农村土地征收补偿方法范文

导语：如何才能写好一篇农村土地征收补偿方法，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键字：农村土地征收 主要问题 解决措施

一、 农村土地征收概述

土地征收是征收的下位概念，对土地的征收是国家财产权征收的最主要形式，同时由于土地本身在一国经济和社会发展中的重要地位，因而土地征收也就成为国家征收的最重要内容。依据征收的定义，土地征收可以界定为：国家强制取得他人土地所有权或者对他人土地权利过度限制的行为和制度。就我国而言，由于国家实行土地二元化所有制度，城市土地属于国家所有，农村土地属于农民集体所有，因此，不存在国家对城市土地的征收问题，只有对农村土地的征收一种情形，即单向性的农民集体所有土地被征收为国家所有的土地。由此，可以将农村土地征收定义为：国家强制取得农民集体土地所有权或对农民集体土地权利过度限制的一种行为和制度。

二、 农村土地征收过程中存在的问题

土地征收权利只有在符合公共目的时才能为法律和社会所接受，土地征收权利不能滥用。但在实际运作过程中，借土地征收的机会随意侵犯被征收者合法权益的情形时有发生，从而引发了一系列矛盾。

（一）农村土地征收范围过宽

土地征收作为一项重要的政府公权力，应当保证公权公用。但是，在我国土地征用实践中，一些征地范围已经突破了法律的界限，造成了滥用土地征用权的现象。个别非国家建设用地也是沿用国家建设用地征用土地的办法获得的。非公共利益的征地已经涉及住宅、娱乐场所、厂房等商业用地。与土地征用权相关的公共利益，内涵已经发生改变，使得一些经济建设领域开始打着公共利益的旗号牟利。

（二）农村土地征收法律程序缺乏系统的专门规定

目前，我国尚无一部专门规范征收的法律法规，更谈不上专门规范征收程序的法律法规。由于缺乏系统且专门的农地征收程序法律法规，致使实际的农地征收过程中出现大量的违法违规问题。《土地管理法》和《土地管理法实施条例》对于农地征收的规定比较原则化，致使农地征收中的很多程序性规定根本无法实施，有损国家的权威性。同时，我国各地制定的农地征收程序也是五花八门，有的甚至与《土地管理法》和《土地管理法实施条例》规定的程序相左，特别是有利于农民的规定大打折扣，从而导致“合法”地侵犯农民权益的现象大量发生。

（三）农村土地征收补偿标准偏低

我国土地征用补偿项目主要是土地补偿费、劳动力安置费、附着物补偿费等。征用补偿项目存在的问题是：

1、土地补偿费是按农地收益来计算，并没有反应农地转为非农地的预期土地收益，单纯以被征用土地年均产值为依据来确定和计算补偿安置标准的方法并不科学。因为我国农业已由计划经济转向市场经济，传统农业已向现代农业过渡，农业种植结构呈现多元化，种植方法科技含量提高，这使得土地年产值有很大的不确定性，从而造成了征地补偿安置费的差异性和不确定性。

2、征地低价位补偿与供地高价位出让反差明显。在市场经济条件下，土地用途的变化将直接带来经济效益的变化。除国家按规定用途采用划拨方式工地之外，凡是采用出让方式供地的，土地出让价格都明显高于征地补偿安置标准。这就造成了同一土地因法律调整标准不同产生的不平等。

三、农村土地征收问题的解决措施

（一）健全农村征地补偿的监督制约机制

严格区分经营性建设用地和公共利益用地，明确界定公共利益的范围。经营性用地确实需要土地的，其行为属于市场交易行为，受民事法调整。对于公共利益作狭义解析，并结合现实情况考虑对其做明确的列举式规定，以防止对公共利益的不当解释。对于征收的土地严格限定公用，建立专门的举报监督机制，如果发现借公用名义予以私用的现象，取消其用地资格，并且处以罚款，对相关责任人追究法律责任。

（二）统一农地征收补偿法律程序的制度体系

1、尽快颁布实施《土地征收法》，对农地征收主体的实体性权利义务和程序性权力义务进行详细规定。其中，对于农地征收程序中的各个环节进行有效的规制。

2、进一步修改《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政监察法》、《行政许可法》等法律，完善涉及农地征收的相应法律程序，确保被征地主体获得有效的权利救济，确保土地执法严格、公正，确保农地征收违法行为得到有效的追究。

（三）细化补偿标准，扩大补偿范围，实行可得利益补偿和土地附属利益补偿原则。土地征用是依法定事由发生的合法而不可抗辩的强制，对土地所有人来说，它所导致的财产关系变化 而非自然原因可预测、法定原因可预期，其突发性往往使土地权利人、相关投资者始料不及，财产风险也大于一般的商业风险，这里的风险不仅指土地及附着物的直接损失，而且包括因征用而发生的可预期利益，相邻土地商业经营环境的变化。按国际通行的征地补偿管理理论，这些都属于特定权利人为征用而所负担的普通民事主体所未能负担的特别牺牲，所以，只有对预期利益、附带的商业利益如残余的分割损害、征用发生的必要费用等可物化、量化的财产损失给予补偿，才能符合被征用个体为公共利益而负担特别牺牲的精神，才能使国家与民众的关系更公正、民主。

参考文献：

[1] 郭洁：《土地资源保护与民事立法研究》[M]，法律出版社，2002年版。

[2] 陈小君：《农村土地法律制度研究》[M]，中国政法大学出版社，2004年版。

[3] 胡信彪：《土地征收与房屋拆迁》[M]，中国民主法制出版社，2006年版。

[4] 潘善斌：《农地征收法律制度研究》[M]，民族出版社，2008年版。

[5] 邢鸿飞 陈广华 吴志红 郑玮炜：《土地征用及房屋拆迁法律问题研究》[M]，中国方正出版社，2010年版。

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目前，我国的农村土地管理中存在着一些问题制约着农村土地资源的合理利用，使得农民的土地权益受到损害，引起农民的一些不满。下面从一些土地利用不规范不合理的内容来对问题进行详细地说明。

第一，集体经济的质量不够高，土地利用率比较低。根据我国的《宪法》和《土地管理法》中有关于农村土地归属权的相关规定，其中说明农村土地的所有权是属于集体的。而集体是一个较为复合的概念，它使得土地是归农民所共用的，但农民又不能自主地决定土地的使用，也不能对土地进行随意地处置。在农村实施了税费改革等制度后，集体的经济模式使得农民的收入较之前有一些降低，很多农民在土地上得到的收入也仅仅是靠农作物来实现，这些收入勉强只够他们的基本生活而并不能使其生活质量有很好的改善，农民种地的积极性不高。因此现在越来越多的人选择将土地承包给他人而自己选择外出打工或者做生意。还有一些地方有土地外包的情况，即从农民那里以便宜的价格承包土地之后再将其进行高价的转让，从中谋取暴利。这些都使得农民的土地权益受到损害。

第二，土地过户流程还有一些问题需要优化。根据目前的相关流程，土地在流转的过程中农民很难通过正常的途径使自己获得更多的利益。农民在土地经营的过程中主要受到国家政策的引导，集体经济的环境使得在土地承包合同中农民的权益不能得到很好的落实。因此在目前，农村很多的土地管理干部会利用这一点将大笔的土地转让金收入自己的腰包，而农民只得到很少的一部分，使农民的利益受到极大的损失。这也是农村土地管理中存在的重点问题。

第三，在征地的过程中存在一些不合理的现象。农村的土地征用程序要按照相关的政策来执行，但很多的农村干部并不遵从相关的规定来进行，反而克扣农民的土地征收所得款。农民对于这一现象有很大的不满，希望这一问题能够得到有效的解决。

2.我国现在的土地管理法存在的一些问题

之前论述的农村土地管理中存在的一些问题，在我国的土地管理法都没有具体的规范，这也使得这一问题解决起来较为困难，很难有一个严格的标准去保障农民的土地权益。目前土地管理法中所存在的一些问题主要表现为：第一，对权力的规定缺乏相应的说明。比如土地法中规定财产在进行分配的时候要按照所有人的利益来进行分配，这一规定是为了解决土地权力中存在的限制问题。但是在实际的操作过程中，由于我国的土地使用权是集体使用权，集体土地的最终处置权是属于国家的。这就剥夺了农民集体土地的出让权，使得农民集体所应享受的收益不能得到落实，全部流入国库。第二，根据《土地管理法》的相关规定，当国家为了公共利益而需要对土地进行征用的时候给予一定的补偿。但是在法律中却并没有对“公共利益”进行明确的说明。这就使得只要取得了土地征收的批文，无论其用途是什么，均认为是符合“公共利益”的，这一法律条款被滥用。《土地管理法》和《物权法》中规定的征收土地的补偿是十分少的，一旦农民的土地被征收，补偿款完全不能保障农民的生活，再加上一些部门既是权利部门又是土地征收方，这使得其根本不会考虑农民的利益，而一味地去钻法律的空子，减少对农民土地的补偿，使得土地被征收的农民的权益被大大的损害。第三是对集体土地被征收的农民相关的救济政策没有落实到位。在法律中规定了如果土地的被征收者对于补偿的标准有争议可以经由县级人民政府协调，如果协调不成功可以由人民政府进行裁决，但是在实际的操作过程中，县级的人民政府根本没有依法设立协调机构来专门解决土地征收补偿标准争议的案例。因此这项条款就形同虚设，并没有起到保护土地被征收者的权益。

