集体土地征收与补偿法范文
时间：2024-01-29 17:59:37
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引言：远离立法的本意，歪曲公共利益的需要，或没有实现合理、公平、公正、全面的补偿，如果实施强制拆迁，那么就是间接地发动
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作者简介：男，1969年10月生，江苏海安人，犯罪学硕士学、法律博士、正高级经济师、教授级企业法律顾问，硕士生导师，从事不动产法、国际商法、土地估价、项目管理、公务“官”员品性矫正、罪犯心灵关怀等领域的理论与实务研究，在省级以上刊物上发表经济与法学论文30余篇，曾经在2004年至2007年间，先后赴美国联邦调查局、意大利环境和领土海洋部做高级访问学者，分别研究刑事侦探技术和国土资源生态环境管理。座右铭：一生只向真理低头！
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关键词：征地补偿；公共利益；法律制度
我国在城乡一体化进程中，大量土地被征收，被征地农民成为没有土地、不种庄稼的农民，合理的征地补偿制度就尤为重要。现行土地征收补偿制度存在着土地征收范围过宽，土地征收程序不健全，土地征收补偿标准过低，补偿费用分配不合理等问题。本文提出如下完善制度的对策建议。
一、 明确土地征收目的
1、在立法上明确界定公共利益的范围。仅仅在为了满足公共利益需要的前提下，才能由政府行使土地征收权，实行土地征收。为严格控制土地征收范围，还必须对公共利益的概念和内容作严格的界定。在充分借鉴各国限定公共利益范围的经验和结合我国实际情况的基础上，我国的公共利益界定应吸收概括式与列举式两种方式的优点。在对公共利益概念的内涵作出一般性规定的同时，在法律上对那些公认属于公共利益范围内的项目作出明确具体的列举，使政府的自由裁量权缩小到最小范围。对确属公共利益范围的事项而法律又没有明确规定的，可由立法机构以单行法规或立法解释的方式予以补充，以此来纠正法律滞后于社会发展的弊端。
2、允许集体土地所有权和使用权自由流转。完善农村集体土地所有权权能，是解决公共利益目的被任意滥用的有效途径之一。所有权是对所有物的完全支配权，占有、使用、收益、处分是所有权的四项重要权能。我国的集体土地所有权则不完全具备这四项权能，突出表现在集体土地没有转让权。依照现行法律规定，土地不准买卖，限制了集体土地的自由流动，不能充分发挥土地的作用，影响了土地资源的利用效率。另外，土地征收范围过大，非公益性建设项目征收农村集体土地更是剥夺了农村集体土地的处分权。
因而，在明确农村集体土地所有权主体法律地位的基础上，应明确土地所有权和使用权主体的权利和义务。在处分权上，除公共利益以外的项目，农村集体土地应在市场经济规律的作用下，实现土地所有权的自由流转。同时，搞活农村集体土地使用权流转，打破集体土地使用权不能流转的局面，使其和国家建设用地使用权一样进入市场，实现其权益，这样才能确立集体土地所有权的主体地位，明确集体土地产权，强化市场公平竞争的环境。
3、严格区分为公益性用地和经营性用地。我国经营性用地目前大都是通过政府来征收的，政府征收后再由经营性用地者从政府手中购买。因为政府征收土地后再卖给经营性用地者，会产生巨大的差价，所以这种做法容易导致权力寻租，为政府腐败提供了滋生的土壤。因此应严格区分为公益性用地和经营性用地。将国家土地征收权严格限制在公益性用地的范围之内。对公益性用地，由政府直接向农民征收，并依法给予土地征收补偿；对经营性用地，应由用地者与农民协商，通过市场途径取得。政府在经营性项目用地上，不再是参与者，而仅仅是服务的提供者。政府仅通过土地用途管制和土地利用规划，控制土地供应总量，履行土地管理职能。政府只管审批、监管、收税和登记，并进行适当的总量控制，以防止土地保护失控。这样既有利于维护农民利益，也有助于实现市场公平。
二、建立完善的土地征收程序制度
