，我国实行的征地拆迁补偿制度是一种适当补偿制度，但这个补偿制度与我国经济社会发展的水平存在着一定的差距。也是目前征地拆迁户反映的焦点之一，他们普遍认为征地拆迁补偿标准偏低、分配制度不合理。为此，建议根据我国社会经济发展的水平，借鉴其他国家和地区的做法，完善征地拆迁补偿制度，实现“适当补偿”向“合理补偿”、“完全补偿”的渐进式转变。在征地拆迁补偿标准方面：建议以市场为基础， 以市场价格为参考来确定征地拆迁补偿费用，以避免土地征用征收价格与市场地价之间的差距过大。这样才能体现市场经济的公平性。在征地拆迁补偿范围方面：建议由原来仅限于与被征用征收土地直接相关的损失扩大到包括直接相关的损失和间接损失两方面。除了补偿土地价值、劳动力安置、青苗损失及地面附着物外，还要考虑失地农民的社会保障及集体经济组织经济发展问题。
3 . 2 、制定合理的征地拆迁补偿政策
合理的征地拆迁补偿价值，应与当地的经济发展相结合，要按照市场定价的原则，形成一个各方都能接受的征地拆迁补偿标准。
3 . 3 、完善征地拆迁程序
征地拆迁不但关系到城市规划、城市建设, 而且关系到征地拆迁当事人尤其是被征地拆迁人的切身利益。因此，为维护被征地拆迁人的合法权益，减少和避免征地拆迁当事人之间的矛盾纠纷，促进征地拆迁工作的顺利进行。
3.3.1 征地拆迁听证提前
征地拆迁听证应设置在建设项目的初始阶段进行, 也就是说在建设项目的规划、立项阶段，征地拆迁听证就应该同步进行。因为这样征地拆迁当事人才能平等地获得“ 知情权”和“参与权”, 征地拆迁主体双方才会有平等的条件进行协商。
3.3.2 加大征地拆迁核心要素的透明度
建设项目征地拆迁预先进行听证，其核心内容应是对准备实施的征地拆迁计划和征地拆迁方案进行可行性的论证。因为征地拆迁计划和方案是征地拆迁人将要实施征地拆迁的“行为准则”，其中的补偿方式、补偿标准、安置地点、安置方式、搬迁期限、过渡方式、过渡期限等敏感要素，正是被拆迁人需要知情和关注的内容，是听证的重要内容。
3.3.3 拆迁管理部门要靠前把关
征地拆迁管理部门是依法做出行政许可并批准征地拆迁的主管部门, 应在发放房屋拆迁许可证和征地拆迁公告前，组织征地拆迁当事人举行听证会，通过对征地拆迁计划和方案的听证，征地拆迁公告，做到靠前把关，减少和化解征地拆迁实施过程中的矛盾和纠纷产生。
3 . 4 建立健全征地拆迁管理制度
3.4.1 公示制度
征地拆迁人和征地拆迁实施单位在征地拆迁公告的同时，在征地拆迁地范围内应设立公示栏。公示内容包括：拆迁人的名称、拆迁实施单位名称、评估单位名称、土地房屋评估基准价、本次本地的拆迁补偿方案、补偿标准、安置地点、安置方式、搬迁期限、过渡方式、过渡期限、按时搬迁的奖励政策和其他补助政策等。
3.4.2 接待制度
征地拆迁单位应在拆迁公告之日起在征地拆迁范围内设立接待室，落实接待人员，规定接待时间。属拆迁单位自身能解决的问题要尽快解决，不能解决的要耐心说明情况和理由，做好解释和疏导工作。
3.4.3 举报制度
征地拆迁管理部门应在征地拆迁地设立举报箱和告知投诉电话。对举报反映的问题根据职责由有关部门进行调查、核实和处理。
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关键词：后拆迁时代；;失地农民；补偿效果评价；
中图分类号：C829.21文献标识码：A
1 后拆迁时代失地农民格局
城镇化是拆迁的根本原因，城市发展、城乡一元化，使拆迁成为城市建设的必要手段；城市规划的整体性，土地财政的发展模式，是拆迁的直接原因；我国的土地公有制度以及对于私有财产不健全的保护机制，使拆迁，这项需要兼顾经济与民生的工作，有其独特的艰巨性。
后拆迁时代，指2007年颁发《物权法》，2009年施行《循环经济促进法》以来，
拆迁工作从原有的行政强拆向征用补偿的转变，体现对私有财产的尊重，对人权的尊重和经济与民生的平衡。总体而言，《物权法》《循环经济促进法》并没有对拆迁制度改革立法产生直接正面影响，各地对“后拆迁”理念的执行，良莠不齐，效果各异。
拆迁，必定带来利益的冲突，个人利益与集体利益在私有财产的处理与补偿上引发争议，但是，城镇化是大势所趋、发展必然，因此，失地农民群体、拆迁工作问题，是社会性、结构性的。问题核心在于，如何妥善做好拆迁工作及解决拆迁引发的问题，在尊重人权、私有财产的基础上，引入良性机制，加强权力监管，做好物质补偿和非物质补偿，为失地农民提供今后生存的优质硬件和软件。
失地农民，其核心是生产模式的强行转变，该群体原先从事农业，因城镇化进程失去土地，被迫转变其生产模式、生活环境，往往在技能和心理层面较难适应城镇的生活方式，该群体年龄总体较大，移居城镇后，主要依靠子女城市打工收入，自身很难融入新的生产生活中，因此，关注其物质、非物质层面补偿，是拆迁工作重要问题，拆迁目的，不仅是空间位移，更要提供拆迁者新的生活环境和发展模式。
2 国外土地征用和失地农民补偿的经验借鉴
参照发达国家土地征用和征地补偿经验，首先，西方发达国家实行土地私有制，这对土地征用及征地补偿的一系列工作具有纲领性作用，使相关工作在制度、规范下良性运转，充分尊重人权及私有财产，体现发达国家的秩序和优越性。
2.1 土地征用：
发达国家实行土地私有制，土地自由买卖不涉及政府，出于公共利益的需要，政府可征用土地。发达国家建立了健全的征地制度，有严格的法律和征地程序作为保障，并在议会、法院、新闻媒体、民间组织的严格监督下进行。
政府征地目的必须出于维护公共利益，而且要在充分尊重和保障农民合法权益的前提下，以平等、自愿、互利的原则，在征地双方平等协商基础之上，按照土地的市场价格进行补偿，并对失地农民以后的生活问题作出一系列安排。政府征地时间一般较长，虽然效率较低，但有利于化解各种矛盾，防止征地过程中的政府短期行为。
在英国，政府和职能部门征用土地的依据是《强制征购土地法》，而且征地必须经过议会的批准才可以进行。当议会确认土地的使用目的是有利于公众利益后，用地部门可以依法获得强制征用土地的权力。法律规定只有法定机构才有有强制征地权，如地方政府或政府中负责经济振兴的部门。中央政府也拥有强制征地的权力，通常用于重大的基础设施项目，需要议会通过。
在美国，土地征用称为“最高土地权的行使”。《美国联邦土地政策管理法》规定，政府有权通过买卖、交换、捐赠或征用的方式获得各种土地或土地权益。政府鼓励农民保护农业土地资源，不会轻易征用农民土地。美国是典型的土地私有制国家，所以通过给予合理补偿来征用土地实际上就是购买土地，是一种市场行为。