3.改变农村土地管理中问题的相关对策

3.1依法行政，落实政策

土地管理法的中相关权利能否得到落实很大程度上取决于干群关系是否紧密。因此要加强对农村干部相关法律知识的培训，提升其政治觉悟，使其在工作中努力做到依法行政，运用自己手中的权利为百姓的利益和人民的富裕尽自己的一份力。政策的落实可以使得广大农民的权益得到保障。

3.2努力落实农村土地承包经营管理制度

要在农村地区普及土地承包法的相关规定，采用多种方法和形式使农民了解土地承包经营管理的制度，从而使得他们对国家的土地政策更加了解，更好地利用法律来维护自己的权益，同时也明确自己的义务。对农村的干部要加强法律法规的教育，提升其法律的意识，使其工作做到有法可依，依法行政，这样就可以使其转变工作的思想，端正作风，更好地维护农民的利益。对于土地承包，要以稳定和健全的承包关系为前提，做到有偿、自愿并且依法进行土地承包，并不断地探索新的机制，使得土地的流转更加顺畅同时使农民的土地利益更加有保障。

3.3做到保护耕地和发展经济两手抓

现在，我国越来越意识到农村土地管理的重要性，加大了土地管理的力度。因此，在这样的大环境下，我们要努力做到既保护耕地又发展经济，转变原有的传统思想，与时俱进来给农民创造更多的利益，使其生活更加有保障。要积极地开发新的耕地，并加大对旧城以及老村的改造力度，将闲置的基地充分地利用起来，努力使得农村土地的利用率得到提高。

3.4提高土地补偿的标准

目前征收农村的土地补偿标准太低，并且土地增值分配非常的不合理，这使得广大的农民利益受到损害，引起极大的不满。同时土地补偿标准太低也导致现在大量的耕地被人以极低的代价征用，造成耕地的大量减少。为了解决这一问题要尽快提高土地补偿标准，出台一些政策给予农民合理的补偿。在对土地补偿标准进行计算时，除了要考虑到征地前几年粮食作物的价值外还要考虑到土地这一重要资源的市场价值。将补偿的分配机制进行适当的改革，使得集体和农民个人所享有的补偿比例在一个较为合理的范围内。对于农民应该享有的补偿费要直接分到农民的手里，避免层层分拨层层被克扣的情况发生。对于耕地征收要采用慎重的态度，坚持科学的发展观，不能仅仅为了招商而大量地征收土地导致农民失业，生活失去保障。

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【关键词】农村土地纠纷；新农村建设

中图分类号：S-9

文献标识码：A

文章编号：1006-0278（2013）03-019-01

一、经济原因

社会经济的发展，土地增值效益的大幅提升，是土地纠纷案件增多的直接原因。

1 在工业化、镇化加快的情况下，占地过多过快，征地补偿仍然是城乡二元化的，这不仅加剧了城乡收入差距，而且造成了农民心理不平衡，导致农民与政府、与开发商之间的矛盾。现行征地办法，基本都是给予失地农民一次性补偿。集体土地被征收以后，往往能为征地一方带来很大的增值收益，而被征地一方所获得的补偿相对较少。集体和农民土地增值收益分配比例不断降低，直接原因在于征地补偿标准提高幅度远跟不上上涨幅度。依照我国现行《中华人民共和国土地管理法》规定，征用耕地的土地补偿费，由三部分组成：一是土地补偿费，标准为该耕地征用前三年平均产值的6-10倍；二是安置补助费，为该耕地年产值的4-6倍；三是被征用土地上附着物和青苗补偿费以及当地政府以国有土地有偿使用收入所做的补贴，总和最高不超过具体地块平均亩产的30倍。但因农地产值相对不高，导致补偿费用偏低，按照法定标准计算出来的补偿费有限，抗风险能力差，难以解决失地农民的长远生计，而且相邻地块的征地补偿往往因用途不同而相差很大。宅基地的补偿则没有明确的统一标准，在实践中，有些地方按着附着物补偿，而有些地方则单独补偿。

2 土地既是农民的生活资料，也是生产资料，如果土地不被征收，农民可以自己耕种，还可以得到国家补贴，取得不错的收入。而土地被征收，征地补偿费用仅考虑被征收的土地原用途和原价值，不考虑土地本身的价值、增值价值及预期收益，补偿标准过低，计算依据不合理。

3 政府征用土地时，土地补偿费集体占了大多数补偿款，由集体统一支配。而政府对集体如何使用土地补偿款缺乏细化，缺乏可操作性的规章制度，致使乡、村层层克扣现象比较普遍，再加上缺乏严格的财务监管监督机制，补偿款发放存在漏洞。

二、政策及法律法规，现行有关土地方面的政策及法律制度设计缺失，是土地纠纷产生的根本原因

（一）政策调整

农业政策的调整，是导致农民收益的变化的根本原因。改革开放后农村实行了，农民承包土地30年、50年不变的政策已深入人心，但在政策执行过程中各级政府提高征收各种税费标准，加上物价上涨等因素，农民种地无利可图，打击了农民生产的积极性。国家适时进行了政策调整：让农民重新看到了种地的益处；免征各种税费，提高农民生产积极性，对种地农民实行政府补贴，提高种地农民待遇。加上粮食价格的提高，外出务工农民即使不出家门，土地也会给自己带来比较满意的收入。

（二）法律、法规频繁修订

法律和政策的契合不协调是纠纷产生的法制性根源。自实施到现在，国家有关农村土地承包问题的政策、条例、法律法规不断出台，如《中华人民共和国土地管理法》、《农业法》、《民法》、《土地承包法》等，有关的政策条例不胜枚举。由于国家整体处于社会转型、经济转轨过程中，使得已有的法律、法规很难适应现实的变化，经常被补充和修订。如《中华人民共和国土地管理法》在1988年、1998年、2004年被三次修订，每次都有新增添的内容。法律、政策的灵活性和多变性与土地变动滞后性和缓慢的过程产生矛盾。针对这种情况，即便是专门从事土地问题研究的人员也难以完全理解法律的真正意义。

三、社会保障缺失

“地不要人”是不少地方的征地补偿方式。被征地农民一次性拿到补偿款，如同国有企业职工买断工龄一样，实质上都是失业，但是工人享受社会保障，被征地的农民却没有。在城市化进程中，出现大批种田无地、上班无岗、社保无份的“三无”农民，他们失去了生存、就业、养老的根本保障，没有办法融入城市，也没有生活的最低保障，从而引发社会问题。

四、征地理由不充分

政府在对农村集体土地进行征收时，利用“公共利益”一词的模糊性，随意将征地原因解释为“公共利益”。没有及时向农民宣传好相关的法律法规，不能将补偿标准及办法及时公开的向被征地农民展示。按照现行法规，土地使用权归农民，而产权属于村集体，在征收及补偿的程序上不完善，农民缺乏有效的参与。在“双主体”制度下，强势“集体”往往会导致失地农民“被代表”。

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[关键词]征地补偿；补偿标准；市场价格

[DOI]1013939/jcnkizgsc201630235

据中国社科院的《2015城市蓝皮书》报告， 2014年我国城市化率已达到54.8%，到2020年将超过60%，“十三五”期间中国将全面进入城市型社会。城镇化的高速进展必然涉及到土地征收，土地征收制度的合理与否不仅直接关系到数亿即将"进城"的农民的利益，而且涉及到城乡一体化发展战略以及农地保护等诸多问题。如何积极稳妥地推进农村土地征收制度改革是我国政府亟待破解的难题。

1现行征地补偿标准与市场经济不相适应

我国现行征地补偿制度始建于计划经济时期。当时正值第一个五年计划开始，国家的一切经济行为都围绕工业化建设而展开，征地也不例外。就当时的经济体制而言土地不是商品，所以土地价值无从体现，国家以实现工业化为建设宗旨，对农民的土地补偿是低水平的，有时甚至是无偿的。在相当长的时期内我国征地补偿标准采用被征收土地年产值乘以补偿倍数的办法，即年产值倍数法。这种补偿观念和补偿方法一直延续了50多年，直到2005年国土资源部下发了《关于开展制定征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》（以下简称《通知》），确定并开始实施了新的征地补偿标准即征地统一年产值标准和征地区片综合地价标准。征地补偿新标准首次以地价的名义命名土地补偿费，补偿方法也试图与现代估价方法靠拢，表明我国征地补偿开始走向市场。但由于征地补偿的基本理念没有改变，现行征地补偿制度在市场经济环境中显示出很强的不适应性。