1、保障被征地农民的知情权和参与权。我国现行法律虽然规定了土地征收过程中的两公告一登记制度，但是这种公告仅是在土地征收被批准或土地征收补偿决定作出之后的公告，是一种事后公告。公告作出后，农民即使对公告的相关内容不满，也无能无力。现行的公告制度不能有效满足农民的知情权、参与权。需要改革现行公告制度，变事后公告为事前公告。土地征收主体提出土地征收申请后，获得批准以前，就应当及时将土地征收的有关情况进行公告，并通知拟征土地所属的集体经济组织及承包经营权人。公告内容包括：土地征收的目的、被征土地的位置、土地征收说明、审批机关和地址等。公告不仅应直接送达被征地农民本人，而且还要贴在被征收土地所在区域的明显位置并在当地报纸上予以刊载。相关权利人对土地征收有异议的可要求举行听证会，对土地征收的合法性、合理性、必要性进行听证。土地征收获得批准后，被征收土地者也可要求举行土地征收补偿听证，在听证的基础上进行协商，协商不成的，可要求土地征收审批机关根据听证情况进行裁决。有关部门应对拟征土地及地上附着物的现状进行调查，调查结果应与被征收土地农村集体经济组织、农民和地上附着物产权人共同确认。土地征收补偿达成协议的，或土地征收裁决后，土地征收者应将土地征收补偿土地征收协议的内容、安置补偿协议的内容、具体适用的土地征收补偿标准、补偿费用的分配等予以公告。
2、完善土地征收纠纷解决机制。近年来，各地政府土地征收权频繁动用，大量土地被征收，由此引发的土地征收纠纷亦越来越多。由于我国没有建立起完善的土地征收纠纷解决机制，许多纠纷产生后没有及时得到解决，人们的诉愿长期被压制，导致上访事件激增，群体性上访不断，影响社会的稳定与和谐。对土地征收纠纷的解决，我国仅在《土地管理法实施条例》中作了规定。该行政法规第25条规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征收补偿、安置争议不影响土地征收方案的实施。由争议主体一方兼利益分享者一方来裁决其与另一方的争议显然不妥。为公正地解决土地征收纠纷，必须完善土地征收纠纷解决机制。
一是扩大争议案件的受理范围。土地征收过程中的纠纷很多，不仅仅是补偿标准纠纷。为更加全面保护当事人的利益，化解矛盾，对其他纠纷如土地征收范围纠纷、土地征收安置补偿纠纷、土地征收程序纠纷，土地征收执行纠纷等均应纳入受理范围之列，都可以申请裁决或者提讼。
二是建立土地征收司法审查机制。土地征收争议由政府裁决，通过行政渠道解决纠纷，有助于提高争议解决的效率，可以快捷高效地解决纠纷。但不能仅将行政裁决作为惟一的解决渠道，理由上面已经提到。应拓宽解决纠纷的路径，建立多元化的纠纷解决机制。一个有力措施就是对土地征收纠纷引入司法审查机制，将司法救济作为监督土地征收行为，解决土地征收纠纷的最后一道防线。当事人在纠纷发生后，可以向法院提讼，要求司法解决。
三、确定市场化补偿机制
1、明确土地征收补偿的原则。国家为了公共目的对土地实行征收行为，必将给被征收人造成损失。被征收人的这种损失并不是出于其违法行为，而是出于全体人民的共同利益的需要。因此该损失不应由被征收人一人承担，而应由全体人民共同负担，这才符合公平正义的原则。所以，国家在征收土地时，必须对被征收人的损失给予合理公正的补偿。随着权利观念的变化，特别是权利从私有化向社会化的转变，土地征收补偿的原则经历了一个由完全补偿，不完全补偿，到适当补偿的过程。补偿机制变得更加完善，更加合理，对被征收人权利的保护也更加的充分。我国2004 年修改宪法时第一次在宪法中明确规定土地征收应该补偿，这对我国土地征收补偿制度的完善起到了非常重大的作用。但宪法并没有对土地征收补偿的原则作出规定，不能在理论和实践上对土地征收补偿起到很好的指导作用。将来制定土地征收法时，应当明确规定土地征收补偿的原则。借鉴国外的经验，我国的土地征收补偿应遵循公平补偿的原则。放宽土地征收补偿的范围和标准，以便使被征收人的损失能够得到更充分的补偿，更好的保护被征收人的利益。
2、实行土地征收补偿标准市场化。确立公平补偿的土地征收补偿原则，要求必须以市场价格为计价基准进行补偿。遵循公平的市场价格原则进行土地征收补偿是市场经济体制的必然要求。在国外，几乎所有的国家都遵循市价补偿的原则，将土地补偿费、青苗及建筑物、构筑物补偿费、残地补偿费等主要补偿项目的补偿价格，以当时的市场价格或以市场价格为基础进行补偿，充分体现效率、公平原则。如前所述，我国现行的补偿标准是按“产值倍数法”确定的，没有遵循公平市场价格的原则，没有体现市场价值，又加上补偿范围较窄，造成了被征地农民利益的损失。为了更好地保护被征地农民的利益，我国应与国际接轨，实行补偿标准市场化。补偿标准市场化要充分考虑被征地农民的基本生活要求，按被征收土地的市场价格对失去土地的农民进行补偿，即将土地征收和使用过程中的增值收益在国家、集体、和被征地农民之间进行合理分配，保证被征地农民取得足够的土地增值收益。