在德国，与土地使用相关的征用行为一向被认为应该公益优先，以实现土地资源优化配置。德国从最佳利用土地、调节土地供给、进行城市再开发等角度出发，积极实施土地征用。为防止征地权被滥用，德国土地征用主体被严格限定为地方政府和依法取得公益建设的单位。
2.2 失地农民征地补偿
在多数国家，土地征用方都给土地所有者以较为满意的补偿，征地补偿通常由两部分组成：土地征用费、土地赔偿额。土地征用费相当于土地价值，一般按照征用时的市场价格给予补偿；土地赔偿额是对土地权利因征用而造成的经济及其他损失的补偿，通常给予失地农民以社会保障权利。
发达国家对于保障失地农民的权利有较成熟的运营模式，以建立失地农民社会保障基金的形式进行，该同行做法有助于补偿保障的运行，降低失地农民风险，促进社会发展。多数发达国家法律规定，将征地严格区分为公共利益和非公共利益两种类型，采用不同的征地补偿标准。
参照国际经验，多数发达国家社会保障基金由私营机构而非政府机构运营，且由多家经营，而非一家垄断；并且经营机构、管理机构分开设置，各司其职，互相制衡；保障内容包含：失地农民最低生活保障、养老保障、医疗保障、教育及培训、法律援助，可谓物质补偿、非物质补偿俱全。该形式提高执行效率，运营收益，有效防止政府执行的专行与腐败，以市场化、制度化、规范化的模式进行社会保障工作。
在英国，被征用的土地所有者一般都有获得赔偿的权利。政府还会提供相关的教育技能培训及法律援助。
美国土地征用补偿标准是根据土地被征用时的市场价格为基准，加上土地可预期的未来价值，并充分考虑土地所有者的利益而加以补偿。美国还考虑到附近的土地所有者因此而蒙受的损失，也一同对其给予补偿。
德国征地补偿较灵活，它以正式征用日期的交易价格为准，由土地鉴定委员会经调查后决定。土地征用补偿价格由全国土地调查委员会经过调查后核算并最终实施。
3 后拆迁时代失地农民补偿效果评价体系
根据国外土地征用和失地农民征地补偿的流程与经验，可建立一个适用于分析我国后拆迁时代失地农民补偿效果的评价机制，由以下部分组成：
表一后拆迁时代失地农民补偿效果评价体系
4 后拆迁时代失地农民补偿效果评价-以南京市江宁区为例
拆迁安置总伴随城镇建设进行，征用土地往往与地方规划建设紧密联系，南京市江宁区在近十余年大刀阔斧的建设历程上，征用土地逐步投入城镇建设，架构起江宁区发展新格局。
江宁区行政区划分为九个街道：东山街道、秣陵街道、汤山街道、淳化街道、禄口街道、江宁街道、谷里街道、湖熟街道、麒麟街道。江宁区在近十余年的规划发展下，形成6大功能区：江宁经济技术开发区（秣陵街道）、江宁大学城（秣陵街道）、汤山新城（汤山街道）、禄口国际机场（禄口街道）、滨江新城（江宁街道）、麒麟生态科技园（麒麟街道）。
其中，江宁经济技术开发区、江宁大学城建设时间较早，相关拆迁安置工作不属于“后拆迁时代”范畴，其余四大功能区建设时间较晚，相关拆迁安置工作属于“后拆迁时代”（即2007年后）范畴，属于研究对象；再者，2010年南京市政府集群式建设四大保障房片区，其中的江宁上访保障房片区，解决部分江宁区失地农民住房问题，同样属于研究对象。本文选取四大功能区中较有代表性的拆迁安置小区和江宁上访保障房进行分析，参考上文提出的评价机制给出评价。
因为每一个拆迁安置片区的居民往往来自临近不同的征用土地，征地与安置地之间往往是多对多匹配，所以无法追究每一宗征地对应的安置地，但是可以根据征地用于建设的时间和安置地投入使用的时间推算出同一时期的征用地建设目的以及相应安置地补偿情况。江宁2007年后土地征用，目的是城镇建设，即建立“汤山新城”、“禄口国际机场二期工程”、“滨江新城”、“麒麟生态科技园”。上述评价体系四个模块中，除了“安置小区”有较强个性特征，其余“土地征用”、“征地补偿”、“保障机制”三个模块，具有同期宏观相似性，对三个模块进行整体阐述。
2007年后的征地拆迁安置工作，依据《南京市江宁区征地拆迁补偿安置办法》《南京市江宁区被征地农民基本生活保障试行办法》《南京市被征地人员社会保障办法》文件执行，工作流程如下：
一、征地公告及拆迁安置登记：经省市级发改委、国土资源局、规划局等一系列建设相关部门批准后的征地方案下达至南京市国土资源局江宁分局后，江宁分局进行征地公告，期间当地居民到指定部门办理拆迁安置登记手续，有争议者由政府协调，协调不成由人民政府裁决。征地补偿争议不影响征地方案实施。
二、土地、青苗及附着物补偿：征用村民小组土地，土地补偿费总额的70%纳入被征地农业人员基本生活保障资金；土地补偿费总额的30%支付给该村民小组，纳入公积金管理，用于农村集体经济组织发展生产和公益性事业；青苗及附着物按相应标准赔偿。
三、被征地人员安置补助：将征地人员划分为四个年龄段，根据是否符合文件所列条件以及该年龄段占总人数比例进行适度补助。
四、房屋拆迁补偿：按照补偿形式分为：货币补偿、产权调换、自拆自建。一些无法货币化、产权化构筑物施行自拆自建，须得到规划、国土部门确认；货币补偿根据房屋面积及性质选取房屋重置价、购房补偿价、区位补偿价予以补偿；产权调换根据面积及性质进行置换，并在面积方面给予一定程度优惠。将上述工作流程纳入评价体系中，见下表：
表二后拆迁时代失地农民补偿效果评价体系----以南京市江宁区为例
后拆迁时代失地农民补偿效果评价体系----以南京市江宁区为例
评价体系中的“安置小区”具有个性化特征，因此单独评价，选取南京市江宁区2007年后因建设发展汤山新城、禄口国际机场二期工程、滨江新城、麒麟生态科技园而建设的小区进行评价，根据“拆迁安置”就近原则，选择上述四大功能区所属街道，汤山街道、禄口街道、江宁街道、麒麟街道2007年后新建的代表性拆迁安置小区进行分析，分别选择汤水雅居、永欣新寓、盛江花苑、悦民公寓南苑，以及2010年南京市政府大力建设的南京四大保障房片区之一的江宁上坊保障房进行分析，将上述信息纳入评价体系中，见下表。
表三 安置小区评价体系
综上所述，南京市江宁区“后拆迁时代”拆迁安置小区总体补偿效果较好，地段、环境、质量、配套总体较完善，个别有关地段及质量的问题，有其不可避免的历史局限性，相比较于2007年以前的拆迁安置房，无论是补偿力度还是房屋质量及居住体验，都有很大程度提升，一定程度上体现“后拆迁时代”对于人权和私有财产的尊重，但同时，在土地征用、征地补偿、保障机制上，仍需改进，体现公益事业的群众参与权与决策权，引用市场化理念补偿征地费用，引入企业制机构管理保障工作，做到权责分明，经济与民生平衡，公平与效率兼顾。
5 结论与建议