11按原用途补偿不符合地价形成规律

我国现行的征地补偿依据是按照征地前的原用途进行补偿。《土地管理法》第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”新的征地补偿标准虽然考虑了多种因素对地价的影响，但是按照土地原用途进行补偿的基本思路并没有改变，依然将征地补偿限定在农地价格范畴之内。从理论角度而言，土地之所以具有价格，正是因为土地具有预期收益性，购买土地是为了取得未来的收益，土地价格要反映土地的未来收益情况。西方经济学家认为土地价格是地租的资本化，地价是土地未来净收益的贴现值之和。现代估价理论将预期收益原则与最高最佳利用原则作为不动产估价的基本原则，当土地用途发生改变时要按照城市规划允许的新用途确定土地价格。将此原理用于征地补偿，则应以土地被征收后建设用地的收益来计算征地补偿费。对被征收土地而言，建设用地是城市规划允许的最大收益用途，也是使土地价值到达最大化的利用方式。

按原用途的土地收益测算的征地补偿费远低于土地市场价格。据统计，2012年国土资源部公布的全国土地出让面积和合同成交价款分别为3228万公顷和269万亿元，每亩的价格约为56万元。按此粗略估算，农民土地被征收后所获得的补偿款只有最终卖价的10%。这种抵偿性凸显我国征地补偿的非理性：①城市土地及其他生产要素均已采取市场机制进行配置，并按市场价格进行交换，而唯独农村集体土地还实行计划经济条件下的配给制征收和补偿；②农民在社会生产过程中按照市场价格购买生产资料，但他们所拥有和使用的土地却被国家以偏低的价格征收；③在市场经济条件下，土地不仅是农民的基本生活保障和重要生产资料，也是农民的一大财富，土地的财富属性在征地补偿过程中没有得到体现。

12政府定价割裂了征地补偿与土地市场之间的有机联系

征地统一年产值标准从传统的产值倍数法演变而来，所不同的是前者的年产值与倍数已经脱离了被征土地的实际状况而变成单纯的计算数据，体现在征地补偿费的统一性和标准性。统一性要求在一定区域内采用统一的产值和补偿倍数作为补偿依据，不再考虑被征收地块的实际产值；标准性要求征地补偿费必须由当地政府制定并执行。标准式的征地补偿费与土地的真实价格脱节。由于土地的特性之一就是独一无二性，加之土地市场的不完全性使土地价格存在地域差别，不同地区之间地价不同。将相同的价格强加于不同的地块是不符合地价形成规律的，这样会产生新的不公平。另外，标准式的征地补偿有较长的停滞期，难以灵活地适应土地市场的变化。现实中我们看到多数地区都在执行5年前制定的年产值和区片价“标准”。这期间国家经济形势和土地供求关系均已发生较大的变化，以此相对静止的“标准”计算的征地补偿费必然滞后于土地市场。

2征地补偿的出路在于建立市场化的征地补偿机制

21以公平市场价格作为征地补偿标准

遵循公平市场价格原则进行征地补偿是市场经济体制的要求。在市场经济条件下，一切产品的生产和交易应体现市场机制和经济规律，农村土地征收应以“公平市场价格”为准则来确定征地补偿费用。综观世界各地，几乎所有的国家都坚持公平补偿的原则，征地补偿标准基本是以土地市场价值为基础，按照被征收土地的正常市场价格计价赔偿。如美国法律确立土地征收以公平补偿为原则，“未经公正补偿，私有财产不得充作公用”。加拿大对土地征用的补偿是建立在被征土地的市场价格基础上，依据土地的最高和最佳用途，按当时的市场价格补偿。英国也明确规定土地征用补偿原则是：土地征用补偿以愿意买者与愿意卖者之市价为补偿的基础，补偿以相等为原则，损害以恢复原状为原则。鉴于此，我国应完善宪法的征地补偿条款，或设立《土地征收法》，依法确立土地征收补偿原则为“公平补偿”，明确补偿依据、补偿范围、补偿方法，不管用地性质是否为公益性用地都应按公平市场价格给予补偿。

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凌源市位于辽宁西部，地处辽宁、河北、内蒙古三省区交界处，总面积3l 52平方公里，辖30个乡镇街，248个行政村，总户数148887户，耕地面积872557.36亩，涉及土地二轮承包面积632370.8亩。从凌源全市角度看，农地承包经营权纠纷主要是人为因素造成的。

1.1承包地四至不清引起的纠纷

笔者在多年从事农地承包经营权调解仲裁工作中，认为承包地四至不清引起的土地承包经营权纠纷繁多。其产生的原因，一方面是历史遗留问题。在1994年土地二轮延包时，采取的是平均分配的方法，为了公平，每户都分得了地类不同的地块，而当时按照老祖宗的方法用弓绳丈量土地，没有户与户之间的空间位置，农民承包合同内虽注明了地块名称、面积、类别，造成坐落的边界四至没有科学准确的坐标，数字随意填写，并未进行明确划分。造成发生纠纷时，无法确认真正的边界四至，仲裁员和调解员调查取证时，老组长及当时的分地小组人员证明边界四至说法不一，无法确定证言的真实性。承包合同的边界四至从表面上看是明确的，而实际上是模糊不清的，而造成土地承包经营权合同签订以后侵权行为发生，导致无法判断谁是侵权者。另一方面，由于保护地面积不断扩大，农户的土地因规模化经营，土地经过平整后，原有的地界地块已经不存在了，且土地台账的记载并不完整，引起了农户的不满和纠纷。

1.2土地流转中引起的纠纷

互换是农村集体经济组织内部的农户之间为方便耕种和各自地需要，对各自的土地承包经营权的交换。互换是一种互易合同，互易后，互换的双方均取得对方的土地承包经营权，丧失自己原有土地经营权。《土地承包法》第四十条规定：“承包方之间为方便耕种或者各自需要，可以对属于同一集体经济组织的土地承包经营权进行互换。”法律规定土地承包经营权可以互换，是出于实际需要的考虑。在土地流转中引起的纠纷，主要是在农户互换地引发的纠纷较为普遍，其产生的原因，大多未签订互换协议，只是口头协议，由于承包经营权原有权属发生了改变或者转移，当事人之间利益分配不均引起的。如在征用农地中，互换地的矛盾纠纷较为突出，涉及个人经济利益，由于当时未签订互换协议只是口头协议，所以在利益分配（土地补偿费）上，各说其词，给调解仲裁工作造成了难题。再如以互换合同未经发包方备案登记而请求流转合同无效的纠纷。笔者认为，基于当前农村土地承包经营权流转合同的备案制度尚不完善，如果合同备案设定为合同能否生效的条件，不利于保护广大农民的切身利益，也不利于维护农村土地承包经营权的流转秩序，也不符合我国农村的客观实际。再者，备案制度不能成为合同生效的条件。《农村土地承包法》第三十八条规定的农村土地承包经营权流转实际采取的是登记对抗，即土地权利的变动依当事人的意思表示设定并发生法律效力，交易完成，土地权利即发生转移，当事人可以登记也可以不登记，但不登记的，其权利不得对抗善意第三人。由此可见，土地承包经营权的互换不以发包方同意为必要，未经发包方备案，未办理变更登记，均不影响互换的效力。

1.3承包地证账地不符引起的纠纷

账地不符是指实际种植面积与承包面积不一致，主要表现为五类情况：一是不合理侵占。即农户在耕地中扩边展沿，侵占作业路、水沟、水渠等公共用地，扩大了耕地面积。二是第二轮土地延包时各村民组给农户留的“磨犁地”“村影地”等扩大了耕地面积，这种分法，当时群众是认可的。三是“级差地”，分地是各组根据当时每块地的产量定面积，即以产定地。大体分为三类地块，一类地是l亩就登记1亩，二类地多出的耕地如1.5亩也就登记1亩，三类地多为山地，土质较差，如2亩也就登记l亩，这种分法符合当时的实际情况，较为公平，农民也普遍认可。四是手指地或挥手地，这种现象主要表现在土质较差、耕地不便的山地，即三类地。小组长一挥手这块地也没有丈量多大面积就分给了农户，实际面积很大，在证账上只记了应分的土地面积，如3亩地算作l亩地或几分地。五是分地小组成员地，在二轮土地延包时，分地小组成员借本人身份便利，多给自己分地。证账地不符的情况是客观存在的，之所以会引起纠纷主要是“挥手地”、分地小组成员地和不合理侵占的公共用地。

1.4承包户人员变化引起的纠纷

承包户及人员变化主要涉及承包户成员增、减等。存在的纠纷主要涉及家庭成员嫁娶、新增婴儿、死亡、农转非、户籍外迁等。纠纷的主要原因和产生根源是新增人口或分家分户的家庭要求再划分土地，满足家庭人口增长的需求，而那些有成员减少和户籍外迁的家庭则不愿意减少土地。本质上是农户对家庭成员的变动引起耕地户均、人均耕地差距增大的不满。为了稳定和完善土地承包关系，国家于1995年（国发[1995]7号）文件就已明确规定了在承包期内实行“增人不增地，减人不减地”。这一规定有利于保持土地承包关系的长期稳定。综合《农村土地承包法》第27条的相关规定，承包期内对发包方不得收回承包地的限制。这是对于承包期内收回和调整承包地的原则性规定。根据本规定，除法律对承包地的收回有特别规定外，在承包期内，无论发生什么样的变化，只要作为承包方的家庭还存在，发包方都不能收回承包地。如承包方家庭中一人或数人死亡的；子女升学、参军或者在城市就业的；妇女结婚，在新居住地未取得承包地的；承包方户籍外迁进城务工等，只要作槌邪方的农户家户没有消亡，发包方都不得收回其承包地。

