采矿土地征收补偿标准范文

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篇1

一、适用范围

本《办法》中涉及的临时用地特指用于采矿工程（包括矿产地质勘探、开采、选矿工程，以及相关土地复垦和开发利用工程等）需临时占用的土地，以及因采矿工程建设而必须使用的堆料场、停车场、运输通道和其它临时设施等占用的土地和取弃土用地。

二、临时用地合同

根据《省临时用地管理办法》，临时使用集体土地的，由临时用地者与集体土地所有者签订临时用地合同。

三、临时用地期限

根据《省临时用地管理办法》有关规定，临时用地的期限一般不超过2年，国家和省重点建设项目期限一般不超过3年，复垦工程期限一般为1年。若有权威部门设计的复垦方案，则以主管部门审批期限为准。

四、临时用地批准权限

按照《省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三十条的规定执行。

五、临时用地补偿原则

采矿工程临时用地致使原土地所有者或使用者遭受损失，由县土地行政主管部门向临时用地者收取临时用地补偿费。土地行政主管部门在收取临时用地补偿费前，根据相关政策以及所占用土地类别、面积、期限等，按照实际损失（依现阶段土地实际年产值计算），制定临时用地补偿方案和合同。

根据采矿工程、复垦和环境保护的相关要求，临时用地前一次性补偿相关损失费用，此后不再额外支付其它补偿费。

六、临时用地补偿标准和依据

（一）临时用地补偿标准

按照省人民政府《关于公布省征地补偿标准的通知》（政发[]43号）和县人民政府《关于公布<县征地补偿区片划分>的通知》（政发[]5号），确定临时用地补偿标准（见下表）为：

（二）青苗和地上附着物补偿标准

1、青苗和地上附着物补偿标准按照县人民政府《关于印发<县征地拆迁补偿安置实施细则>的通知》（政发[]6号）执行。

2、房屋拆迁补偿标准按照永州市人民政府《关于印发<永州市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法>的通知》（永政发[]9号）执行。

七、临时用地数量控制及复垦

根据国务院《土地复垦规定》和省财政厅、省物价局、省国土测绘管理局联合下发的《省耕地开垦费土地复垦费征收使用管理办法》，按照“谁破坏，谁复垦”和“土地复垦费用应当根据土地被破坏程度、复垦标准和复垦工程量合理确定”的原则,确定临时用地数量控制及复垦标准：（一）单项采矿工程控制临时用地数量，鼓励大型采矿工程实施滚动式发展与用地模式；（二）森林植被恢复费与土地复垦费合为复垦保证金，由县林业主管部门和县土地主管部门收取，报县人民政府批准后方可使用，资金实行专户管理，专款专用；（三）各用地单位的复垦保证金总额具体标准由县物价、财政、国土部门根据土地损坏程度、复垦工作量确定。

土地复垦费由县土地行政主管部门收取，县国土部门办理临时用地审批手续，并负责管理、监督、验收土地复垦工作。施工单位负责临时用地复垦工作，复垦要与改良土地、造地、改渠、挖塘和生态保护等结合起来。

篇2

稳层问题

原在徐州矿务集团征迁科工作的车贤桥、骆兴鸽指着307省道南侧的一片土地向时代周报记者介绍：这里就是采煤后产生的塌陷区，但是你看它比周围的土地实际上还高出一段。

车贤桥介绍，之所以塌陷区比周围正常田地和公路还高出一截，是因为矿务集团在土地还没有开始塌陷时，预先将土壤挖出，在其位置埋了很多煤矸石，然后再将土壤回填在煤矸石上面，导致此块地面比其他地面要高出许多，这样它在今后的一些年里，慢慢沉降后就不会塌陷得比周围的土地低。

“在我们采煤行业，有个术语叫稳层。”徐州矿务集团征迁处副处长钱庆高向时代周报记者介绍，稳层就是等采空区导致的塌陷土地慢慢沉降下去，逐渐压实下面的采空区。这个通俗的说法就是“塌实了”。

他们说的是近年屡屡引发矿产灾难的采空区导致的塌陷区治理。有着129年开采历史的矿务集团，历年来因采煤造成的塌陷区有22万余亩。

坐落在五省通衢的徐州矿务集团有限公司是江苏省和华东地区重要的煤炭生产基地。由于煤炭资源减少，集团的员工从最高峰的12万多，已经减少到6万多人。加上国家对采矿业安全作业的整顿力度加大，关闭的煤矿越来越多，徐州矿务集团也面临着减员增效和产业转型的诸多困境。

钱庆高向时代周报记者介绍，徐州矿区曾经是中国10个千万吨以上矿区之一，俗称十大矿，曾经产量位列全国前十名，上世纪90年代以后，由于资源储量逐步减少，去年的产量是900多万吨，从今年开始就逐步下降了，整个徐州矿区是238平方公里。这100多年的开采，不可避免地对徐州地区的村庄地貌产生破坏，这是客观事实。

据钱庆高讲述，徐州矿务集团对塌陷区的治理一般是土地征收和复垦两种手段，从开采到现在，总共因采煤导致的塌陷的面积大概有22.5万亩，已经通过征收这种方式来处理的，有122744亩，通过土地复垦的有50450亩，还有5万多亩没有治理。

“我们对采煤塌陷区的治理有一个基本的原则，就是土地要稳层，它不再继续塌陷了再去治理。”钱庆高说，“由于有一些矿井还在继续生产当中，所以土地的不稳定还在继续，所以得等到它稳层下来，还有5万多亩土地没有整治就是这个原因。”

“由于徐矿地区大多数是平原，与山西煤矿所处的地形不太一样，山西不需要在塌陷的平原地方处理塌陷问题”，钱庆高说，“除非他把人家的窑洞给挖塌了，塌裂了。我们这个地方要处理，那是因为我们这里都是一马平川的平原，村庄密集。”

“一般情况下，3年以后就稳层了。”钱庆高说，“这是自动的，采完以后就塌下来了，没有山区那种在地下形成空洞的现象”。

复垦和征收

江苏省国土资源厅等5个部门在2009年发文给各市及徐州市所辖职能部门，要求调整徐州等老工业基地的煤矿塌陷区征迁补偿标准，规定征地标准按20000元/亩补偿。

钱庆高说，徐州矿区和国内其他矿区不大一样，江苏省专门为徐州矿区治理下过文件。从上世纪80年代到90年代到现在，从计划经济时期到现在，都规定徐州地区采煤怎么处理。

江苏省的规定有2种方法，一种是征收，在采煤塌陷区叫征而不用。钱庆高介绍，在90年代以前，没有实行联产承包责任制前，土地仍是集体使用的时期，它都是生产队，大队里的。我们煤矿也是国有企业，也是国家的，这就是国家内部的关系，当时江苏省就规定，凡是煤矿造成土地塌陷的，由煤矿根据一定的标准（当时的标准很低了），由当地煤矿征收。

在90年代以前，征收手续很简单，由当时的徐州矿务局跟村里订个协议，只要村里同意就可以征过来。矿务局把钱给村里，地仍然给村里使用，农民可以继续耕种，只是把土地性质从集体所有制变成国有土地。

一般情况下，凡是徐州矿务局征过的土地，经过稳层以后，村里稍微加以整治，继续耕种或者作为其他用地。在徐州矿区可以随时见到这样的土地。后来国家在1990年出台了一个《土地复垦条例》，要求采矿塌陷企业对土地进行复垦。

钱庆高介绍说，此后江苏省又出台了一个文件，要求煤矿采煤塌陷大于1.5米的，继续征收，深度小于1.5米的，必须复垦，征收的费用高，复垦的费用低。

在90年代时，一亩地分别是2000、3000、4000元档次的一次性补偿金，后来逐渐调整，现在是一亩地5000、6000、7000元的标准，如果塌陷深度大于1.5米的，就2万元/亩征收。

钱庆高介绍，这个征收的钱由徐州矿务集团交给地方政府，地方政府把它作为失地农民保障金用起来，作为最低生活保障发放。

而在土地复垦和征收之前，农民亦可获得相应补偿，最高标准是每年每亩900元。“从影响土地开始，矿务集团就付农民农作物补偿。按照江苏省的文件，矿务集团工作人员就和农民到地头，一年两季去看看农民的损失是多少。如果农民的收成只是5成，矿务集团就赔5成。”钱庆高说。

治理阻力

车贤桥原来的权台矿已经由于透水事故被关闭，工人被各自分流到集团的各个部门，他本人被分派到附近的一个矿区。

他向时代周报记者指着路边的一排停工的小区楼房说，这是矿务集团赔偿当地农民的钱建设的安居房，不过最近好像因资金问题停工好久。他说：“我们给的钱是按照规定给足了的。”

当地的一个农民向记者介绍，这里面涉及到赔偿金的分配问题，矿里以前把钱给的是村里，不是给农民自己，有的钱就部挪用了。现在的楼房盖不起来，更是村里干部的问题，矿务局把钱给了，但是村里的钱不能到位，只能看着楼房烂尾在那里。

该农民说，农民自己也有一些自私的想法，所以这些年，在与煤矿的利益斗争中，陷入了一些僵持的怪圈。

这位村民的说法，在钱庆高的话里得到了印证。

钱庆高说：“一亩地补偿一年最多拿900元，假如说他家里有10亩地，他一年农作物损失补偿就是青苗补偿拿不到9000元也可以拿到8000元。这十亩地他不要种，不需要投入任何劳力，就是说，如果这十亩地是好地，他正常耕种的话，他的净收入可能达不到8000元。”

钱庆高认为，这导致在土地稳层完成后，农民不愿意复垦，“他们认为，你只要煤矿开一年，你就应该给我一年钱。”

徐州矿务集团的打算是，他们的土地稳层工作已经完成了，已经不影响农田了，于是计划一次性给农民一亩地7000元的补偿。

“农民一算，只要煤矿开20年，我就拿20年的补偿，关井的时候，你还要一次性赔偿我7000元，那我何乐而不为呢？”钱庆高这样认为，“所以我们现在在土地复垦这个过程当中，就碰到这么一个大的阻力。”

篇3

关键词:矿产资源开发 环境保护 生态补偿 法律制度

中图分类号:F062.2 文献标识码:A

文章编号:1004-4914(2010)06-063-03

矿产资源是人类社会发展和进步的重要基础,然而,随着现代社会发展速度的加剧,人们对矿产资源的索取和依赖越来越大,相应的开发力度和对环境破坏的程度也越来越大。因此,如何减少和遏制矿产资源开采对环境的破坏,促进经济社会的可持续发展,便成为我们亟待解决的重大问题。虽然我国部分地方对资源开发的生态补偿做了有益的探索,但由于政策的易变和上位法的缺失,使得地方在矿产资源开发生态补偿上是“步履维艰”。