基于南京市江宁区2007年以后为建立几大功能区而进行的拆迁安置工工作的研究，可见“后拆迁时代”的拆迁安置工作在工作流程、工作模式、补偿力度上的确有一定程度提高，但是，同时存在一系列问题，为使拆迁安置工作更好，相关部门应注意以下几个方面的改进。
5.1 征用目的明朗化 征地决策公开化
虽然我国施行土地公有制，居民只拥有土地使用权，但是附着于土地的房屋归居民所有，因此政府不得擅自拆迁，在批准征地文件，进行征地决策时，应当给予民众以知情权、参与权、决策权，不该只是拆迁命令，强迫民众配合，这无法体现《物权法》的精神，也与政府“为人民服务”的执政理念相悖。
5.2 征地流程科学化 制度化
征地流程不该仅仅是各个部门形式上的审核与批准，基于征地流程的项目建议书、可行性研究，以及相关宏观策划文件，应当由相关部门认真研究，并予以认可或否决，形成一套科学的管理制度，从制度上确保征地的科学合理性，保证土地的利用效果。
5.3 土地征用费市场化
参照国际经验，拆迁安置应补偿两部分费用：土地费及房屋建筑费，两者之和构成房地产价值，房屋建筑大多采用产权置换，以面积对等来计算，而土地费容易被忽略，遵照国际经验，应当参照市场化的价格予以补偿，不得象征性支付或低估土地价值或忽略此项费用。
5.4 后续保障可持续化
拆迁安置是一次性的，而相应的非物质补偿工作应当可持续化，相应的最低生活保障、教育技能培训、法律援助、保障基金运营等工作，要持续进行，空间的位移是表象的，实质是失地农民生产方式、生活环境的强迫转变，政府有责任引导失地农民适应城镇化生活并给予一系列帮助。
5.5 拆迁安置小区标准化
拆迁安置小区的建设应有相应的建筑规范标准，对小区涉及居住体验的一系列要素进行量化规定，规范小区优质、宜居，拆迁安置小区是失地农民及其子女搬迁后主要生活场所，应当对其建设予以重视，生活环境的宜居影响该人群的心理及今后发展，城镇生活适应度。
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第一条 为规范征用集体所有土地上房屋拆迁的管理，保障城市建设的顺利进行，保护拆迁当事人的合法权益，根据有关法律、法规，结合本市实际情况，制定本条例。
第二条 凡在本市市辖区范围内，因城市建设需要征用集体所有土地拆迁房屋及其附属物以及安置补偿等事宜，均应遵守本条例。
因成片开发建设征地拆迁涉及零星国有土地上房屋及其附属物拆迁的，按本条例实施管理，但其补偿、安置标准按《杭州市城市房屋拆迁管理条例》执行。
第三条 杭州市人民政府土地管理部门（以下简称市土地管理部门）主管本市征用集体所有土地房屋拆迁管理工作；市辖各区土地管理部门负责本区内征用集体所有土地房屋拆迁管理的实施工作。
第四条 被拆迁房屋所在地的区、乡（镇）人民政府、村（居）民委员会，以及计划、城建、规划、房管、公安、司法、工商行政、劳动等部门，应当依据各自职责，配合、支持土地管理部门做好拆迁管理工作。
规划部门在审核建设用地规划定点时，对拆迁范围内的住宅用地和确需搬迁的企业用地以及乡（镇）村市政公用设施、公益事业设施建设用地，应按城市规划和村镇规划的要求同时统筹安排。
征用集体所有土地房屋拆迁必须遵守文物保护法律、法规的有关规定，有效地保护历史文化遗产。
第五条 本条例所称拆迁人是指取得集体所有土地房屋拆迁许可证的建设单位和个人；被拆迁人是指对被拆迁房屋及其附属物的合法所有权人。
第六条 拆迁人必须按本条例的规定，对被拆迁人给予补偿和安置；被拆迁人必须服从征地建设的需要，在规定的搬迁期限内完成搬迁。
被拆迁人所在乡（镇）人民政府、村（居）民委员会，应当协助拆迁人做好被拆迁人的搬迁动员工作。
第二章 拆迁管理
第七条 征用集体所有土地需拆迁房屋的，在城市规划主管部门核定拆迁用地范围后，市土地管理部门应立即将拆迁用地范围公告并通知有关部门在拆迁用地范围内暂停办理下列事宜：
（一）通知公安部门暂停办理户口的迁入、分户；
（二）通知有关部门暂停办理房屋的买卖、交换、翻（扩）建、析产、赠与、分户、租赁、抵押等；
（三）通知工商行政管理部门暂停核发营业执照、临时营业执照。
在拆迁范围内暂停办理有关事宜的期限为三十个月。因特殊情况需要延长暂停办理有关事宜期限的，应在期满前一个月报经市土地管理部门批准，可以适当延长，但延长时间最长不超过十二个月。
暂停期满或者实行暂停措施后一年内拆迁人未取得集体所有土地房屋拆迁许可证的，市土地管理部门应通知有关部门恢复办理第一款规定的事宜。
暂停期间内，因出生、婚嫁和复转退军人、离退休人员、大中专院校学生以及刑满释放人员、解除劳教人员回原籍确需办理户口迁入且符合户籍管理规定的，可到公安部门办理户口迁入手续。公安部门办理户口迁入手续后，应及时抄告市土地管理部门。
被拆迁人在拆迁公告之日起至正式安置前出生的人口应作为安置人口，在此期间死亡的人口不再计入安置人口。
第八条 建设单位和个人征用集体所有土地需要拆迁房屋的，必须持建设项目及用地批准文件、拆迁计划及拆迁方案，向市土地管理部门提出申请，经批准并领取集体所有土地房屋拆迁许可证后，方可拆迁。
集体所有土地房屋拆迁许可证一经发放，市土地管理部门应当将拆迁人、拆迁范围、搬迁期限等于以公告。
实施房屋拆迁不得超越经批准的拆迁范围和规定的拆迁期限。
拆迁人如需变更拆迁范围的，应当重新办理领证手续；延期拆迁的，应当办理延期手续；终止拆迁项目的，应当及时办理注销手续。
第九条 因征用集体所有土地需要拆迁房屋的，可以由当地人民政府组织统一拆迁，也可以由拆迁人自行拆迁或者委托市人民政府确定的具有房屋拆迁资格的单位办理拆迁事宜。实行综合开发的地区，应实施统一拆迁。
土地管理部门不得接受拆迁委托。
第十条 拆迁人应当按规定查明被拆迁人的户籍、被拆迁房屋及其附属物状况等事项。
被拆迁人必须如实申报被拆迁房屋及其附属物的产权、户藉等有关情况，并提供土地权属证明等材料。
第十一条 在市土地管理部门公告规定的搬迁期限内，拆迁人与被拆迁人应当按照本条例规定和经批准的拆迁方案，就补偿、安置等事项签订房屋拆迁补偿安置协议。协议应明确规定补偿形式、补偿金额、安置方式、安置用房面积、安置地点、搬迁期限、过渡方式、过渡期限和违约责任等事项。房屋拆迁补偿安置协议应当送土地管理部门备案。协议可以向公证机关办理公证。
安置被拆迁人的住宅用房必须符合国家规定的建筑设计规范和工程质量标准，并有相应的通水、通电、排污等附属设施。
根据本条例签订的协议具有法律约束力，双方当事人必须遵守，任何一方不得擅自变更协议内容。
第十二条 被拆迁房屋需要作价补偿的，由按规定取得评估资格的单位在实施房屋拆迁前进行房屋评估，但不得由拆迁人、被拆迁人进行房屋评估。