1.5征地补偿费分配引起的纠纷

土地是农民赖以生存的生产和生活资料，近年来征地补偿费分配问题引发的农民纠纷呈上升趋势。随着经济社会不断发展和征用农民土地的情况会越来越多，在这种形势下，如果不能对农民的补偿费进行合理的分配，势必引发更多的纠纷，从而造成社会不稳定，进而影响和谐社会的建立和社会主义新农村建设。征地补偿费分配在实践中引发的纠纷较多。其原因：一是承包地被征收而要求村集体经济组织分配征收地补偿费。二是未被征收土地的村民与被征收的土地无承包关系，但以村民身份要求统一分配的征地补偿费。承包地征地补偿费分配时，是否参与分配的资格也是纠纷发生的原因。概括说，征地补偿费分配纠纷就是“分不分”“怎么分”“分给谁”的问题，征地补偿费中青苗和地上附着物补偿费分配引发的纠纷较少，征地补偿费纠纷主要是土地补偿费分配的纠纷。

2011年5月凌钢三期工程征占了八间房村某组耕地，张某某要求超标机动地的补偿费按现有人口分配，而多数村民坚持按1994年土地二轮延包时的分地人口进行分配引发了纠纷。朝阳市的农村土地二轮延包开始较早，当时国家还没有明确的政策，所以，朝阳市委、市政府规定机动地面积为集体经济组织耕地面积的15%。对于超过机动地面积，早在2000年初市委、市政府就要求纠正，将超过5%的机动地平均承包给1994年农村土地二轮承包人口。2003年国家颁布《农村土地承包法》第63条规定：“本法实施前已经预留机动地的，机动地面积不得超过本集体经济组织耕地面积的5%，不足5%的，不得再留机动地。”

2农村土地承包经营权纠纷的特点

2.1复杂性

首先，农村经营权引起的纠纷原因复杂，纠纷生成的过程也复杂，涉及的问题多与历史遗留的问题有关。如四至不清引起的纠纷因当时分地时都用老传统的弓绳丈量，导致空间位置不明，数字不清，证账地不符引起的纠纷，涉及不合理侵占，“级差地”“挥手地”，分地小组成员地这四类原因；而承包户及人员变化引起的纠纷的原因更加复杂，所涉及的婚丧嫁娶、户籍迁出问题。由于这些问题多是历史遗留的问题，如人口增加要求分地未果和不合理侵占两类原因交织在一起，增加了纠纷的复杂性和调处的难度。

2.2多样性

农村承包经营纠纷的类型呈现出多样性的特点，有四至不清引发的纠纷，证账不符引发的纠纷，土地流转引发的纠纷，也有承包户人口变化及征地补偿费分配引发的纠纷。还有收回出嫁妇女承包地、承包地租金及村集体违法占用承包地，土地承包经营继承纠纷等纠纷类型多样化。这是由纠纷原因的复杂性，纠纷主体的多样化决定的。因此造成纠纷的多元化使得纠纷类型更为复杂多样化。

3农村土地承包经营权纠纷的解决对策

3.1农地确权登记颁证是解决纠纷的重要依据

农村土地承包经营权确权登记颁证后，是承包方对其承包地拥有承包经营权的合法凭证，受国家法律保护。土地承包经营权证在性质上是益物权取得的凭证，是农民使用承包经营权的权利证书。农民才能对自己所行使的权利范围认识清楚，从而不会因承包地的四至不清发生纠纷。这是解决农村土地承包经营权纠纷中地界不清等纠纷的重要依据之一。

3.2稳定现有承包关系，加强农地承包管理科学化、规范化、制度化建设

各级农经部门要对农地承包合同、土地经营权流转、农地承包经营权证登记、农户承包地被征用的注销等工作必须规范化管理。建立农村土地电子台账，提高了工作效率，实现农村土地承包关系科学化、规范化。同时，农村土地承包经营权的重大纠纷，由乡（镇）村主要领导亲自挂帅调处纠纷，加强制度建设，从根本上确保承包关系的长期稳定。

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关键词：农村坟地；坟地征收；困境；司法路径

中图分类号：D90-052 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2016）09-0116-03

“生养死葬”、“入土为安”、是中国千百年来广为流传的传统观念，如今土葬习俗在农村仍旧盛行。当下，由于传统习俗的阻力和历史遗留，公墓殡葬在农村并未得到有效实施甚至形同虚设。观念的保守对坟地征收的阻塞和经济发展对土地大量需求，两者难以在实践中找到利益平衡点，这就不可避免了在国家土地政策和地方政府“三位一体”的发展模式双重约束下，配合经济发展的现行的国家政策和坟地历史遗留问题的激烈的碰撞和矛盾激化，多方利益难以达到动态平衡。

一、农村坟地征收的困境现状

（一）现实困境

我国是一个民族众多的国家，多民族呈现大杂居小聚居态势，城市化的发展促进了民族融合，潜移默化的淡化了民族多样化的习俗，在殡葬等方面也逐步的同化从而达到统一有序的管理，但是在各少数民族在其长期的历史传统背景下，尤其是在农村和偏远地区，相应不同的丧葬习俗还部分或完整的被世代传承和保留。

一方面，丧葬问题在农村和偏远地区普遍呈放逐消极态势，管理措施松懈，坟地的选择往往是民众们依据自身当地习俗，遵从风水原则，自主安排。有的葬在山林中，有的在自留山自留地里，甚至有的安葬在自家田或者通过协商葬在别人家的田里。具体情况形形，林林总总，多样而复杂，难以统一和调和。而另一方面，自农村土地实行集体所有制和家庭联产承包制以来，经济发展，城建扩大，土地资源逐渐紧缺，同时随着农村人口的增多，人均土地耕种面积锐减，各地的山地荒地逐步被农民开发耕种，可供葬坟的山地越来越少，但是安葬亡灵对于普罗大众而言又是势在必行不能回避的问题，因此祖坟山、坟地的祭祀、葬坟用途和经济用途之间的矛盾愈演愈烈，农村坟地问题的整合规划和征收也迫在眉睫。在此矛盾上，当下很难找到利益平衡点，以至于每每坟地征收运动都会受到百姓强烈地阻挠和抵触，以至于双方长期僵持，拖延公共工程进度等。为此，就会出现有些地方强征坟地的状况，采用激进手段，以“平坟复耕”的名义制定相关政策，同时征地通知，强行迁走田间地头的坟墓。

农村坟地纠纷，涉及的主体也很是广泛，前文所提到，因为农村的丧葬普遍依照自身风俗，据调查了解，除去风俗之外，人们更遵从风水，因此坟地的选择并不集中且呈现多样复杂性。是以，在坟地征收的过程中，若葬在自留山自留地等，主体仅涉及国家和公民双方，若是葬在他人的田地中，就会涉及多方主体，矛盾的调和难度也会加大。农村坟地纠纷案件频频发生，在全国范围内屡见不鲜，处理难度的加大，有时不及时化解，更有可能引发群体性械斗事件，影响当地社会稳定。而同时涉及到的农村坟地纠纷损害赔偿，现行法律制度既无法直接明确规定原告的主体资格认定，也无法支持其精神损害赔偿诉求，使纠纷进入两难境地。

（二）立法困境

目前，我国土地的所有权皆为国有或集体所有，但公民土地的使用权等相关权利仍然是值得尊重与保护的。政府为推进农村城市化发展，征收农民土地，那么农村坟地该何去何从，有没有一个合理的安置方式与补偿方式，这是我们不容小觑的一个社会问题。在殡葬方面，虽然国家出台了相关法律法规，例如《殡葬管理条例》，但是对于民俗多样、思想保守且情况复杂的的农村丧葬现状来说，并非是一朝一夕可以推行实施以迅速改变的。为了因地制宜，尽管地方相关为调节坟地征收的矛盾也出台了相应的政策和地方法规，例如：云南省在2014年5月修订出的《云南省十五个州（市）征地补偿标准》，但据了解，多数标准只包括征地补偿费和安置补助费，而在青苗物补偿费、地上附着物补偿费、被征地农民社会保障金等费用上的规定少之又少甚至没有规定。由此可见，相关规定在农村坟地征收的调整上过于笼统和空泛，规定的情形有时也和司法实践有很大的脱节，这些都是导致农村坟地丧葬乱象一直没有得到有效的治理和改善的原因，矛盾并未得到普遍缓和，一切都在博弈。

同时，对于政府“平坟征地”行为，其合法性与合理性有待重新审视。从立法目的看，2011年国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条首次列举了符合“公共利益”的六种情形，但是，该《条例》只规定对国有土地上房屋征收的补偿，没有规定土地使用权的补偿。因此《条例》不适用于农村土地的征收，更不适用于农村坟地的征收。另一方面，土地征收补偿原则是对土地所有权人因为公共利益所受损失的一种弥补，这种弥补受制于特定的规则，完全补偿理念不仅是合理的补偿原则，也是可具操作性的，并且一定程度上与“公正补偿”原则是意义相通的。但是地方征地行为和其行为所依托的标准，并非面面俱到照顾多方利益，有失公平也时有发生，这就有悖于我国土地征收补偿的原则，因此必须受到重视和进一步的商榷。