在当前的法律体系中对由矿产资源开发造成的环境污染和生态破坏都不存在真正意义的生态补偿,即便是具有补偿性质的资源税费也不具有补偿环境生态功能减损的性质,充其量不过是对矿产资源的资源价值的经济补偿而已。本文认为,针对矿产资源开发中多是市场行为的特殊性,得出矿产资源开发生态补偿应是以市场补偿为主导、政府补偿为辅助的补偿模式。其补偿范围主要包括对受损环境的生态功能的恢复和矿区丧失发展机会的居民的补偿,其资金来源主要由矿业企业和受益地区来支付。

一、矿产资源开发中生态补偿问题的提出

由于矿产资源作为自然资源的重要组成部分,一般存在于地球表面的岩石土壤圈,它不仅是支撑人类和其他一切有生命物体的必备环境要素,同时也是维持地球系统生态平衡的重要介质和载体。矿产资源开采造成的生态损害涉及气圈、水圈、生物圈和岩石圈,各种探矿和采矿活动都会对土地、水、植被、其它资源以及社区居民的权利造成不同程度的价值损失或损害。尽管可以通过严格的政府监管来使环境损害减量化,但一些外部环境损害仍不可避免。

故此,矿产资源的开发利用不能只像其他物质财富一样,仅仅追求占有、使用、受益的效率最大化即可,还需考虑到矿区这一生态系统的平衡以及水圈、生物圈、大气圈的其他部分的协同作用,不至于因不合理地开发利用而打乱生态系统的平衡,招致环境的破坏,引发人类的生存危机。我国对矿区生态环境补偿的探索与研究已有20多年,但仍处于摸索阶段。

二、我国矿产资源开发中生态补偿的现状及评价

1.我国矿产资源开发中生态补偿的现状。

(1)矿产资源开发综合治理的法规政策。近年来,我国十分重视建立和完善有关矿山资源综合利用和环境治理的法规,并已经逐步确立了土地利用规划、环境影响评价、环保“三同时”制度、勘探权和采矿权许可证制度、限期治理等法律制度。在已经出台的《矿产资源法》、《环境保护法》、《土地管理法》和《土地复垦规定》中,对矿产资源综合利用和矿山环境治理分别从不同角度提出了要求,并以此为基础在《矿产资源法实施细则》、《矿产资源保护条例》、《矿山环境保护条例》中强调了矿产资源综合利用和矿山环境治理的内容,提出实行矿山环境影响评估制度和矿山环境恢复保证金制度。例如:“开采矿产资源,必须遵守有关环境保护的法律规定,防止污染环境。开采矿产资源,应当节约用地。耕地、草原、林地因采矿受到破坏的,矿山企业应当因地制宜地采取复垦利用、植树种草或者其他利用措施。”在一些地方性立法中也有矿山环境保护的专门规定,例如《安徽省矿山环境保护管理办法》《陕西省地质环境管理办法》等。这些规定虽然是关于矿产资源开发过程中的环境保护问题,但均没有涉及生态补偿问题,没有明确补偿主体的认定、补偿标准的确定、补偿途径问题、补偿对象的确立、如何使用补偿费用,并建立起有效的生态环境效益补偿费来源和使用的监督机制。

(2)具有补偿性质的资源税费。我国与矿产资源相关的税费主要有矿产资源税和矿产资源补偿费,但这些税费在征收数额上远远不能满足对矿山环境保护的作用。从最初的设计目的来看,资源税费并未将资源开采造成的生态损害成本计入,主要是偏重于补偿资源自身的经济价值以及调节资源级差收入,或者重在解决资源耗竭性补偿问题,或者属于矿产资源勘探投资的对价,都不存在对生态的补偿问题。可见我国征收的矿产资源补偿税费只是对矿产资源开采所造成的资源经济价值损失的补偿而并不具有生态补偿的意义。

(3)生态补偿费征收情况。生态补偿费是由国家根据矿产资源吨矿或一定销售收入比例征收,并用于修复矿产资源开发造成的生态环境损坏的费用。中国最早的生态补偿费实践开始于1983年,云南省以昆阳磷矿为试点,对每吨矿石征收0.3元,用于开采区植被及其它生态环境破坏的恢复费用,取得了良好效果。20世纪9O年代中期进入了高峰,1989年江苏省人民政府制定并实施了《江苏省集体矿山企业和个体采矿业收费试行办法》,规定对集体矿山和个体采矿业开始征收矿产资源费和环境整治资金,征收标准为销售收入的2%~4%,并规定由环保部门管理和征收。各级地方政府征收的生态环境补偿费,为生态环境保护提供了有力的经济支持。广西利用征收的生态补偿费,开展了水土流失和农田污染的治理,取得了良好的效果。多年的实践证明,生态补偿费对于推进矿区生态环境的修复治理,增加矿区安全投入等都起到了积极的作用。

但从全国整体情况看,建立和完善生态补偿费的征收制度仍任重而道远,生态补偿费的征收存在很多问题:从以上矿产资源补偿费征收实践可以看到,资源补偿费的征收对矿区生态恢复和生态建设具有积极作用,但由于现有的矿产资源补偿费的征收依据是资源耗竭性补偿原理,征收标准过低,不仅没有充分达到资源耗竭性补偿,更没有体现资源耗竭过程中对环境污染和破坏造成的生态损失的补偿,无法维持矿产资源的可持续利用和良好生态环境。

2.对我国矿产资源开发生态补偿现状的评价。通过以上对我国矿产资源开发补偿的相关法律政策的规定及其性质的初步分析,可以得出这样的结论:正是由于制度上的缺陷,使现有的矿产资源补偿没有以“生态”为对象,都不是以矿产资源开发过程中生态功能恢复、维护、提升为目的而制定的。现有的矿产资源税、矿产资源补偿费、探矿权使用费和采矿权使用费,探矿权价款和采矿权价款,主要是偏重于补偿资源自身的经济价值以及调节资源级差收入,或者重在解决资源耗竭性补偿问题,或者属于矿产资源勘探投资的对价,都不存在对生态的补偿问题。因此,以上制度均不具有生态补偿的性质。

因此,笔者认为,在我国矿产资源及其相关立法中,还没有真正建立矿产资源开发生态补偿机制,矿产资源开发生态补偿法律制度严重缺失。虽然在国家政策法规的指引下,一些资源大省也作了有益的尝试并取得了一定的效果,但行政手段限于人力和财力,不仅不太现实,而且行政手段也最容易异化和被利用。协调人与自然之间的关系,解决代际、代内之间在利用矿产资源开发利用方面的利益冲突,这是整个法律制度所必须面对的挑战。长期以来我们在资源开发领域过分倚重政策调整而忽视了法律调整,使得矿产资源生态补偿的长效机制一直未能真正建立。目前我国矿产资源生态补偿规定大多是政策层面的,而且是政出多门,未形成完整统一的向社会公布的政策文件,这给我国矿产资源生态补偿活动的展开带来诸多障碍和限制。地方的生态修复治理工作由于缺少法律依据和科学政策的指引,地方生态补偿工作步履维艰,“谁破坏、谁治理”的生态修复治理原则得不到落实,最终承担环境破坏成本的仍然是政府和社会。社会公益原则[3]始终是国家规制市场经济生活的基本出发点和最终归宿,是国家对于市场经济的调控、政治政策干预及生活道德等等各个方面的诸多利益的综合,尤其是自然资源与生态保护,环境保护,城乡公共设施的建设,社会医疗卫生等等,都是相对于国家和集体、个人的特殊的独立的利益形态,即公共福利、公共利益。

实践证明有必要及时将其上升为法律规范,“补偿政策法律化”使矿产资源补偿制度名副其实地成为使受损权益得到恢复和弥补的一种法律手段和法律制度。强调法律制度在生态补偿中的重要性和权威性,对于整个生态保护和经济建设的可持续发展具有至关重要的意义。接下来我们就从法律的角度对矿产资源开发生态补偿的基本问题进行探讨研究,希望能为我国矿产资源开发生态补偿制度的早日构建扫除理论上的障碍。

三、矿产资源开发中生态补偿的法律内涵

1.矿产资源开发中生态补偿的定义。

(1)生态补偿的法律内涵。生态补偿是一个十分宽泛的概念,不同研究领域的学者对它从不同角度进行定义。从法律的角度,有学者认为生态补偿是指:“为了恢复、维持和增强生态系统的生态功能,国家对导致生态功能减损的自然资源开发或利用者收费(税)以及国家或生态受益者对为改善、维持或增强生态服务功能为目的而作出特别牺牲者给予经济和非经济形式的补偿。”也有学者认为,“生态补偿从狭义的角度理解就是指:对由人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称。广义的生态补偿则还应包括对环境保护丧失发展机会的区域内居民进行的资金、技术、实物上的补偿、政策上的优惠,以及为增进环境保护意识,提高环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出。”前者主要是从狭义角度对生态补偿进行的探讨,明确了生态补偿的目的、生态补偿的主体和对象以及生态补偿的依据;后者从狭义和广义角度对生态补偿进行了探讨。但它们的核心都是围绕对生态功能保护展开的,生态功能的破坏者和受益者均应提供补偿,以维持、改善和增强生态功能;同时也必须考虑对环境保护丧失发展机会的区域内居民进行的资金、技术、实物上的补偿、政策上的优惠等。

(2)矿产资源开发生态补偿的含义。目前,理论界对资源开发生态补偿有广义和狭义的理解。狭义的资源开发生态补偿是指对生态功能的补偿,即让生态保护成果的受益者支付相应的费用,解决好生态产品这一特殊公共产品消费中的“搭便车”现象,激励公共产品的足额供应;广义的资源开发生态补偿,不仅指对生态功能的补偿,还包括资源开发过程中对环境污染、破坏的补偿,即通过对污染和破坏环境的行为进行收费或对保护生态资源环境的行为进行补偿,以提高该行为的成本或收益,达到保护生态资源环境的目的。

矿产资源开发生态补偿是生态补偿理论在矿产资源开发过程中围绕对环境与生态保护的具体运用。本文所指的矿产资源开发生态补偿,是着眼于对“生态”的补偿,但不应局限于狭义,而应从广义上去解释,即是指因矿产资源开发,给矿区(矿业城市)的自然生态环境造成污染、破坏,环境生态功能下降而进行的治理、恢复、校正所给予的资金补偿,对矿区居民、矿业城市丧失可持续发展能力所给予的资金扶持、技术和实物帮助、税收减免、政策优惠等一系列活动的总称。具体包括以下三方面的内容:因矿产资源开采而给周围环境造成的污染、破坏的恢复治理,由矿产资源开发者和矿产资源利用受益者进行补偿;因矿产资源开采而给周围环境造成的污染、破坏导致矿区居民丧失发展机会,由矿产资源开发者和矿产资源利用受益者给予的补偿;因矿产资源的不合理定价而给矿业城市造成生态环境成本投入的损失,由其他工业城市(非矿业城市)对矿业城市作出补偿。