第十三条 拆迁人与被拆迁人对补偿形式、补偿金额、安置用房面积、安置方式、安置地点、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项有争议，经协商达不成协议的，由市土地管理部门裁决。
当事人对裁决不服的，可在接到裁决书之日起十五日内向人民法院起诉。在诉讼期间如拆迁人已给被拆迁人作了安置或提供过渡用房的，不停止拆迁的执行。
第十四条 超过房屋拆迁公告规定的或者本条例第十二条第一款规定的裁决作出的搬迁期限，被拆迁人无正当理由拒绝搬迁的，市人民政府可以作出责令限期拆迁的决定。逾期不搬迁的，市人民政府可以责成有关部门依法强制拆迁，或者由市土地管理部门申请人民法院强制拆迁。
第十五条 拆除有产权、使用权纠纷或其他产权不明的房屋，在拆迁公告规定的搬迁期限内不能解决纠纷或明晰产权、使用权的，由拆迁人提出补偿安置方案，报市土地管理部门批准后予以拆迁。拆迁前市土地管理部门应当会同有关部门组织拆迁人对需拆除房屋作勘察记录，并向公证机关办理证据保全手续。
第十六条 拆迁用地范围内的违法建筑物、超过批准期限的临时建筑和暂保使用的房屋，应无条件自行拆除，不予补偿，不作为安置依据。拆除经依法批准尚未超过批准期限的临时建筑，可根据已使用年限给予适当补偿，但不作为安置依据。
被拆迁人在市土地管理部门发出拆迁用地范围公告后，进行装修、翻（扩）建的，一律不予补偿，不作为安置依据。
第三章 住宅用房拆迁
第十七条 拆迁私有住宅用房，实行迁建安置或者调产安置。迁建安置是指由拆迁人按被拆除房屋重置价格结合成新对被拆迁人予以补偿，并提供迁建用地的有关费用，由村民委员会负责按有关规定办理用地手续，在规划确定的农居点复建多层住宅进行安置；调产安置是指以拆迁人统一建造的多层成套住宅用房，作为产权调换用房，安置被拆迁人。
第十八条 拆迁私有住宅用房实行迁建安置的，其安置住房的建筑面积标准按下列规定执行：
（一）六人以上户不得超过二百四十平方米；
（二）四至五人户不得超过二百平方米；
（三）三人以下户不得超过一百三十五平方米。
在农居点内安置被拆迁人的，当地村民委员会应在拆迁公告后十五日内，确定具体安置方案。
第十九条 拆迁私有住宅用房，根据城市规划不能新建农居点的或被拆迁人全部是非农业人口的，由拆迁人以统一建造的多层成套住宅用房安置被拆迁人，实行产权调换。其安置的建筑面积（以下简称安置面积），以经依法认定的原住宅用房建筑面积（以下简称原面积）结合被拆迁人家庭的常住户口人数，按下列安置标准确定：
（一）一至二人户，原面积不足四十平方米的，安置面积为四十平方米；原面积在四十至八十平方米的，按原面积安置；原面积超过八十平方米的，安置面积为八十平方米。
（二）三人户，原面积不足五十五平方米的，安置面积为五十五平方米；原面积在五十五至一百二十平方米的，按原面积安置；原面积超过一百二十平方米的，安置面积为一百二十平方米。
（三）四人以上户，原人均建筑面积（以下简称人均面积）不足十八平方米的，按人均面积十八平方米安置；原人均面积在十八至四十平方米的，按原面积安置；原人均面积在四十平方米以上的，按人均面积四十平方米安置。
被拆迁人在同一拆迁范围内有多处住房的，应合并计算其原住宅用房面积。
实行产权调换安置的，经拆迁人与被拆迁人协商一致，也可以由拆迁人对被拆迁人实行货币化安置，由被拆迁人自行解决拆迁安置用房。货币化安置的具体办法，由市人民政府另行规定。
第二十条 拆迁私有住宅用房，实行产权调换的，新建房屋按重置价格，原房按重置价格结合成新进行结算；安置面积超原面积的部分，在安置标准范围内的，按房屋成本价结算，高于安置标准的，按商品房价格结算；原面积超过安置面积部分按重置价格结合成新价的两倍结算。
安置用房因自然间不可分割而使总安置面积增加在五平方米以内的部分，按房屋成本价结算。
第二十一条 安置人口按照被拆迁人家庭常住户口人数确定。有下列情形之一的，可增加一个安置人口：
（一）已婚尚未有子女的；
（二）已领取独生子女证的。
被拆迁人家庭成员在本市市区虽无常住户口，但属下列情形之一的人员，可计入安置人口：
（一）结婚三年以上的配偶；
（二）原户口在拆迁地现在部队服现役的军人（不含已在外结婚定居人员）；
（三）原户口在拆迁地的大中专院校的在校学生；
（四）在户口所在地无人赡养，并在拆迁范围内实际居住二年以上的被拆迁人双方父母；
（五）原户口在拆迁地现在监狱服刑、劳动教养的人员；
（六）法律、法规规定的其他人员。
第二十二条 原私有住宅改作非住宅用房的，仍作住宅用房处理。拆除原为住宅用房而出租（借）供他人作非住宅使用的私有房屋，仍作住宅用房处理，对原租（借）用人不予安置，不予补偿。
第二十三条 拆除出租（借）的住宅用房，拆迁人对租（借）用人不予安置和补偿。
第二十四条 拆除住宅用房，拆迁人不能一次性安置的，应当在协议中明确过渡期限并提供过渡用房，或者发给临时过渡费由被拆迁人自行过渡。拆迁后新建房屋建筑面积在二万平方米以下的，过渡期限不超过二年；在二万平方米以上的，过渡期限不超过二年零六个月。
被拆迁人搬家时，由拆迁人按户发给搬家补贴费。
搬家补贴费、临时过渡费的标准和计发办法，由市人民政府规定。
第四章 非住宅用房及其他拆迁
第二十五条 因市政公用设施和公益事业设施建设项目拆迁非住宅用房的，不作产权调换，由拆迁人按被拆除房屋重置价格结合成新的二点五倍对被拆迁人予以补偿。因非市政公用设施和公益事业设施建设项目拆迁非住宅用房的，不进行产权调换的，由拆迁人按被拆除房屋重置价格结合成新的三倍对被拆迁人予以补偿。
拆迁人按照上述标准补偿后，被拆迁人需要迁建的，由被拆迁人自行解决。拆迁人不再另行承担迁建费用及停业期间的补贴，也不提供过渡用房。
第二十六条 因非市政公用设施和公益事业设施建设项目拆迁非住宅用房确需迁建的，也可以由拆迁人按被拆除房屋重置价格结合成新对被拆迁人予以补偿，并提供迁建有关费用，由被拆迁人按有关规定自行复建。停业期间由拆迁人酌情对被拆迁人予以经济补贴。
因非市政公用设施和公益事业设施建设项目拆迁非住宅用房，建设项目性质和房源许可的，也可以实行产权调换，建筑面积与原建筑面积相等的部分，按重置价格结合成新，结算差价；建筑面积超过原建筑面积的部分，按商品房价格结算；建筑面积不足原建筑面积的部分，按重置价格结合成新的三倍结算。
第二十七条 私有住宅用房附属的禽畜棚舍、室外厕所、门斗等，均不作原住宅用房建筑面积计算，由拆迁人给予相应的折价补偿。
第五章 法律责任
