国企深化改革方案范文

导语：如何才能写好一篇国企深化改革方案，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

国企改革在诸多改革中的确定性最大。2013年12月，上海国企改革方案的公布，标志着新一轮国企改革的春风再起，当前各地各级政府、国有国资企业正密集讨论改革方案，预计2014年国有企业改革进程将明显加速，或有模式创新和制度突破的方案出台。

国企改革投资年

新一届政府着力于转变政府职能、进一步深化改革和扩大开放，采取更加市场化的手段。

政府职能转变和市场化手段将有助于形成有效率的政企关系，而进一步扩大开放也倒逼国有企业重新进行布局，以适应新一轮国际贸易规则。中国经济转型和结构升级也需要国有企业担当重任，通过国有企业的布局和调整激活全社会经济的转型升级动力。

国有企业在新形势下，赋予了新的战略目标和服务于经济和社会的任务，也将通过自身的改革带动全社会的改革。从国际比较看，在工业化后期的经济转型中，国有企业的改革将是经济继续发展深化的重要动力之一。国企改革也将是深化改革的重要一环，整体社会改革也将使得本轮以经营权下放、产权明晰向实现国有出资，市场化运营的高效率模式取得成功。

我们认为，本轮国企改革将带来一种全新的市场化模式的创新，政府职能改革权力下放和事后监管的转变也使得政府和市场的界限更加清晰，国企在这一背景下，长期困扰的一些矛盾将得到解决。

2014年初爆发的中诚信托刚性兑付的考验和增长预期下调都在增加市场的不确定性。投资者风险偏好和市场无风险利率维持高位的背景下，主题投资主导市场的时代才刚刚开始，其中国企改革主题的确定性最强，将贯穿全年。

一些地方政府进行国企改革的动力强烈。我们认为，相比上海市提出的国企改革方案，不排除有部分省市的国企改革将会以更快更深更强的方式展开，在未来的国企改革进程中跑得更快。

当前已有的国企改革方案的可操作性略有不足，未来可能在两大方面得到改善：①我们认为未来国企改革试点的范围可能进一步扩大，部分市场化程度比较高的制造业企业集团可能会被纳入试点范围；②我们预计政府会出台更多的配套落实政策。

目前配套落实的政策多集中在法人治理结构和任期管理相关的方向，未来不排除政府在培育大型企业和跨国企业、薪酬管理、工资总量调控和国有企业土地管理等方面出台进一步文件的可能。

国有企业高层人事任命制度也有进一步改革的可能，我们认为，伴随着国企改革铺开，核心高层以外的人事管理将逐渐市场化。在约束机制建立之后，长效激励机制可能会进一步放开。

国企改革投资大潮

国有国资企业将首先受益，主要投资方向包含以下四个方面：

1.竞争性行业效率提升：主要体现在以下三个方面：①公司治理改善和股权治理机制理顺；②约束激励机制的建立和完善；③国资国企集团内部的资源整合重组。东方明珠、老凤祥、全聚德、上汽集团这样的国企将成为投资者关注的重点。

2.国企改革加快传统行业的国资国企向新兴行业战略转型：我们预计政府会在项目审批、融资和税收上给予政策优惠，加速国企向新兴行业转型。上海机电、太极实业属于这一类典范。

3.部分省市理念先进，改革准备充分，可能在本轮国企改革的进程中形成独有模式或推行制度创新。物产中大、合肥三洋、广电运通、中华企业可能会成为这个领域的标兵。

4.央企改革进程加速，年内可能出现实质突破。中国海诚、太极股份、航天长峰这一类可能成为改革的先锋。

伴随着改革的向前推进，国资国企资产证券化的进程也将再次加速，同时，一些被国企垄断的行业和领域也有可能会逐渐放开，也存在相应的投资价值。

当前市场风格在短期内最大的敌人是风险偏好变化+资金宽松预期。

创业板和不少主题板块的调整来源于资金宽松预期在节后的放大，但这种预期是“无源之水”：首先，资产价格通胀在强化（如房价）；第二，风险偏好上升推升资金价格中枢。全社会风险偏好在年前中诚信托事件后进一步加强。高风险属性股票回调在短期内提供新的买入机会。其中国企改革又是最能体现高风险属性的主题机会。

国资委于1月28日召开全面深化改革领导小组第一次会议，审议通过了小组工作细节和分工方案。

我们认为，国资委紧跟中央召开全面深化改革领导小组会议，说明国企国资改革在全面深化改革中的地位非常重要，国资委对全面深化改革准备充分，一旦前期准备工作完成，改革进程将快于市场预期。

国资委副主任黄淑和在《求是》发文称国企改革将深化，重点在于加快国企股权多元化，并健全完善现代企业制度。我们认为，核心刊物密集发文预示国企改革将再次加速，两会前后是重要时点，地方政府将用实际行动回应中央，地方性改革配套措施和试点企业短期内即将出台。

国企改革三部曲

我们理解的国企改革核心三部曲是：管资本—分类管理和改革—完善现代企业制度。以国资改革带动国企改革，从出资人的角度进行分类，完善法人治理结构和中长期激励机制。最终的目的是让市场决定资源配置的方向。

以管资本为主，首先是要管国有资本的流动和进退。国有资本更多地投向关系国民经济安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，其他行业和领域的国有企业在市场公平竞争中优胜劣汰。然后就是管资本的再投入方向，把企业做强做优。

国企分类监管的划分标准：竞争类、功能类和公共服务类。竞争类国企要搞活资产，但需真正承担风险；建立外部董事占多数的董事会，同时经理人也不再归政府管。功能类和公共服务类要保障稳妥，实现社会效益的最大化，经济效益退居其次，考核主要由政府和有公信力的第三方来进行。分类改革将以“进而有为，退而有序”为导向。发挥国企的窗口作用，实现引进来、走出去的战略目标，逐渐向新兴产业转型；同时政府从国企中退出是有步骤有限度的。目前来看，政府暂时还不会放出相对控股权，竞争类国企绝对控股权则可以逐渐放开。

以完善现代企业制度为着力点。深化国企改革其一就是积极发展混合所有制，实现股权多元化，混合所有制有利于放大国有资本的功能，吸收非公资本转换机制，增强企业活力、控制力和影响力；其二是完善法人治理机制，培养职业经理人。实现协调运转、有效制衡，真正使决策民主化、科学化，防止个人独断专行或内部人控制的国企常见弊病；其三是改进和完善内部具有活力的激励约束机制。处理好高管和员工的关系，实现激励和约束机制的配套。

无论从海外成功案例或者是中国国情出发，国企改革路径都会是先易后难。因此，竞争性国有企业改革是我们最看好的领域之一。

竞争性行业国企改革主要以自下而上的方式进行，靠企业自身上报方案，政府审批。成熟一家搞一家，搞好了就推广。总的来说，法人治理机制比较优秀的竞争类国企将优先进行。

我们认为，竞争性行业国企效率提升驱动力主要来源于：

一、完善法人治理结构。公司法人治理结构基本特征是所有权、决策权、执行权和监督权分立，股东会、董事会、经理层和监事会之间权利义务明确，各司其职，相互制衡。中国国有控股企业的治理结构与现代企业制度的要求仍存在很大的距离。

在“管资本”进程中受益于法人治理结构逐步完善的行业将有重大的投资机会。机会主要集中在国企ROE与同行业的民企相比有较大提升空间的行业。毛利率市场化和严控跑冒滴漏降低三费占比是主要的改善举措。尤其是农林牧渔、有色金属、钢铁和电子行业中非国企ROE水平要显著高于国企，有较大改善空间，但这个过程较长。

二、完善企业内部的激励机制。国资委副主任黄淑和曾表示，将积极探索建立职业经理人制度，增加企业管理人员市场化选聘的比例，加大市场化管理力度。我们认为，薪酬市场化、股权激励和市值管理是竞争性国企提升经营效率的主要激励手段。

2013年12月17日，上海正式出台《关于进一步深化上海国资促进企业发展的意见》，该意见突出长期激励与约束机制相配套。

建立健全企业核心骨干长效激励约束机制，逐步实现收入分配与市场水平接轨。具备再融资能力的国有控股上市公司，可实施股权激励或激励基金计划。符合条件的竞争类企业实施股权、现金两种类型的中长期激励。

在完善现代企业制度进程中受益于通过股权激励、高管薪酬市场化和市值管理来提升经营效率的行业有投资机会。机会主要集中在人力成本占比较大、历史经验表明股权激励意愿较强、国企高管薪酬与同行业的非国企相比有较大提升空间，以及市值管理动机较强的行业。

近三年实施过股权激励的企业中，计算机、家用电器、通信、房地产和建筑装饰行业市值占比较大，皆超过了三成。而计算机、通信、电气设备、建筑装饰、家用电器和电子行业个数占比较大，都在18%以上。实证这些行业股权激励意愿较为强烈。

在人力成本占比较高的行业中，人通常是最核心的资源，在这些行业中逐步放松股权激励限制将起到降低激励成本和提高激励效果的双重作用。数据表明，非银行金融、传媒、电子、国防、计算机和通信行业内的国企受益最大。

2012年上市公司前三高管报酬总额中，大部分行业国企高管的薪酬要高于非国企，这一现象与国企所管理的市值、资产、营收、盈利、人员等要大于非国企有关。数据表明，纺织服装、农林牧渔、房地产、采掘和化工行业国企高管薪酬与同行业的非国企相比有提升空间，该行业内的国企将会更显著受益于国企改革薪酬市场化所带来的激励。

市值管理的本意是上市公司追求公司价值最大化，为股东创造价值。市值管理不单是用来评价国资国企的工具， 也应该是调整国资分布和提升绩效的管理手段，会逐步成为国资带动竞争性行业国企改革的重要内容。我们统计了近三年上市公司的回购行为，钢铁、建筑材料、纺织服装、轻工制造和汽车行业回购金额占流通市值比重较大，其中的国企可能更显著受益于市值规模成为国资管理重要指标的过程。

结合股权激励意愿、人力成本占比、高管薪酬水平和市值管理行为的分析，我们判断，计算机、纺织服装、房地产和通信四个行业中的国企将最受益于竞争性行业效率提升。

“翻烧饼”的投资魄力

上海一大型国企领导提出“要大改要‘翻烧饼’”，我们认为这一改革思路值得在国企改革的主题投资中借鉴。

我们通过数次的国企改革主题调研，看到了过去一年多国企改革在各方面各领域所取得的进展和变化。从中央到地方政府推进改革的力度和速度来看，可以确定国企改革“改”是大方向，自上而下改革决心十分坚定。

改革决心决定了国企国资管理面临的各种困难必须被跨越。因此，改革不是修修补补，不是小打小闹，而是制度性的变革。从微观角度上来说，改革对国企带来的影响，往往不是现状的渐进改善，而是非线性的巨变。

既然方向和变革的幅度都是相对确定的，又何必在乎一尺一寸的得失？在投资国企改革主题时，要有“翻烧饼”的精神，解放思想，勇于贪婪。我们一直强调国企改革是跨年度的主题行情，投资机会丰富且空间巨大。把握这个大方向才是关键。我们认为，东方明珠、老凤祥、全聚德、宝信软件、上汽集团这一类竞争性行业将是新一轮国企改革的先行领域。当然，传统向新兴行业战略转型、理念先进地域的模式创新、央企资产证券化等方向也有不错的投资机会。

篇2

一、深化改革推进情况

（一）国资国企改革

通过开展国企调研，制定完善国企改革实施方案，明确了改革目标，稳步推进国企改革。目前，己完成了民族商务有限责任公司股权改革，以县国资局代表县政府履行县民族商务有限责任公司出资人股东权益，进一步落实国有资产保值增值责任。

针对贯彻落实州各专项小组提交的“近期推进”改革事项，涉及国资部门牵头的事项，我局将与州国资委衔接，结合我县国企实际，与相关部门配合及时推进相关改革。对电力体制改革方面，我县己完成了独立供区移交资产相关事项，待省电力公司批复后实施。

针对贯彻落实州各专项小组提交的“深入研究”改革事项，涉及国资部门牵头的事项，我局将与州国资委衔接，结合我县国企实际，与相关部门配合及时开展企业调研，推进各项改革实施。

（二）进一步加快金融改革

按《省金融改革实施方案》及相关金融改革文件的要求，制定了《县金融改革实施方案》，并组织进行了信用社“统一法人”产权改革和农行提升业务水平和中间业务能力的改革。

1、农村信用联社“统一法人”产权改革：由县产权改革工作小组负责组织实施，进行清产核资、增资扩股、完善法人治理结构，健全内控制度，增强服务功能、转换经营机制。

2、农业银行提升服务水平和中间业务能力改革：实现“做实存款工作、稳定存款总量、稳中求升”的存款工作目标，拓展中间业务、提升价值创造力，做好信贷市场调研、力求有所作为，加强业务培训、提高员工素质、增强服务能力。

（三）深化财政专项资金管理

按上级要求，制定《县财政局财政专项资金管理办法》，明确财政专项资金的范围，明确职责，从账户管理、专项资金核算做了细化规定，并组织对资金专户进行了清理，对不符合规定、没有必要的资金专户进行了撤销、合并。