另外，还应该扩充我国的土地征收补偿范围。当前我国土地征收的补偿范围仅限于与被征收客体直接相关的经济损失，而对与被征收客体间接关联以及因此延伸的其他附带损失未规定予以补偿，属于不完全补偿。结合国外关于补偿范围的规定，建议将补偿范围扩大，补偿范围应包括以下几个方面：集体土地所有权补偿、地上物补偿、土地征收活动引起的损失补偿等。
参考文献：
［1］ 沈开举，行政补偿法研究法律出版社，2004。
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［3］ 张全景，我国土地征收补偿制度改革探讨，国土与自然资源研究,2010(4)。
篇3
关键字：农村土地征收 主要问题 解决措施
一、 农村土地征收概述
土地征收是征收的下位概念，对土地的征收是国家财产权征收的最主要形式，同时由于土地本身在一国经济和社会发展中的重要地位，因而土地征收也就成为国家征收的最重要内容。依据征收的定义，土地征收可以界定为：国家强制取得他人土地所有权或者对他人土地权利过度限制的行为和制度。就我国而言，由于国家实行土地二元化所有制度，城市土地属于国家所有，农村土地属于农民集体所有，因此，不存在国家对城市土地的征收问题，只有对农村土地的征收一种情形，即单向性的农民集体所有土地被征收为国家所有的土地。由此，可以将农村土地征收定义为：国家强制取得农民集体土地所有权或对农民集体土地权利过度限制的一种行为和制度。
二、 农村土地征收过程中存在的问题
土地征收权利只有在符合公共目的时才能为法律和社会所接受，土地征收权利不能滥用。但在实际运作过程中，借土地征收的机会随意侵犯被征收者合法权益的情形时有发生，从而引发了一系列矛盾。
（一）农村土地征收范围过宽
土地征收作为一项重要的政府公权力，应当保证公权公用。但是，在我国土地征用实践中，一些征地范围已经突破了法律的界限，造成了滥用土地征用权的现象。个别非国家建设用地也是沿用国家建设用地征用土地的办法获得的。非公共利益的征地已经涉及住宅、娱乐场所、厂房等商业用地。与土地征用权相关的公共利益，内涵已经发生改变，使得一些经济建设领域开始打着公共利益的旗号牟利。
（二）农村土地征收法律程序缺乏系统的专门规定
目前，我国尚无一部专门规范征收的法律法规，更谈不上专门规范征收程序的法律法规。由于缺乏系统且专门的农地征收程序法律法规，致使实际的农地征收过程中出现大量的违法违规问题。《土地管理法》和《土地管理法实施条例》对于农地征收的规定比较原则化，致使农地征收中的很多程序性规定根本无法实施，有损国家的权威性。同时，我国各地制定的农地征收程序也是五花八门，有的甚至与《土地管理法》和《土地管理法实施条例》规定的程序相左，特别是有利于农民的规定大打折扣，从而导致“合法”地侵犯农民权益的现象大量发生。
（三）农村土地征收补偿标准偏低
我国土地征用补偿项目主要是土地补偿费、劳动力安置费、附着物补偿费等。征用补偿项目存在的问题是：
1、土地补偿费是按农地收益来计算，并没有反应农地转为非农地的预期土地收益，单纯以被征用土地年均产值为依据来确定和计算补偿安置标准的方法并不科学。因为我国农业已由计划经济转向市场经济，传统农业已向现代农业过渡，农业种植结构呈现多元化，种植方法科技含量提高，这使得土地年产值有很大的不确定性，从而造成了征地补偿安置费的差异性和不确定性。
2、征地低价位补偿与供地高价位出让反差明显。在市场经济条件下，土地用途的变化将直接带来经济效益的变化。除国家按规定用途采用划拨方式工地之外，凡是采用出让方式供地的，土地出让价格都明显高于征地补偿安置标准。这就造成了同一土地因法律调整标准不同产生的不平等。
三、农村土地征收问题的解决措施
（一）健全农村征地补偿的监督制约机制
严格区分经营性建设用地和公共利益用地，明确界定公共利益的范围。经营性用地确实需要土地的，其行为属于市场交易行为，受民事法调整。对于公共利益作狭义解析，并结合现实情况考虑对其做明确的列举式规定，以防止对公共利益的不当解释。对于征收的土地严格限定公用，建立专门的举报监督机制，如果发现借公用名义予以私用的现象，取消其用地资格，并且处以罚款，对相关责任人追究法律责任。
（二）统一农地征收补偿法律程序的制度体系
1、尽快颁布实施《土地征收法》，对农地征收主体的实体性权利义务和程序性权力义务进行详细规定。其中，对于农地征收程序中的各个环节进行有效的规制。
2、进一步修改《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政监察法》、《行政许可法》等法律，完善涉及农地征收的相应法律程序，确保被征地主体获得有效的权利救济，确保土地执法严格、公正，确保农地征收违法行为得到有效的追究。