农村坟地和殡葬在管理制度也多为空白，若想调和矛盾，进行有效的管理，必须有相对应的有实行力的管理制度相配合。农村坟地登记管理制度缺失，使已有的坟地性质无法确定，使用年限无从计算，导致《殡葬管理条例》中第八条和第十一条的规定无法落到实处；另一方面，很多坟墓属于祖坟，年代久远，根据法无溯及既往原则，所出台的有关于年限登记法律法规也只能对现状进行调整，不能以其年代超出法定而强行进行迁坟。然而，现有的坟地征收政策普遍呈现笼统抽象且滞后空白的形态，很多规定和实际状况脱节，形同虚设，在现实司法实践中很难被应用解决各类纠纷。

综上所述，民族地方丧葬习俗与国家法律法规相关政策之间无法找到一个平衡点，官法与民俗之间的冲突亟须协调。

笔者认为，判定补偿的原则不应当极端化，不能一刀切地统一全国标准，同时在具体案件的判断标准上应当以实际损失为基础，地方制度的建立和法规政策的颁布，需要国家宏观调控微观自主，不能全部下放。因此，对于标准的制定，应从两方面入手：一方面地方因地制宜因时制宜，结合风俗，标准个体具象化，微观自主自制来确定实体标准，适应情况发杂多样化；另一方面国家应在地方如何制定以及制定标准范围、程序、方式等进行框架式程序立法规制，用程序公平促进实体公平，宏观调控，两相促进，达到官民利益动态平衡。

此外，在补偿方面，应该注重精神损害赔偿。坟墓本身不同于一般的物，死者的近亲属对坟墓存在一定的精神利益。自然人死亡后，其人格要素对其活着的一定范围内的近亲属仍会发生影响。对死者人格的侵害，实际上是对其活着的近亲属精神利益和人格尊严的直接侵害，在侵权类型上，属于以违反公序良俗的方式致人损害，损害后果表现为使死者近亲属蒙受感情创伤、精神痛苦或人格贬损。坟墓寄托了死者近亲属的个人感情、对死者的怀念、死者和生者的尊严，对坟墓的侵犯，也就是对死者近亲属精神利益的侵犯。因此，国家出台法律应该在精神损害赔偿上有具体规制。

（三）结语

农村坟地是死者的灵魂所在地，寄托着生者对逝者的哀思，是农村宗教生活“慎终追远”行为的场所，同样也是维系农民本体性价值的重要社会空间；再者，农村坟地也是维系乡村“文化网络”的重要手段，是维持集体社会团结的重要载体，它更是宗族传统观念的延续和集体成员当前最重要的一种“隐性”社会福利和社会保障。对于坟地征收的法律规制建设，可以借鉴国外法律，完善国内立法，将征坟行为纳入法治轨道。

参考文献：

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〔5〕陈小君.我国农村土地法律制度变革的思路与框架――十八届三中全会《决定》相关内容解读[J].法学研究，2014（05）.

〔6〕冯海发.对十八届三中全会〈决定〉有关农村改革几个重大问题的理解[N].农民日报，2013-11.

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〔8〕肖泽晟.坟地上的宪法权利[J].法学，2011（7）.

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【关键词】两江新区；土地产权；土地征用；补偿价格

一、两江新区快速城市化中征地补偿问题的提出

新近成立的两江新区是第三个国家级新区。黄奇帆表示两江新区计划用10年时间“再造一个重庆”，即实现GDP6000亿元，工业销售值将超过1万亿元，常住人口约400万人。在两江新区的快速城市化、现代产业化的发展背景下，对区内的征地需求必然陡增，而且必须是快速征地以备使用。

二、两江新区的征地补偿存在的问题及原因分析

1.土地产权与土地征用权界定不清

（1）原农村土地产权模糊

第一，产权主体模糊。我国《土地管理法》规定土地为农民集体所有，但“集体”到底被界定为乡（镇）、村和村民小组三级中哪一级，现行法律规定较为含糊，而且每一级集体都是政府的下属机构。具体到征地时除了农民自己，无论哪一级集体都是站在征地一方而不是农户一方去谈判。

第二，集体农户的终极所有权与集体组织的权之间界限模糊。集体对于所有权的是一种强制性的行为，混淆了所有权与权，使得集体组织的领导成为了实际控制人；过大的集体组织使得在征地时集体组织就很难代表个体农户的利益。

（2）土地产权与土地征用权的矛盾

第一，为了开发而征地，没有实施强制性的法律依据。我国《宪法》第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”也就是说，不能为了非公共利益目的进行强制征地。而同时，“公共利益”的界定存在模糊，在实际中没有起到对征地权的限制作用。从法律上讲，在为了新区开发而征地过程中政府与农户，都有争取自身利益的法律空间。当然政府处于谈判中强势的一方，但新的反对强制拆迁法律的制定给予了农民争取更大利益的可能性。

第二，农户并不具备农村土地的完整产权，农民的承包经营权在土地占有、使用、收益等方面得到部分体现；但土地不能抵押，土地处置权也自始至终没有赋予农民[2]。政府在法律上保留了决定土地用途的关键权利。仅凭农村集体土地使用权却没有改变土地用途的权利使得农民不可能脱离地方政府单方面合法实现土地增值收益。农户只拥有在土地农用前提下的使用权、农用流转的权利；对于宅基地，农户拥有使用权以及在集体内部处置的权利，对外销售不合法。

第三，政府扮演者垄断性的中间商角色，《土地管理法》规定，“农民所有的集体土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。农地转为建设用地，必须通过国家征收。这就赋予了地方政府在一级土地市场上的垄断中间商角色。

2.失地对于农民的机会成本远大于补偿价格

农村土地对于农民的价值包括持续农业经营净收益的价值、住房价值、失业与养老保障功能。

所以完全补偿包括三方面：农用土地生产价值折现、生存保障价值、宅基地的住房价值。从两江新区目前采用的渝府发〔2008〕45号文件政策来看，安置对应住房价值补偿；养老保险以及社保统筹费对应生存保障。但对农用生产价值折现的数量仍不合理；典型的耕地流转租赁价格是按亩产800斤水稻的当年市价支付租金，即不考虑通胀下每年1000元/亩；这种收益是无风险的。而按最高补偿30倍计算的最高补偿价为3万/亩。若用DCF模型分析，则意味着农民的主观实际贴现率是3.3%。若目前最高16000元每亩的补偿标准是完全补偿，则意味着农民的主观实际贴现率是6.25%，而预计通胀率是3%左右；这意味着农民的主观名义贴现率是9%以上。这对还要将主要资金存入银行的农民而言是荒谬的；即使按3万/亩，仍意味着市场无风险利率是7%以上。所以完全补偿价格应该远远高于现存补偿标准。

3.机会成本征地补偿相对市价过低

目前征地补偿标准仍然沿用的是两江新区成立之前的补偿标准；即《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》，渝府发〔2008〕45号。其计算标准为：征地补偿费=土地补偿费+安置补偿费+农村房屋、青苗和地上附着物补偿+住房安置费；土地补偿费一类地区每亩16000，二类地区15000；安置补偿费每农转非人口28000；养老保险的费用出自土地补偿费及安置补偿费；住房安置标准是人均30平米。2007年，重庆市人均耕地约1.05亩，这意味着主城区每个被征地农民平均能得到的补偿大致为4.3万～4.5万元；地上附着物补偿，房屋平均250一平米，以30平米算有7500元；青苗或树木补偿算下来在2000人均以下；住房安置费刚好购买人均30平米的安置房。也就是说拆迁补偿人均不高于6万再加人均30平米清水房。除去房屋装修以及养老保险就平均只有大致3万。对于政府来讲拿下1.2亩土地（1.05亩耕地外加宅基地）的成本不过150元/平米；算上用地单位缴纳的最高3万/亩的社保统筹费，向农民拿地的成本最多200元/平方米。而相对偏远的北碚区蔡家组团N分区地块2011年1月底挂出的平均土地出让起拍价也有1200元/平方米以上。在快速征地背景下，农户能否接受如此低廉的征地价格将成为两江新区能否完成征地任务的一道门槛。面对未来土地价值的快速攀升，可以争夺的蛋糕越来越大，后期征地能否毫无抵抗地顺利完成；这值得忧虑。

三、解决两江新区快速城市化中土地征用问题的解决途径

应该进行土地政策创新：打破原农村土地产权困境，适当引入市价补偿。

第一，农村集体所有土地应清楚地界定为集体所有成员共同拥有；第二，集体土地所有制应当建立在最能代表反映农民利益的村民小组的基础上；第三，适当引入市价补偿机制。基于农民和政府都有对于土地的有限产权，可以让农民和政府间设立某种土地收益分成机制，比如至少五五分成；而不是政府单方面的给农民的收益定价。另一种方法是确立农民对农地的产权主体地位，但在土地非农化交易中征收土地规划税，并按土地用途进行差异化征收税率。总之，只有打破纯粹机会成本补偿思路，才可以让农民走出被动征地的状态，走向主动转让。

参考文献

[1]熊玉娟.基于委托理论的农地产权制度改革[J].农村经济，2010（6）：22-24.