（四）加大资金整合力度

结合涉农资金专项整治行动，对全县涉农资金、存量资清进行了全面的清理，对使用、管理不规范的进行了规范，并按县委、政府工作需要进行了资金整合。

（五）继续推进增值税改革

按上级要求，进行营业税改增值税的改革，已将交通运输行业、部分现代服务业、邮政电信业纳入增值税改革范围。

二、取得的经验和做法

（一）农村信用联社“统一法人”产权改革基本完成，农村信用社顺利开业，农业银行服务水平和中间业务能力得到大幅提升。

（二）财政专项资金的管理上了一个新的台阶。财政资金专户的清理成效显著，不合规定的、多余的专户全部进行了撤销合并，资金的管理、核算更加规范。

（三）对涉农资金专项整治，摸清了全县涉农资金的使用情况，为制定涉农资金整合办法打好了基础。

（四）增值税改革方面，纳入增值税改革的行业基本实现营业税改增值税的平稳过度，实现结构性减税目的，减少流转环节，消除了重复征税现象，降低了企业税务负担。

三、面临的困难和问题

（一）我县国有企业生产经营不佳，企业经营管理人才缺乏，个别企业虽设立董事会制度，但未真正发挥很好作用。大部分企业仅设有经理人员1人，未配备副经理和纪委组长。加之国有企业改革因涉及工作量较大，涉及职工合法权益等内容，正逐步进行改革实施。

（二）信用环境缺失、诚信度差、无法落实有效的抵押担保等原因，制约了信贷业务的开展，降低了金融机构对经济发展的支持力度；信用社产权改革因涉及工作量较大、时间紧，造成开业仓促，业务不大，经营不佳，作用发挥有待进一步提高；由于地域、文化、语言等多方面原因，对金融政策、金融知识的宣传不能深入进行，众多金融产品、中间业务推广不理想。

（三）由于乡（镇）村财务人员业务能力欠缺，涉农资金的使用和管理存在问题较多，资金使用中来源、投向不明确，资金使用效率低下。

（四）改革内容众多，资源有限，部分改革事项尚未启动。

四、下一步工作重点

（一）按照全州民爆企业重组整合实施方案要求，积极配合州弘合民爆商务有限责任公司分公司改制系列工作。

（二）加快制定完善《县国有资产经营管理有限公司改革实施方案》，按照国有资产监管体制要求，完成县国资公司按功能定位，实施分类管理，提高监管的针对性和有效性。组建国有资本运营公司和国有资本投资公司，建立健全以管资本为主的国有资产监管体系。规范董事会建设，企业内部劳动、人事、分配三项制度改革。

（三）加大金融改革力度，强化金融监管，深化制度改革，完善金融机构业绩考核、服务水平考核。组织金融机构，结合我县实际和地方特色，加强货币、金融政策和知识的宣传力度，营造良好的金融环境，为金融市场的发展打好基础。

（四）按上级要求，跟随全国增值税改革的步伐，继续推进增值税改革，扩大改革覆盖面。

（五）加强与上级联系，逐步推行调整科技计划项目经费支出结构，建立科技研发后补助、贷款贴息等机制的改革，建立科技人员绩效支出。

（六）积极引导发展政府投融资平台，充分利用县国资公司等国有企业，通过发行企业债券、担保、参股等融资融券业务，破解旅游文化产业、现代农牧业发展的资金瓶颈。

（七）进一步推进涉农资金整合，规范涉农资金的管理，提高资金使用效率。

五、意见和建议

（一）加大国资国企改革力度，强化国有企业监管，深化三项（人事、用工、分配）制度改革，完善国企考核、业绩考核办法。

（二）严格按照省、州国资国企改革工作会议要求，全面深化国资国企改革，完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，不断增强国有企业活力和竞争力，促进我县国有企业持续、稳定、和谐发展，为实现“两个跨越”作出贡献。

（三）对还未推行的改革事项，在条件具备的情况下，抓紧制定改革方案，尽快推行。

篇3

这种状况与电力发展的总体形势极不适应，与国企改革的设想和目标也不适应。电力改革应该如何进一步推进？如何解决改革过程中出现的一系列问题？

明确改革三大重点

根据国家规划，到“十一五”末，央企将减少到80～100家。而且，在“主业原则不超过三个、企业链条最多不超过四级”的要求下，整合不仅在央企之间进行，各企业内部也要加大重组力度。

可以预见，未来两年，无论是央企还是地方国企，在布局结构调整过程中，加大整合力度，引入竞争，打破垄断，将成为未来改革的重点。

电力作为关系国民经济命脉的重要行业，改革更多的将是国家管理国有资产方式及模式的改革。但电力又是众所周知的垄断行业，就要进一步探索电力国有制的多种有效实现形式，积极采取能够提高电力企业经济效益的组织形式和经营方式，实行投资主体多元化。在此基础上，完善和健全电力企业现代企业制度，使电力企业真正得到科学发展。

在电力改革过程中，应该强调三个重点：一是引入市场竞争机制的范围和力度。包括市场准入、资本准入的范围和条件。二是政府电力监管的职能设计。三是电力国有资产的转让、委托管理、直接管理、投资控股等多元化管理方式的改革。最后达到电力企业监管法制化、运作公司化、劳动合同化、供求市场化的改革目标。

把握四个改革方向

首先，电力在整合过程中，要不断深化公司制、股份制改革，形成比较规范的现代企业制度，逐步消除国企原有的政企不分、政资不分等弊端，使之更适应市场经济的要求。这是电力改革的方向之一。

深化电力体制改革的标志之一，就是使更多的国有电网电力公司进入资本市场。对于国家电网电力企业来说，由于规模庞大，引入战略投资者进行股份制改革比较困难，但资本市场为其股份制改革提供了可能――通过整体上市等方式，将电网电力企业变为公众持股公司，是一条较彻底的股份制改革之路。

其次，引入竞争、破除垄断是电力改革的又一大方向。电力企业改革无论怎样走，未来市场化是必然趋势，垄断经营必然要被打破。

这是“十七大”达成的共识，也是健全社会主义市场经济的必然要求。因此，打破垄断，引入竞争，既需要社会推动和监督；也需要政府推动和监督。必须制定切实可行的改革方案，引入市场化的用人机制、分配机制和经营机制，这是改革必须面对和解决的现实问题。

当然，破除垄断并不是绝对的。引入竞争机制后，电力主业仍然会在一定区域呈现相对垄断性。如主干网是全国性垄断，还是某一区域相对垄断，输电企业、配电企业在多大范围内保持垄断。关键在于对电力企业垄断区域的合理定位，在什么范围开放市场，引入竞争，决定了电力企业市场化改革的层次与深度。

第三，加大改革力度还在于对电力体制运作成本的清晰化。从目前改革的难点来看，电力网络建设成本与维护成本还很难进行清晰界定，导致改革很难进行深入。一旦深化改革，可能导致运作成本高于原来的运作成本，引起新的社会分配不公。由于区域或全国性的相对垄断，电力运作成本越不清晰，改革就越难以有效推动。因此清晰电力体制运作成本是将改革引向深入的重要依据。

第四，用工的社会化将推动电力体制改革的深入。从国企运作成本来看，实行社会化用工可以有效控制成本，利用岗位劳动价值有效破除相对垄断带来的成本不清晰。因此深化社会化用工方式改革是电力体制改革获得新进展的必要条件。

着力推进五方面内容

面对深化电力改革的形势，作为电力企业，要在苦练内功上做好准备，为提高竞争力打下坚实基础。笔者认为应重点从以下5方面着手，来适应改革的需要。

第一，明确市场化战略导向。既然未来市场化是必然趋势，电力企业就必须按照市场化运作规律，将国企传统的运作方式转化为市场竞争的运作方式，改变过去形成的机关或事业化的管理模式，按照市场化导向形成未来竞争战略，构建现代企业制度。这是电力企业目前必须解决的问题。

第二，建立市场化的薪酬与考核机制。由于市场化改革要求企业按照市场成本来核定企业效益，因此电力企业要通过市场化的薪酬设计、绩效考核来确定人工薪酬、引入激励机制、控制国家投入成本，有效适应大众对用电成本降低的需要。

第三，建立职业化岗位职责体系与企业文化。从电力垄断企业来看，目前岗位或多或少带有行政化色彩，而不是按照职业化要求来设计，官本位思想还不同程度存在。这些显然不适应企业化、市场化的要求。只有实行职业化岗位职责体系才能促进企业根本转型。要从培养职业人的角度来考察人和任用人，改变过去培养行政干部的用人模式，形成市场化的岗位竞争体系和企业文化。

第四，最大限度提高企业的生产水平。企业的最终目的是追逐最大利润。但是，电力企业有其特殊性，一方面要承担社会责任，接受国家监管，同时又是密集型生产特殊产品的企业，投资大，审批程序多，进入门槛高，导致电力企业收入难于控制。然而，利润是由收入减去成本而获得，在收入不可控的前提下，要增大利润就得在降低成本上下工夫。目前电力企业，80%左右是燃料成本，2%左右是人力成本，8%左右是管理成本，10%左右是生产成本，在人力成本和管理成本不变的情况下，要压缩的只能是燃料成本和生产成本。而燃料价格是由市场来决定的，所以只能在量上降低消耗。因此，降低能耗，将是电力企业提高生产水平的关键。

第五，妥善解决好职工安置问题。对于实施主辅分离、辅业改制的电力企业，要安置好从原企业分流出来的职工。对于拟改制为私营或民营性质的企业，应在改制方案中明确提出改制后尽量接收安置原企业职工的要求。

企业改制要符合两条原则

前两年，在电力企业集团分拆发电业务、建立独立企业的过程中，曾出现过2003年国资委、发改委、财政部紧急叫停电力系统职工持股的“37号文”所指出的各种不正常现象，包括企业改制未经中介机构进行财务审计、国有资产未经评估或未通过公开竞价出售、国有电力企业的利润向电力系统职工投资的企业转移，以及此后出现的未履行必要的市场程序、通过层层交易将清退职工股后产权极不明晰的企业变成私人公司等等问题。

这些现象不符合国有资产转让的有关规定，也违背了产权转让的程序公正原则。这种不公正改制很可能导致财富集中到少数对企业有控制力的人手中。

近几年，在电力改革过程中，由各地国有电力集团分拆建立的电力系统职工持股企业资产急剧扩张，引起了社会的广泛关注。前一时期山东鲁能集团通过一系列运作，促使职工股退出并转化为私人企业集团，引起更大震动。这是电力改革过程出现的新问题。这些事件的症结并不在于国企改制和职工持股，而在于如何合理合法地实现国企改制和产权明晰。

电力企业改制无论采取哪一种形式，都要符合两条基本原则：一是产权转移必须符合公正公开的原则；二是要符合“打破垄断，引入竞争，提高效率，降低成本，健全电价机制，优化资源配置”的电力系统改革总体目标。

然而从媒体披露的情况看，“鲁能改制”在多个环节上有悖于这两条原则。因为让电力企业管理层兼任职工持股发电企业负责人，电力企业职工同时还是所持股的发电企业股东，这实际上通过股权和人事关系将厂网重新一体化，在电网和部分发电企业之间建立起有损于其他发电主体利益的股权和人事关系。这与“厂网分开”、“竞价上网”、“形成竞争性的电力市场”等电力体制改革目标是背道而驰的。

《电力体制改革方案》规定，“十五”期间电力改革的主要任务是“实施厂网分开、重组发电和电网企业，实行竞价上网，建立电力市场运行规则和政府监管体系，初步建立竞争、开放的区域电力市场”。然而，改革已经进入第六个年头，改革推而不进，离当年改革方案提出的要求相距甚远。其原因与电力改革中出现的问题和偏差关系甚大。

篇4

被称为“深改元年”的2014已经在喧嚣中落幕，这一年，中国的经济发展、反腐大计、百姓生活都悄然发生着变化。

这一年，经济领域充满不确定因素：增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”，矛盾交织，下行压力加大，各种唱空中国的声音此起彼伏。中国经济发展方式正从规模速度型粗放增长，转向质量效率型集约增长，时移世易，这是与以往任何时候都迥异的一年，然而，新常态是“进行时”，而非“完成时”。

中国向何处去？是继续采取大规模刺激政策，为经济注入一剂有着强烈副作用的“强心针”？还是“适应新常态”，在“三期叠加”的复杂形势下深化改革，让市场成为资源配置中的决定性力量？十和十八届三中全会作出的顶层设计，是一个涵盖“社会最大公约数”的改革方案，改革蓝图来之不易，而对它最大的珍惜，就是义无反顾地将其变为现实。

这一年，我们欣喜地看到，各项改革正徐徐铺就、慢慢展开。“三期叠加”是这一年经济的表征，而透过表征背后，“战略上的平常心”正在支撑着中国冷静应对挑战。

增长速度换挡期，在GDP增速放缓背后，我们看到保就业的下限和防通胀的上限依然牢固：2014年前三季度，城镇新增就业1082万人，提前完成全年目标；居民消费价格总水平同比上涨2.1%，全年控制在3.5%的目标内已无悬念。