2.矿产资源开发中生态补偿的本质。既然生态补偿是通过对损害(或保护)资源环境的行为进行收费(或补偿),提高该行为的成本(或收益),从而激励损害(或保护)行为的主体,减少(或增加)因其行为带来的外部不经济性(或外部经济性),达到保护资源之目,所以我们可以得出生态补偿的本质就是一种利益协调机制。生态补偿机制通过对不同主体的经济利益和生态利益、生存利益和发展利益等利益进行动态的协调来达到多元主体的利益均衡。从而达到对生态环境的保护,区域发展的协调和社会人与人之间的和谐。

具体到矿产资源开发领域,我们先来分析矿产资源开发利用过程中的受益主体和受损主体。因矿产资源开发而受益的包括矿产资源的开发者、利用者即最大的受益者矿业企业,以及因资源的开发而受益的地区以及因使用初级矿产品而受益的特定个人;反之在资源开发过程中受损的主要有由于采矿行为被“开膛破肚”因而留下千疮百孔的矿区环境和因环境退化而丧失可持续发展机会的矿区居民。作为利益协调机制矿产资源开发生态补偿的本质就在于要使在资源开发过程中引发的不同的受益主体和受损主体的生态利益与经济利益和生存利益与发展利益之间进行动态协调使不同的利益冲突得以均衡。

3.矿产资源开发生态补偿的功能。关于生态补偿的功能,学界一般认为有以下三种:一是预防功能。该制度能有效预防和抑制环境问题的产生;二是引导功能。生态补偿不仅能直接改变行为的成本收益关系,而且能间接改变环境行为的背景和氛围,极大地改变环境行为的意识、动机、方式和工具,从而释放出极大的精神力量和道德力量;三是约束功能。生态补偿对环境问题制造者而言,是巨大经济负担,构成极大成本约束,迫使环境问题制造者加快调整行为方式和生产方式。具体到矿产资源开发生态补偿同样具有预防、引导和约束这三种功能。

(1)预防功能。目前,我国人动空间狭小,人口与资源环境紧密相连,使得矿产资源开发活动具有极强生态效应和社会效应,既可能影响生态环境,也可能干扰社会发展;既可能伤害社会财富和人体健康,又可能损害生态环境,导致人与人之间的矛盾和人与资源环境的矛盾。而矿产资源开发生态补偿通过向受损的矿区环境救济,能促使受损生态环境恢复和重建并有效恢复和改善生态质量,切断或抑制导致社会不稳定的生态根源和诱因;向受害人救助,弥补损失,使受害人损益平稳或略有盈利,能消除受害人不满和怨气,化解矛盾,切断导致生态退化的社会经济根源和刺激因素。

(2)引导功能。矿产资源开发的生态补偿不仅能直接地调控矿业企业利用环境行为的末端及后果,改变其行为的成本――收益关系;而且能间接地调控其对资源开发过程的心理、动机、思维、预期和价值判断等,改变环境行为的背景和氛围。并通过改变开发行为的意识、动机、方式和工具,从而培养其良好的环保意识能正确处理资源环境的经济利益和生态利益的关系。

(3)约束功能。矿产资源开发生态补偿对资源的开发者、利用者而言,是巨大经济负担,构成极大成本约束,迫使矿业企业加快调整其原有的粗放型的行为方式和生产方式。在大规模的矿产资源开发过程中,既会产生矿区环境的污染破坏,也会因此而对矿区居民产生预料之外的副作用和负产物,使他们因生态的破坏而丧失在矿区可持续发展的机会。在有些人受害的过程中,有些人则在过程中受益,成为受益者。矿产资源开发生态补偿要求其运用环境法学中著名的科斯定理为指导,以补偿为手段和媒介,要求环境问题制造者补偿损失;或者向受害者补偿损失,使其损益平衡,来消除环境问题解决过程中的矛盾和冲突,促进人与自然,区域经济社会的协调发展。

四、结论

虽然,我国环境保护法、矿产资源法及相关法律中对矿产资源开采过程中环境保护问题也做出了规定,但由于其并未涉及生态补偿而流于形式。借鉴国外矿山环境保护的先进经验设立矿山环境恢复治理保证金制度在一些地方取得了良好的效果,但由于上位法的缺失难以在全国范围内实施。因此,笔者认为,要有效解决矿产资源开发过程中不同主体的经济利益与生态利益和生存利益与发展利益的冲突,在法律上构建完善的矿产资源生态补偿制度是关键。而构建矿产资源开发生态补偿制度的关键是要解决好该制度所涉及的基本理论问题,为其建立扫除理论上的障碍。通过法律措施对受损的矿区环境进行修复和治理对受损的矿区居民进行补偿促使矿业与环境、人与自然、经济与社会的关系得以协调,这必将有力推动我国和谐社会的建设、社会公平的实现,加快我国法治社会建设的进程。

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篇4

浙江省土地复垦办法全文第一条　为了搞好土地复垦工作，保护土地资源，合理利用土地，改善生态环境，根据国务院颁布的《土地复垦规定》和有关法律、法规，结合我省实际情况，制定本办法。

第二条　本办法所称土地复垦，是指对在生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占、污染等造成破坏的土地，建筑物拆迁后的闲弃地，报废的公路、铁路、机场、矿场、水利工程用地，自然灾害毁损地和其他废弃地，采取整治措施，使其恢复到可供利用状态的活动。

第三条　本办法适用于从事下列活动造成土地破坏的单位和个人(以下简称单位和个人)：

(一)开采矿产资源;

(二)燃煤发电、冶炼等堆弃废物;

(三)烧制砖瓦和修建水泥预制场;

(四)取土挖沙;

(五)生产过程中排放污物;

(六)拆除建筑物和其他设施;

(七)各类临时用地;

(八)其他生产建设活动。

第四条　土地复垦坚持谁破坏、谁复垦的原则，破坏土地的单位和个人有复垦的义务。任何单位和个人不得阻挠土地复垦工作。

第五条　县级以上人民政府土地管理部门负责统一管理本行政区域内的土地复垦工作。土地管理部门应会同农业、城建等有关部门制定复垦标准，审查有关行业主管部门、单位的复垦规划和计划，并对复垦计划执行情况进行监督检查，做好复垦后的土地验收和地籍管理工作。

第六条　政府鼓励对因自然灾害、抢险或者其他不可抗力毁坏的土地和其他废弃地进行复垦，对承担复垦任务的单位和个人，可以视其复垦工作量给予适当补助。

报废的公路、铁路、机场、矿场、水利工程用地，因调整城市规划、村镇规划造成的废弃地，无法确定破坏人的闲弃地等需要复垦的，由土地管理部门提出复垦方案，经县级以上人民政府批准后统一组织实施。

第七条　各有关行业主管部门在制定土地复垦规划时，应当按照土地利用总体规划的要求，根据经济合理的原则和自然条件以及土地破坏状态，确定复垦后的土地用途。可以复垦为耕地的土地，复垦后应尽量达到耕种要求。使用基本农田保护区土地的，复垦后应达到耕种要求。在城市规划区内，复垦后的土地利用应当符合城市规划。

第八条　对砖瓦厂(窑)、煤饼(球)厂、水泥构件预制厂等长期使用沙、土的企业，按规定的审批权限报经批准后，土地管理部门应根据实际需要，划出取土(沙)的用地范围，并由取土(沙)企业负责复垦。

取土、挖沙、修建预制场等不得占用耕地。确实需要使用耕地的，必须与平整土地相结合，不得破坏排灌设施。

对利用荒坡、沙丘等取土挖沙后使之成为耕地的，可视耕地质量酌情给予奖励。

第九条　各级人民政府应建立土地复垦专项资金。土地复垦专项资金在土地损失补偿费、造地费中各提出百分之五组成。土地复垦专项资金由土地管理部门统一掌握，实行专款专用。

土地复垦专项资金主要用于以下几个方面：

(一)编制区域土地复垦规划、计划;

(二)自然灾害毁损地，报废的公路、铁路、机场、矿场、水利工程等用地的复垦和其他由政府统一组织实施的土地复垦活动。

第十条　有土地复垦任务的建设项目，设计文件应包括以下复垦内容：

(一)建设项目用地面积、质量、类别;

(二)应复垦土地面积、类别、破坏程度;

(三)土地复垦工艺设计和措施;

(四)土地复垦所需资金预算及资金来源;

(五)土地复垦承担单位、完成期限、要求;

(六)复垦后用途说明及验收期限。

土地管理部门在审查建设用地时，应当全面审查土地复垦的有关内容，对违反规定或复垦条款不合要求，土地管理部门不得报批。

第十一条　土地管理部门在审查建设用地时，可以按照复垦要求向有复垦任务的单位和个人，收取每平方米三元以下的复垦保证金。缴纳的土地复垦保证金，由县(市、区)土地管理部门设专户存入银行。

复垦后的土地，经土地管理部门会同有关部门验收合格，并核发合格证书后，方可退还保证金(含利息);未经验收或经验收不合格的土地，视为未复垦土地。土地管理部门应及时验收复垦后的土地，不得无故拖延。

有土地复垦任务的单位和个人如未按规定的标准和期限复垦，土地管理部门和行业主管部门应责令其按规定的标准和限期进行复垦，拒不履行复垦义务的，其缴纳的复垦保证金抵冲复垦费用，由土地管理部门另行组织复垦。复垦保证金不足以抵冲复垦费用时，不足部分由破坏土地者支付。

第十二条　国有和城镇集体企业在生产建设过程中破坏的集体所有土地，按下列情况分别处理：

(一)经复垦可以恢复耕种的土地，应恢复耕种;

(二)不能恢复原用途或者复垦后需要用于国家建设的，由国家征用;

(三)经复垦不能恢复耕种条件的土地，原土地所有者确需保留的，由原土地所有者安排使用。

第十三条　乡村集体企业和私营企业在生产建设过程中破坏的集体所有土地，复垦后应尽量恢复原用途。经复垦不能恢复原用途的，可以由集体经济组织安排给有条件的企业和个人使用。用于建设的必须按照有关法律、法规的规定办理审批手续。

第十四条　报废的铁路、公路、机场、矿场、水利工程用地复垦后，由当地人民政府统一安排使用，承担复垦任务的单位有优先使用的权利。

第十五条　对因违法占地建设受到拆除建筑物和其他设施处罚的单位和个人，土地管理部门应责令其复垦非法占用的土地，其复垦费用和土地损失补偿费，均由违法建设者承担。违法建设单位不得将复垦费用列入其生产成本和基本建设投资。

第十六条　单位或个人对其破坏的其他单位使用的国有土地或国家暂不征用的集体所有土地，除负责复垦外，还应向遭受损失的单位支付土地损失补偿费和地面附着物的损失补偿费。

耕地(包括园地、养殖水塘，下同)的损失补偿费，以实际造成减产以前的三年平均年产值为计算标准，由企业或个人按照各年造成的实际损失逐年支付。其他土地损失补偿费标准，参照耕地损失补偿费标准减半收取。

地面附着物的损失补偿标准，按《浙江省土地管理实施办法》的规定执行。

第十七条　土地损失补偿费的具体金额，由破坏土地的单位或个人同遭受损失的单位根据第十六条规定的原则商定，达不成协议的，由当地土地管理部门会同有关行业主管部门作出决定。