（三）细化补偿标准，扩大补偿范围，实行可得利益补偿和土地附属利益补偿原则。土地征用是依法定事由发生的合法而不可抗辩的强制，对土地所有人来说，它所导致的财产关系变化 而非自然原因可预测、法定原因可预期，其突发性往往使土地权利人、相关投资者始料不及，财产风险也大于一般的商业风险，这里的风险不仅指土地及附着物的直接损失，而且包括因征用而发生的可预期利益，相邻土地商业经营环境的变化。按国际通行的征地补偿管理理论，这些都属于特定权利人为征用而所负担的普通民事主体所未能负担的特别牺牲，所以，只有对预期利益、附带的商业利益如残余的分割损害、征用发生的必要费用等可物化、量化的财产损失给予补偿，才能符合被征用个体为公共利益而负担特别牺牲的精神，才能使国家与民众的关系更公正、民主。
参考文献：
[1] 郭洁：《土地资源保护与民事立法研究》[M]，法律出版社，2002年版。
[2] 陈小君：《农村土地法律制度研究》[M]，中国政法大学出版社，2004年版。
[3] 胡信彪：《土地征收与房屋拆迁》[M]，中国民主法制出版社，2006年版。
[4] 潘善斌：《农地征收法律制度研究》[M]，民族出版社，2008年版。
[5] 邢鸿飞 陈广华 吴志红 郑玮炜：《土地征用及房屋拆迁法律问题研究》[M]，中国方正出版社，2010年版。
篇4
[关键词] 城中村 土地置换 产权
城中村作为一种居住形态及社会形态，主要指在经济快速发展、城市化不断推进过程中，位于城区边缘农村被划入城区，在区域上已成为城市一部分，但在土地权属、户籍、行政管理体制上仍保留农村模式的村落，亦称为“都市里的村庄”。 城中村是城市的一块夹缝地，究其存在根源，城乡二元管理体制及土地的二元所有制结构是造成城中村存在的深层次制度原因，因而，城中村的改造也应从根本的土地制度及权利开始。城中村改造过程中集体土地的置换过程中存在的问题，导致这项利民工程不时引发一些社会矛盾。
一、城中村改造中集体土地置换问题分析
早在2004年，全国各大中城市拉开城中村改造序幕。城中村改造作为政府主导运营城市一种方式，对于城中村改造过程中集体土地的置换，各级政府在宪法和土地法等法规范围内纷纷出台文件予以指导，整个城中村改造模式和程序基本按照地方政府出台的具体文件来进行，甚至可以依据法律及政府规定将城中村涉及到的集体土地上市交易。城中村改造过程中集体土地置换存在以下几种普遍问题：
（一）城中村改造项目的土地出让形式缺乏有效监管和查处机制。
依据各地方政府相关文件规定，城中村改造涉及土地公开出让及修建性详细规划批准前一律不准擅自进行拆迁和擅自开工建设。对未获得规划、土地等部门的相关批准手续，擅自进行城中村改造建设的要依法查处。由于利益驱动、相关政府部门不作为、缺乏有效的监管和惩罚机制，导致城中村改造工程项目未批先建、程序倒置现象相当普遍，使土地出让招拍挂制度形同走过场，不仅降低政府公信力，同时埋下社会不稳定隐患。
（二）城中村改造中征地拆迁补偿安置、场地平整、基础设施配套建设、规划设计方案等具体事宜运作存在问题。
城中村改为城市社区，村民改为市民后，原村集体和村民首先需要解决的是就业和生活出路问题，而非一次性付款结束，必须将对土地的补偿及村民安置区别对待。然而城中村改造中征地补偿安置制度把补偿和安置混在一起，制度设计本身存在的问题极易引起矛盾。政府对拆迁过程中土地补偿应该考虑具体情况的不同区别对待，例如区分环境、区位价值、村民拆迁成本等进行补偿，不能一刀切，否则极易引发极端拆迁案件的发生。
其次，缺乏有效纠纷调处机制，导致拆迁过程中矛盾无法及时化解。
暴力拆迁及极端方式阻止拆迁案例并不少见，矛盾积聚并非一日之寒。如果存在有效调处机制，能在问题发生伊始积极解决，这些悲剧将不会发生。城中村改造过程拆迁过程中，地方政府追求政绩、开发商追求开发速度、被拆迁村民考虑己身利益，三方诉求无法达成一致且缺少有效解决途径时，违法行为铤而走险。
其三，城中村改造集体土地置换中具体运作过程缺乏透明性，有部分领导干部权力寻租，，成为社会诟病。
城中村改造集体土地置换涉及多方重大利益，运作过程中经常出现暗箱操作，甚至部分村干部、政府官员，权钱交易，政府相关部门因利益牵系视而不见甚至默许，利益分配不均导致矛盾不断。被拆迁村民集体上访、政府前静坐等报道反映出城中村改造中存在的问题不容忽视。
（三）城中村改造房建设涉及到土地出让等问题。