经济学家厉以宁坦言，GDP能增7%就不错了，即使6.5%也属正常，经济增长重在经济质量提升和结构完善，而不是单纯追求经济增速。而另一位经济学元老吴敬琏说，只要效率上去了，别说7%，6%甚至更低，也没什么问题。

结构调整阵痛期，我们看到转型升级的活力正在进发：2014年前三季度，全国服务业增加值占比达46.7%，这一比重自去年首次超过工业占比后继续攀升；高新技术产业和装备制造业增速分别为12.3%和11.1%，明显高于工业平均增速；最终消费对经济增长的贡献率为48.5%，超过投资约7个百分点；单位GDP能耗下降4.6%，创下“十二五”以来的最大降幅。

前期刺激政策消化期，我们看到利率、汇率市场化的金融改革正在推进：2014年伊始，自国务院层面开始，决策层多次强调金融对实体经济，尤其是对“三农”和小微企业的融资支持。4月和6月，央行两次下调部分金融机构的存款准备金率，分别对应引导资金流向“三农”和小微的业务，定向“输血”实体经济。11月底，央行以一次巧妙的不对称降息来降低融资成本。

这一年，十八届三中全会确定的15个领域、330多项重大改革举措正陆续展开。伴随着简政放权，数百项曾经困扰着市场的审批权力被取消和下放；预算法完成20年来首次大修，现代财政制度的新时代被开启；营改增试点持续扩围，以中小企业为主体的小规模纳税人平均减税40%；价格改革稳步前行，先后放开、调整10多项商品与服务价格；国企改革全面提速，北京、上海、山东等16省市国资国企改革方案出炉，50%的省市明确发展混合所有制的时间表和目标；金融改革拉开大幕，民营银行试点破冰，金融市场准入进一步放开；存款保险制度即将建立，金融市场竞争有了更结实的安全网……

“深改元年”过去了，我们总结它、怀念它，因为这一年来中国经济的升与降、增与减、起与伏、喜与忧的变换之间，蕴含了数不尽的经济规律。蕴含了对“速度情结”的反思，对“换挡焦虑”的破解。

篇5

国家发改委在4月13日透露，第二批10家试点企业名单已经由国务院国有企业改革领导小组审议确定，其中9家企业已正式上报试点方案。发改委新闻发言人严鹏程透露，试点方案将在近期批复实施，预计年内将取得阶段性进展。同时，混改第三批试点的遴选工作已经着手启动。据悉，第一批10家试点企业的方案已基本批复，发改委正在指导试点企业有序实施，有望年内取得实质性进展和突破。

当前国企混改的14个基本特征

我将从14个方面归纳并陈述自己的看法。

从布局分析，垄断行业混改已成为今年国企改革重点突破口。2017年中国经济体制改革将围绕“统筹推进、重点突破”八个字推进，第一个层次是在国企改革突破，第二个层次是在混合所有制改革突破，第三个层次是在具有垄断特征的国企改革突破。

从部门分析，发改委走到国企混改改革前台。国资委的名字是国有资产监督管理委员会，发改委是发展改革委员会，定位不同，国资委主抓对改革的监督管理，发改委主抓改革。所以，国资委习惯抓“防止国有资产流失”也是可以理解的。今年，国资委主抓混改改革的重点似乎放在资本证券化和公司上市方面。而中国联通掀起了垄断行业混改的新风向是发改委牵头组织的。我们可以看出是谁来抓，抓法自然有差异。不过，央企毕竟是国资委监管，下一步矛盾必然会有的，国务院国有企业改革领导小组怎么协调，将决定快慢。

从批次分析，一二三批依次铺开。第一批10家混改试点的方案已基本批复，有望年内取得实质性进展和突破；第二批10家试点企业名单已经国务院国有企业改革领导小组审议确定，其中9家企业已正式报来试点方案，拟近期批复实施，预计年内将取得阶段性进展；第三批试点的遴选工作已经着手启动。建议依次进行，公开进行，依法进行，不拖拉，不懈怠，不停步。

从顺序来看，先抓体制改革，后抓所有制改革。大家很关心石油天然气，因为他们重点是体制改革，动作很大，这也是正确的。建议体制改革与所有制改革同步进行，不要等。

从项目来看，可操作性特征明显。公布的范围都是项目，这是发改委特色。涉及配售电、电力装备、高速铁路、铁路装备、航空物流、民航信息服务、基础电信、国防军工、重要商品、金融等重点领域。例如，从事“民航信息服务”的央企主要就是中国民航信息集团公司，旗下有港股公司中国民航信息网络。

从行业分析，进入了核心领域。前两批共19家试点企业，涉及垄断行业、金融等重点领域，特别是军工领域较多，有7家企业。进入了核心领域，动了奶酪，有震动，也就是国企改革的成功。其中军工、民航、通信三大行业的机会尤为突出，推进的力度和进度存在超预期的可能。

从代表性看，有行业牵引作用。公布的是本行业的代表企业或领军企业，具有典型性。中粮集团已经明确提出了混改目标和路径思路。随着盐业市场化体制改革加速，兼并重组、内部资源整合以及混合所有制改革将成为国有盐业企业的重要主题。中国黄金集团公司2017年工作会议提出，要加快混合所有制改革步伐。国家电网公司、中国电力建设集团积极制定混改方案，东方电气集团也有很强的混改意愿，中国石油天然气集团和中国石油化工集团已经在做出调整，为混改做相应的准备。这些企业加入试点影响大。

从分类来看，企业自己很到位。譬如，军工混改当前主要集中在纯民品和竞争性较强的领域，非核心军品领域有望逐步引入混改，但仍需时间，核心军品领域目前不太可能混改；从改革层面来看，主要为二级或以下企业，集团层面混改短期内还不太现实。中国兵器装备集团制订了军工混改试点的初步方案并确定了4家试点单位。其中，在上市公司长安汽车中推行中高管持股试点，在集团开展军工资产证券化的研究和论证，探索实施汽车产业股权激励计划等方案。

从混合模式看，将会各有特色。包括民企入股国企、国企入股民企、中央企业与地方国企混合、国企与外资混合、PPP模式等。建议适合什么搞什么，不要限制在“上市”一种模式。股权结构也将发生质的变化，有的从国有独资改为国有绝对控股，有的从国有绝对控股改为国有相对控股，有的探索国家特殊管理股制度。

从步骤来看，首批试点进入“施工期”。随着第一批混改试点方案得到批复，相关企业混改将进入施工期。在目前已确定的六家央企试点，即中船集团、联通集团、东航集团、南方电网、哈电集团、中国核建等，已经能够看到不同程度的改革进展。

从时间来看，有具体节点。3月31日，发展改革委党组副书记、副主任要求尽快批复实施试点方案，在七大领域迈出实质性步伐，形成一批典型案例。发改委副主任连维良也强调，争取做到5-6月份改革方案全部报出，下半年出台实施。发改委宣布试点方案将在近期批复实施，预计年内将取得阶段性进展。同时，混改第三批试点的遴选工作已经着手启动。看来，有望年内取得实质性进展和突破，如果完不成，自己就被动了。建议发改委能卓有成效地推进混改试点。

从目标来看，一是活力，二是扩大国有资本的带动力。进一步激发企业的内生动力与企业活力，打破老国企大饭和论资排辈的弊端，引入市场化机制，干部能上能下、员工多劳多得，并且回报不受岗级限制，不再是铁饭碗，实行末位淘汰，加快行业创新转型，进一步做强做大做优国有企业。目前混改在覆盖面上已有相当的广度和宽度，接下来需要继续深化混改的深度，如重视优化股权结构、完善公司治理与市场化经营等。建议把增强活力放在混改第一位。如果把防止流失放在第一位，这个事就没法干了。先动起来再管，不能管得干不起来。

从套路来看，让企业有主动权。令人吃惊的是，央企混改“排队”入场的19家试点企业，谁家计划是什么，重点在哪，几乎公开化了。显然，这场改革换了套路。建议让企业做改革的主人，让企业家在改革中当家作主。

从创新来看，企业力度相当大。中国核建中核新能源投资有限公司上市公司安徽水利（安徽国企）、康缘药业（民企）在股东榜中，持股占比分别为16.65%、5.55%。东航集团旗下东方航空物流有限公司由全资到让出绝对控股权，持股比例降低至45%，幅度极大。引进外部投资者和员工持股迎来了实质性启动，对整个航空货运市场产生影响，也为其他央企的混改实施提供了一个样本。其所有参加混改的人员都需“脱马甲”――D换国有企业人员身份，与东航解除劳动合同，再与东航物流签订完全市场化的新合同。“脱了马甲”，中高级管理人员就不受1%的限制了。

对于搞好混合所有制改革的21条建议

新时期全面深化改革已经进行快四年了，很多改革取得了阶段性成果，狠抓落实仍然是当前全面深化国企改革工作突出的问题。对于进一步全面深化改革，搞好混合所有制改革的试点，现提出一些建议。

1.明确把具有垄断特征的国企改革作为重点突破的方向，特别是对突破方向、带动范围与牵引作用做出部署。混改是对整个国企改革具有突破性、带动性作用的改革。国有和民间资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是我国基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。怎么突破、怎么带动与怎么牵引，应该明确。

2.增强活力为主要目的，通过股权多元化达到建立现代企业制度、转换经营机制的目标。如果国有企业引进民营资本，不能达到治理及调整经营机制的目的，混合所有制改革可能沦为变相的集资。

3.打通“中梗阻”，解决“两头热、中间冷”的局面。需要拿出切实可行的办法，尽快改变目前人们看到的国企改革进展缓慢、办法不多、成效不大的局面。

4.把引入非国有资本参与国有企业改革作为首要方式。目前推进混合所有制改革主要有四种方式：一是引入非国有资本参与国有企业改革；二是国有资本投资运营公司对发展潜力大、成长性好的非国有企业进行股权投资；三是资产证券化；四是员工持股。员工持股主要采取增资扩股、出资新设等方式。如果把资产证券化定为首要方式，容易形成内部操作、外部陪跑的局面。

5.引进增量为主与存量出售的方式相结合。按一定规则和速度降低国有股权比例，最终使国有企业从国有独资或政府绝对控股的企业逐步转变为政府相对控股的混合所有制企业。在改革过程中使用引进增量的方式，政府可以在权益价值基本不变的情况下降低持股比例，有效地降低改革的阻力。对于政府意欲退出的行业，如钢铁、煤炭、有色金属加工和商业零售等传统竞争性行业，政府可以采取存量出售的方式。政府控制改革速度一方面使得公司治理能够一定程度保持连续性，避免治理结构剧变带来不确定性影响，另一方面可以在与非国有资本的合作中加深了解，确定进一步出让股权的受让方。

6.以“公平准入”和“平等保护”为突破，打破民资行业准入的“天花板”、“玻璃门”、“旋转门”。很多原本门槛较高的行业将逐步向非国有资本开放，非公经济可通过交叉持股与国企实现优势互补，国资投资项目允许非公资本参股，破除行政垄断，放大国有资本的带动力，对形成国企市场化经营机制、促进产权多样化等具有牵引作用。真正破除行业垄断，为所有不同所有制的市场主体创造平等、公平竞争的发展环境。下决心打破石化、电力、电信、铁路等领域中国有企业的垄断，以及在燃气、供水、供热等领域地方国有企业的垄断。

7.激发民间投资，扭转民企国内投资大幅下降局面。一些行业的市场化不够，产业领域中多种市场要素缺乏充分流动的能力，使资产定价有一定难度，这会影响到社会资本的进入和退出。这次国企混改的七大领域，民企在过去都是很难进入的，混改将增强民企信心，激发民间投资，扭转民企国内投资大幅下降局面。对去杠杆，混改将吸引社会资产参股，扩大国企的再投资能力，做大国有资产总规模，降低国企的资产负债率，达到去杠杆目的。对补短板，民资的机制更灵活，市场感觉更敏锐，有利于行业短板的补齐。从历史上看，中国制造业民资占比高，市场竞争力强，货物贸易顺差；服务业民资占比低，服务贸易逆差。铁路作为国民经济动脉，民间资本进入后，不仅可以缓解铁总资金紧张的局面，更可以加快基础设施建设，加快利润回收步伐。

8.公开公正公平搞改革，不能长期保密。一些企业信息披露不透明，侵害股东尤其是小股东利益。发展混合所有制经济必须满足四个基本条件：第一，一定要能够保证同股同权；第二，一定要有现代的、科学的公司治理和管理；第三，一定要有严格的内外监督；第四，要有充分的开放性和可交易性。而上述四点，目前的国企管理体制都不能很好地满足。关起门来搞，上面容易怀疑没干，外面怀疑不公平。改革也有个民主与法制的问题，不能少数人改革，少数人说了算。