当事人对土地损失补偿费金额的决定不服的，可以在接到决定书之日起十五日内向上一级土地管理部门申请复议，也可以向人民法院起诉。

第十八条　对不履行或者不按规定履行土地复垦义务的单位或个人，由土地管理部门责令限期改正，逾期不改正的，或拒不复垦的，除承担复垦费用外，可以根据情节，处以每平方米0.30元至1.50元的罚款。罚款必须在处罚决定书规定的期限内缴纳，逾期不缴纳的，每日加收相当于罚款金额的3的滞纳金。需要复垦的土地，停止使用两年后仍不复垦的，从第三年开始按《浙江省土地管理实施办法》的规定收取土地抛荒费。

对逾期不履行或者不按规定履行复垦义务的单位和个人，土地管理部门可以不予办理其提出的新的生产建设用地申请。

第十九条　按照本办法规定收缴的罚款，全额上缴同级财政部门，任何单位和个人不得截留和挪用。

第二十条　当事人对依照本办法作出的处罚决定不服的可以在接到处罚通知之日起十五日内，向作出处罚决定机关的上一级机关申请复议;对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起十五日内向人民法院起诉。当事人也可以依法直接向人民法院起诉。当事人逾期不申请复议，也不向人民法院起诉，又不履行处罚决定的，作出处罚决定的机关可以申请人民法院强制执行。

第二十一条　扰乱、阻碍土地复垦工作或者破坏土地复垦工程设备，违反《中华人民共和国治安管理处罚条例》的，由当地公安机关给予治安管理处罚;构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

第二十二条　负责土地复垦工作的国家工作人员玩忽职守、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分;构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

第二十三条　本办法执行中的具体问题由省人民政府法制局负责解释。

第二十四条　本办法自之日起施行。

土地复垦如何确权首先，需要查明复垦的土地，是否已经被国家征收，凡征收范围内的土地一律属于国家所有。未被征收的土地，区别不同情况对待，已经确定为农村集体经济组织农民集体所有的土地，仍归农民集体所有。过去不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地，应确认为国家所有。对复垦后不能恢复用途或者复垦后需要用于国家建设的，由国家征收。经复垦后不能恢复原用途，但原集体经济组织愿意保留的，可以不征收。经复垦后可以恢复原用途，但国家建设不需要的，不实行征收，土地的所有权仍归原农村集体经济组织。

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关 键 词 行政补偿法/立法/研究

有两个案例促使我关注和研究这个问题。

第一个案例发生在湖北某县。1998年长江发大水时，政府采取分洪措施，该县部分村镇被 淹。灾后政府对村民房屋被淹的损失给予了一定的补偿，但一些企业的厂房设备因分洪被淹 造成的损失却未能获得适当补偿或未能获得任何补偿。企业到处申诉，以致到法院起诉，问 题最终未能获得解决。因为我国目前尚没有专门的补偿法，没有关于行政补偿范围和补偿标 准的明确的法律规定。

第二个案例发生在广东省某市。该市因城市建设需要，于90年代陆续批准了若干企业（包括 一家外资企业）在城市郊区建石场开采石料，批准期分别为5到10年。但到1998年，该市为了 加强环境保护，提高城市环境质量，市人大常委会通过了一项地方性法规，要求郊区所有石 场关闭和外迁，并平整开采区的土地和在该土地上进行绿化。一家外企对市政府和市矿资办 责令其关闭的通知不服，认为自己开办石场是经过市政府批准的，自己为此投入了大量的资 金和设备，现在不仅成本没能收回（更不要说盈利），还要承担石场关闭善后的大量费用。他 为此进行申诉、申请复议和提起诉讼，要求政府赔偿，但最终亦未能获得赔偿。因为根据我 国国家赔偿法，行政赔偿必须以政府行为违法为前提，而该市政府责令其关闭石场的行为是 依法（地方性法规）进行的。从法律上讲，本案应属于一个行政补偿问题，然而我国目前对行 政补偿却缺乏专门性的法律规定。

这两个案例和其他类似的案例表明，我国迫切需要制定行政补偿法，建立行政补偿制度。 本文拟对这些问题做一粗浅的探析。

一、建立行政补偿制度的意义

国家赔偿是国家对公民、法人和其他组织因国家机关和国家机关工作人员违法行使职权行 为致使其合法权益受到损害而给予赔偿的法律救济制度，行政补偿则是国家对公民、法人和 其他组织因行政机关和行政机关工作人员合法行使职权行为或因公共利益需要致其合法权益 受到损害而给予补偿的法律救济制度。我国于1994年制定了《国家赔偿法》，正式确立了国 家赔偿制度，但对于行政补偿，除个别单行法对某些行政管理领域（如土地征用）的补偿做了 一些零散的规定外，整体的、规范化的行政补偿制度尚未建立，大量的行政补偿问题在我国 目前尚无法可依，致使公民、法人和其他组织因公共利益受到的损失得不到适当补偿，甚至 完 全得不到任何补偿。

因此，我国目前迫切需要建立整体的、规范化的行政补偿制度。建立这一制度的具体意义 表现在：

1、保护人权，建设社会主义法治国家的需要。法治是与人权紧密联系在一起的，法治国家 的最重要特征之一是人权得到法律的切实保护。而人权最基本的内容是人的生存权，生存权 最重要的体现和保障则是公民的人身权和财产权。在现实生活中，公民人身权、财产权不仅 可 能受到政府违法行为的侵犯，而且更可能受到政府合法行为的损害（如前述两个案例的 情形）。一个国家，对于公民人身权、财产权因政府行为受到的损害，如果政府只对其违法 行为造成的损害予以赔偿，而不对其合法行为导致的损失予以补偿，那么其对人权的保障显 然是不完善的。

2、保护市场主体利益，促进市场经济发展的需要。市场经济的发展，需要两个重要条件： 一是自由；二是平等。政府合法行为对市场主体利益的损害，其受害人往往是特定的，而不 可能是普遍的。这些受害人因政府行为受到的损害实际是政府加予他们的不平等负担。政府 如果不对这些市场主体所承担的特别负担予以补偿，就会使他们相对于其他市场主体处于不 平等的地位，他们就很难与其他市场主体竞争，从而妨碍市场经济的发展。

3、保护行政管理相对人的积极性，维护社会公共利益的需要。行政主体在行政管理过程中 ，为了维护国家、社会公共利益，有时不得不损害特定行政管理相对人的利益，如消防灭火 中为建立隔火带而拆除特定相对人的房屋或征用特定相对人的防火器材，公安机关在执行公 务中征用特定相对人的交通工具等。对此，行政主体事后如不给予相对人以适当的补偿，就 可能挫伤他们协助公务的积极性，最终不利于维护社会公共利益。

4、保护为社会奉献的奉献者的权益，维护社会公正的需要。在社会生活中，我们常常会遇 到许多乐于为社会奉献，见义勇为，助人为乐的人，他们在为社会、为他人做好事的过程中 ， 经常会使他们自己的人身和财产受到损害，甚至为此牺牲他们的生命。对这些英雄模范人物 和 他们的家属，政府如果不给予适当的补偿，社会公正就难以体现和伸张。

5、保护因公益受害的受害人的权益，化解社会矛盾和保障社会稳定的需要。行政相对人权 益因社会公益而受到损害有两种情况：一是相对人自己主动协助公务或见义勇为而导致的损 害，二是因行政主体的行政行为而被动受害。对于第一种情况，相对人很少自己主动去向政 府申请补偿（当然也有相对人或其家属主动申请补偿的）；对于第二种情况（且这种情况是多 数），相对人通常会主动去向政府要求补偿，政府如果不予补偿或补偿不公平、不适当，他 们 会不断地上访，影响社会稳定。由于我国目前没有行政补偿方面较为统一、明确的法律规定 ，故为此而引发的社会矛盾和纠纷是时有发生的。

6、保护外国投资者利益，促进进一步对外开放和适应经济全球化的需要。对外开放，吸引 外资是发展我国经济，推进我国现代化进程的必需。而要保证对外开放，吸引外资政策的有 效实施，就必须建立和培植公平竞争的市场环境和稳定的、可预期的法治环境。行政补偿法 律制度则正是这种市场环境和法治环境的必要要素。试想，如果没有这种稳定的制度，外资 在 没有合理补偿的条件下随时可能被征收，被国有化，被投资国政策的变化，或因其公共利益 的需要而致外资财产损害而不予任何补偿，那谁还敢到这样的国家来投资呢？目前，我国加 入WTO在即，我国经济将全面参与经济全球化的进程。在这种形势下，建立我国统一和稳定 的行政补偿制度尤显必要和迫切。

二、行政补偿的理论依据

各国学者对行政补偿制理论根据的阐释是各种各样的，其主要学说有三：

1、公平负担理论。在民主、法治社会里，人人享有平等的法律权利，同时人人亦应平等分 担社会负担。如果个别或部分公民为社会承担了特别的义务或受到了特别的损害，国家即应 给予他（他们）特别的补偿，以将个别或部分人因公共利益受到的损失转由全体公民分担。因 为国家补偿金来源于税收，而税收取之于全体纳税人，从而实现公共负担平等分担。

2、结果责任理论，即无过错责任理论。根据该理论，行政机关及其工作人员只要其行为或 其所管理的人或物造成了给相对人的损害，不管其是否存在违法情形，不管其是否有过错， 均应对被害人的损失予以赔偿或补偿。引起行政补偿的损害虽然是行政主体的合法行为或因 公共利益的需要造成的，但对于受损害人来说，其受到的损害与其因违法行政行为受到的损 害（引起国家赔偿）是一样的：在两种情况下，受损害人权益都是合法的权益，所受损害都是 损 害，且相对人本人都没有过错。因此，在两种情况下，其受损害的权益都应该同样得到救济 .法律上的区别应该只针对行政主体和行政工作人员；引起赔偿的是违法行为，行政主体和 行政工作人员应该对之承担相应侵权法律责任；引起补偿的是合法行为，行政主体和行政工 作人员对之不承担侵权法律责任。

3、危险责任理论。根据该理论，一个人如果为了自己的利益而置别人的利益于某种危险之中 ，他即必须为此种危险可能导致对方的损害负赔偿责任。这种理论始于民事赔偿领域，后行 政法予以借鉴，作为了行政补偿的根据之一：行政机关及其工作人员为了社会公共利益而使 行政相对人权益处于某种危险状态之中，其即应对相对人因此可能受到的损失予以补偿。

三、行政补偿的范围

在既建立了行政赔偿制度，又建立了行政补偿制度的国家，行政补偿通常比行政赔偿的范围要大，后者比前者更多、更广泛地涉及公民、法人和其他组织的合法权益。在行政管理的许多领域，行政机关和行政机关工作人员合法行使职权的行为，或国家为了社会公共利益的需要，都不可避免地会损害个别或部分行政相对人的合法权益。这通常包括下述情形：