城中村改造房是用于安置村民（居民）的住宅建设，获得所用土地方式一般是有两种方式：对于异地安置，安置房建设用地可以划拨或协议出让方式供地；就地安置的，则土地以招拍挂方式出让时，应设定土地出让附加条件，明确配建安置房的套数、套型面积、设施条件、建设周期和销售价格等要求，以此妥善解决相关村民生产生活，保护其合法权益，维护社会稳定。城中村改造过程中，各级政府原则上都规定应优先组织安置房的建设。然而，现实中经常出现城中村改造过程中商品房开发热闹非凡，而关于安置房涉及到土地置换问题久拖不决，应优先或同时开工建设的安置房却风平浪静，让被安置村民久久等待，无形中损害其合法权益。
（四）城中村集体土地转换手续繁琐。
按正常程序是上级批准某个村实施城中村改造后，先是进行土地转换，将集体土地（或农耕地）转换为国有土地，再进行招牌挂（寻找土地开发商），再找建筑开发商。而土地转换要逐级审核批复，环节多，政策性强，时间长。为加快城中村改造进程，往往是边建设边补办这些手续，假如哪个环节出现问题不能完善以上手续，建成的房将是“无证房”，于安置户、购房户都会引起矛盾。
二、城中村改造集体土地置换存在的问题解决方案
现阶段，面对城中村改造过程中复杂的集体土地置换矛盾，重点应该放在保护村民合法土地权益、维护社会稳定上，让被改造村民分享真正意义上的城市化成果。本文从实际情况探讨城中村改造中应该注意的问题。
（一）首要的原则是保护城中村改造村民的合法权益，减少纠纷，维护社会稳定。
例如对于城中村改造涉及农用地转为建设用地，应当依法办理土地使用权出让或划拨手续，并对承包经营者的损失给予合理补偿。其次，对于符合城中村改造总体规划的各类出让用地或应当招标、拍卖、挂牌出让的经营性用地，需要交纳土地使用权出让金或公开出让的土地收益，按照土地管理体制和土地收入征管体制，由财政部门统一征收，全额用于城中村基础设施建设和村民社会保障，做到专款专用，杜绝公款浪费。其三、城中村的改造过程中必须通盘考虑，如身份的置换、管理体制的变换、社会保障机制的建立甚至城中村的规划建设问题等等，实现村民权益的可持续发展。
（二）提高城中村改造过程中具体事宜的透明度。
征地拆迁是一项政策性、群众性、时限性很强的工作，是涉及多方利益的大事。公开、公平、公正坚持统一补偿标准，统一征拆程序，接受群众监督，杜绝暗箱操作等具有非常重要的现实意义。这不仅利于拆迁的顺利实施，更能营造良好的舆论氛围，实现群众满意，进而构筑和谐社会。因此通过增加村民代表人数、账目公开等方式监督征地拆迁补偿安置、场地平整、基础设施配套建设、规划设计方案编报等拆迁具体工作过程，增强村民对拆迁改造过程的信任度，努力维护大多数拆迁安置对象的切身利益，尽量减少纠纷产生。
（三）完善征地标准，将征地项目的合法性问题与补偿安置的合法性问题区别对待。
城中村拆迁中的现实情况是城中村拆迁过程中征地项目的合法性审查主要在国务院和省级政府，负责审查是否符合法定条件和程序，而对于拆迁对象具体补偿安置方案由市、县政府负责。因此，要坚持区别对待、因地制宜原则，认真分析不同城中村具体情况，制定符合其切实利益的补偿安置方案，最大限度保障群众的安居乐业。正在修订中《土地法》对集体用地中房屋的征收与补偿工作将予以明确规定，并对集体土地的征收和拆迁工作予以框定，进而弥补国家层面的标准不健全等方面的缺陷。针对拆迁城中村集体村民的土地，不妨通过和安置对象的双向沟通，在尊重其意愿基础上充分考虑其现实需要，拓宽补偿方式--将原国有用地的拆迁中规定的补偿方式实物和货币，增加就业、培训、入股、留地等多种方式，最大限度保障安置对象的生活稳定。
（四）加大监管力度，从中国国情出发，本着公平正义原则，保障合法征地行为，化解城中村改造纠纷的同时，对于非法批准或实施征地的，必须从严追究责任。除了加大现行法律制度执行力度外，还应建立更为严格完善刑事责任追究制度，从而形成对征地犯罪更直接有效的威慑，以维护正地秩序和被征地村民的权益。
结语：城市化进程如火如荼，城中村改造对于整合土地资源，提高土地集约利用具有重大意义。城中村改造中集体土地置换要想顺利实施，必须妥善解决城中村改造过程中面临的系列问题，减少城中村改造中群体性矛盾冲突发生，这利于营造和谐的社会环境，直接影响社会稳定和改造顺利进行，具有极强现实意义和政治意义。
参考文献：
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［4］孙事龙. 房屋拆迁新热点解析 [M]. 中国政法大学出版社，2009.11.