9.要加快员工持股步伐，建立所有者与劳动者的利益共享机制。目前北京、上海、陕西、湖南、湖北、四川、山东等近20个省市明确要推进地方国企员工持股试点。优化股权结构建立激励约束机制。优先支持高新技术、转制科研院所等类型企业的核心技术人员、经营管理层、业务骨干等以现金、技术、知识产权等多种方式入股，并建立员工持股的有序进退机制，以充分调动员工积极性。比如在持股比例方面，相当多的国企偏于谨慎，将员工持股的比例控制在10%以内，远低于“员工持股总量不高于30%”的上限。持股比例过低，可能难以显著激发广大员工积极性，与企业形成利益共同体，应该正确认识员工持股的作用。

10.遵循国有企业改革工作规律，下放改革权力。调整改革工作策略，以改革目标与评价标准为抓手，取消各项改革试点的审批机制，建立经常性改革试验探索机制，严格的督查、问责机制，以期达到确保改革落地的目标。

11.调整改革主体，让企业做改革主体。不再出台或少出台改革方案，改革工作主要抓好落实，务求实现改革突破。现在改革的会议多、文件多、方案多、口号多、督查多，口号喊得震天响，但雷声大雨点小，表面上热热闹闹，实际上并没落地，大家几乎都心知肚明，成为常态。原因是政府部门管得太死，企业说了不算。

12.改善公司治理结构，提高企业效率。混合所有制改革不仅仅是要降低国有股东的持股比例，其目的是要通过股权适当的多元化和分散化，通过股东大会、董事会和监事会中表Q权安排，使得不同所有者相互制衡，防止少数人谋取私利，最终形成良好的公司治理机制，促使公司的所有者和经营者为了增加企业价值共同努力，最终达到国有资本增值保值的目的。一些国企在股份制改造过程中，由于不能整体上市，通常会形成集团母公司和上市子公司法人治理结构并存的双层管理架构。从实务上看，集团总部还是上市公司的实际经营者，承担上市公司的经营管理。怎么解决这种母子关系是一道难题。

13.设计合理的董事会结构，保护各利益相关方的利益。适当扩大董事会规模，便于在必要的独立董事数量之外，安排代表国有股东、投资者股东、管理层和职工各方利益的董事，使得各方利益都能得到表达和兼顾。从机制上使得非国有股东能够事实上行使参与决策和监督管理层和其他股东的权利。如中国石化销售公司的混合所有制改革中，董事会共有11名董事，中国石化派出董事4名，职工董事1名，未超过半数，投资者派出董事3名，独立董事3名。中国石化派出的董事数量无论是占整个董事会的比例，还是与投资者董事比例都低于中国石化持股比例的70%。中国石化销售公司的董事会结构为混合所有制改革提供了一个有价值案例。

14.让非国有资本在监事和独立董事的人选上有更多话语权。在中国的股权治理结构中监事会和独立董事并存，在监督公司运作方面相辅相成。国有股东对于管理层的监督可以通过董事会及其专业委员会实施，而对于股东的监督则由独董和监事会承担主要责任。将独董和监事的提名和投票权更多地赋予非国有股东，可以更好地促进公司运作中决策、执行和监督职能的分离，提高监事会和独立董事相对于国有大股东的独立性。

15.建立试错容错与问责机制，鼓励创新。真正的改革是一个不断试验、探索，甚至“试错”的过程，是一个探索未知，并将未知转化为已知的过程。改革要取得成功，有一个通过允许和鼓励基层和群众不断解放思想、敢于探索、勇于试错、敢于突破，来实现的过程，形成类似上世纪八十年代那种改革争先恐后、敢想敢干、生气蓬勃、波澜壮阔的改革局面。

16.加强对改革的激励机制，解决好改革的动力问题。在加强反腐倡廉制度建设的同时，要重构国企领导干部的保障激励机制。光查问题，没有激励机制，如果正向动力都下去了，就没有人肯对改革下力气了。

17.界定国有资产流失标准，找准问题产生原因和杜绝办法。怎么样才算是国有资产流失？这是一个“红线”尚不够明确的领域。有些地方搞的是“没有天花板，没有地板”的改革，标准不清，很多企业、地方政府被迫处于“原地待命”中。另外，国有资产和国有股权定价在操作层面上，也应该有明确的依据。

18.与职业经理人改革配套进行。在混合所有制企业中，员工的招聘和晋升主要通过竞争机制进行，而国有企业用人制度存在过多的行政色彩，二者不同的用人制度在改革后要找到适合企业自身发展的办法和用人机制。按照市场经济的要求，建立一套完整的选拔、管理和奖惩企业经营者的机制是对现行组织干部体制的较大挑战。

19.降低推进国有企业混合所有制改革的交易成本。对国有企业的投资涉及到大量的时间及交易成本，如审计会计服务费、资产评估费等，一旦评估或合作失败，成本沉没都会给非国有企业带去很大经济压力，这种高风险及成本的消耗使非国有企业在投资国有企业时格外慎重，因此如何解决问题，消除非国有企业顾虑，也是一个需要考虑和解决的问题。

篇6

关键词：国有企业；深化改革；混合所有制经济

混合所有制经济是指财产权分属于不同性质所有者的经济形式。从宏观层次来讲，是指一个国家或地区所有制结构的非单一性，既有公有制经济，也有非公有制经济，还包括公有制和非公有制共同出资成立的股份制经济等；从微观层次讲，则是指不同所有制经济单位的资本联合或相互参股形成的经济形式。而十八届三中全会所说的混合所有制经济就是指微观层次上的混合所有制。

一、混合所有制改革的重要意义

混合所有制作为现代企业的一种资本组织形式，以其完备的企业治理结构、健全的运行机制，合理的资产负债比例，良好的经济效益，正逐步成为国有企业特别是国有大中型企业改革的方向。

首先，混合所有制集传统国企和私企优势于一体。其既保持了国有的基本性质，但又不排斥非国有的东西，其运营又能按照市场原则进行，正是社会主义与市场经济在企业内部的最好结合。企业管理分生产管理、经营管理和资本管理三个层次，从放大国有资本功能看，以资本运营为核心的资本管理是最有效率企业管理环节，发展混合所有制有利于推进国有资产监管体系由“管资产”向“管资本”转变，国家可以通过少量的国有资本利用“杠杆”操作大量社会资产，使整个国民经济发展不偏离于整体社会经济目标，同时实现国有资本保值增值。有关专家指出，未来5-10年，混合所有制经济若能占到整体经济的60%-80%，中国经济发展的微观基础将是十分牢靠的。

其次， 混合所有制有助于市场真正发挥配置资源的决定性作用。市场机制的基本规定性就是机会均等、规则公正、资源尽可能自由流动、企业自由组合。发展混合所有制经济，将使得各种所有制经济充分借助市场机制的平台和渠道，在相互竞争的基础上获得更多的合作机会和发展。民间资本可更为自由地进入传统的国有经济控制的领域，国有资本则可通过引入活水，激发活力，进一步做大做强。因此，积极发展混合所有制经济，不仅仅为民营资本打开了通道，同样也为国有资本打开了通道。

再次，混合所有制有助于抑制社会资金的投机倾向。通过敞开国有经济传统的控制领域，可以使得充足的社会资金更多地投向实体经济，而不是形成各种炒作式的投机浪潮，形成泡沫经济。美国和日本都有过这方面的教训。因此，我国经济结构无论怎么调整、经济无论怎样转型，都应强调以发展实体经济为主。混合所有制经济正是新形势下加快转变经济发展方式和推进产业结构调整的最佳选择。

最后，混合所有制有利于实现多数人的利益。建立混合所有制，是一个引进国内外企业资本入股，包括让企业管理者和员工参股，明确各方面的责权利，增强监督和制衡的过程，这样既可以引进国外企业先进的管理经验和技术，又可以充分调动劳动者和经营者的积极性，确保企业提高效率和竞争力。

二、混合所有制改革的基本原则

强调，我们的改革开放是有方向、有立场、有原则的。作为国有企业，我们推进混合所有制改革，也不是为改革而改革、为“混合”而“混合”，必须始终牢牢把握改革的目的、方向和原则。

一是在实践中坚持和完善基本经济制度。公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，是中国特色社会主义制度的重要支柱，也是社会主义市场经济体制的根基。作为国有企业，所有的改革思路、改革方案、改革举措，都要有利于坚持公有制的主体地位，发挥国有经济的主导作用，不断增强国有经济的活力、控制力、影响力、竞争力，用实践证明宏观经济和制度的成功，证明中国特色社会主义道路的正确性和制度的优越性。

二是推动市场化体制机制取得突破。国有企业存在的有些问题，例如政企不分、一股独大、“一言堂”等，仅靠国有企业自身是很难解决的。在深化改革的过程中，必须坚持市场化改革方向，把发展混合所有制经济与发挥市场在资源配置中的决定性作用有机结合起来，通过引入社会资本和民营资本，促进国有企业在建立完善市场化体制机制上取得突破。只有改革先行，才能混合成功。混合所有制改革最重要的一个目标就是以其为突破口，借助外力倒逼内部改革，按照市场化、国际化的方向，加快建立完善市场化体制机制，增强企业活力。

三是坚持从实际出发深化改革。深化国有企业改革，发展混合所有制经济，必须坚持实事求是原则，坚持从实际出发，防止“一刀切”。对于国有企业尤其是国有大型企业，从某种意义上讲，不仅仅是一个企业，也是一个行业，业务范围广、产业链条长。开展混合所有制经营，必须要按照专业化发展的思路，推动各业务板块按照自己的特点和规律寻求发展路径，最大限度盘活存量资产，最大限度释放发展活力，充分挖掘内在增长潜力。

三、混合所有制改革的基本途径

一是改善公司治理，用市场化手段解决体制和机制问题。通过建立现代化的规范治理体系，充分发挥董事会作为企业核心决策机构的作用，避免一股独大，用制度规则来约束大股东行为，并使中小股东能够切实参与到公司管理和重大事项决策中来。同时借助市场压力倒逼企业搞活体制机制，破除国有企业在人事、用工、分配等方面固有的条条框框，真正做到管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减，使管理层利益、职工利益与股东利益相统一。

二是鼓励创新，提高企业的活力、创新能力、市场竞争力和可持续发展能力。通过引入社会和民营资本，使国有企业的非优势业务与投资者的优势领域实现互补，创新业务发展模式，激发企业的活力、创新能力、市场竞争力和可持续发展能力。通过资本市场募集发展资金，投资战略性新兴产业，促进国有企业的转型升级，推动国企从制造型企业向服务型企业，最终打造成为令消费者信赖、客户满意的综合服务型企业。

三是加快国资监管方式转变，提高运营效率。进一步简政放权，减少审批事项，减少对企业内部事务的干预力度，服务企业改革发展。

四是改革红利全民共享，夯实可持续发展基础。着力推进上市发展，利用国内外多层次资本市场，推动企业整体上市或核心业务资产上市，不断增强企业活力。优化战略投资者、财务投资者，优先考虑国内资本，特别是民营资本，使改革红利惠及国民。同时积极推进混合所有制企业员工持股，只有员工真正参与进来，并将其当作自己家里的事情来对待，才能使混合所有制改革永葆青春。

综上所述，国有企业发展混合所有制是大势所趋，但笔者认为应该坚持顶层设计和摸着石头过河相结合，循序渐进，着力提升企业员工的幸福感、归属感，建立健全机制，鼓励员工主动作为，才能使国有企业改革在“混”上起步，在“合”中腾飞。（作者单位：中石化重庆三峡石油分公司）

参考文献：

[1]龙跃. 改革预期深化 国企改革再迎契机.中国证券报/2013 年/12 月/27 日/第A15 版.