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征地法律制度层面存在的问题

从2008年浙江省政府征地补偿标准争议协调裁决办公室办理的案件来看，被征地农民与当地政府的矛盾化解难度大，原因是多方面的，不仅有法律制度层面的因素，也有政府征地政策落实不到位的执行层面因素。

首先，从国家立法层面看，土地管理法律法规确定的补偿标准偏低。《土地管理法》尚没有摆脱计划经济时代的“以农补工，’传统理念束缚，第47条规定“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍”。即使以前三年平均年产值为1500元／亩来计算，征收一亩土地的补偿费用最多就是4.5万元，这点补偿费用从当前的社会经济发展和生活消费水平来说确实太低了。虽然国务院下发的《关于加强土地调控有关问题的通知》(即31号文件)明确要求“征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则”，但是“原有生活水平不降低、长远生计有保障”标准含糊，缺乏可操作性，因此各地仍然以《土地管理法》规定的标准来执行，更有甚者是以法定的最低标准来确定补偿标准。

其次，国家重点项目预算中的征地补偿标准偏低。国家重点工程项目征地的补偿标准比浙江省区片综合价低得多，而地方政府在实施国家重点工程项目征地时，缺乏补足两者之间差价的动力，这就直接导致国家项目和省内项目同地不同价，吃亏的被征地农民因此就会上访，征地矛盾无法缓解。

第三，从地方制度层面看，2009年1月1日起浙江省新的区片综合价开始实施，但是新标准提高的幅度与五年来的社会经济发展速度还是有一定差距，与群众的心理预期相距甚远。浙江省大多数市县政府制定区片综合价是在2003年左右，而2003年至今，浙江省经济取得了飞速发展，经济总量以每年两位数的速度增长，农民人均纯收入五年来快速增长，农产品的价格也持续上涨，但是绝大多数地方的区片综合价却并未随着耕地年产值、经济生活水平和物价的上涨而提高。即使按照新的区片综合补偿标准，也与政府征地后的出让土地价格有天壤之别。被征地农民心理落差太大，导致征地越来越难。即使征下来，后续的纠纷却不断，政府又不得不花费大量的人力、物力去做善后工作。

第四，市县政府未按照法律规定的内涵制定征地区片综合补偿标准。一些地方无论被征收土地上种植的是什么作物，均按照青苗费标准来补偿，一些地方对多年生经济作物不区分种类和种植年限，统一规定补偿标准，这直接导致种植多年生高收益经济作物、名贵中药材、绿化苗木的被征地农户前期投入严重亏损。这些有关青苗费的补偿标准违反了《物权法》有关保护公民合法产权的规定，同时违反了《浙江省实施(土地管理法)办法》第二十六条“被征用土地上的青苗补偿费按照当季作物的产值计算；被征用土地上的树木和建筑物、构筑物、农田水利设施等的补偿费，按照其实际价值计算”的规定。

市县政府制定的区片综合价标准偏低与文件制定过程缺乏有效监督、审查是密不可分的。从目前情况来看，区片综合价文件的制定权在市县人民政府，一般来说，市县政府的区片综合价文件标准是符合《土地管理法》规定的标准的，我们无法也不能对文件启动合法性审查程序。但是，文件却可能违背国务院31号文对补偿标准提出的合理性要求，即补偿标准无法确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。此时对文件合理性审查应由谁来进行以及如何审查等，在法律上却是空白，这样就使国务院31号文能规定无法得到有效贯彻落实。

第五，失地农民的社会保障体系不完善。浙江省较早开始探索建立被征地农民的社会保障体系，以解除被征地农民的生活后顾之忧，但是目前的社会保障政策仅是失地农民的基本养老保险，对于科些失地又无固定生活来源的尚未达到领取基本养老保险年龄的青壮年农民，目前并未建立任何最低社会保障。而这个年龄段人群是失地农民中的主力，最低社会保障政策如果无法解决好这部分人群失地的后顾之忧，则构建和谐社会的努力将大打折扣。

《物权法》的实施给征地带来新要求

一是《物权法》首次以法律形式确立了征收集体土地时“保障被征地农民生活”的补偿原则，这为其他法律规定补偿范围和标准是否合理合法提供了原则性的判断标准。如何在保持政策连续性基础上，对土地征收补偿制度进行改革和创新，并体现保障被征地农民生活的原则，是各级人民政府在征地过程中面对的新课题。

二是《物权法》规定了土地用益物权人、土地承包经营权人的物权主体地位及补偿原则。《物权法》第121条规定了用益物权人的财产被征收可获得相应补偿，第132条则是关于对土地承包经营权人的补偿规定。该条规定：“承包地被征收的，土地承包经营权人有权依照本法第40条第2款规定获得相应补偿”，这是对农村土地承包经营权用益物权自身价值的补偿，而非支付给承包经营权人有关地上青苗附着物的补偿，充分体现了用益物权的独立财产价值。

那么，按照现行土地管理法律法规的规定，征收集体土地政府需要支付土地补偿费、安置补助费和青苗等地上附着物补偿费给被征地集体经济组织和农民，但是这三项补偿费用中的哪一项应该属于对土地承包经营权人的补偿呢，目前法律并没有明确。《物权法》第121条和第132条的规定体现了用益物权具有优先于所有权效力的特征。长期以来，我国并没有明确集体土地承包经营权的性质，对于土地承包经营权属于债权还是物权有不同的意见，导致农民个人的权益不稳定，无法以独立权利主体的地位参与到政府征地程序中来。《物权法》实施后，农民可以直接以其承包经营权对抗土地征收行为，从而保障其合法权益，这给征地中如何维护被征地农民的合法权益带来新的课题。

三是土地管理法律法规如何与《农村土地承包法》相衔接。为了维护承包方在承包期提高土地生产能力的积极性，《农村土地承包法》第26条第4款规定，“承包期内，承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿”。依此规定，在承包期内，承包地被国家征收，承包方将承包地交回时，承包方可以依法要求对其在承包地上提高土地生产能力的投入进行补偿。对于如何补偿，目前土地管理法律法规对此并未予以规定，在征地实践中容易产生矛盾。此类矛盾多见于

土地承包权流转后获得承包经营权的转包方、承租方与实施征地的当地人民政府之间。随着十七届三中全会后，各地兴起农村土地承包权流转热潮，此类矛盾必将日渐增多，这是今后修改土地管理法律法规必须面对的问题。

政府执行层面存在的问题

一是各市县政府的征地补偿标准争议协调裁决机构尚未建立。市县人民政府的征地补偿标准争议协调裁决工作基本处于停滞不前的状态，这导致被征地农民投诉无门，无法及时行使申请协调裁决的法定权利。即使有的市县人民政府收到争议协调申请，因为征地已经实施、用地项目已经动工，对征地补偿标准争议的处理积极性不高，经常出现推诿、拖延，严重侵犯被征地农民的合法申诉权。

二是多数地方政府“重征地审批、重供地、轻征地管理监督”。大多数地方政府十分重视征地审批，以便尽快供地使项目上马，而对征地实施过程的监督管理则重视不够。有的地方政府为了缓和与被征地农民之间的矛盾，或者为了缓和被征地农民对征地补偿标准偏低的不满情绪，公然将补偿标准过低的责任推卸到省级政府等有权批准征地机关，推卸自己做好征地实施后续工作(如征地补偿标准争议协调、做好被征地农民思想工作、补偿款分配发放等)的责任。

三是征地过程中，“确认”程序不到位，侵犯被征地农民的知情权，直接导致征地补偿争议协调裁决无从下手。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十四条明确规定，“对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认……要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料”。而现实中，多数市县政府嫌“确认”工作繁琐，怕麻烦，为了快速完成征地报件的组件工作，往往忽略“确认”程序，对拟被征土地的地块地类、面积、种植了什么农作物、农作物数量、应适用的农作物补偿标准等内容未经过被征地农户确认，直接导致对地上附着物种类和数量、对青苗种类和数量等产生难以协调的分歧。这使得政府日后在进行裁决或者处理时无从下手，一方面对于被征地农民的漫天要价无法从证据上予以驳斥，另一方面对政府侵犯农民合法权益的行为又无法证明并纠正。

四是市县人民政府及其国土资源管理部门未在征地公告和征地补偿安置方案中告知被征地农村集体经济组织和被征地农民有申请协调裁决的权利。这导致被征地农村集体经济组织和被征地农民申请协调裁决的权利时效处于延续状态，不利于征地实施完毕后新的法律关系的稳定。

五是征地补偿款发放的程序不规范。征地补偿款的发放应当由市县人民政府的国土资源管理部门实施。实践中，有些地方为了工作方便和调动乡镇协助征地工作的积极性，将征地补偿款交给乡镇、街道发放。一旦乡镇、街道出现截留或者拖延发放，被征地集体经济组织或者被征地农民就误以为征地补偿标准被降低，容易引发争议。