1、行政机关为抢险救灾而损害部分相对人利益。例如，在发生大洪灾时，国家为了保护大城市和大范围内的人民生命财产安全，采取分洪措施，导致一定农村或小城镇地区被淹，这些地区的居民的财产权益必然受到重大损失。同时，国家还可能征用一定地区的个人或组织 的财产用于抗洪救灾。同样，在发生火灾时，消防部门为了阻止火势蔓延，可以拆毁火场附近居民和其他建筑物，为了迅速扑灭火灾，消防部门还可能征用个人或组织的灭火器材或征 用其他物品用于灭火。

2、行政机关合法执行公务导致相对人权益受损。例如，公安机关在追捕犯罪嫌疑人时使用枪械，可能误伤好人。海关检查出入境人员行李物品时，可能因不慎损坏相对人的财物。

3、公民因主动协助公务和见义勇为，使自己的身体或财产受到损害。这类补偿可能包括两种情形：其一，公民主动协助公务，受益人是国家和社会，故公民为此受到的损失应当完全 由国家补偿；其二，公民见义勇为，受益人除了国家和社会外，通常还包括特定相对人。对 于这种情形，除了国家应对见义勇为者奖励和补偿外，受益的特定相对人亦应对见义勇为者 为其受到的人身或财产损害予以适当补偿。

4、行政机关为了公共利益征收或征用相对人财产，征收和征用有所区别：征收通常是所有 权的转移，相应财产由相对人所有转为国家所有；征用则通常不转移财产所有权，行政主体 只是对相对人财产“借用”（强制性“借用”）一段时间，用完以后仍归还相对人。这两种情 况无论是哪种，行政主体都应对相对人受到的损失予以适当补偿。

5、国家组织实施的有高度危险性的工程和相关活动致使公民受到人身伤害或财产损失。如 核电站的修建和运作、化学物品的生产、运输和存放、监狱和精神病院的管理等，都可能（ 不是必然）因各种原因使个别或部分公民受到某种损害。

6、行政机关根据政策的需要撤销或改变自己原已作出的行政行为，导致相对人利益的损害 .例如，行政机关为了改善生态或生活环境，决定提高特定地区的环境标准，为此撤销原给 相对人的某种生产或采矿许可证，相对人因此停产停业可能造成的重大财产损失（如前述案 件的情形）。

7、部队军事训练、军事演习导致相应地区部分个人、组织的财产损失，甚至导致个别人身 损害。军事行政补偿包括两种情况：一是对战时军事行为致害的补偿；二是对平时军事训练 、军事演习行为致害的补偿。一般行政补偿法只调整后一种军事行政补偿，对前一种军事行 为致害，并非所有国家都予以补偿，对此予以补偿的国家，通常也只是在战后制定特别补偿 法规定专门的补偿范围和补偿标准。

四、行政补偿的程序

行政补偿可适用行政程序和司法程序两种，但行政程序应为司法程序的必经前置程序。

1、行政程序。行政程序可包括相对人向行政机关申请和行政机关受理、书面审查相对人的 申请或当面听取相对人陈述和接受相对人有关证据材料（必要时可举行听证）、作出给予补偿 或不予补偿的决定、向相对人送决定书和告知相对人不服决定的救济途径等步骤。此外，某 些行政补偿（如公民协助公务和见义勇为的补偿）也可不经相对人申请而由行政机关主动发给 相对人。如行政机关不主动发给，相对人亦可自行申请。

2、司法程序。司法程序不是必经程序。相对人如接受行政机关就其补偿申请作出的决定即 不再引起司法程序，只有相对人不服行政机关就其补偿申请作出的决定时方引起司法程序。 司法程序即相对人向人民法院提起行政补偿诉讼。行政补偿诉讼一般适用行政诉讼程序，但 有关行政补偿的法律、法规可补充规定某些特别程序。

五、行政补偿的标准

行政补偿标准可参照行政赔偿的标准，以补偿相对人的实际损失为原则。但具体领域、具 体事项的补偿标准，应以单行法律、法规规定，而不宜作统一的相同规定。例如，对被征用 土地的人的补偿与对因采取分洪措施而受到损失的人的补偿就不应适用相同标准；对因见义 勇为受伤的公民的补偿与对因公共设施出现意外损害而致伤的公民的补偿亦不宜适用同样的 标准。

六、建立行政补偿制度的立法思路

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第一条为了加强林地保护管理，合理利用和节约使用林地资源，保护生态环境，维护森林经营单位的合法权益，根据《中华人民共和国森林法》及其《实施细则》、《中华人民共和国土地管理法》和《陕西省土地管理实施办法》、《陕西省森林管理条例》及有关法律、法规的规定，结合本省实际，制定本办法。

第二条进行勘察设计、修筑道路或者工程设施、基本建设、开采矿藏、开发旅游区以及其它用途，应当不占或者少占林地。必须征用集体林地和个人使用林地、占用国有林地（以下分别简称征用、占用林地）时，均应依法办理审批手续。

第三条经批准征用、占用林地从事非林业建设的单位和个人，都应按本办法规定缴纳补偿费用。

第四条本办法所称林地，包括郁闭度在0．3以上的乔木林地、疏林地、灌木林地、未成林造林地、采伐迹地、火烧迹地、苗圃地等。

第二章征用占用林地的审批程序

第五条征用、占用林地的单位和个人须向县级以上林业行政主管部门提交征用占用林地申请表及有关附件，经林业行政主管部门审核同意后，报土地管理部门按征用土地审批权限办理征用、占用林地手续，具体审批手续应当力求简化。

《陕西省征用占用林地申请表》由省林业、土地管理部门统一制发。

送林业行政主管部门审核的附件应当包括：

1、按国家基本建设程序批准的设计任务书或者批准文件；

2、经主管部门批准的用地申请报告（包括占地平面图）；

3、被征用、占用林地的权属凭证；

4、缴纳林地补偿费、林木补偿费以及伐除林木应预交的森林植被恢复费等有关费用的协议书或意向书；

5、需要采伐林木的，还应当提交采伐林木申请书。

第六条征用、占用林地由林业行政主管部门实行分级审核，具体审核权限如下：

（一）征用、占用林地10亩以下（“以下”含本数，“以上”不含，下同），由县级林业行政主管部门审核；

（二）征用、占用林地10亩以上、50亩以下（西安市为100亩以下），经县级林业行政主管部门现场调查后提出意见，由地（市）林业行政主管部门审核；

（三）征用、占用林地50亩以上（西安市为100亩以上）2000亩以下，经地（市）林业行政主管部门现场调查后提出意见，报省林业行政主管部门审核；

（四）征用、占用林地2000亩以上的，经省林业行政主管部门现场调查后提出意见，报国务院林业行政主管部门审核。

第七条占用省、地（市）直属林业单位的林地，应当按隶属关系报林业行政主管部门审核后，按审批权限报土地管理部门办理占用手续。

第八条一个建设项目需要使用的林地，应当根据总体设计，一次申请批准，不得化整为零，多次申报。分期建设的项目，应当分期征用，不得先征待用。

第九条国防林、实验林、母树林、种子园、列入国家和省级重点保护的珍贵树种、森林公园和自然保护区的林业用地，原则上不得征用、占用。因特殊情况确实必须征用、占用的，应由负责审核的林业行政主管部门事先征得原批准机关同意，并采取必要的保护和恢复措施。

第十条经批准征用、占用的林地，无特殊原因，连续两年未用的，由县级以上人民政府批准，收回申请用地单位的使用权，交原林地所有者或经营者继续用于发展林业生产。

第十一条经批准临时使用的林地使用期满，用地单位必须及时恢复林地上的植被和其它生产条件，归还原林地所有权单位或经营单位。

第三章补偿费征收范围和标准

第十二条依法批准征用、占用的林地，征用、占用单位和个人必须按规定缴纳林地补偿费、林木补偿费、安置补助费以及森林植被恢复费。拆除征用、占用林地上的建筑物或者其它附着物，应当折价补偿。

已按本办法规定缴纳各项补偿费的，不另缴纳征地补偿费、土地复垦费、水土保持费等迭加费用，有关部门不得重复收费。

第十三条经批准征用、占用林地的单位和个人，按下列规定标准缴纳各项补偿费：

（一）林地补偿费：按实际征用、占用的林地面积计算。乔木林地一般按当地中等耕地单位面积平均年产值（下同）的2￣3倍补偿，如属防护林地、特种用途林地应按3￣5倍补偿，珍贵树种林地、经济林地按五至六倍补偿。疏林地按乔木林地的50－70％补偿；灌木林地按乔木林地的40－60％补偿；采伐迹地、火烧迹地，按乔木林地的30－50％补偿；苗圃地按乔木林地的5￣6倍补偿；未成林造林地按当年同等立地条件造林投资的2￣3倍补偿。

（二）林木补偿费：人工阔叶幼龄林（10年以下）按实际造林投资3￣4倍补偿；中龄林（10￣20年）按达到主伐期出材量实际价值（出材量和平均售价）补偿100￣150％；成熟林按出材量实际价值补偿50￣100％。天然林按人工林的80－90％计算补偿，针叶树按阔叶树的1￣2倍补偿。固定苗圃地苗木按当年苗木价值的1－2倍补偿。未达到盛产期的经济林木按实际投资的3￣5倍补偿；有收益的经济林木按前3年平均产值3￣4倍补偿。对发挥防护效益的灌木林参照人工幼林标准补偿。

（三）森林植被恢复费：除采伐迹地、火烧迹地外，按被征用、占用林地整地、造林、培育（包括森林防火、病虫害防治、林地垦复、林木抚育等）全过程的重置价格缴纳。

（四）安置补助费：根据征用、占用林地范围内需要安置的人口数，对每个需要安置的人口按照当地中等耕地单位面积平均年产值的2￣4倍补偿。

第十四条征用、占用林地的单位和个人必须伐除被征用、占用林地上的林木时，应当严格按照有关规定，由原林地经营单位或者个人到县级以上林业行政主管部门办理林木采伐许可证，交征用、占用林地单位或个人据以采伐并将所伐林木集中归楞，交被征占林地所有者、经营者处理。

拆除直接为林业服务的标志、工程设施等，按现行重置价格或者由双方协商予以补偿。

第十五条征用、占用林地在2年以内的，可适当降低林地补偿费和林木补偿费标准。

征用、占用林地不伐除林木的，只缴纳林地补偿费和林木补偿费，不缴纳植被恢复费。伐除林木的，须预交森林植被恢复费，资金所有权不变。用地期满，由用地单位造林，经当地林业行政主管部门验收合格后，退还森林植被恢复费；到期未造林的，归还林地时不退给森林植被恢复费，由林权所有者或经营者用以代为造林。

第四章补偿费征收与管理

第十六条森林经营单位在所经营的林地范围内，修筑直接为林业生产服务的工程设施，按照其上级主管部门批准的文件执行，不属征用、占用林地，不缴纳林地补偿费、林木补偿费、森林植被恢复费和安置补助费。国家和本省另有规定的除外。