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关键词：土地征收；补偿款；农民
中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）25-0039-02
经济发展要走工业化、城市化、现代化道路，这是一个不可挡的过程。经济的持续快速发展和各种行业规模的日益扩大，必然会加重城市的空间压力，城市建设用地越来越紧缺，为满足城市建设用地的需要，国家大面积征收农村集体土地，失地农民越来越多。特别是近几年来，土地征收速度越来越快，征收面积数额相对较大，做好土地征收后农村土地补偿分配工作，尤其是及时足额将土地补偿款发放到失地农民手中，妥善安置被征地农民的生产和生活，不仅关乎农民的切身利益，也将影响地区经济建设的顺利进行，乃至农村经济社会的稳定大局。
一、农民征地补偿费发放的现状
随着城镇化进程的迅猛推进，县域经济的高速发展，不可避免的出现土地征收现象。《中华人民共和国土地管理法》第2条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”尽管中国《土地管理法》等相关法律法规对征收或者征用土地应当给予补偿做了明文规定，但补偿标准不够合理，补偿方法相对单一，补偿安置责任不够明确具体，且在实际操作过程中补偿费发放环节落实不到位。目前，中国大部分地区对征地的补偿采取一次性安置补偿，给失地农民发放一次性安置补助费，将失地农民在毫无准备的情况下完全推向社会和市场。但由于法律制度、政策体制等原因，征地补偿费的发放在执行环节遭遇棚架，失地农民无法真正得到应有的补偿款项。他们只能拿到补偿标准很低的征地补偿款，有些甚至连法律所规定的较低标准的土地征收补偿费用也往往不能兑现，许多地方政府还进一步压低土地补偿费用，真正发放到失地农民手中的补偿款却寥寥无几。失地农民生活困难，更无法应对现在社会的通胀压力，逐渐成为“种田无地、就业无岗、低保无份、创业无钱”的边缘群体。利益受损的同时，不满情绪也在上升，农民抵制征地，与地方政府的矛盾在不断加剧。这些基层矛盾逐渐演变发展势必影响地方政府工作的开展，影响地方经济的发展，阻碍工业化、城镇化进程的推进，影响社会秩序的稳定。
二、被征地农民补偿费发放不到位的原因分析
土地征收中造成被征地农民补偿费受侵害的原因是多方面的，既有相关法律制度的规定性因素，也与中国现在的政策体制相关，还有政府利益本位取向与自律不足的因素。
1.补偿程序不完善，缺乏农民的参与协商机制。补偿过程中虽有公告和听证的规定，但缺乏农民实际参与听证的保障渠道，被征地农民难以充分行使知情权、参与权和申辩权。法律规定征地补偿方案由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门制定，补偿方案制定后才公告告知农民，对农民提出的意见只在确需修改的情况下才改动补偿方案，极大地限制了农民的参与权。此外，发生纠纷后，法院往往以征地补偿案件不属于民事案件为由不予受理，司法保护不能实现。现有的土地征收补偿法律法规没有规定对裁决不服的救济途径，《土地管理法》第16条规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”。该规定主要是土地所有权和使用权的权属纠纷的救济途径，而不包括土地征收补偿纠纷的处理。根据现行《土地管理法》的规定，征收各方不能对征地补偿标准达成一致意见的，由征收部门裁定，而且该裁定为终局裁定，相对人不能向人民法院。这种制度安排给征收方以过大的权力，而被征收方连起码的司法救济权都没有，失地农民在失去土地又得不到合法合理的征地补偿款项时救济无门，极易造成对被征收人利益的损害。
2.现行的政策体制存在缺陷。目前中国的征地安置补偿款项都是按照现行行政管理级别层层划拨的，市县确定安置费用后，将款项拨付到乡村一级，再由乡村对失地农民进行补偿安置。尽管《土地管理法实施条例》规定了任何单位和个人不得私分、平调、挪用、截留土地补偿费，但现行这种体制弊端是中间环节多，利益多头，容易造成土地征用费被地方财政、乡镇村截留甚至乡领导、村干部私下里瓜分，被征地农民拿不到足额的应得的安置补偿费用，正常的权益受到侵害。容易激化与地方政府间的矛盾，不利于经济的发展和社会的稳定与谐。