还有些地方因为青苗补偿费标准采取一刀切的政策，加之地上附着物、青苗的确认工作不到位，为了支付方便直接将被征地农民的青苗补偿费打蛰村集体经济组织的账户里，由村里来发放。一旦村里发放的数额与按照被征地块上实际农作物计算的地上附着物或者青苗补偿费不一致，被征地农民就会以为补偿标准降低了，引发补偿争议。

对策与建议

一是修改《土地管理法》中有关征地补偿熟定。为了确保被征地农民长远生计有保障，要在征地补偿费用标准中大幅度提高安置补助费标准，对建立被征地农民社会保障资金来源、组成等作出详细规定。建立被征地农民的社会保障体系不仅要考虑被征地农民的养老保险、失业保险，还要考虑建立既失地又失业的农民的最低生活保障制度。

二是做好土地管理法律法规与《物权法》、《农村土地承包法》等的衔接协调。要在征地过程中充分体现出集体土地承包户的物权人地位，规定征地前草签协议必须有集体土地承包人作为利害关系一方参加、集体土地承包人作为征地听证会的当然参加听证人员、细化征地补偿费用中的哪―项或者哪几项为集体土地承包人所有、征地补偿费用中应当体现承包方对提高土地生产能力投入的补偿、确定集体土地承包人作为征地纠纷救济权利主体地位等。

三是完善区片征地综合补偿标准。在土地管理法律法规没有作出修改之前，我们必须从以人为本理念出发，按照近年来经济社会发展速度等情况，适时对区片征地综合补偿标准作必要的提高或完善，以确保被征地农民充分享受到经济社会发展带来的成果。同时，要进―步明确区片综合价的内涵和外延，将需要按照实际价值补偿的内容排除在外。

四是加强对调整区片征地综合补偿标准工作的审查监督。制定政策措施加强对区片征地综合补偿标准调整工作的领导和监督，依职权组织听证，加大对区片征地综合补偿标准的合法性审查和合理性审查工作力度，从源头上减少征地补偿争议的发生。

五是加快市县政府征地补偿标准争议协调裁决职能的落实和机构的建立，防止推诿拖延履行协调职能的事件发生。只有建立起履行协调裁决职能的机构，才能全面推行征地补偿标准争议协调裁决工作，才能引导被征地的农村集体经济组织和农民通过法定渠道化解征地补偿矛盾和纠纷。

六是完善征地程序，做好征地纠纷的事前预防和事后监督工作。

规范“告知”的内容。目前征地获批后，各地对“两公告”工作基本上能够到位，但是对于在征地依法报批前，将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民的工作各地进展不一，听证会也不是很规范。

做好、做细征地“确认”工作。通过完善程序来预防实体争议的产生，为征地批文执行过程中对地上附着物、青苗等的补偿标准的确定、补偿款的发放以及为地上附着物、青苗等的补偿标准争议的解决提供翔实、准确的数据资料，减少因“确认”不到位引发的补偿标准争议案件。

规范征地补偿款的发放。要明确发放主体、发放对象。发放主体应当是市县人民政府的统一征地部门，而不应转交给乡镇、街道发放。发放对象视款物种类不同而分别处理：对于土地补偿费必须直接发给被征地农村集体经济组织。安置补助费的发放则视安置方式的不同而不同，如果是自谋出路的，则安置补助费直接发给需要安置的被征地农民；如果是村集体安置的，则交给村集体经济组织；如果是企事业单位安置的，则发给该企事业单位。对于青苗等地上附着物的补偿费，则应当是直接发给地上附着物的所有权人。

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关键词：征地补偿费用；离婚诉讼；夫妻共同财产

随着国家城市化进程的日益推进，全国各地农村的土地征用也在轰轰烈烈的展开。伴随着土地征用而来的“闪婚”、“闪离”现象也是屡见不鲜。在该类型的离婚案件中，往往都涉及到征地补偿费的性质认定及分割问题。一方面由于现行立法未对征地补偿费的性质作出明确的规定，另一方面农村集体经济组织因具有高度自治权而处分土地补偿费的方式各有不同，因法官行使自由裁量权致使同案不同判，影响法院的权威。

一、征地补偿费用性质的审判实务之争

法院在受理农村离婚纠纷案件中，常会遇到对于征地补偿费是否作为夫妻共同财产进行分割的争议。为此，审判实务中存在不同的观点：第一种观点认为，征地补偿费是具有人身专属性的财产，应作为配偶一方个人的财产。第二种观点认为，征地补偿费是基于对失地农民的补偿，是否作为夫妻共同财产进行分割，要考虑配偶是否分配取得土地。第三种观点认为，在法无明确规定征地补偿费是夫妻个人财产的情况下，应先推定是夫妻共同财产，征地补偿费取得虽具有身份的特殊性，但该身份特殊与人身专属性不同，且征地补偿费具有社会保障功能属性，宜认定为是夫妻共同的保障，是夫妻共同财产。笔者赞同第三种观点，在婚姻关系存续期间实际取得或者应当取得的征地补偿费在离婚诉讼中应作为夫妻共同财产进行分割。

二、从我国现行立法分析，征地补偿费用应为夫妻共同财产

夫妻财产制是规定夫妻双方相互之间财产关系的法律制度。它包括夫妻婚前所有财产和婚后所得财产的归属、管理、使用、收益、处分、债务的清偿以及婚姻关系终止时的财产分割等内容。根据《中华人民共和国婚姻法》（以下简称“《婚姻法》”）的规定，我国夫妻财产制的确定方式，可以分为约定财产制和法定财产制。约定财产制是指夫妻以契约方式确定适用财产制的形式；而法定财产制是指由法律直接规定的夫妻财产制的形式。《婚姻法》属于私法，体现意思自治原则，有约定从约定，无约定依法定。我国法定的夫妻财产制采共同财产制中的婚后所得共有制，即在婚姻关系存续期间，除特有财产和夫妻另有约定外，夫妻一方或双方所得的财产，为夫妻双方共同所有的财产制度。夫妻特有财产是对共同财产的限制和补充。对于特有财产，《婚姻法》第十八条用列举的方式对夫妻特有财产予以例外规定，即有下列情形之一的，为夫妻一方的财产：（一）一方的婚前财产；（二）一方因身体受到伤害获得的医疗费、残疾人生活补助等费用；（三）遗嘱或赠与合同确定只归夫或妻一方的财产；（四）一方专用的生活用品；（五）其他应当归一方的财产。笔者认为对于特有财产应采从严把握的原则，即除了法律明确规定为夫妻个人特有的财产外，其余所得不论表现形式如何，也不论夫妻各自贡献大小，均属于夫妻共同财产。且细察第十八条所列举的除第（一）外，（二）至（四）项均体现出极强的人身专属性。虽然第（五）项以“其它应当归一方所有的财产”作为兜底条款，但司法解释除《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》（以下简称“《婚姻法解释二》”）第十三条规定，军人的伤亡保险金、伤残补助金、医药生活补助费属于个人财产外，未对特有财产进行更详尽的列举。笔者认为对其它未尽列的财产应同样具备强烈的人身专属性。

再分析《婚姻法》第十七条有关夫妻共同所有财产的规定，夫妻在婚姻关系存续期间所得的下列财产，归夫妻共同所有：（一）工资、奖金；（二）生产、经营的收益；（三）知识产权的收益；（四）继承或赠与所得的财产，但本法第十八条第三项规定的除外；（五）其他应当归共同所有的财产。随着社会经济的发展和人们生活水平的提高，夫妻共同财产的范围在不断地扩大，共同财产的种类在不断地增加。征地补偿费就是农村城镇化进程中新产生的财产形式。《婚姻法解释二》第十一条以司法解释的形式具体列举了实际取得或者应当取得的住房补贴、住房公积金、养老保险金、破产安置补偿费等属于《婚姻法》第十七条规定的“其他应当归共同所有的财产”。综观以上具体列举的财产均关系当事人的切身利益，具有社会保障功能。征地补偿费是对失地农民的社会保障性补偿，与养老保险金、破产安置补偿费等性质相同，关系失地农民生存的切身利益，具有很强的社会保障属性，可依“相同情形相同处理”的类推适用法律漏洞填补方法，适用《婚姻法解释二》中的对应法条。