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【关键词】二次改革 双创 中国制造2025 国企改革

【中图分类号】F271 【文献标识码】A

国企改革经过三十多个年头，从最初的放权让利到全面市场化阶段，这头笨重的“大象”已经站到了改革舞台的最前沿，无论是缓慢的转身、踱步，还是优雅的倒立表演，都到了关键时刻，众目睽睽，期待已久。而当前，我国“二次改革”推进期，“双创”背景下，全球经济形势放缓，WTO经贸协定向能源、通讯、交通运输、金融、出版等深层开放的形势下，国企在我国经济中要何去何从，如何应对，已经成为一个“功在当下”的问题。

国企改革所面临的社会契机

全球经济结构大调整已经开始，无论是西方发达国家去杠杆化、提升储蓄率、消费萎缩、进口减少，还是持续的经济低迷，对全球市场来说都是一个考验。而对我国高度依赖外部市场的经济发展模式来说，不得不面对全球科技创新密集时代和低碳经济时代带来的挑战，而过去“大进大出”的发展方式将难以为继。“二次改革”是经济转型重要时刻。党的十之后，提出了“四个全面”战略布局，成为我国“二次改革”重要的时间点。其中，全面推进小康、全面深化改革的战略部署，成为“二次改革”的推动力。我国经过三十多年经济快速增长期，已成为世界第二大经济体，无论经济总量还是工业产能都处于世界前列，对世界经济的冲击是显而易见的，过去粗放型的经济方式已经不再适用于当前发展。如何让中国经济持续稳定增长，摆脱发展中国家面临的“中等收入陷阱”，化解经济快速发展带来的贫富分化加剧、产业升级艰难、城市化进程受阻、社会矛盾凸显、经济长期停滞等问题，需要对中国经济进行“大手术”。

国有企业在我国经济中一直占有较大比重，从能源到通讯，从出版到交通运输，占据了我国经济市场中很多重要的行业。那么，“二次改革”过程中，国企改革很显然就备受关注，成为重点，这也成为了国企发展的重要时间点。

“双创”是新经济时期的起点。创业与创新是面向全球经济知识密集型时期和环境生态发展时期所提出的更高要求，也是对现有工业模式、生产方式的升级。大众创业、万众创新就是摆脱过去单一的生产方式，提高科技含量，减少对能源的依赖、对环境的破坏，实现新的经济增长爆发点。2015年，参与“双创”活动的市场主体每天增加1万家以上，对现有社会经济方式造成了很大改变，创业者们通过“互联网+”改造出行、酒店、餐饮等各个行业，这让消费占GDP的比重已经超过60%，服务业比重接近50%，高技术产业增速超过10%。而新一代信息技术、生物、节能环保、新能源、新材料、高端装备和新能源汽车等战略新兴产业年均增长速度约为GDP增速的两倍，促使传统产业转型升级，结合“互联网+”，带动云计算、大数据、工业互联网、3D打印等新技术发展，加快“中国制造2025”产业换代。

当前我国国企改革面临的主要问题

自1978年以来，国企改革经历了五个阶段，从最初的放权让利、利改税、经营承包到股份制、全面市场化，国企改革方向在不断发生变化。当前，我国国企改革中面临的主要问题是在全面市场化过程中国有“僵尸企业”的留存。

2015年12月9日召开的国务院常务会议重点要求央企“提质增效升级”。而在国务院政策例行吹风会上，国务院国资委再次将焦点对准“僵尸企业”。并表示对于“僵尸企业”将坚持分类处置，积极推动兼并重组，强化管理一批，淘汰落后一批，可见针对现有问题，“僵尸企业”的问题已越来越受到国家和大众的关注了。“僵尸企业”的主要问题表现在以下几个方面：

市场竞争力差。根据现阶段我国国有企业的发展经营情况来看，多数国有企业在经营与建设发展过程中，并没有形成规模，这大大削弱了很多国企的国际竞争力。如果一个企业不能很好地在国内外市场上进行竞争和销售，那么它即便是拥有非常丰富的资产与人才，也是无法继续在竞争激烈的市场上存活下来。虽然这些国有企业创造了很多就业机会，但是这些国有企业如果一直存在下去，将造成我国的国有资产流失，不仅会成为国企改革中难以去除的毒瘤，还会阻碍我国经济建设发展和社会的稳定发展。

缺乏有效的考核机制。我国大部分国有企业没有更加有效的考核机制，导致企业型人才的缺乏与技术型人才的流失，并使企业无法进行有利于自身发展的企业改革与技术领域创新，从而导致企业的经济效益无法得到再次提高，进而失去在国内外市场的竞争力。

体制问题。这也成为真正阻碍我国国有企业发展的最主要问题。国有企业的政治体制改革无法跟上经济体制改革的步伐，多数的国有企业在经济体制深化到一定程度后，由于无法进一步地进行政治体制改革，导致了整个企业的整体改革受到影响，致使了上述问题在不同程度上的出现。

国有企业涉及工业、能源、交通、运输等诸多领域，在我国经济建设中是处在核心地位的，国有企业的建设与发展直接关系到整个国家在国际市场中的竞争力的强弱，同时也是带动其他企业发展的引导者。因此，能否有效地解决“僵尸企业”的问题，就成为了我国经济建设的重要内容。

针对国企改革的具体措施和意见

随着国企改革的纵深推进，结合现有市场经济理念，本文从国资管理体制改革、推进混合所有制、完善国企薪酬激励、加快国企兼并重组等方面提几点措施和意见。

一是加快分类处理、兼并重组。针对国有企业的资产管理体制改革，首先要对“僵尸企业”进行必要的分类处置，分成商业性企业和公益性企业，进而兼并重组，使企业重新恢复生机。从2009年的经济普查数据来看，采掘业、电力系统、现代服务业、基础性公共服务行业中国有企业占产业总资本比重高达50%以上，在石油开采、加工航空工业中国有企业占比高达70%，新闻出版业占比高达95.71%，这说明国有企业在基础性产业和服务业中是有较强的控制力和市场占有额。对这些国有企业进行有效的整合，充分发挥市场活力，深化改革，这关系到整个国家经济产业的发展。而那些经过兼并重组之后的企业，其中资源也会得到进一步地整合，并且重组后的企业的市场竞争力也会得到有效提高，这样企业的赢利效果也会随之提升，资源的分配处理也会变得更加合理，可以说完成企业的兼并重组是我国强力推进企业改革的基础目标。然而仅仅只是进行“僵尸企业”的改革显然是不能满足国企体制改革的要求的，还需要针对企业进行分类监管和关于权利清单等领域的深化改革。企业间的兼并重组对于我国现阶段的国企改革是非常重要的。而要实现在现代经济飞速发展趋势下的改革，就必须要加快国有企业的兼并重组，使国有企业在未来的国内外市场竞争中，获得更强的竞争力与生存能力。

二是推进混合所有制。在进行企业兼并重组的过程中，我国也在大力推进混合所有制。而推行国企的混合所有制，是有利于国有资产存量增加和国民经济快速增长的。我国在推进混合所有制为实现政企分离创造了条件，也为我国资金的大规模聚合运作以及生产要素的最优配置创造了条件，更加有利于我国的国有企业的体制转型。根据我国大多数国有企业的发展现状来看，企业并没有一个有效的市场约束力束缚，并且在企业内部也没有盈亏责任的概念，除此之外，企业也没有产权和责任方面的相关认识，这些方面的缺乏，大大制约了我国国有企业的建设与发展，又由于国有企业受到在体制上的单一性的约束，导致企业的资本管理使用权限属于国家，而企业在整个的运营过程中，也仅仅只是国家在企业运营过程中的一个附属品，不具备生产供给销售的决定权。所以，我国国有企业如果要跟上现代经济的发展速度，就要按照现代企业制度的要求进行有关于自主性的改革，使国有企业在市场竞争中逐渐变为竞争力主题，并在未来的越发激烈的市场竞争中，间接地提高其他企业的盈利，从而使我国的经济建设得到更大的发展空间。

三是完善薪酬激励制度。在新的国企改革大方向的影响下，国企在薪酬改革方面也在适时地变化。按照现在的经济发展趋势来看，我国的国有企业要想更好地吸纳人才，促进企业的进一步改革与更好地进行企业发展，就需要对薪酬体系进行改革，而根据现今的有关国企改革新方案来看，我国正在加快有关国企薪酬方面的体系与机制改革，这也预示着在推行混合所有制经济的过程中，有关企业员工拥有企业股份的国企薪酬激励机制改革方案的制度与出台。而有关于国企薪酬方面改革措施的制定与实施，不仅关系到我国国有企业在接下来经济建设与国际市场竞争中的综合实力提升，还关系到我国国企员工在国企工作中的切身利益。

四是创新变革产业升级。目前，全球都在倡导低碳经济，绿色环保。传统国有企业，特别是重工业，依然是高能耗、重污染，与整体社会发展趋势相背离。哥本哈根会议之后，我国也将发展绿色、低碳经济作为重要内容。低碳经济不能简单的等同于环境保护，而是未来时展的大趋势，涉及的内容更加广泛，需要生产方式的转变。国企改革应充分考虑到今后长期发展现状，不断创新，提高产业升级速度。同时，中国制造2025要求产业升级，实现产品、工业的智能化，对现有国有企业生产能力和经营方式提出了更高的要求。如何面对未来社会发展的挑战，成为经济发展中坚固的力量，唯有不断创新变革，产业升级，产品升级，才能立于不败之地。

国企深层改革的目标格局

国企改革最终要达成什么样的目标格局？主要从以下几个方面分析：

第一，实现国有资本投资，参与经营，但不是国企经济，而是类似于国营事业单位。社会主体以民营经济为主，国家可以持续投资，参股，不断壮大增长，甚至控制全国大部分的公共事业单位，但是企业仍然是民企性质。资本运作，充分发挥人的能动性、创造力，发挥国有资本的支撑能力，而以市场经济为主导。

第二，减少国企专营性经济活动、私权排他的权益交易、特殊经营的限制，逐步市场化，通过市场规律以公司方式经营，从而淡化国企与民企之间的界限。让民营企业渗透到各行各业，特别是能源、出版、通讯等行业，充分发挥民营资本的活力，激活国企的创造力，充分发挥市场的作用，让企业在竞争中成长，优胜劣汰。

第三，完全放开私权经济、经营性商业企业在市场中的定价行为，无论是产品还是服务，都应该让企业享有平等的权利，去同需求方、同业竞争者进行竞价，从而淡化政府定价、收费的管理权限，实现真正的市场化价格，对价格管制、固定收费标准等进行改革。特别是国有企业控制的能源、医疗、通讯行业，应该更多的是通过可以调控的竞价过程来实现，由政府主导的第三方平台制定竞拍、询价机制，从而摆脱传统的“计划价格”。

第四，建立利益制衡机制，通过社会和舆论的监督机制，对资本市场和机构投资者进行公开、透明的市场交易，让民营经济体不断繁荣，成为经济支撑，进而完善社会补偿机制，实现真正的全民持股。英国国企改革中，就充分发挥了私有化的作用，改革了国内2/3的国企，普通民众成为国企最大的购买者，也成为最大的收益群体。持股人数由原来的10%上升到25%，以至于每5个英国人中就有一名是股东。而缺乏了有效的监督机制，很多国有企业最后沦入寡头手中，而让大众沦为改革的“牺牲品”。

国企改革对我国社会发展的意义

有利于推进城市化转型进度。我国目前的城市化进程要滞后于工业化，从而存在产业结构、就业结构、资源环境等一系列问题。随着我国城市化进程的发展，未来5～10年从东部向西部，将会在全国形成一批大城市、中等城市、小城市，甚至在一些地方形成城市群，这改变了过去城市建设以工业为主的局面。相应，现代化的城市对工业的依赖在不断下降，而环保、资源等各种限制，倒逼国有企业改革。国有企业改革则更有助于城市发展、就业、创造活力。国有企业作为国内经济支柱产业，对促进本地经济发展、城市建设起着巨大的作用。

国企改革顺应政府转型趋势。目前，我国政府正在向服务型职能转变，这也将是未来政府工作的重点。政府职能转变必然要对国有企业股权、经营方式等采取一系列的措施，既要实现政府职能的合理转型，又要处理好国有资产、国有企业良性发展，因此，强力推进国有企业改革是政府转型的必要条件。反过来，国有企业改革得当，符合社会经济发展需要，满足老百姓期望，得到大众的认可，合理解决国企员工就业、养老、医疗等问题，解决好公益性和盈利性国企之间的平衡关系，解决好资源利用与环境保护之间的关系，那么对政府职能转变也是有很大促进作用的。

国企改革符合当下经济发展形势。我国经济正处在一场新的大变局中，金融初具“系统重要性”，资本市场逐渐成为经济转型的重要支柱。而在这样的趋势影响下，国企改革的方向也在发生着变化，其中地方国企改革将成为改革的一个重要方向，并将从国有企业为核心向实体经济建设新阶段迈进。同时，科技的创新也正在引起国家与社会更为广泛的关注，其中发展绿色经济，促生出了一系列的新兴产业，包括新能源开发与使用。为了顺应绿色经济趋势，国企改革也在进行着相应的变化，比如汽车制造业，为了更好地引进和开发符合上述理念的汽车制造技术，就必须抛开旧理念，提倡创新，并引进新的企业管理人才与技术型人才，而这就要求企业必须进行内部与外部的双向改革，其中不仅包括了企业的管理体制的改革。

通过国企改革的进一步深化，将使我国企业的技术产业革新与潜力发掘得到有效的促进；国有资本配置和运行效率得到提高；企业亏损减少、企业盈利扩大；企业活力、竞争力和在经济活动中的生存能力变得更高。除此之外，强力推行国企改革更有利于确保国有资产保值增值，创造更多社会财富，促进宏观经济运行的整体改善。

从上述文章分析可以看出，强力推进国企改革是符合现阶段我国的经济建设与发展趋势的。虽然国企改革近30年，取得了很多喜人的成绩，但是在改革过程中，也遇到了很多的问题与阻碍，改革自然不会一帆风顺，这也正是我党和我国在建设与发展社会主义中所坚持迎难而上，不怕困难的坚强意志所在。

在2016年新一轮的改革任务中，国企改革将会面临更加严峻的挑战，但相对的，在迎接和克服困难的过程中，也会迎来新的机遇，这就要求在改革过程中，不仅要坚持从实际出发、实事求是地进行针对企业的深化改革，还要求在改革的同时结合现今的新形势，做到与时俱进，将创新精神与改革相互融合，让我国在经济建设方面能够更加从容地面对来自国内外经济竞争中的各种挑战，才能够在科技发展以及人们生活水平提升等方面获得更多的成就和有助于我国发展社会主义的新经验。