第二十八条 拆迁人未取得房屋拆迁许可证或者未按房屋拆迁许可证的规定进行拆迁的，由市土地管理部门责令停止拆迁或吊销拆迁许可证，并可处以五千元以上三万元以下的罚款，给被拆迁人造成损失的，由市土地管理部门责令赔偿。
拆迁人委托不具有房屋拆迁资格的单位办理拆迁事宜的，由市土地管理部门责令改正，并对拆迁人处以五千元以上三万元以下的罚款。
拆迁人擅自降低补偿、安置标准，缩小补偿、安置范围的，由市土地管理部门予以警告，责令限期改正，并处以五千元以上三万元以下的罚款；擅自提高补偿、安置标准，扩大补偿、安置范围的，由市土地管理部门予以警告，并处以五万元以上十万元以下的罚款。
第二十九条 拆迁人无正当理由超过规定的拆迁期限或者擅自延长过渡期限的，由市土地管理部门予以警告，责令限期完成拆迁安置，并处以十万元以上二十万元以下的罚款。给被拆迁人造成损失的，由拆迁人给予相应的经济补偿。
第三十条 被拆迁人违反规定，拒绝或不按期腾退过渡房的，由市土地管理部门予以警告、责令限期退还过渡房，并处以一百元以上五百元以下的罚款；逾期仍不腾退过渡房的，市人民政府可以责成有关部门强制搬迁，并可处以五百元以上二千元以下的罚款。
第三十一条 被拆迁人在原房屋产权、使用状况等方面弄虚作假，骗取超面积安置或超额补偿的，由市土地管理部门责令限期改正，并处以一千元以上一万元以下罚款。
第三十二条 拒绝、阻碍国家工作人员依法执行拆迁公务的，由公安机关按照《中华人民共和国治安管理处罚条例》予以处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第三十三条 土地管理部门工作人员在拆迁公务中，玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第六章 附 则
第三十四条 乡（镇）非农建设使用集体土地涉及房屋及其附属物拆迁的，参照本条例执行。
第三十五条 军队进行非军事设施建设需征地拆迁的，按本条例执行。
第三十六条 杭州市所辖各县（市）征地拆迁，可参照本条例执行。
篇9
关键词：安阳市；征地拆迁；问题；对策
当前，用地问题已成为推进“三化”发展进程中的突出矛盾，工业化发展需要用地，农业现代化发展也需要用地，城镇化发展本身就是城市用地不断拓展的过程。解决土地短缺和用地需求不断增大这一矛盾，征地拆迁不可避免。从总的情况看，我市征地拆迁工作是在依法的前提下，保持健康、和谐、持续的态势，但也存在不容忽视的问题，务必尽快研究解决。
1 当前我市征地拆迁工作现状
1.1 征地难、拆迁难已成社会现实
目前安阳市征地拆迁工作整体进展顺利，但征地难、拆迁难是客观现实，征地拆迁涉及面广、环节多、利益问题复杂，由此引发的社会问题不容忽视。征地拆迁工作经常受阻，进程缓慢，把土地征收过来以后，一些群众的思想情绪仍然波动很大，群体和个人控告的事件时有发生，多数纠纷因涉及多方切身利益，解决起来耗时长、难度大，若问题长期得不到解决或者被征地拆迁方对结果不满，容易引发新的矛盾，甚至出现，给社会稳定和社会和谐造成不利影响。
1.2 保红线、谋发展矛盾凸显
“三化协调”发展离不开土地的使用，如何既要保持较高的城镇化率，又不能导致大量农地减少是我市面临的难题。随着我市城建三年计划大力实施，随着固定资产投资进程的加快，对土地的需求量不断攀升，各种基础设施项目对建设用地的需求越来越迫切。由于安阳的土地开发历史比较悠久，现在供开发的后备资源是越来越少。目前的现实情况是，既要保红线、又要谋发展，用地指标有限，可供盘活挖掘的存量用地不多，土地供需矛盾日益突出，更多的、大量的新增用地需要靠征地拆迁来取得。
1.3 个别被征地拆迁户要求过高已成最大阻力
个别被征地拆迁户对政策不理解，想方设法提出一些不合理的条件，要求提高补偿价格或给予额外补偿。比如有的被拆迁户房屋不具备商业用房补偿条件，却提出要按商业用房的价格给予补偿等；有些群众未经建设规划部门批准，突击盖房，突击栽树等，为的是能向政府多要一些补偿金。内黄县浩创领秀城项目开发时，被征土地上种植的树木迟迟不让砍伐，开发企业急于工程进度，迫于无奈“放水开闸”提高标准。结果就使征地拆迁工作进入一个“谁拖到最后谁占便宜，谁先答应谁吃亏”的怪圈。有的甚至私下聚会商定攻守同盟，并屡屡以上访、群访的形式向政府和有关单位施加压力。遇到这种情况时，公检法又不得直接介入征地拆迁，显得行政手段乏力，也严重阻碍了拆迁进度。
2 我市征地拆迁工作存在问题的原因分析
2.1 征地拆迁制度不尽完善
一是征地拆迁法律制度不健全。土地征收、房屋拆迁的相关法律制度不完备，特别是物权法实施以来，行政征收征用和集体土地征收等配套制度阙如。出现有法难依（物权法只规定原则，缺乏操作程序）、无法可依（没有配套法规）、旧法袭用的尴尬情况。新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》适用于城市范围内国有土地上的房屋征收，对于集体土地上的拆迁仍然依据《土地管理法》，这导致了同样是房屋征收与补偿，国有、集体土地不能同价同权。城镇与农村适用不同的法律法规，造成了立法和执法上的不公平。二是公共利益界定不明晰。我国宪法规定：“城市土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地属于农民集体所有”，“国家为了公共利益的需要，可以按照法律规定对土地实行征用”。而《土地管理法》在没有对“公共利益”作任何界定的情况下，规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，征地范围实际未受到限制。这种对“公共利益需要”的泛化和土地用途的变更，土地使用者在土地经营上有了巨大利益空间。
2.2 补偿机制存在缺位
一是现行征地拆迁补偿标准与现实情况存在差距。我国现行的征地补偿制度是一种纯粹的补偿关系，对农民集体所有土地的补偿，是根据土地原产值确定的，其主要依据是土地在作为农业用地时的价值，认为土地被征用后产生的巨大级差与农民无关，导致补偿标准偏低。农民无法享受到土地增值部分收益，而农民离开土地后便失去赖以生存的物质基础，长远的生计问题无从保障。农民的补偿期望与实际补偿款有较大差距，被征地农民在心理上会产生“相对剥夺感”。二是补偿标准不统一。通常按区域划定相应的补偿标准，实行不同的区片地价，但区域相邻处的补偿标准相差过大，会出现不公平现象，引起部分被征地拆迁户心理不平衡，产生抵触情绪。三是补偿标准弹性空间大。按照现行的《土地管理法》规定，征地补偿费分为土地补偿费、安置补偿费、地上附着物和青苗补偿费。其中征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征前三年平均产值的6至10倍；每个需安置农业人口的安置补偿费，按该耕地被征前三年平均年产值的4至6倍计算。这两大项的总和不得超过被征收土地前三年平均年产值的30倍。这意味着基本补偿费存在着很大的可操作空间，具体标准不好确定。四是补偿标准不易衡量。土地的预期收益很难准确估算，弹性空间较大，也增加了征地补偿的难度。在内黄森润工艺品项目开发时，有群众称自己地里种着金蝉，每亩收益在万元以上，这就很不好衡量。