3.地方利益的驱动。全国经济利好的大体局势带动地方政府发展经济的信心和决心，但一些地方政府在发展经济过程中出于利益本位思想和政绩至上的观念，盲目招商引资，为上大项目，出政绩，不惜牺牲农民利益，以零价格出让土地，以吸引投资者的眼球。或者是先征再补，甚至是征而不补。投资者享受投资优惠政策的同时，被征地的农民却得不到合理妥善的安置。地方财政没有土地收益，拿不出征地安置补偿费，只好牺牲被征地农民利益。在这种不良利益驱动下征收土地产生的直接结果就是地方政府赢得了政绩，外来投资者赚得盆满钵满，但损失最大的还是土地被征收的农民。
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关键词：
煤炭开采一方面为国民经济发展提供了充足的能源保证，同时，煤炭开采过程中，对土地房屋的损坏问题十分突出，由此形成的煤矿企业与周边村民的利益关系错综复杂，解决难度非常之大。本文作者结合工作实际，对煤矿企业土地损害补偿问题进行了深入的思考，并提出了相关建议，希望能对煤矿生产土地损害补偿提供一些参考。
一、煤矿生产塌陷补偿的难度及压力
（一）企业的压力
安全、生产、效益是煤矿企业生产经营的三个基本目标，这三个基本目标都与采煤塌陷补偿紧密相关。第一，保持矿区秩序的稳定是企业安全生产的一个前提；第二，压煤村庄不搬迁，煤矿企业的生产不能进行，出不了煤，对企业来讲是致命的；第三，补偿标准过高，会给煤炭企业带来巨大的成本压力，如果因为补偿过高而使企业出现经营亏损，那是任何一个企业也不会接受的。
（二）农民的要求
煤矿企业开采确实已经影响到农民承包地及房屋的安全，他们必须搬迁，否者不仅是影响煤矿企业的开采，他们的土地房屋安全也不能保障。在这种情况下，他们只能在经济上要求补偿，实践中他们经常在法律规定的补偿项目和标准之外，漫天要价，提出非常苛刻的补偿条件。
二、煤矿生产塌陷补偿相关法律的缺失
（一）补偿标准不合理
《土地管理法》规定的征收土地补偿费、安置补助费都是按照被征收土地前三年的平均年产值计算的，其补偿标准计算的基准是农地的年产值，很不科学。这种法定的征地补偿标准存在三个问题。一是法定的征地补偿标准游离于土地市场价格之外。二是法定的征地补偿标准较土地实际产出价值而言往往失真。三是法定的征地补偿标准无法解决土地增值分配的不合理问题。
（二）补偿收益主体不明确，补偿截留现象严重
收益主体不明确主要是源于我国在立法上对农村土地权属界定不清。中国农村的土地归农村集体成员共同所有，但到底谁是“集体”，相关立法却没有明确指出，导致了集体土地人人所有，却人人无权。当面临补偿金的时候，各方主体都争抢土地补偿金，补偿金落实到真正土地权利人手中的所剩无几。
（三）补偿方式单一，安置责任不明确
我国农村土地征收补偿方式只有金钱补偿和劳动力安置两种方式。由于劳动用工制度发生了很大的变化，许多企业难以胜任妥善安置劳动力的重任，因此许多地方均采取货币安置的方式。单纯的金钱补偿无法使失地农民真正安置就业。
（四）补偿程序不完善、欠缺司法救济
法律规定征地补偿方案由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门制定，补偿方案制定后才公告告知农民，对农民提出的意见只在确需修改的情况下才改动补偿方案，极大地限制了农民的参与权。另外，发生纠纷后，法院往往以征地补偿案件不属于民事案件为由不予受理，司法保护不能实现，现有的土地征收补偿法律法规没有规定对裁决不服的救济途径。
三、煤矿生产塌陷补偿的法律对策
（一）增强法律意识，维护各方权利
1、企业自身的法律意识
增强法律意识，最重要的是要增强企业管理人员的法律意识。第一，要知法懂法。对国家关于土地管理、农村承包地管理、煤炭管理的相关法律法规和政策必须要知道、明白；第二，要善于法律思维。在处理土地塌补问题上首先要主动地运用法律思维去分析研究，要把法律手段作为解决问题的基本方式；第三，要注重法律形式。在涉及与政府、村庄或农民之间的补偿问题上，该有的法律形式必须要有，而且要细致完善，一切事情以书面证据为准，切忌不能搞“君子协定”；第四，要主动法律维权。如果一旦出现企业利益受到非法侵害时，要积极主动地运用法律武器维护企业的合法权益，不能够无原则地退让妥协。