篇8

3月中旬，《财经》记者从葛洲坝内部人士处获悉，葛洲坝将与中国电力工程顾问集团公司（下称电力顾问）合并，二者共同组建新集团――中国电力建设工程集团。重组方案已于春节前获国务院批复，新集团预计5月中旬挂牌。

接近国资委的人士透露，国资委改革局已专门成立葛洲坝重组工作小组，3月初该小组的几位成员已搬进企业办公。

春节前后，隶属于国家电网的安徽省电力设计院员工亦接到上级通知，该设计院将被并入葛洲坝。同时，国家电网下属多家电力设计院会被陆续剥离和兼并。

业界争议甚久的电力体制改革第二步――电网主辅分离改革也将正式启动。

未经证实的消息还显示，除前述两大电力辅业集团合并，另外两家中国水电工程顾问集团公司（下称水电顾问）和中国水利水电建设集团公司（下称水电建设）也将合并组建新集团，南方电网旗下的十几家电力建设公司会被划拨其中。

在释放电力体制改革重启信号之外，葛洲坝重组还暗合了国资委推动央企重组和整体上市的筹划。2010年底，新任国资委掌门人王勇在年度央企负责人会议上表示，国有资本存在分布面过散、过宽的问题，“十二五”期间中央企业发展的目标只有一个，即“做强做优”，要培养一批具有国际竞争力的世界一流企业。

“葛洲坝99％的资产都装在了上市公司中，合并后勘测、规划、设计等更上游的主营业务置入其中，完全是可以期待的。”前述葛洲坝内部人士说。

据了解，目前新集团管理层人选仍在商讨当中。较之于电力顾问，葛洲坝规模更大，更具实力，将作为此次合并的主导方。

重弹旧调

电力顾问以电力勘测、规划、设计、监理为主，葛洲坝则以工程建设为其主营业务之一，两家企业分属电力辅业上下游。

上述葛洲坝内部人士告诉《财经》记者，新集团成立后，业务范围将涵盖火电、水电、风电、核电、太阳能发电等电力建设的全产业链，包括勘察、规划、设计、施工和监理。

这一方案与一年前重新设计的合并方案截然不同，但是却暗合四年前被搁置的方案，其间起伏波折可见一斑。

葛洲坝内部人士称，2007年制定的电网主辅分离改革方案，核心思路之一是，将两大设计类央企――电力顾问和水电顾问，分别整合到葛洲坝及水电建设之中，形成国家电力系统两家大型辅业集团。同时，国家电网系统的电力修造、送变电施工和勘探设计等辅业资产分别划进这两大集团。

不过，2008年的雪灾直接导致这一方案搁浅。在自然灾害对电网设施造成大面积破坏后，国家电网和南方电网分别上书国务院，为保障电网安全，要求重新界定辅业范围，认为设备制造、电力勘察设计等较为重要的业务应该留在电网系统内。

按照2002年《电力体制改革方案》（五号文件）界定，有关电力设计、修造、施工等辅业务单位要与电网企业脱钩。而输配电、电力设备制造、施工等关键辅业，则暂被继续保留在电网企业中。

2010年，有关电网主辅分离改革方案再被重提，葛洲坝重组方案变更为与水电建设合并。但是，葛洲坝内部人士分析认为，两大电力建设集团合并的思路并不具有可操作性。主要原因在于，两家公司的业务基本重合，主要从事水利、水电、火电、核电、风电、公路、铁路、市政建设、工业与民用建筑等业务，属于施工类企业，在国内外建筑工程市场上颇多竞争。

据研究机构测算，国内水利水电工程市场上，葛洲坝和水电建设的市场份额约为4∶6。国外市场竞争方面，水电建设亦更胜一筹，该公司称已拥有全球50％以上的水利水电建设份额。

若葛洲坝和水电建设合并，还触及到两大电网公司的直接利益。目前，暂留在国家电网和南方电网的辅业单位共170家左右，净资产达一两百亿元，但利润总额并不高，只有十几亿元，职工队伍多达30万人左右。如何处置这些规模庞大的资产，一直是十分敏感的话题。

分析人士称，电网公司并不愿意看到一个辅业“巨无霸”的诞生，这意味着后者的议价能力大大高于以往。

“葛洲坝重组缓慢而不断波折的原因，在于这是两家央企间的重组，涉及各方利益。”国泰君安分析师白晓兰对《财经》记者表示。

“水电建设的块头比我们大很多，业务遍布全球许多国家，我们当然不愿意被它吃掉。”上述葛洲坝内部人士直言，公司一直努力按照四年前的旧方案推进重组，这显然更有利于企业独立发展。

白晓兰对《财经》记者分析，电力顾问较葛洲坝的规模和实力都逊色很多，一家顾问公司和一家建设公司的合并也更具实际操作意义。

数年周折之后，重组方案回到四年前的旧调。直到2010年底，葛洲坝与电力顾问的合并方案正式敲定，这符合葛洲坝多年来的重组心愿，亦符合市场预期。

今年2月23日，国资委向外界公布“十一五”期间中央企业深化改革的情况，其中重点提及2010年的电网主辅分离工作，称已取得实质性进展。

葛洲坝内部人士说，两家集团采用行政划拨方式“捏”到一起，因此这一合并不存在交易对价问题。中国电力建设工程集团挂牌后，葛洲坝和电力顾问均成为其下属子公司。

按照国务院批复的葛洲坝重组方案，新集团将于5月中旬挂牌成立，但截至目前，新领导班子成员仍悬而未决。前述内部人士说，这可能会影响到重组进度。

整体上市

葛洲坝内部人士告诉《财经》记者，由于葛洲坝重组是“历史遗留问题”，故目前的合并方案仍延续李荣融主政时倡导的“做大做强”思路。

“王勇上台后，国资管理思路发生较大变化，提出‘做强做优’。”这位人士说，新集团构建后将朝着强和优的方向发展。

这无疑给资本市场提供了想象空间。白晓兰分析，重组完成后，新集团的资产将可能通过葛洲坝集团股份有限公司（600068.SH，下称葛洲坝股份）以非公开增发的方式，注入到葛洲坝股份这个上市公司之中，“这是最便捷的一种方式。”

葛洲坝主营业务包括建筑、投资、房地产、旅游等，2007年9月，这部分主业资产实现整体上市。内部人士介绍，除葛洲坝部分基地、市政建设和医疗，集团超过99％的资产已注入到上市公司中。

白晓兰估计，电力顾问旗下的规划与施工等资产未来会注入到葛洲坝股份中，经营业绩不佳及与主业关联度不高的资产将被剥离。

这正是王勇履新后重新设计的央企整合思路。接近国资委内部人士告诉《财经》记者，目前， “央企数量控制在100家以内”的目标已被淡化，工作重心转移至培育和发展形成30家至50家拥有自主知识产权和知名品牌、具有国际竞争力的大公司、大企业集团上。

整体上市自是必备一步，国资委副主任邵宁表示，此前国企的做法是先将一部分优质资产装入上市公司，包装后在资本市场进行融资。如今，国资委把改革方向调整为整体上市，至少做到主营业务整体上市，要让上市公司产业链非常完整，成为一个独立、可自我运行的发展主体。

具体做法则是，逐步把企业包袱消化，而后把集团公司去掉，只保留做主营业务的上市公司，完全按照资本市场的要求营运。在部分央企实现整体上市后，国资委将探索直接持股上市公司的试点。

上述国资委内部人士说，虽然龙头企业将得到重点扶持，但国资委内部尚没有形成具体操作方案。

接近国资委人士向《财经》记者透露，接下来，将会有更多龙头央企回归A股市场，国资委也更倾向于释放股权给国内公众投资者，包括机构投资者、基金、个人投资者等。

2010年底，国资委主任王勇在年度央企负责人会议上指出，“十二五”期间，中央企业发展的目标只有一个，即“做强做优”，企业必须具备的特征包括主业突出、治理良好；拥有自主知识产权、核心技术和国际知名品牌；具有较强的国际化经营能力和水平；在国际同行中综合指标处于先进水平。

王勇表示，计划用五年乃至十年时间来实现上述目标。

接近国资委人士说，于去年底挂牌成立的中国国新控股有限责任公司，不会持有葛洲坝重组后新集团的股份。

白晓兰指出，未来五年，将是水电建设高峰，葛洲坝重组后的新集团肯定能保持住持续发展势头。但水电建设不会一直处于高峰期，新集团为持续高速发展，估计将会向其他工程领域拓展，实现业务多样性。

电力体制改革暂无解

葛洲坝重组后从电力勘察规划到施工监理的“通吃”，令其披上新垄断外衣，这让以打破电力垄断为主要宗旨的电力体制改革再度蒙上阴影。

对于国资委主导的主辅分离改革方案，原国家电监会主席邵秉仁对《财经》记者直言，今天的电力体制改革已经脱离当初市场化改革的初衷，正在走回头路。

2002年五号文件的出台，标志着中国电力体制改革正式启动，当时确立了“厂网分开、主辅分离、输配分开、竞价上网”四大改革任务。国家电力公司被拆分，形成了目前的两家电网公司（国家电网、南方电网）、五大发电集团（华能、大唐、华电、国电、中电投）和四家辅业集团（葛洲坝、水电建设、电力顾问、水电顾问）的格局。

但发端于九年前的电力体制改革浅尝辄止。在基本实现“厂网分开”后，由于涉及各方利益，电改遭遇极大阻力。“主辅分离、输配分开、竞价上网”的目标，始终是电改进程中的坚固堡垒，无法攻破。

“改革初期比较天真，以为拆拆分分就可以，实际上根本达不到竞争和改革的目的。”厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强对《财经》记者评价。

2004年底，当时的电力改革领导小组曾拟定《电力主辅分离改革实施意见》提交至国家发改委，发改委随后将第一份成形的主辅分离改革方案上报决策层。然而，就在方案出台前夕，“电荒”开始蔓延中国并持续达两年之久，该方案被迫流产。

2007年，由国资委主导的《电网主辅分离改革及电力设计、施工企业一体化重组方案》再次上交，提出将电力设计、送变电施工等从电网公司划分出去。这一方案在各大部委间达成一致，随后提交至国务院。

岂料第二年南方遭遇雪灾，消息人士称，国家电网和南方电网两大电网公司紧急向国务院递交报告，称电力设计、施工、修造等电建企业与电网关系紧密，不应作为辅业剥离，否则面临突况将无法高效抢险，影响到国家正常的电力建设和维护。高层对此批示“进一步论证”。

电网主辅分离此次再被推上前台。2010年9月，获得电力体制改革工作小组通过后，新主辅分离方案于11月上报国务院，并在今年初获得批准，明确由国资委负责组织实施。

“事情发展到今天，谁还弄得清电网的辅业到底是什么？”林伯强说，在“电网主辅分离”推进过程中，如何清晰界定电网企业的“主业”和“辅业”，始终是一个难题。

去年，国家电网如愿收购国内电气设备龙头企业许继电气（000400.SH）和平高电气(600312.SH)，这桩电网企业对上游辅业资产的逆流收购，立刻在业内引起轩然大波，亦引发人们对电力体制改革“主辅分离”是否还能遂意进行的猜疑。

林伯强称，现实情况较几年前更加复杂，国家电网的金融业务和房地产业务均越做越大，“这到底是主业，还是辅业，到底要不要剥离？”

林伯强的观点是，如果所做辅业没有依靠主业构成垄断，也没有亏损，就没有非要剥离的必要。

不过，主辅不分造就了电网企业“集标准制定、设备制造、采购、招投标等多重角色于一身”，监管其间利益关系将变得难上加难。

有消息显示，勘测设计、电力修造和电力建设企业将被分离，而送变电公司和宾馆、医院等“多经”企业不在这次分离范围。对于国家电网而言，输配电工程仍被保留，中国电科院、国网电科院将被剥离。

多位电力改革专家表示，如果电力体制改革不触及价格，国家发改委仍不放开上网电价，其他任何类型的改革无异于隔靴搔痒。“价格不动，其他改革都是瞎掰，没有效率。”

不便具名的资深电力分析师向《财经》记者表示，要厘清主辅才能厘清电价，只有先厘清公司业务边际，才有可能算清成本。但电力企业的产业链延伸越来越多，复杂局面造成成本更难以计算。

篇9

关键词：经济改革；相悖；市场化指向

中图分类号：F123.9 文献标识码：A

文章编号：1007—7685（2013）08—0027—04

一、与市场化改革取向相悖的经济现象

多年来，我国经济改革中与改革取向相悖的现象值得高度关注和认真研究。与经济改革相悖的现象指许多经济改革的方案在实施后，并没有按照原来的预想发挥作用，或没有完全按照预想的路径推进，而是产生一定程度的变异，最后演化或嬗变成为另外的东西，甚至这些新产生的东西反而成为新一轮改革的对象。由于我国经济改革的总体设计是由计划经济体制转变为市场经济体制，所以此类现象可称为与市场化指向的经济改革相悖的现象。改革开放三十多年来，比较典型的与市场化指向的经济改革相悖的现象主要有：