2.3 现实利益冲突易引发矛盾
一是被征地拆迁群众博弈个人利益最大化。我国目前对失地农民的社会保障制度还很不完善，使一些农民对土地征用后的生活预期下降，导致群众将情绪全部集中到政府或征地拆迁主体身上，提出不切实际的后期补偿。甚至个别拆迁户存在靠拆迁致富的不切实际心理。其眼前利益受损得不到期望补偿，其要求得不到满足时，就会阻挠施工，集体上访、诉讼。对维权手段存在“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决”的不正常思想，集访、群访、重复上访和故意阻工事件时有发生，而因此付出巨大代价的是行政机关疲于应诉和投入大量的拆迁宣传、动员、说服等行政成本。二是利益妥协的激励。违法建设、抢耕抢种之所以屡禁不止，主要原因是有部分投机者得到额外补偿，导致其他被征地拆迁群众认为有利可图，从而跟风抢建、抢种，形成“违建赔偿，越赔越建”的怪圈，进一步引发新的矛盾。
2.4 安置保障配套方案滞后
一是现行补偿安置方式单一。目前我市大多采用货币的单一方式进行安置，对于农民来说，虽然短期内有了一定的生活保障，但离开土地后便失去赖以生存的物质基础，长远的生计问题无从保障。二是安置工作滞后。安置房建设滞后，安置房的选址、设计和供给数量不足等问题，容易引起村（居）民的不满，造成被拆迁人不愿意搬迁。征地拆迁、返迁安置困难，安置房用地同样需要腾地拆迁，短时间内完成征地拆迁和安置房建设确实难以做到。三是失地农民社会保障问题突出。由于面向失地农民的社会保障体系的缺损，导致失地农民既丧失了土地所带来的社会保障权利，又无法享受与城市居民同等的社会保障权利。失地农民文化素质偏低，就业难问题比较突出。许多农民转产后，主要从事一些技术要求不高的体力劳动。随着经济的发展，劳动力市场逐步由单纯的体力型向专业型、技能型转变，低素质的失地农民就业难度加大。农民失地后由于社会保障制度和就业制度的缺位，导致部分农民失地失业，成为“上班无岗、种地无田、低保无份”的三无人员。
3 征地拆迁工作与“三化”协调发展的对策探究
3.1 完善立法与制度改革相结合，规范征地拆迁源头
一是完善征地拆迁的相关法律法规。建议国家立法机关对有关征地拆迁的行政法规进行一次全面审查和完善，确保相关法规与基本的民事、行政、诉讼等法律相一致。二是改革土地产权制度。重构农村土地产权关系，全面保障农村的土地财产权益。事实表明，完整的产权将具有较高的经济效率，使农村土地的占有权，使用权，收益权、处置权都逐步有法可依、有规可循，减少土地产权运行过程中的不确定性和随意性。三是准确界定公共利益。与工业化、城市化的快速发展相伴的，必然是大量农业用地转变为建设用地，如果所有建设用地全部采用征用方式转变为国有，也就意味着由政府承担全部失地农民的生活保障，其复杂性和后果难以估量。因此缩小政府征地范围，减少失地农民数量，是解决工业化、城市化过程中土地利用各种复杂矛盾的上策。凡涉及公益性的公共设施和公用事业用地，采取征地形式供地，其余经营性建设用地可采用集体土地流转的形式供地，由土地所有者――农民集体经济组织与使用土地的公司、企业、房地产经营者直接交易，让农民带着权利参与工业化、城镇化，保障土地非农化后对土地收益的分享。
3.2 市场经济与保障民生相结合，着力完善补偿机制
寻找政府、征用地主体、被征地拆迁人之间最佳的利益结合点，建立利益分享机制，是解决问题的关键。一是提高征地补偿标准。征地补偿要充分考虑农村经济发展和农民收入增长的实际，实现动态化调整，要根据经济发展水平、当地人均收入增长幅度等情况，每2-3年对征地补偿标准进行调整，逐步提高征地补偿水平。同时，政府要通过垄断一级市场，适当降低税、费，调整土地出让收益分配比例，提高征地补偿标准。二是逐步推行统一价。坚持市场化导向，根据城市发展总体规划，按地段、地类等将城市划分成若干片区，每个片区确定一个相对合理的基准地价，在统一征地时实行区片综合地价，按照统一标准进行补偿。三是征地补偿市场化。允许集体经济组织代表农民同征地主体平等协商谈判，让农民在所征土地的增值收益中分享利益，避免土地被“买断式”征占。
3.3 妥善安置与改善民生相结合，切实解决后顾之忧
一是先安置后拆迁。在实施拆迁前，采取多种方式妥善安排好被拆迁户的居住问题，包括建好安置房或是制定出切实可行的安置方案并征得被拆迁户同意，防止拆迁后群众居住无着落，影响生产生活。二是建立医疗、养老社会保障机制。失地农民所享受的低保标准应等同城镇居民，因地制宜、循序渐进，随着经济发展水平提高而逐步提高。建立失地农民养老保险和医疗保险制度。资金应由国家、集体、个人及征地主体共同筹措，各类征地主体要在土地收益中留一块作为农民失地后的社会保障资金并专户存储。三是做好失地农民再就业工作。加强以现代市场经济、职业技术和就业技能为重点的就业培训，建立农民职业技术培训专项资金、以各类学校和培训机构为载体建立农民培训基地。把失地农民的培训工作纳入城镇下岗人员再就业培训体系，力争把城乡统筹就业纳入政府经济社会发展规划之中，通盘考虑，解决失地农民的就业问题。
3.4 超前性与统一性相结合，完善监督管理机制
一是政策制定的超前性。在征地拆迁工作开始前，应组织开展调查摸底工作，充分听取各方面的意见，尽量把拆迁过程中可能出现的情况想复杂，并进行深入论证。在制定政策时必须把日后各种可能出现的问题最大限度地考虑周全，并制定具体的适应本地实际的实施办法和补偿标准，做到“有据可依”。使群众真正理解政策、接受政策。二是政策执行的统一性。征地拆迁工作领导机构应自始至终掌握统一的尺度，严格按照既定的政策进行拆迁和补偿，做到一个政策执行到底。保证“先拆后拆一个样”，“闹与不闹一个样”，保证政策的延续性和公平性，维护政策的严肃性。三是完善监督管理机制。制定严格的拆迁工作程序，确保征地拆迁的透明度和程序公正、公开，充分保障被拆迁人的知情权、参与权、决策权，通过设立专门的监督机构，认真履行监督管理职责。
参考文献：
[1] 法律出版社法规中心.征地、拆迁与补偿纠纷处理依据与解读[M].法律出版社,2011.