第十七条征用、占用林地，其林地补偿费和林木补偿费，由负责审核的林业行政主管部门按双方签订的补偿协议统一收取；征用个人使用的林地上属于个人的林木和附着物的补偿费全部付给本人；征用、占用属于集体和国有林业单位的林地，其林地补偿费和林木补偿费，除95％付给原林地，林木所有者或经营者外，其余5％按以下规定管理使用：

（一）县级林业行政主管部门收取的，留县（市、区）3％，上缴省、地（市）林业行政主管部门各1％；

（二）地（市）林业行政主管部门收取的，返还县级林业行政主管部门1％，上缴省林业行政主管部门1％，留地（市）3％；

（三）省级林业行政主管部门收取的，各返还给地（市）、县级林业行政主管部门1％，留省3％；

（四）付给集体或者国有林业单位的林地补偿费、林木补偿费，必须用于造林、护林，发展林业生产。

第十八条征用、占用林地的安置补助费和林木与其它附着物的补偿费，由负责审核的林业行政主管部门按双方签订的协议统一收取，全部付给原林地、林木、其他附着物的所有者或经营者，用于富余劳力的安置和不能就业人员的生活补助，其他任何单位和个人不得侵占和挪用。

第十九条县级以上林业行政主管部门按比例留成的补偿费和按规定不退给用地单位的森林植被恢复费，全部纳入林业基金管理，实行专户储存，用于森林资源的恢复和管理，不得挪用。收取上述费用的林业行政主管部门，应在同级物价部门办理行政事业性收费许可证，持证收费，并使用省财政厅统一印制的收费票据。

第五章处罚

第二十条申请征用、占用林地的单位和个人，未按本办法第五条规定履行审批手续，以及虽经依法批准但拒不承担各项补偿费用的，林地所有者和经营者有权拒绝其进入林地范围内从事任何建设或生产经营活动，并按照《陕西省森林管理条例》第三十八条的规定处理。

第二十一条无权审批、越权审批或者未经林业行政主管部门审核同意擅自审批林地的单位和个人，所批准的文件无效；其直接责任人由所在单位给予行政处分，并可处以50－300元的罚款。

第二十二条经批准征用、占用林地的单位和个人，未按本办法规定在批准占用林地之日起30日缴纳各项补偿费的，从滞纳之日起，按日加收应纳补偿费用5‰的滞纳金。对在3个月内仍未缴纳各项补偿费的，终止其在所征用、占用林地内的一切活动或收回林地。对已造成的损失，应负赔偿责任。

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摘要：本文作者从法律角度对矿产资源在开发过程中的生态补偿的概念进行界定，在总结我国矿产资源开发生态补偿机制建设现状的基础上，对我国矿产资源开发生态补偿法律机制的完善提出了合理的建议，以达到能促进我国矿产资源的合理开发与利用，使矿区的生态安全和采矿业能够可持续发展的目的。

关键词：矿产资源；生态补偿；矿区生态补偿；法律机制；

1矿产资源开发生态补偿的概念和含义

1.1生态补偿的概念

本文可以将其大概总结为两种含义：

一是指自然生态补偿。《环境科学大辞典》将其定义为“生物有机体、种群、群落或者生态系统受到干扰时，所表现出来的缓和干扰、调节自身状态使生存得以维持的能力，或者可以看作生态负荷的还原能力”。

二是从法律的角度出发，吕中梅教授认为：“生态补偿从狭义的角度理解是指对由人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏以及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称。”

1.2 矿产资源开发生态补偿机制的概念和含义

矿产资源开发生态补偿法律机制是指将生态补偿的基础理论应用于矿产资源开发的保护中，实现对矿产资源的补偿。也就是说，矿产资源开发生态补偿法律机制应该是针对矿产资源开发、开采、利用过程中所造成的对矿区环境污染、矿区生态系统的破坏和矿产资源的浪费利用等问题，而采取的一系列整治、恢复、修复矿区生态环境措施的一种制度。在发挥法律的保障和促进作用的基础上，将一系列措施制度化、法律化、社会化，并结合政府的宏观调控机制及经济调节手段，运用财政扶持补贴、税费征收、政策优惠等措施对矿产资源开发中生态环境的保护进行合理有效的补偿。

2我国矿产资源开发生态补偿机制的现状

2.1我国矿产资源开发生态补偿机制的现状

近些年我国出台的一些《法律细则》及相关的法规与政策，吸收了一些发达国家的先进经验，对有关矿产资源开发中对生态环境的保护内容做了相对明确的规定。如：1989 年出台的《土地复垦规定》、1994年出台的《矿产资源法实施细则》、2000年出台的《生态环境保护纲要》、2005出台年的《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》、2006年出台的《国务院关于加强地质工作的决定》、2007 年出台的《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》、2009年出台的《国务院关于环境保护若干问题的决定》等，这些条例法规都不同程度的从不同角度对相关原则及有关制度建设作了相应的规定。特别是2009 年出台的国土资源部颁布的《矿山地质环境保护规定》，对矿山环境影响评估制度、矿山环境恢复保证金制度、矿山环境保护治理原则，矿山地质环境治理恢复义务等做出了比较详细的规定和诠释。

2.2矿区生态补偿的必要性

从我国整体形势来看，建立矿区资源开发生态补偿机制对于实现小康目标，深入开展环境保护工作有着非常重要的积极作用。有助于利用激励社会经济的管理，促使在生态环境资源的开发利用过程中与一般商品再生产过程相结合，从而达到在整体上对全社会的生产活动进行宏观调节，对生态破坏、环境污染及生态功能的恢复与治理进行系统管理的目的。

3建立健全矿产资源开发生态补偿机制的对策

3.1 进一步完善矿产资源开发生态补偿的法律体系

就我国目前有关法规体系的现状而言，以《土地法》、《矿产资源法》、《环境保护法》为重点，要适时、有效地对相关法律法规进行修改，届时补充矿产资源开发生态环境补偿的相关重要内容，以及形成矿产资源开发生态环境补偿的法律体系。我国在目前还没有专门性地针对矿区生态环境保护的法律法规，也未对矿区生态环境修复治理的主体列出明确的规定，矿区生态环境的最主要治理者仍然是国家政府。所以，由于缺乏相关的法律依据，生态补偿费的获得主要还是依靠国家财政，开采企业基本没有负担环境修复的成本费用。生态补偿的主体、客体、补偿的原则和依据也没有得到明确的规定。

3.2 设立矿产资源开采生态环境补偿的监督机制和管理机构

针对我国目前传统的生态环境价值观念相对比较落后，生态环境利用的权利和责任观念也比较淡薄，矿产资源开采中生态环境补偿的法律制度尚不完善的状况下，必须强化矿产资源开采生态环境保护和补偿的法制建设，实行行政监督，建立一套行之有效的监督机制，以确保矿产资源开发生态环境补偿制度的有效进行，从而促进我国矿产资源的有效利用及生态环境的有效保护和恢复，确保国家经济的可持续发展和社会的长治久安。

3.3 确定矿产资源开发生态补偿的补偿机制和标准

在完善以上法律的基础上，应依法建立一系列矿产资源开发生态环境补偿制度。应该遵循以下几项基本原则：环境、社会、法律与经济协调发展的原则；资源综合合理开发利用的原则；环境、生态完整性、综合性、相连性和可持续发展的原则；资源利润率公平分配的原则；代际公平、代内公平、物种公平以及地域公平的原则。形成一套科学的评估、认定方法和动态补偿标准的全方位科学补偿机制。

矿产资源开发生态补偿的数量以及标准的确定，是合理实现矿产资源开发中生态补偿的前提。如果补偿的数量过低，资金的缺欠将会不利于矿产资源开发中生态补偿的合理实现；反之，数量规定如若过高，超过补偿的能力，则会阻碍社会经济的合理发展。因此应该建立矿产资源价值评估体系和科学的矿产资源开发生态补偿标准体系。

3.4 增强生态环境保护的法律意识观念

如今追求经济增长的强烈欲望使人们忽略了人类生存的最基本条件―对生态环境的合理开发和保护。所以在立法中，往往偏重于矿业生产活动，却疏忽了对自然环境的保护和补偿。这些都是人们对人类生存的价值和意义的错误理解与追求，然而必须在法律的引导下，增强保护环境的意识，同时让法律与生活结合，引导人类正确的追求和发展。

4总 结

随着工业化、商业化、城市化的迅速发展，生态环境问题已经成为制约经济、社会发展的瓶颈。在这种背景下，要走可持续发展的道路，必须制定和完善一系列相适应、相协调的法律法规和政策，矿产资源开发生态环境补偿的法制建设就是其中之一。它的价值不仅是协调矿产资源开发和生态环境的关系，实质上是调整资源开发利用的利益分配关系，是解决如何在资源开发利用者和资源所有者、资源关系者之间，在资源赋存地区和资源利用地区，在代际之间与代内之间进行利益分配问题。它关系到如何平衡“生存和发展”的重要关系，是可持续发展的又一重大课题之一。

参考文献：

[1]环境科学大辞典编委会．环境科学大辞典．中国环境科学出版社．1991。

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第二条  本办法适用于在我省行政区域内从事生产建设活动，造成土地破坏的单位和个人。

第三条  各级土地管理部门负责本行政区域的土地复垦管理监督工作，其主要职责是：

（一）贯彻执行国家有关土地复垦的法律、法规和政策；

（二）组织有关部门编制土地复垦规划和计划；

（三）审查所批建设项目中有关土地复垦的方案；

（四）会同有关部门制定复垦标准；

（五）监督检查土地复垦情况，并负责对复垦后的土地进行验收；

（六）办理复垦后土地的登记发证；

（七）办理其他有关土地复垦的事宜。

第四条  各级计划管理部门负责土地复垦的综合协调工作。

各有关行业管理部门应做好本行业的土地复垦工作，其主要职责是：

（一）编制本行业土地复垦规划、年度实施计划，经县以上土地管理部门和计划部门协调平衡后组织实施；

（二）按土地管理部门的要求，做好本行业破坏土地的数量、种类、分布、破坏程度等情况的调查、统计工作；

（三）配合土地管理部门做好本行业土地复垦监督检查工作。

第五条  下列被破坏的土地，必须进行复垦：

（一）因采矿、挖沙、取土、采石等生产建设损坏的土地；

（二）因排放矿渣、垃圾等废弃物占压的土地；

（三）废弃的取土坑及废弃建筑物占压的土地；

（四）废弃的水利工程及铁路、公路、场（站）、厂矿占压的土地；

（五）因生产建设造成沙化、盐渍化、水土流失的土地；

（六）其他因生产建设造成破坏的土地。

第六条  土地复垦，实行“谁破坏、谁复垦”的原则。凡造成土地破坏的企业和个人，都必须履行土地复垦义务。土地复垦工作，任何部门、单位和个人不得阻挠。

第七条  对《土地复垦规定》实施前已破坏的土地，造成土地破坏的单位不存在的，由当地人民政府组织复垦利用。

第八条  因地下开采引起塌陷的土地，塌陷深度不超过二米，连片面积不超过一百亩的，应在塌陷稳定后二年内复垦利用；塌陷深度不超过二米，连片面积一百亩以上，或塌陷深度超过二米，连片面积一百亩以内的，应在塌陷稳定后三年内复垦利用；塌陷深度超过二米，连片面积一百亩以上的，应在塌陷稳定后四年内复垦利用。