（一）国有产权制度的市场化改革中出现的国有资产被侵吞的非市场获利现象

上世纪90年代以来，当私营经济发展到一定程度，以及市场竞争机制发挥的范围扩大后，按照传统模式经营和管理的大多数国有企业，尤其是地方的中小国有企业纷纷面临风雨飘摇的局面。及时调整国有企业承包制的改革方向，转而对国有企业进行与现代企业制度接轨的股份制改革，成为当时改革的“突破口”。其中“抓大放小”是当时国有企业改革的基本方针之一。但在政府行政权力的干预和支配下，一部分中小型地方国有企业在改制过程中，有不少国有资产被当地政府低价变卖，被廉价转化为一些与政府官员有联系的新权贵阶层的私有财产，成为一部分社会成员通过不健全的市场交易所得的私人财富积累的“第一桶金”。也有一些企业承包人在利用不规范的承包制经营获利后，又通过“近水楼台”的优势取得企业股份制改造的利益，轻而易举地将企业公共资产转变为私人资本。这种国有资产流失的同时还伴随大批企业职工被低价“买断工龄”，非自愿地离开企业而下岗、失业的现象，据统计其动态数量达3000万人以上。这次经济改革相对我国农村家庭承包制改革，被认为是一次“非帕累托改进”的改革类型。由于对原国企职工缺乏足够的经济补偿，使大批原国有企业职工成为这次改革的利益绝对受损者。客观地讲，这次改革虽然在一定程度上完成了对传统国有企业经营体制的股份制改造，对民营经济的发展起到促进作用，但也成为改革开放以来引发社会冲突、社会贫富差距扩大，形成城市新贫困阶层的重要因素。其后来的结果同最初的“多赢”设想有很大的偏离，一定程度上反映出改革中与产权制度改革相悖的现象。其他类似的改革还包括：上世纪80年代中期的价格“双轨制”改革，集体乡镇企业改制，政府机关的公车改革，等等，都有不同程度的国有、集体公有资产流失和被非法侵占的情况。

（二）提高企业市场竞争力的改革中大型国有企业对市场的高度垄断现象

上世纪90年代以来，我国面对经济的全球化趋势和加入世贸组织面临的挑战，配合国有企业“抓大放小”的举措，进行了一系列大型国有企业改制和重组工作。经过多年努力，最终形成一批大型股份制国有企业。这些国有企业主要分布在石油、金属、能源、化工、金融、通讯等关系国民经济命脉的行业。但我国利用行政手段组建这些经济“航母”的同时，却采取排斥非公有制经济进入的政策，即利用非市场竞争的方式来实现企业规模化的扩张，最终演变为排斥自由、平等竞争的市场垄断现象。然而，我国迅速形成的大型垄断企业并不是依靠技术进步和自由市场竞争形成的，而是主要依靠政府的策划和组合而成。在我国市场化导向的经济改革中，行政化的市场垄断组织本来应是改革的对象，但在实际改革中却自觉不自觉地使其演变成一种市场化的产权制度改革不应有的结果，其带来的负面效果是明显的。目前，我国多数大型国有企业的垄断经营的基础是孱弱的，如其对财政的贡献与所拥有的经济资源条件并不相称，垄断经营的利润增长严重依赖产品价格的上涨，企业的资金筹集享有政府的特殊照顾，企业高层管理人员的“官商不分”弊端突出，企业内部分配差距悬殊，企业劳动关系畸形化，等等。这些都严重制约了大型国有企业的健康发展。一旦有关的经营领域向社会全面开放，这些企业依靠垄断维系的市场地位将面临严峻挑战。当前，对行政垄断性国有企业的新一轮改革在很大程度上已被提到议事日程。

（三）增加多元化供给的改革中产生的政府公共产品供给和服务的不合理“退出”现象

市场化改革的一个主要特征在于改变计划经济体制的政府单一的供给主体格局，以实现社会产品的多元化供给体系。但在市场经济体制下。政府需要退出的是适合私人企业的产品与服务供给领域，对公共产品、服务的供给还需要有所加强。然而我国的许多政府机构在许多领域的改革却偏离了正确的方向，行政性收费泛滥，许多行政审批演变成交易关系。最典型的是教育体制改革，国家在一段时期事实上采取“教育产业化”的政策取向，在大力发展民营教育机构的同时，将本应由政府公共产品提供的成本转嫁给普通居民，导致部分低收入家庭丧失获得教育公共服务的权利，形成教育不公现象。一些农村家庭还出现因子女受教育经济负担过重而致贫的现象。又如。我国在上世纪80年代开始的公路有偿使用制度的改革，其本来意义在于解决政府财政的公共设施投资能力不足问题，通过引入社会资金或政府贷款方式来加快公路、桥梁等建设，拉动经济增长。如果按照原来的改革设计，一旦贷款等投资通过收费被全部回收后，公路应恢复公共产品的性质而取消通行费的收取。但在地方政府的利益驱动下，却将贷款公路收费长期化、常态化。这样的做法既增加企业的物流成本和居民的经济负担，又扭曲了公路、桥梁等公共资源的性质。目前，我国是世界上收费公路里程最长的国家，通车里程超过10万公里，约占全世界收费公路里程总数的80%。为消除这些与改革相悖的现象和减少其负面效应，需要进行新的改革方案设计。

（四）为实现土地等经济资源配置市场化而产生的政府与民争利现象

市场化取向的经济改革要求对土地等自然资源的价值进行重新认识，对土地等自然资源的利用收取地租和补偿费用，以及建立土地等交易市场来优化资源配置。我国在上世纪90年代以来，开始对城乡国有土地的划拨制度进行改革，转而实行土地有偿使用制度。本世纪以来对城市国有土地实行市场化的“招拍挂”的多元出让模式。但在政府作为国有土地产权所有者的利益主体的背景下，土地的有偿使用制度改革却逐渐演变成为地方政府的逐利手段，甚至将土地收入作为财政收入的主要来源。据统计，2012年全国国有土地使用权出让收入高达2.35万亿元。政府利用土地供给市场的垄断地位而不断抬高经营性用地的出让价格，又利用城乡二元化的歧视性土地制度安排，通过征用方式将农民的土地低价收购再高价拍卖，从而谋取高额的土地收益和稳定的土地收入。在很大程度上，城乡土地资源的市场化改革被作为政府与民争利的工具。此外，土地的市场化改革还是近年来城市房价暴涨的重要推手，进一步加大了农民工市民化的难度。政府的资源性产品市场化改革，形成了“土地财政”的利益驱动机制，进一步演变成地价上涨拉动房地产价格畸形攀升的格局。而中央政府不得不采取一轮又一轮的调控措施来控制房价，如对一线城市商品房的“限购、限价、限贷”等手段。客观地说，我国土地供给的市场化改革的正面效应是明显的，但在很大程度上又被与改革相悖的负面效应所抵消。如，目前政府为了解决城镇低收入家庭的住房保障问题，将较大比例的土地供给重新回复到划拨或限价供应的模式；城镇住房供给又进入到“双轨制”的模式，这也与改革初期对住房等生活资料采取私有和家庭所有的产权制度的设想存在很大差异。

二、与市场化改革取向相悖的经济现象产生的原因

（一）缺乏对改革相悖现象进行系统理论分析的工具，尤其缺乏对各利益主体的应对策略进行分析和研究的工具

目前，在涉及改革的经济学理论中，制度经济学主要研究制度变迁的动力、成本收益方面的问题，很少涉及和研究与改革“相悖”的问题。按照中国国情进行的前所未有的经济改革，很大程度上缺乏理论支撑，往往只能边实践边摸索，通过不断总结经验，进一步推进改革。因此，这种类型的改革模式缺乏“一揽子”的系统设计，也缺乏综合的过程演变的评估，在政策的设计上难以周全。在很多情况下一旦发现问题，改革已经演变成另外的结果，部分或完全脱离最初的预期设想。同时，许多国外市场化的改革机制在中国国情背景下往往“水土不服”，而经验主义的借鉴、套搬做法又通常会发生失误。一些改革试点的经验往往具有局限性，取得的成功需要具备许多条件，缺乏普遍、全面推行的机理，而盲目推广只会使改革由正面效应为主嬗变为以负面效应为主。

（二）改革按照“单向思维”的利益调节机制的模式开展，对改革后新的利益集团形成与对策复杂的预期结果估计不足或缺乏认识

经济改革成败的核心是利益关系的合理调节，取得突破的关键是改革成本的分摊和改革收益的合理分配。但过去改革方案制定者对利益博弈的设想往往是，既得利益者的反应要么被迫同意（妥协模式），要么极力反对（抗衡模式），而没有考虑到人们还有因势利导并加以变异的相悖模式。如，一些强势的利益集团往往一开始就将改革向有利于自身利益的方向引导，即使是有利于他们的改革措施，他们也会按照“趋利避害”的原则，以其他的方式保护或强化自身的既得利益；或者将一些对己有利的措施，以改革的新生事物面貌出现，最终在变革中保留甚至强化其既得利益；或者以“偷梁换柱”的方式掩人耳目，将旧的体制变相长期维持下去。事实证明，一些既得利益主体和利益集团往往利用与改革相悖的博弈方式，达到否定改革的目的，使其成本最低而收益最大。这种应对策略通常比公开对抗改革对自身更为有利，甚至有的改革方案在强势利益集团的抵制和博弈下，长期无法出台而搁浅，或者最后以无改革的面目出现。

（三）改革缺乏“自下而上”的程序和推动机制，许多改革方案的制定缺乏对弱势利益主体的保护和支持机制

我国推行的许多经济改革采取高层智囊的意见和政府精英的主观设计。这些改革方案往往很难真正抓住改革的本质特征和把握好利益关系调整的方向。如，我国的许多法律、法规的制定，在程序上往往都是由政府部门代为草拟，自然产生了维持部门利益的倾向，以及对行政权力的争夺和再分配的特征。目前学术界提出改革的“顶层设计”思路，主要是想摆脱部门利益和利益集团的制衡，但仍然没有摆脱“自上而下”的改革方案设计路径。因此，许多“自上而下”的改革往往缺乏广泛的社会支持的基础，实施成功的可行性往往很低。如，许多改革举措没实行多久，就发现问题一大堆，又因为处理不了而被搁置起来。有许多改革的纲领性文件貌似完美，但一到具体实施时就发生变异，最后演变成与最初设想差异极大的东西。

（四）改革采取的渐进式制度变迁方式，一定程度上拖延了改革的推进时间，或错过改革的最佳时机

从整体看，我国的经济改革主要采取渐进式的推进模式，无疑有许多优点可圈可点。但这种改革的推进模式也产生许多弊端，如先易后难的改革步骤往往将一些“硬骨头”拖到最后，造成进一步深化改革取得突破的难度加大；由于渐进式改革往往回避矛盾，处理问题的办法也不彻底，往往使一些旧问题还没有得到彻底解决，又产生许多新的矛盾和问题，并盘根错节地交织在一起。一些渐进式改革的方案也往往囿于传统的意识形态框架或制度安排，思想并没有真正解放，从而无法使改革进一步得到根本性的突破。如，对国有企业的改革，就反复陷入对生产资料公有制主体地位的认识的争论，经过多年的推进，在实践中才逐步得以修正，形成目前的主导意识。其中，因为改革的渐进式推进，也给改革发生相悖现象提供了时间机会，给利益集团应对提供了条件。这也许是有关政策设计者始料不及的情况。

三、解决与改革取向相悖问题的对策

（一）加强对制度变迁和改革机理等的研究

改革是前所未有的创举，没有现成的理论可以借鉴。一些原本出自理想目标和良好愿望的改革却产生相悖的现象，甚至演变成与最初设想对立的情况，这些问题在经济学理论体系中还缺乏专门的研究。如果我们不能科学认识其规律，今后的改革也难免会重蹈覆辙。目前，虽然在制度经济学、产权经济学、契约经济学和福利经济学等领域有一些理论和分析方法可以借鉴和运用，但结合我国经济改革的实践需要，其关键是加强各利益主体对改革的应对策略和经济理机理的研究，以及与改革相悖的后果的纠错机制的研究。如，我国公路收费的常态化，就与一些政府违背最初的设计原则的行为有关，应从作为利益主体的政府对公路收费的行为改变人手，来加以纠正和防范。

（二）对行政权力加以严格限制和界定

我国市场化指向的经济改革具有明显的政府主导特征，其优势不言自明，但弊端也十分明显。其中，经济改革出现的相悖现象往往都与政府的行政权力过度介入有关。如，国有企业垄断集团的形成，就有政府在组建大型企业的同时限制非公有制经济进入的因素。因此，改革要严格限定政府行政权力的范围，大幅度减少行政审批和对市场的直接干预。尤其要通过制度建设，严格限制政府官员对改革方案制定的利益性介入，防止一些官员利用参与改革方案的制定和运作进行“寻租”活动，防止职务腐败的行为发生。同时，大力加强立法和监督，对有关改革的行政权力给予法律性规范。