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[关键词]城中村改造，征地拆迁，立法探索，立法缺陷，立法完善
[中图分类号]D912．29 [文献标识码]A [文章编号]1004—4175（2012）06—0135—04
[作者简介]白呈明（1962-），男，陕西安塞人，西安财经学院文法学院副院长，教授，主要研究方向为农村法制问题。
伴随我国现代化建设和城市化进程的加快，针对农民土地的征地拆迁也在全国范围大规模地展开。但由于征地拆迁法律制度的不健全，征地各方当事人的利益边界缺乏权威界定，各种矛盾冲突纷至沓来，甚至形成激烈的对抗，引发局部的社会震荡，严重危害社会稳定和发展。在这一背景下，城中村改造征地拆迁得以产生，许多地方政府和开发区竭力通过这一模式获取城市建设用地，以克服传统征地拆迁方式的缺陷和制约。
一、城中村改造中征地拆迁的立法探索
较之传统的征地拆迁方式，即按照土地管理法等法律规定进行的征地拆迁，城中村改造中征地拆迁的立法呈现出一定特色：
（一）通过法律创制，初步建立起征地拆迁补偿的地方性法规体系。征地拆迁工作受到许多政策法规的刚性约束，必须严格按照相关规定进行操作。然而，由于我国正处于全面转型期，有关征地拆迁的政策法律在不断制定和完善中。在国家层面，目前征地拆迁的政策法律主要有：《宪法》《土地管理法》《土地管理法实施条例》《物权法》《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）和《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发[2004]238号）等。这些规范性文件分别对土地征收的范围、程序以及征地补偿项目和补偿标准等问题做出了规定。2011年1月21日，国务院的《国有土地上房屋征收与补偿条例》进一步对城市国有土地上的房屋征收补偿涉及的一系列问题做出明确规定。然而，与城中村改造紧密相关的农村集体土地上房屋拆迁补偿问题，一直缺乏国家层面的明确法律规定，实践中长期处于一种无序状态。
在此背景下，各大中城市相继出台规范城中村改造的地方性法规和政府规章，在一定程度上填补了法律空白，并且初步形成调整这一领域的地方性法规体系。比如，西安市为推进和规范城中村改造，近年来先后制定了《西安市城中村改造管理办法》《西安市城市房屋拆迁估价暂行规定》《西安市城中村村民房屋建设管理办法（试行）》等地方性法规。这些地方立法对拆迁补偿管理体制、拆迁补偿标准、房屋评估、产权面积认定做出明确的规定，使农村集体土地上的房屋拆迁补偿有了一定法律依据，弥补了土地管理法等有关土地征收补偿规定的不足，在一定程度上解决了征地拆迁补偿的法律缺位问题。
（二）运用法律手段，化解了征地拆迁中的诸多难题。传统征地拆迁方式常常引发一些困扰人们的老大难问题，诸如拆迁安置对象、拆迁补偿标准、产权面积认定、房屋估价标准、违章建筑和非法买卖宅基地处置、纠纷解决机制等。而在城中村改造征地拆迁中，对这些问题的解决有了较为明确的规定，各地政府通过法律手段的运用，逐步化解了诸多难题。针对征地拆迁中暴露的突出问题，国家先后制定了大量法规和政策，提出许多刚性要求，强化指导和规范征地拆迁行为，以确保被征地农民权益和社会稳定。比如，严格限定征地范围，提高征地补偿标准，制定统一年产值和区片地价，实行先安置后拆迁，整治强征强拆等。而各地政府在具体实践中则对相关国家政策法律不断修正、丰富和完善，以弥补疏漏之处，使诸多难题的解决办法更具操作性。比如，针对部分村民为获取更多补偿而进行的“抢栽抢种”、过度“密植苗木”、房屋加层搭建等问题，西安市通过地方立法做出明确规定，提出了具体的解决办法，遏制了实践中大量存在的村民非法获利行为。
围绕矛盾纠纷解决，各地政府在征地拆迁中逐步引入市场机制。这突出表现为，在政府监管和引导下，村民可以自主选择开发商进行村庄改造，开发商在获得一定开发用地的同时，负责拆迁安置的全部资金。这样做的好处在于：首先，可以减少政府在征地拆迁中的直接投入；其次，开发商可以采取较为灵活的市场机制解决拆迁安置中的矛盾和冲突，减少政府与农民之间的直接冲突；再次，政府作为监管者，可以相对公平地保护农民和开发商两方的合法权益。比如，为了预防和化解征地拆迁安置方面的纠纷，西安高新区自1991年成立以来，制定了“四方案一细则’’的征地拆迁政策，包括《村庄拆迁安置细则》《村庄上楼安置方案》《村庄拆迁统规自建方案》《货币安置办法》等四种安置方案，采取多种安置方式相结合的模式，让被征地农民自愿选择拆迁安置方式。
二、城中村改造中征地拆迁存在的立法缺陷
城中村改造征地拆迁较之于传统的征地拆迁方式，尽管具有一定优势，但仍存在着立法缺陷。主要表现为：
（一）有的城中村改造的地方立法违反上位法。现有的规范城中村改造的国家法律，一般都将城中村界定为“在城市建成区范围内失去或基本失去耕地，仍然实行村民自治和农村集体土地所有制的村庄”。只有符合这一条件，才可纳入城中村改造的范围。然而实践中，有些地方立法往往以特别规定扩大城中村改造的范围。如《西安市城中村改造管理办法》第27条规定：“在市政建设、重大基础设施建设以及其他开发建设中涉及到村庄整体拆迁的应当按照本办法规定进行整体改造，避免出现新的城中村。”类似这样的规定，在客观上放大了城中村改造范围的尺度。在这两类村庄中，有的耕地几无，有的耕地还较多，统一适用城中村改造规定实现土地国有化，直接与土地管理法等法律发生冲突。因而。实践中就出现了有些地方人为“创造条件”，将耕地较多的村庄纳入城中村改造范围，这实质上是一种违反上位法的做法。
（二）城中村集体土地转性于法无据。在城中村改造征地拆迁中，原属集体所有的土地非以征收方式而直接转为国有土地，一直受到社会各界的质疑。原因在于这一做法仅仅依据地方立法，并没有国家层面法律的支持。与上述西安市的做法类似，早在2004年，深圳市为解决城市扩张的土地缺口问题，把宝安、龙岗两区内的27万农村人口一次性转为城市居民，进而一举将两区956平方公里土地转为国有。据称：其所依据的是《土地管理法实施条例》第2条第5项“农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地属于国家所有”的规定。国土资源部经过调查，以此举“不宜模仿”、“下不为例”而草草了结。然而，此后国务院法制办公室、国土资源部对该法条做出的专项“解释意见”表明，深圳“转地”的法律依据并不成立。其实，城中村集体土地转为国有土地的法律障碍，地方政府非常清楚。西安市城改办一位官员曾坦言：“从目前各地城中村运作情况来看，土地政策仍是制约城中村改造顺利推进的一个瓶颈问题。郑州等城市依据土地法管理法规定，采取确权登记的办法，转为国有划拨土地。目前，西安市依据土地管理法规定，也采取了类似办法进行土地转性。但这一做法各地都还没有得到上级部门的正式认可。”实践中，已改造过的城中村，土地转性手续办结者很少，这也意味着城中村改造征地拆迁存在一定法律风险。