废弃的水利工程、铁路、公路、场（站）、厂矿、取土坑及废弃建筑物占压的土地，应在废弃后二年内复垦利用。

因生产建设造成土地沙化、盐渍化、水土流失的，应及时进行土地复垦，具体期限由当地县级人民政府确定。

第九条  造成土地破坏的单位或个人，超过规定期限不进行土地复垦的，当地土地管理部门可按《河南省〈土地管理法〉实施办法》的规定，征收土地荒芜费。

对确定无法复垦的土地，造成土地破坏的单位或个人，应及时报请当地土地管理部门核准。

第十条  土地复垦应当充分利用邻近企业的废弃物充填挖损区、塌陷区和地下采空区。

对利用废弃物进行土地复垦和在指定的土地复垦区倾倒废弃物的，拥有废弃物的一方和拥有复垦区的一方均不得向对方收取费用。

利用废弃物作为土地复垦充填物，应当防止造成新的污染。

第十一条  土地复垦应遵循因地制宜，综合利用的原则，发展农、林、牧、渔业生产。

第十二条  进行土地复垦的单位或个人，应在该土地复垦工程开工前，向当地土地管理部门提出申请和复垦方案，经县以上土地管理部门会同有关部门审查批准后方可开工。土地复垦方案应写明复垦土地的位置、面积、现状、复垦方式、复垦后的用途、完工时间等内容。

第十三条  有土地复垦任务的企业，应当把土地复垦指标纳入生产建设计划，在征求当地土地管理部门的意见，并经行业管理部门批准后实施。

第十四条  有土地复垦任务的建设项目，其可行性研究报告和设计任务书应当包括土地复垦的内容，设计文件应当有土地复垦的章节，工程设计应当兼顾土地复垦的要求。

建设单位不按前款规定执行的，土地管理部门不得批准建设用地。

第十五条  在生产建设过程中破坏的土地，可以由造成土地破坏的单位或个人自行复垦，也可以由其他有条件的单位和个人承包复垦。

承包复垦土地，应当以合同形式确定承、发包双方的权利和义务。土地复垦费用，应当根据土地破坏程度、复垦标准和复垦工程量合理确定。

第十六条  土地复垦工程完工后，应及时向原批准开工的土地管理部门提出书面验收申请报告。土地管理部门接到申请验收报告后，应及时组织有关部门验收。验收合格的，方可交付使用。

第十七条  企业（不含乡村集体和私营企业）在生产建设过程中破坏的集体所有土地，按下列情况分别处理：

（一）不能恢复原用途或复垦后需要用于国家建设的，由国家征用；

（二）经复垦不能恢复原用途，但原集体经济组织愿意保留的，可以不实行国家征用；

（三）经复垦可以恢复原用途，且国家建设不需要的，不实行国家征用。

第十八条  企业和个人对其破坏的其他单位使用的国有土地或者国家未征用的集体所有土地，除负责土地复垦外，还应当向遭受损失的单位支付土地损失补偿费和地面附着物的损失补偿费。

土地损失补偿，按照《土地复垦规定》第十四条第二款的规定执行；地面附着物损失补偿，按照《河南省国家建设征用土地上附着物的补偿标准（修订本）》执行。

土地损失补偿费的具体数额，由破坏土地的企业和个人与遭受损失的单位协商确定；达不成协议的，由当地土地管理部门会同有关行业主管部门作出处理决定。

第十九条  基本建设过程中破坏的土地，土地复垦费用和土地损失补偿费从基本建设投资中列支。

生产过程中破坏的土地，土地复垦费用从企业更新改造资金和生产发展基金中列支；经复垦后直接用于基本建设的，土地复垦费用从该项基本建设投资中列支；由国家征用并能够以复垦后的收益形成偿付能力的，土地复垦费用还可以用集资或者向银行贷款的方式筹集。

生产过程中破坏的国家不征用的土地，土地损失补偿费可以列入或者分期列入生产成本。

第二十条  生产过程中破坏的国家征用的土地，企业用自有资金或者贷款进行复垦的，复垦后归该企业使用；根据规划设计，企业不需要使用的土地或者未经当地土地管理部门同意，复垦后连续二年以上不使用的土地，由当地县级以上人民政府统筹安排使用。

企业采用承包或者集资方式进行复垦的，复垦后的土地使用权和收益分配，依照承包合同或者集资协议约定的期限和条件确定；因国家生产建设需要提前收回的，企业应当对承包合同或者集资协议的另一方当事人支付适当的补偿费。

生产过程中破坏的国家不征用的土地，复垦后仍归原集体经济组织使用。

第二十一条  生产建设过程中破坏的国家征用的土地，经复垦后土地使用权依法变更的，必须依照国家有关规定办理过户登记手续。

第二十二条  鼓励生产建设单位优先使用复垦后的土地。

复垦后的土地用于农、林、牧、渔业生产的，依照国家有关规定减免农业税；用于基本建设和其它综合开发的，依照国家有关规定给予优惠。

第二十三条  对不履行或者不按照规定要求履行土地复垦义务的企业和个人，由土地管理部门责令限期改正；逾期不改正的，由土地管理部门根据情节，处以每亩每年五百元至一千元的罚款。对逾期不改正的企业和个人，在其提出新的生产建设用地申请时，土地管理部门可以不予受理。

罚款从企业税后留利中支付，依照国家规定上交国库。

第二十四条  当事人对土地管理部门作出的罚款决定不服的，可以在接到罚款通知之日起十五日内，向作出罚款决定的土地管理部门的上一级机关申请复议；对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起十五日内，直接向人民法院起诉。当事人期满不申请复议也不向人民法院起诉又不执行罚款决定的，由作出罚款决定的土地管理部门申请人民法院强制执行。

第二十五条  扰乱、阻碍土地复垦工作或者破坏土地复垦工程设备，违反《中华人民共和国治安管理处罚条例》的，由当地公安机关给予治安管理处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

第二十六条  负责土地复垦管理工作的国家工作人员玩忽职守、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

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一、我国矿产资源所有权的确定及实现

（一）我国矿产资源国家所有权的确定《中华人民共和国宪法》明确规定矿产资源属于国家所有。该法第9条第1款规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”《民法通则》也有类似规定。《物权法》第46条规定：“矿藏、水流、海域属于国家所有。”《矿产资源法》第3条第1款规定“：矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。”确立矿产资源国家所有权，国家可以独立地按自己的意志，依照法律规定对矿产资源占有、依法确定使用的时间期限、地点范围和方式方法。矿产资源国家所有权不依附于任何其他权利而独立存在,也不需要第三者的协助取得和实现。[1]从物权理论出发应该如此，不过国家作为一个抽象的主体，不可能事事亲历亲为，所以在矿产资源法中就确定由国务院来行使国家对矿产资源的所有权，最终具体的实施部门是国土资源部和各级地方人民政府的相关部门。这样，中央政府和地方政府都成为了矿产资源国家所有权的行使者，国家和政府之间实质上形成了一种关系，政府成为国家的人。不同层级的政府行使矿产资源产权权利时必然会涉及到如何划分各级政府权利范围的问题，而政府间关于矿产资源产权权利的分配体现了中央政府和地方政府之间分权的问题。党的十六大提出关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责；其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责；中央政府和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机制。中央政府既拥有所有者的身份，又是管理者，同时还履行出资人的职责。

（二）我国矿产资源国家所有权的实现1.通过法律彰显国家所有权的具体实现。一是明确国家所有即全民所有，通过法律做了一个概念和主体的转换；二是通过矿产资源法宣布由国务院具体行使国家所有权，这样看来似乎是将国家所有权一步步明晰，但其实我们发现：国家是一个虚设的所有者；国家所有与政府所有等同起来。2.通过经济活动，使国家所有权能够得以实现。矿产资源的所有权属于国家（或全体人民），但开发矿产资源时，抽象的“国家”不可能身体力行，必须通过建立矿业权制度，即将矿业权通过授予、招标或签订协议等方式交给给具体从事勘查开发活动的矿业权人，从而使得依托于矿产资源的各种经济活动得以展开。国家通过出让矿业权，就是财产所有权同他物权分离的一种表现。在这个过程中，矿产资源国家所有权也从经济上得到了实现。

二、我国矿产资源所有权制度存在的问题

矿产资源归国家所有，国家可以根据经济和社会发展的现状及未来的发展方向对矿产资源进行综合利用和合理分配，有利于国家对国民经济进行宏观调控，实现可持续发展有利于进行矿产资源战略储备，进一步维护国家的资源安全。这是矿产资源国家所有权制度的优势所在，但这种体现计划经济色彩的制度设计模式已经很难满足矿业领域公平竞争、维护国家权益和社会公共利益的要求，在运行中凸显出了很多问题。

（一）矿产资源所有者权能与政府的行政管理职能相混淆矿产资源的所有权主体是国家，代表国家行使所有权的主体是国务院，具体部门是国土资源部和各级地方人民政府。这就意味着行政部门扮演双重角色，从私权角度来说其是矿产资源的所有者，从公权角度来说其又是矿产资源的行政管理者。一方面，作为矿产资源所有者权益代表，在对矿产资源利用过程中，政府部门必须谋求所有者权益实现最大化。而另一方面，行政部门又是社会公共利益的代表，对矿产资源开发、管理时又必须着眼于矿产资源的合理使用、有效保护以及可持续发展。由此可见，行政部门扮演的两种角色价值取向完全不同。由同一主体承担两种会发生冲突的职能，导致司法实践中出现了非常混乱的情况。行政部门行使管理职能时，用行政法律规章取代矿产资源产权制度，扭曲矿产资源产权制度价值取向的现象时常发生，致使矿产资源产权制度成为政府部门或某些利益集团获取利益的手段。实质上，矿产资源产权制度属于私法领域，而非公法范畴，矿产资源产权制度只能按照私法方式、市场经济规律来运行，而不能按行政方式运作。

（二）矿产资源国家所有权的实现方式导致寻租现象的产生矿产资源的国家所有有一个具体的实现过程，通过矿业权的交易实现矿产资源的流转，通过税费的收取获得资源收益，通过开采、勘探矿产资源而使其具体使用，因此权力被分解为各部门行使。根据我国《矿产资源法》第十一条规定，矿产资源管理权分流到各部门和地方政府后，各部门和地方政府也需要通过人来对自然资源进行直接管理。这样，矿产资源的产权层层委托，出现一级级的赋权体系，从国务院到最终的实际人，形成金字塔状分布格局。金字塔的每一层级人追求的利益都不同，越是处于金字塔底端的人所追求的利益越有可能偏离最初追求的利益，偏向自身的利益。这种复杂的层级委托制度导致矿产资源管理的行政成本上升，效率低下，同时也直接导致了矿产开发中各种各样寻租现象的产生。目前我国矿山企业出现的很多违法违规生产经营现象以及寻租活动泛滥都是因为委托下的政府行政权限过渡膨胀、监管力度不够以及授权、交易方式不规范造成的。