（三）对强势的利益集团和群体的与改革相悖的行为与倾向进行有效约束

改革所带来的利益调节机制往往是针对既得利益集团的。这些既得利益集团对付改革的措施既有阻止，也有相悖。对此，要阻止强势利益集团利用博弈的机会，对改革方案的制定施加影响和控制发展方向，对改革的方案设计尽量由与利益调整无关的人员和独立机构来完成，改革要充分体现对弱势群体基本利益的保护，加强对目前已形成的强势利益集团的改革。如，对垄断企业进行分拆和多元化的产权重组；对私有化经营的公共资源进行国有化改制，如对私人投资的盈利性收费公路进行补偿性的政府回购；对财政税收制度进行改革，减少地方政府的卖地冲动，开辟地方政府新的财政收入来源。

篇10

    按照国务院1993年12月25日批转的国家税务总局《工商税制改革实施方案》,1994年税制改革的指导思想是:统一税法,公平税负,简化税制,合理分权,理顺分配关系,规范分配方式,保障财政收入,建立符合社会主义市场经济要求的税制体系。这一改革方案的主要内容,概括起来有如下三个方面:

    第一,建立以增值税为主体的新流转税制度。

    流转税制改革的主要内容:

    一是增值税制的改革。改变了按产品分设税目、分税目制定差别税率的传统做法,确立了在生产和流通环节普遍征收增值税并实行价外计税的办法。增值税实行两档基本税率(13%和17%)。明确规定了允许扣除的增值税范围和建立了凭专用发票注明税款扣税的制度。1993年12月13日国务院了《中华人民共和国增值税暂行条例》,自1994年1月1日起施行。

    二是消费税制的改革。在普遍实行增值税的基础上,选择少数消费品再征收一道消费税,其征税范围仅限于在境内生产、委托加工和进口的若干消费品,共设有11个税目,包括烟、酒、化妆品、鞭炮焰火、贵重首饰、小汽车、摩托车、燃料油等,采取从价定率和从量定额两种征税办法,纳税环节确定在生产环节。1993年12月13日国务院了《中华人民共和国消费税暂行条例》,自1994年1月1日起施行。

    三是营业税制的改革。对有偿提供劳务、转让无形资产和销售不动产的业务征收营业税。新的营业税制重新确定了营业税的征税范围和纳税人,合理调整了营业税税目,共设置了9个征税项目,针对不同税目设置了3%、5%和5—20%三档不同税率。1993年12月13日国务院了《中华人民共和国营业税暂行条例》,自1994年1月1日起施行。改革后的新流转税制统一适用于内资企业和外商投资企业,取消了对外商投资企业征收的工商统一税。原来征收产品税的农、林、牧、水产品,改为征收农业特产税和屠宰税。

    第二,统一所得税制度。

    一是改革企业所得税制度,目的是理顺国家与企业的分配关系,为各类不同经济性质的企业创造平等竞争的环境。主要内容包括,对国有企业、集体企业、私营企业以及股份制和各种形式的联营企业,均实行统一的企业所得税制,相应取消了国有企业调节税;规范了税前扣除项目和列支标准,在统一税基的前提下,实行33%的比例税率,并统一实行由纳税人就地向主管税务机关缴纳的办法。取消税前还贷。1993年12月13B,国务院了《中华人民共和国企业所得税暂行条例》,自1994年1月1日起施行。实行统一的内资企业所得税后,国有企业不再执行承包上缴所得税的办法。

    二是改革个人所得税制度。新的个人所得税法适用范围,包括按税法规定有纳税义务的中国公民和从中国境内取得收入的外籍人员;改革后,个人应纳税所得在原税法规定的六项基础上新增加了五项,即个体工商户的生产、经营所得,个人的承包经营、承租经营所得,稿酬所得,财产转让所得和偶然所得;税率采用国际通行的超额累进制,即工资、薪金所得采用5%至45%的九级超额累进税率;个体工商户的生产、经营所得采用5%至35%的五级超额累进税率。

    同时根据对纳税人基本生活费不征税的国际惯例,合理确定了税收起征点水平。在计税方法上,从本国实际出发,采取了分项征收的方法,并在对原个人所得税法规定的免税项目进行调整的基础上形成了规范的减免税规定。1993年10月31日,国务院了修改后的《中华人民共和国个人所得税法》,自1994年1月1日起施行。

    第三,逐步进行其他税种的改革或调整。

    一是开征土地增值税。明确规定了土地增值税纳税人的范围,凡有偿转让房地产都属于征税范围;土地增值税实行四级超率累进税率,最低税率为30%,最高税率为60%。

    二是改革资源税。将资源税征收范围定为矿产品和盐,并重新确定了七个税目。

    三是改革城市维护建设税,调整城镇土地使用税税额。

    四是把现在对股票交易征收印花税的办法,改为征收证券交易税。

    五是取消集市交易税、牲畜交易税、奖金税和工资调节税。

    六是将特别消费税和烧油特别税并入消费税,盐税并入资源税。

    七是开征遗产税(待出台)。

    1994年的税制改革,措施密集,涉及面相当宽广,显着地规范和强化了税收功能,并紧密配合了财政的分税制改革,对社会经济生活产生了重要影响。几年来的运行情况表明,这一改革取得了成功,主要表现在:

    ——依法治税原则得到明显强化,税法的权威性明显提高,为市场经济发展创造了良好的税收法制环境;

    ——公平税负,促进了企业的平等竞争;

    ——理顺分配关系,推动了国有企业经营机制的转换;

    ——合理导向,引导了经济结构的优化调整;

    ——合理分权,调动了中央和地方两个积极性,保证了工商税收收入的增长;

    ——平稳过渡,保证社会稳定,促进经济发展,并巩固了对外开放的好势头。

    改革后财政体制和税制仍存在的主要问题

    1994年财政改革的突出特点之一,是在保地方既得利益的前提下,实行渐进的体制转换和增量调整,过渡色彩比较浓重。在体制方面,遗留有三个较大的问题:

    一是事权划分上,对最为关键的生产建设项目投资权尚未作出清晰规定,实际上各级政府仍然都可以搞一般赢利性项目,不利于理清政府级次间的事权纠葛和使地方政府职能调整到位;

    二是仍然保留了企业所得税按行政隶属关系划分这条旧体制的尾巴,与企业深化改革和专业化联合趋势的矛盾日趋尖锐;

    三是共享税在全部税收收入中的比重相当高(60%左右),与比较彻底的分税制表现出很大的距离。在财力分配格局的调整方面,原先设计的渐进过程也受到了冲击和干扰。按照1994年方案的内在逻辑,宏观税负不变情况下通过规范税收减免、加强征管等措施减少税源流失,应能使财政收入占国内生产总值的比重回升,但由于复杂的原因,其后几年新体制的运行虽然在一定程度上减缓和阻止了财政收入占GDP比重的继续下滑,并于1996年略有回升,由上年的10.7%升为10.9%,1997年和1998年又升到11.6%和12.4%左右(计算时均不含债务收入,详见附表),但与预想目标尚有距离;同时,中央财政状况的好转本应通过新体制出台后若干年里中央从财力增量中不断拿大头(75%的增值税和70%的“两税”增长部分等因素)来逐步实现,但1994年以来出现了一个始料不及的冲击,即体制规定由中央财政全部承担的出口退税额迅猛增长,大大超出测算数,以致中央财政不得不把几百亿元之巨的退税推到以后几年分步“消化”,并采取特别措施在1995年两次调低了出口退税率(在亚洲金融危机爆发之后,1998—99年间再次分步提高出口退税率)。中央财政的困境不能明显缓解,又直接影响了新的政府间转移支付制度的运作。按照1994年方案的设计思路,中央从财力增量中拿大头之后,可以并应当逐步加大自上而下转移支付的力度,而且这种基于“因素法”的新转移支付制度必将财力支持的重心明显地向各个欠发达省区倾斜,达到缓解他们的财力困难并合理调节区域差异的目的。但由于前述出口退税问题的冲击,加上其他制约因素,中央财政实施转移支付的能力明显不足,虽然在1995年度结算中推出“过渡期转移支付办法”,成为由传统的“基数法”向较客观、科学的“因素法”转变的重要开端,资金支持的力度却很不够。经过几年的努力,因素法转移支付的规模也仅仅增长到一年70余亿元的水平。以上种种过渡中的问题,都需要在今后深化改革的进程中逐步解决。

    此外,1994年税制改革虽然动作相当大,但仍具有阶段性特点,不可能一举解决现今中国税制的全部问题。1994年税改之后,税制仍存在的主要问题有如下几个方面:

    1.内、外资企业间和地区间仍存在较大的税收政策差异,不利于企业间和地区间的公平竞争。主要有:内、外资企业实行不同的企业所得税法,关税和进口环节税对三资企业实行优惠政策,土地使用税、车船使用税、房产税对内、外资企业和单位实行不同政策,城市维护建设税、耕地占用税、投资方向调节税(该税从2000年起已停征)不适用三资企业,契税不适用国有企业和集体企业。各类特殊的经济区域在企业所得税、进口税、流转税等方面实行着多种优惠政策。

    2.关税总体税率水平偏高,关税和进口环节税减免过多,实际征税范围窄,收入规模小,走私猖撅;出口退税和来料、进料加工贸易管理薄弱,骗税问题严重。

    3.采取的过渡性减免税措施不利于税制的规范性和公平性。

    4.个人所得税调节个人收入、缓解社会分配不公的力度不够,管理漏洞大,征收严重不足。遗产税等重要税种还未出台。

    5.增值税的行业税收负担分布不够合理,对偷税、骗税行为的防范打击不力,增值税与营业税的适用范围尚需调整,消费税征收范围窄,营业税和消费税对高消费的调节力度不够。目前增值税管理方面的问题比较突出,生产型增值税不利于鼓励投资、推动技术进步的缺点也逐渐明显(但马上向消费型增值税全面转变却又不具备条件)。

    6.中央和地方税收权限的划分尚不明晰,地方税体系和税权的设置还很不完善,农业税收制度不适应市场经济发展的要求。税外的收费过多过滥。

    简要的结语和展望

    总之,1994年的财税改革及后续的改进努力,已使我国以分税制为基础的分级财政初步入轨,实现了过渡时期财政制度安排“里程碑”式的转变,提供了走向规范之路的新起点,但仍带有较重的过渡色彩和一系列未解决的问题。未来十年毫无疑问将是非常关键的时期。在中国加快融入国际竞争与经济全球化过程、加入WTO前景渐趋明朗、跨国公司在华投资看旺、高新技术发展所形成的机遇和挑战同时增加的大背景下,财政、税收体制的改革思路与要点,必须针对前述各项现存问题来设计,并结合一系列鼓励内外资企业公平竞争、支持高新技术产业发展、逐步降低关税、强化收入再分配调节功能、规范政府税费制度和收支管理的政策导向,作出综合性的安排。我们应当在巩固1994年财政税收改革基本制度成果的基础上,积极推动进一步的制度创新和优化,在下一阶段于配套改革中坚定地深化财税改革,力求引发更为全面的质变,包括推动政府职能转变和理财民主化,直至按照社会主义市场经济的要求重建财政,最终完成财税的和全局的转轨。

    附表:

    国家财政收支总额、增长速度及收入占GDP比重 单位:亿元 

    年份

    财政收入  财政支出  收支差额  增长速度(%)  财政收入占

    GDP比重(%) 

    财政收入  财政支出 

    1979  1146.38  1281.79  一135.41  1.2  14.2  28.4 

    1980  1159.93  1228.83  —68.90  1.2  —4.1  25.7 

    1981一1985  7402.75  7483.18  —80.43  11.6  10.3  

    1981  1175.79  1138.41  37.38  1.4  —7.5  24.2 

    1982  1212.33  1229.98  一17.65  3.1  8.0  22.9 

    1983  1366.95  1409.52  —42.57  12.8  14.6  23.0 

    1984  1642.86  1701.02  —58.16  20.2  20.7  22.9 

    1985  2004.82  2004.25  0.57  22.0  17.8  22.4 

    1986一1990  12280.60  12865.67  —585.07  7.9  9.0  

    1986  2122.01  2204.91  —82.90  5.8  10.0  20.8 

    1987  2199.35  2262.18  —62.83  3.6  2.6  18.4 

    1988  2357.24  2491.21  一133.97  7.2  10.1  15.8 

    1989  2664.90  2823.78  一158.88  13.1  13.3  15.8 

    1990  2937.10  3083.59  一146.49  10.2  9.2  15.8 

    1991一1995  22442.10  24387.46  一1945.36  16.3  17.2  

    1991  3149.48  3386.62  —237.14  7.2  9.8  14.6 

    1992  3483.37  3742.20  一258.83  10.6  10.5  13.1 

    1993  4348.95  4642.30  一293.35  24.8  24.1  12.6 

    1994  5218.10  5792.62  —574.52  20.0  24.8  11.2 

    1995  6242.20  6823.72  —581.52  19.6  17.8  10.7 

    1996  7407.99  7937.55  —529.56  18.7  16.3  10.9