（三）有关拆迁安置补偿方式的规定比较原则和单一。征地拆迁补偿安置标准是土地征收制度的核心问题之一，也是引发被征地农民强烈不满的直接原因，补偿安置法定标准过低一直为人们所诟病。虽然国家对征地拆迁安置补偿做出了原则规定，但在实际操作中，各地缺乏一个分配到户的具体实施细则，补偿安置费用如何分配，分配由谁来监管并不明确。结果造成本应属于农民的权利完全由享有土地所有权优势的集体所替代，后者为了迎合权力主体的需要，往往以各种手段压低甚至贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费。因而，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民合法权益的法律规定难以执行。另外，城中村改造征地拆迁的安置补偿方式，主要为产权调换和货币安置。这种比较单一的安置补偿方式，不能很好地解决农户的长期生计问题。如西安市在城中村改造中，“产权调换以转户前城中村在册户籍人口为依据，人均建筑安置面积原则上不少于65平方米，并结合原住房产权建筑面积进行安置”。这样，安置房屋主要解决了生活用房，而对于绝大多数长期依赖“房租经济”的农户来说，“改造”意味着可观的房租收入将受影响。而货币安置潜在风险更大，从经济发展条件和农民适应市场能力的状况来看尤当慎用。实践中，一些城中村改造方案规定，在农户安置面积中包含人均10～20平方米的营业用房，交由改制后的股份公司统一经营。这一规定虽然是对改造后农户长期生计的一种安排，但由于受地段、区位等诸多因素的影响，其预期目的未必能真正达到。我们对西安市回迁村民生活状况的调查结果显示，大部分回迁村（居）民认为，“改造”后收入减少了，而支出远比以前要多，总体生活质量有所下降。
（四）社会管理复杂局面缺乏应有的法律规制。城中村改造的关键，是实现“四个转变”，即村民转居民、村庄转社区、集体土地转国有土地、集体经济转股份制经济。然而，征地拆迁改造后往往产生大量新的社会问题，现实状况远比制度设计复杂得多。由于土地转性于法无据，致使大量城改商品房销售手续不全；村民转居民后的就业、教育、养老、医保等一系列社会经济权利问题远未落实，村民不愿转居民的现象很普遍；集体经济转股份制经济有名无实，其法律地位不明确、运行机制混乱，集体与村（居）民的财产权益难以得到有效保障；回迁安置社区非城非乡，性质不明或名实不符，管理体制对接不起来，社会管理处于边缘化状态。比如，截至2010年6月底，西安高新区39个城中村中拆除21个，已回迁16个村，共4777户；曲江新区23个城中村中拆除12个，已回迁3个村，共1403户。地处西安高新开发区的茶村，于2000年被高新区征去耕地400多亩，但未予拆迁安置，村民对即将进行的“城改”抵触情绪很大。该村户均4分宅基地，房屋面积在800平方米以上，主要以房屋出租为业，年房租收入户均10万元左右。调研中农民讲道：“开发商要利润，开发区要土地，剩下我们农民怎么办？”
三、城中村改造中征地拆迁的立法完善
为了解决城中村改造中征地拆迁面临的突出问题，应对相应的立法缺陷，笔者提出如下完善对策：
（一）统一城中村改造征地拆迁的各层级立法。由于国家和省市有关征地拆迁立法工作严重滞后，致使征地拆迁工作要么存在法律盲区无法可依，要么规定原则笼统缺乏可操作性，要么规定不科学不合理而在实践中难以实施。尤为严重的是，我国至今仍无统一的农村集体土地上房屋拆迁补偿政策法规，实践中各地主要依靠地方性政策和法规支撑，而缺乏国家层面的政策法规的指导和规范。如果放任地方政府（开发区）规避和消解国家法律政策，必然会对国家法的统一性和权威性造成破坏。比如，西安市现有的“五区一港两基地”中，各开发区项目征地拆迁补偿标准迥异。曲江新区一期拆迁安置费人均已达15万多元，经济开发区创造的“经开模式”更以“高补偿高速度”而闻名。某村执行的未央区城中村改造拆迁补偿安置方案，“被拆迁户除可获得房屋残值、过渡费、拆迁奖励等现金补偿外，人均住宅安置面积65平方米市值20余万元，人均经济保障用房20平方米市值10万余元。加上拆迁安置中的货币补偿，按每户3．5人计算，城中村改造后，户均资产近150万元”。目前，城中村改造正从省会城市向中小城市推进，亟待通过统一的法律加以规范调整。长久地搁置问题必然积累矛盾、加剧矛盾，如同当年的“小产权房”问题一样。事实上，经过十多年的摸索和实践，地方立法实践已为国家制定统一的法律积累了丰富的资源。应当以此为契机，制定高位阶的法律，对地方立法和政府等相关各方的行为加以规制。
（二）实行多元化征地拆迁安置方式。大量研究表明，农民出于支持国家建设的朴素情感和现实利益的考量，并不关注土地归谁所有的问题，也不反对土地被征收，而特别关切征地拆迁补偿安置是否到位的问题。现在的普遍做法是采取产权调换与货币安置方式，或者二者的简单结合。从政府角度来看，这些安置方式最简单、最便利、也最少麻烦。而农民因受种种条件限制，往往要求就地集中安置，仍以房屋出租为业。于是，补偿安置后，新的“城中村”又产生了，农民只是由以前的“地主”变为现在的“房东”；原来城中村的农民被集中安置，地缘联系依旧，而“族群隔离”形成了，农民还是难以融入城市。为了解决这些难题，在补偿安置方式上，应当坚持。“住房是基础，发展是根本；以生活用房和经营用房安置为基础，实行多种补偿安置方式合理组合”。应当以产权调换、货币安置为主，辅之以参股、就业、留地、项目等其他安置方式。我们在西安高新区调研发现，该开发区实际上设计有多种安置方案，有些方案真正体现了对农民长远利益的保护和政府社会责任的担当，但最终出于自身利益的考量和操作的简便而弃之不用。征地拆迁安置绝非单纯的经济活动，而是关涉农民政治、经济、社会等权益的系统工程。由于征地拆迁使农民永久性地丧失了其赖以生存发展的土地资源，征地拆迁安置妥当与否将直接关系到其今后的生存发展状况。因而，征地拆迁安置应当以切实维护农民土地权益、保障农民长远生计为中心统筹安排。