（三）矿产资源收益分配机制不合理在矿产资源开发中不同的利益主体具有不同的利益诉求，倘若对他们的利益要求不做考虑且尽量满足的话，势必会影响资源开发的可持续发展。我国由国务院代表国家对矿产资源统一进行管理，所以在收益分配方面，中央政府取得收益的份额较大，地方政府利益、资源地居民利益遭到侵蚀，并存在许多不合理的税费负担。地方政府不仅需要承担地方因采矿活动造成生态环境恶化、区域可持续发受损，还需承担征用土地的安置问题以及其它向中央企业提供社会服务等社会事务，其所获取的收益难以与承担的责任相平衡。资源地民众只能从间接的服务中获得劳务收入，土地被征收后所获取的补偿也不合理，这不利于区域经济和矿产开发的可持续发展。

三、我国矿产资源所有权制度的改革

（一）厘清矿产资源所有权与行政管理权的界限与权利范围坚持矿产资源国家所有的制度不变，但可以履行所有同占有、使用、处分等具体权能分开的原则，由中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，实行国家和地方二级开发、二级管理制度，两级政府均享有占有、使用、收益的权利，有效的将两级财政投入到资源开发中来，有利于协调中央和地方的经济利益冲突，保证地方经济的增长。

（二）健全矿业权市场在资源地首先建立统一的由中央政府和资源省政府负责机构共同组成的矿产资源管理委员会，负责组织资源省内矿产资源勘探权的竞拍体制，允许具有合法资质的矿产勘探、生产企业通过竞争获得该区域的矿产勘探权和优先开发权，而竞拍的所得作为矿产资源初始矿权所有人的收入归相应的（中央和省）政府所有。当上述矿产资源勘探、开发企业通过勘探或委托勘探而获取了可采矿产资源并决定投入开发时，可通过上述矿产资源管理委员会获取合法的独家开发权并获取征地权，但在征地时可考虑给予相应地权所有人一定的高于一般地价的合理补偿。当上述矿产资源勘探、开发企业通过勘探或委托勘探而获取了可采矿产资源并决定转让其矿产资源优先开发权时，可通过上述矿产资源管理委员会进行资源价值评估并组织该区块开发权的竞拍，所获收益按一定比例在勘探权企业和初始矿权所有者之间分配。通过这种方式，使矿权收益的内容和各类矿权人的所得明晰化，同时也规范了政府和企业的关系和行为，减少寻租现象的产生，使矿产资源的开发真正纳入市场经济的轨道。

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铁路是国民经济和社会发展的重要基础设施。进一步加快铁路基础设施建设对拉动内需、保持经济社会平稳较快发展、完善全省铁路网结构具有十分重要的意义。近年来。加强与国家发改委、铁道部的合作力度，积极采用政府主导、多元化筹资、市场化运作的方式，使全省铁路基础设施得到较大的改善。截至年底，全省铁路营业里程达到3093公里，其中双线铁路1580公里，电气化铁路1667公里；铁路完成客运量1848万人，周转量231亿人公里，完成货运量4545万吨，周转量992亿吨公里。年，先后开工建设了铁路项目，省境内建设总里程达到800公里、总投资530亿元，超过了以往铁路建设投资的总和，这是省铁路建设规模最大、速度最快的时期。但是与我省经济平稳较快发展和全社会对客货运输快速增长的需求相比，与我省区域人口、资源分布和产业布局急需便捷快速的联系通道相比，特别是与我省在全国铁路网中所处的地位和铁路基础设施建设适度超前的要求相比，全省铁路建设仍然相对滞后，路网通达程度低，运输能力有限，瓶颈制约依然突出。因此，省政府决定把铁路建设摆在全省经济建设的重要地位，紧紧抓住国家实施扩大内需促进经济平稳较快增长和加快铁路建设的机遇期，进一步加大投入力度，加快建设步伐，迅速掀起铁路建设新。各有关市州和部门要积极行动起来，认真解决铁路建设中存在矛盾和问题，为进一步加快铁路建设创造良好的环境。

二、加快铁路建设的主要目标任务

按照适度超前的原则。进一步加大铁路新线建设并提高既有铁路运行速度和输送能力，紧紧围绕省第十一次党代会确定的四抓三支撑”总体工作思路。以构建全省铁路快速客运通道、东西大通道、出省通道、资源开发通道为重点。尽快实现铁路干线省境内快速化、大能力化和枢纽客货列车分流、集装箱运输集散口岸化，进一步增加铁路通达深度，增强干线辐射能力，完善铁路骨架网，逐步形成以为中心的2小时铁路交通圈，实现全省14个市州全部通铁路的目标，从而基本满足全省经济社会发展和人民群众出行的需要。

三、加快铁路建设的政策措施

也是铁路大发展的关键时期。铁路建设里程长、投资大、涉及面广。各级政府和有关部门面临的任务重、时间紧、协调工作量大。能否抓住有利时机保证项目按程序审批、按计划开工是项目顺利实施的关键。根据铁道部与省政府签订的关于铁路建设有关问题的会议纪要》精神，今后一段时期是省铁路建设的高峰期。建设程序要求高、环节多。各市州、省有关部门要抓紧做好以下工作：

一)科学规划。统筹协调。结合我省国民经济和社会发展实际，加强铁路发展规划与各专项规划和区域规划的有机衔接。各有关部门要根据国家中长期铁路网规划。本着立足当前、着眼长远、统筹兼顾、提高效益的原则，坚持高起点规划、高标准建设，科学编制全省铁路中长期发展规划。省发改委要进一步完善《省铁路网中长期规划》做到铁路建设与国民经济和社会事业发展相协调、与工业布局相协调、与其他运输方式发展相协调、与全省土地利用规划和城镇发展规划相协调、与灾后重建规划相协调。各级政府要根据铁路发展规划，紧密结合当地经济社会发展实际，深入研究城市发展、产业布局、结构调整及重大项目建设布局等问题，同时要积极贯彻落实国家土地管理、环境保护、节能减排、灾后重建等政策要求。通过充分衔接，有机结合，准确把握项目建设功能定位、建设方案、技术标准、工程措施和工程投资，充分体现以人为本理念，努力实现和谐发展。

二)采取切实有效措施。全力推进项目前期工作。要按照分轻重缓急、确保重点的原则。各有关部门和市州配合，由省发改委牵头。加快工作节奏、提高工作效率，加强内外部沟通协调，依法依规高效推进项目前期各环节工作。对于已纳入国家或全省规划的重点铁路建设项目，国土、规划部门要及时纳入土地利用总体规划和城镇发展规划，优先安排土地利用年度计划，提前开展土地预审工作。项目单位要提前做好项目环境影响评价报告的编制工作，环保部门要及时开展审批和报批工作。地方政府要对前期工作涉及的线路走向、建设规模、经济社会发展、城市规划等提供具体、翔实的资料和意见。对经过林区、既有水利、公路等设施的铁路项目，林业、水利、交通等部门要及时提出衔接和审查意见。省投资集团铁路有限责任公司作为省政府出资人代表，要积极发挥在建设和经营合资铁路方面的作用，主动参与全省铁路建设。各级发改、国土资源、林业、环保、建设、规划、交通、水利、工商、劳动保障、文物等部门在收到铁路项目行政许可申请后，要按照《行政许可法》规定的时限办理审批或上报手续，需要补充资料和有关文件的要一次性告知。

三)加大综合协调服务力度。创造良好的建设环境和投资环境。一要坚持和完善项目责任制。责任明确到部门。要指定专人，任务落实到个人。凡是涉及项目审批核准、环境评价、土地征用等关键环节的任务。落实责任，限定时限，蹲点跟踪，催办盯办。二要合理简化办事程序，加快办理节奏。有关部门要进一步简政放权，积极为重大铁路项目从速从简办理相关手续。符合条件的要尽量压缩审批时间，提高审批效率。各市州、各县市区政府要抓紧制定出台简化审批程序的相关政策，切实做好服务。三要做好征地拆迁和农民安置。国家和全省重点铁路项目的征地拆迁工作，由铁路沿线市州政府和县市区政府负责落实。各级各部门要按照国家政策标准和公开、公正、透明的要求，及时全面落实各项政策，深入细致地做好群众工作，及时解决铁路建设中的征地、拆迁等问题，妥善安排好搬迁群众的生产、生活和社会保障，补偿资金要及时足额到位，严禁截留、挪用。新闻媒体要重点报道土地征用、拆迁安置、补偿标准、养老保险等相关保障政策和措施，使涉及征地拆迁的相关单位和权益人全面了解和掌握国家的政策规定，增强大局观念，积极配合支持铁路建设。四要认真落实项目建设条件。各级政府要积极协调有关部门和单位，及时解决电力、环保、通信、水利、公路、森林资源、广播线路迁改和文物保护等问题。各有关部门要协调同步优先安排铁路配套工程建设，确保工程建设顺利进行。五要积极利用当地原材料和劳动力资源。铁路建设部门要积极利用当地水泥、钢材、沥青等原材料，施工过程中要优先大量招用当地技术工人和农民工。铁路设计和建设中要节约集约利用土地，注重环保，节省投资，优质高效完成建设任务。沿线各级政府和有关部门要与铁路建设部门加强联系，掌握工程进度、原材料需求及劳务用工信息等情况，及时提供质量合格、价格合理的砂石、水泥等地方建筑材料，并加大劳务技术培训力度，提供满足铁路建设所需要的劳务人员。

四)积极筹措建设资金。保证项目顺利实施。根据部省会议纪要。省境内的征地拆迁及费用均由我省承担。目前我省已承诺的铁路建设资金已达150多亿元，今后开工建设的铁路项目。十二五”期间还将承担100多亿元的建设资金，资金筹措的任务十分艰巨。能否落实省内自筹配套资金，将成为加快全省铁路建设的重要影响因素之一。要按照政府主导、多元化投资、市场化运作的原则，认真落实省政府已确定的筹资政策。一是国家安排我省基础设施建设中央补助资金、地方国债资金及国家政策性贷款要重点安排铁路建设项目。二是省级探矿权和采矿权价款等资源性收入要优先保证铁路建设项目资本金投入。三是国家和省政府发行的中长期债券、票据等金融产品主要应确保铁路项目资金需求。四是要逐步加大各级财政性资金的投入力度，积极落实地方配套资金，地方政府征收的铁路建设营业税等地方性税费应集中专项用于支持铁路建设。为确保大规模铁路建设顺利实施，要严格按照签订的征地拆迁协议和规定的标准，从严控制各项费用支出，绝不容许借机乱开口子、漫天要价。