三、从征地补偿费用的构成分析，征地补偿费用应为夫妻共同财产

征地补偿费，包含土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。其中土地补偿费是基于农村土地被征收，使土地的所有权性质发生改变——由集体所有转为国家所有——而获得的补偿。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定，“土地补偿费归农村集体经济组织所有；”另根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条规定“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。”可见土地补偿费以具有集体经济组织成员资格为前提。安置补助费是国家征收农村集体土地后，用以保障被征地农民基本生产和生活的补助费用。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：“征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。”可见安置补助费是以 “农业人口数”计，即非农村集体经济组织成员不能成为安置补助费的给付对象。地上附着物及青苗补偿费是基于地上附着物、青苗等因征收行为导致权属变化而对原权利人的补偿。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定“地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”显见地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有，不要求地上附着物及青苗的所有者具有特殊的身份资格，注重地上附着物和青苗的实际所有和实际投入状况，由实际所有人和实际投入人获得。以上分析可知地上附着物及青苗补偿费可以认定为公民从事生产经营所得，是夫妻共同财产，应无异议。有异议的是以农村集体经济组织成员资格为前提而获得的土地补偿费及安置补助费是否可以作为夫妻共同财产进行分割。笔者认为，这主要应对具有人身专属性的财产与因成员资格而取得的收益进行区分界定。具有人身专属性的财产主要是为了保障财产享有人的生命健康，或者具有特殊属性他人不适合享用的，因此应当专属于个人所有的财产，如《婚姻法解释二》第十八条第（二）项一方因身体受到伤害获得的医疗费、残疾人生活补助等费用，是指与生命健康直接相关的财产。由于这些财产与生命健康关系密切，对于保护个人权利具有重要意义，因此应当专属于个人所有，而不能成为共同财产。第（四）项一方专用的生活用品，因具有专属于个人使用的特点，如个人衣服、鞋帽等，应当属于夫妻特有财产。集体经济组织成员资格是指一个人在某集体经济组织生长或生活，与该集体经济组织产生权利和义务的一种主体资格，它的获取可能依出生取得，也可能依婚姻关系加入取得，是一种资格限制，是一个群概念，以显示一个集体成员有别于其它集体成员的在诸如申请宅基地、承包土地、参与集体权益分配等方面享有的福利。《中华人民共和国农村土地承包法》第十五条规定：家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。可见，通常是以家庭户为单位来享受集体经济组织成员资格带来的权益。因成员资格而取得的权益并不当然具有人身专属性，如家庭成员中有一人具有集体经济组织成员资格，其申请取得宅基地，在宅基地上所建房屋并不具有人身专属性，仍可以作为家庭共有财产或者夫妻共同财产进行分家析产，同理土地补偿费及安置补助费并不因其取得需以成员资格为前提就认定为个人特有的财产。再如夫妻一方是集体经济组织成员，另一方是公务员无集体经济组织成员资格，如果因土地被国家征用所得的征地补偿费用归夫妻一方个人所有，而另一方所得的工资收入则依法律规定是夫妻共同财产，这对于夫妻二人而言是有失公平的。再则根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款规定可知征地补偿费是以耕地的“平均年产值”作为衡量与参照标准，可见该费用总体而言是对农民的生产收入的弥补。为此，征地补偿费用应认定为夫妻共同财产。

四、从立法本意分析，征地补偿费用应为夫妻共同财产

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[关键词]：经济建设、征收土地、搬迁

随着我国经济建设的快速发展，对土地的需求也不断增加，征收土地的任务就越发加重，而征收土地工作中的一些附着物补偿、社会保障等问题往往制约着工作的开展。现就征收农村集体土地附着物补偿中涉及坟墓搬迁问题的影响进行简单分析。

一、 征收农村集体土地引发的坟墓搬迁问题解析

征收农村集体土地中涉及坟墓搬迁问题是征地工作中的一个分支，属于地上附着物的范畴中。实际工作中国土部门依据《中华人民共和国土地管理法》（以下称《土地管理法》）第五章第四十七条：“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。”的内容对征地工作中涉及的地上附着物进行补偿。征地涉及的个人坟墓在当地政府迁坟公告后，按照地上附着物类别进行补偿，限期自行搬迁，逾期未搬迁的即将视为无主坟在征地清表时平掉。但操作中经常发生因搬迁费用、搬迁位置等问题使坟墓无法搬迁。而几千年来的风俗、思想意识，希望逝者能入土为安，使得村民经常要求有块“风水宝地”对坟墓进行安置。视为无主坟则矛盾横生，从而时而影响到征地拆迁的和谐清表，甚至整个征地工作停滞的现象也时有发生。因而征地制度中需要适当的对坟墓补偿操作进行调整，以加快并保障和谐用地。

二、农村坟墓问题由来的历史原因

1、我国农村在村设有公共墓地的情况下坟墓安置一般尚有积极搬迁的可能，但土地承包到户后，许多村庄已没有公共墓地，现实中村民往往将坟墓安置到自家的承包地中。《土地管理法》第四章第三十六条规定禁止占用耕地建坟，而《殡葬管理条例》第十条明文规定禁止在耕地、林地区建造坟墓。并且规定区域内现有的坟墓，除受国家保护的具有历史、艺术、科学价值的墓地予以保留外，应当限期迁移或者深埋，不留坟头。由于实际规定过于原则、笼统，而行政强制缺乏规范的执法程序和法律文书，致使农村坟墓管理制约措施少，罚则刚度不足，可操作性差。

2、实际地区操作中民政部门作为农村坟墓管理执法主体，却由于没有强制的处罚措施，导致个别丧户、个别地方违规土葬、乱埋乱葬屡禁不止。导致目前农村征地范围内坟墓数量持续增加，从而造成一到征收土地时，就需迁移大量的坟墓。征地拆迁费用增加，搬迁困难激增。

3、目前征收土地工作中所涉及的农村土地，多为城市近郊，基本列入“城中村”改造项目计划，整村范围已有规划，由于功能划分，多数无村集体殡葬预留用地。从而使整体搬迁、改造后，一个村庄的坟墓无处可去。而几千年的文化意识、宗教观念，村民要求必须有土地对坟墓安置。仅靠思想工作和货币补偿，阻力相当大，又缺乏强有力的法律手段，征地工作经常因此无法有效地推行，甚至陷入停顿。

三、征收土地涉及坟墓补偿的几处探讨及建议。

1、创新征地中的坟墓处理模式。要历史地，客观地对待征地中的坟墓问题。不回避，不推诿，不搞“一刀切”。我们国土部门不能因当前征地工作中出现了大量的迁坟矛盾和纠纷就对和谐征地失去信心。回顾历史不难发现，历年来的具体经验表明，利用多种方法、方式细致考虑我国几千年的文化意识、宗教观念的实际，尊风敬古，做好了坟墓安置后，后续征地工作会十分顺畅。

建议各地国土部门定期研讨、交流有关征地中的坟墓处理的经验、方法。

2、切实保障被征地农民合法权益，提高坟墓补偿标准偏低。现行的坟墓补偿标准偏低。以河南省安阳市为例，依据《河南省人民政府办公厅关于加强我省国家建设征地地上附着物补偿管理的通知》（豫政办[2009]152号）文件要求，安阳市2010年修定的安政[2010]40号文件，对于征地范围内的坟墓按照一墓一棺500元，每增加一棺增加100元的标准实施搬迁补助，随着经济发展，2013年修定的安政[2013]22号文件，对于征地范围内的坟墓按照一墓一棺2000元，每增加一棺增加500元的标准实施搬迁补助，。而调查安阳市周边的龙凤山、龙豫园等公墓需要5000-20000元每墓不等的金额。而征地时，如无免费的公共墓地可用，农村一家数代人坟墓往往需要一起搬迁至收费墓地，村民往往无力负担此费用。

建议财政部门经合理评价后适当提高征地坟墓搬迁补助标准，同时建立农村弱势群体丧葬补助专项资金保障制度，并列入政府征地财政预算。

3、建立、健全沟通与协调机制，源头上讲明确有关殡葬管理部门职责的问题。通过协调民政部门应积极做好殡改工作的组织、督导工作，及时发现并处理殡葬违规事件；定期相互通报殡葬改革工作情况。国务院《殡葬管理条例》第二十条规定：“将应当火化的遗体土葬，或者在公墓和农村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遗体、建造坟墓的，由民政部门责令限期改正。”所以民政部门要积极合理安置可长期使用的农村公共墓地，疏堵结合，尽力减少耕地内现存坟墓数量，杜绝增长。可以说殡葬管理工作是一项社会工程、系统工程，涉及到国土、民政、公安等多个部门，但在殡葬管理中，尤其征收土地时，多数地方仍是国土部门一家孤军奋战，致使坟墓处理管理难以有效推进，管理效果不佳。

建议设立征收土地农村坟墓搬迁专项工作组 ，以法律法规的形式予以明确职责。由国土部门牵头，民政等有关部门积极参与，成为政府征收土地工作的必要、常设组成部门，从而发挥长效，形成征地拆迁工作合力。

4、探索建立农村公墓用地审批新机制。国土部门应加大对公益性公墓、经营性公墓用地依法审批的力度。我国《土地管理法》第四章第三十六条规定：禁止占用耕地建窑、建坟。《殡葬管理条例》规定：农村为村民设置公益性墓地，经乡级人民政府审核同意后，报县级人民政府民政部门审批。加之2012年我们河南省与国土资源部签订的《共同推进土地管理制度改革促进中原经济区建设合作协议》中提到：“国土资源部支持河南省开展农村集体土地使用权改革试点，并在政策上给与指导。”这为我们探索建立农村公墓用地审批新机制构建了法律基石。在地方工作中，实事求是地对规划范围内的空闲地合理利用，在法律允许的前提下利用边远农村的未利用的、废弃地安置公益墓地。安阳市CBD中央商务区项目上先行实践，通过协调利用边远农村的未利用地建立整村的安置公益墓地成功，使得项目进度大大加快。随后开展的安阳市人民医院整体搬迁项目、 420亩储备用地项目等使用此农村公墓模式，应用效果良好。