2、公平、公正维护农民利益
一是要换位思考、感同身受。农民土地被征，煤矿企业给予经济补偿，不简单的是一个经济问题。我们在征地搬迁的过程中必须要充分理解和体谅他们的思想感情，带着感情去工作，争取在感情上得到农民的理解和赞同。
二是要依法依规、合理补偿。目前我国对土地的补偿标准较低，这是不争的事实。但是，法定的标准又必须成为补偿的依据。所以说，在补偿问题上，依法是第一位的。另一方面，煤矿企业在补偿时，要充分考虑经济环境的变化，在依法的前提下，尽可能使补偿体现公平合理。
三是政府要强化对补偿的监督。要从制度机制创新入手，监督农村集体经济组织、煤矿企业按照程序及时足额将补偿款发放到农民手中，确保农民的利益不受损失。
（二）建立约束机制，实现双方共赢
1、企业要科学组织生产，减少损害
第一，要科学规划，关键是对煤矿企业的开采活动实施动态规划；第二，要规范开采，就是要严格按照开采区域、安全规程实施开采，严禁越界、越层开采；第三，要提高开采技术和加强土地复垦。要加大减沉开采技术的攻关力度，加大土地复垦技术的研究和土地复垦的资金投入。
2、补偿要求要合法合规、合理
对于被征地农民来讲，一方面要增强法律意识，运用法律手段解决补偿问题，对土地补偿不要期望值过高。要通过和平协商的形式主张权利，切忌单方采取过激行为。另一方面，要转变观念，增强自我发展能力。要充分利用政府和企业提供的各种条件，及时有效自我解决搬迁或失地后的生存和发展问题。
（三）强化立法，使煤矿生产塌陷补偿有法可依
1、要加强立法
目前，我国有关塌陷土地补偿的法律规定都散见于土地法、物权法、煤炭法等法律当中，大部分操作层面的规定都在地方政府的相关政策规定之中。我们可以尝试通过单行立法的方式将煤矿企业的塌陷补偿进行专门规范，在立法条件不成熟的情况下，我们可以先行制定行政法规或部门规章。
2、要及时修订法律。
及时修订法律主要是对现行的土地补偿机制、补偿范围和补偿标准进行及时调整，要体现市场经济的特点，最终实现提高补偿费用的目的，确保农民利益不受到侵害。
参考文献：
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[关键词]土地征收土地征收程序土地征收程序的缺陷土地征收程序的完善
土地在我国具有特殊的重要地位，既是重要生产资料和财产，也是人民安身立命之本，还是重要的环境资源要素。土地征收意味着对所有权的剥夺，牵涉的权益很多，权益之间的冲突也很大，需要按照严格的法定程序进行。没有科学合理的土地征收程序作保障，就会严重地影响土地征收活动和国家建设活动的顺利进行，也会加剧和激化政府与农民之间的矛盾，更会影响农村和整个社会的安定团结。所以，建立科学完善的土地征收程序迫在眉睫。
一、土地征收程序的作用
实体法公正性的实现，必须以程序的公正为保障。没有程序的公正，实体法的公正就不能实现。科学合理的土地征收程序可以限制土地征收权的滥用，防止行政权力的泛滥，通过预先设定行政机关的权限，规范行政机关的行为，增加土地征收的透明度和公示性，避免暗箱操作和肆意妄为等现象的出现，以保证行政权力的公正合理行使；可以缓解征收者与被征收者间的矛盾，通过对土地征收施加严格的程序制约，对被征收者的利益进行必要保护，使被征收者明白征收的决策、执行依据和步骤等信息，增强征收者的权威性和公信力，有利于土地征收的顺利进行和征收目的的实现；可以节约成本，提高行政效率，通过规定征收者决策、执行的依据和步骤等重要内容，具有明显的条件导向性，有利于减少不必要的论证、内部决议等过程，保证结果的一致性和稳定性，避免行政机关专断和反复无常，同时也可以增加被征收者的可预见性，增强其对行政机关征收行为的信服度，避免产生纠纷，保证土地征收的顺利进行。
总之，科学合理的土地征收程序有利于平衡国家、集体和个人的利益，维护各方的合法权益，实现社会公平正义，并促进土地征收的顺利进行，带动经济和社会发展。
二、我国土地征收程序的缺陷
如上所述，科学合理的土地征收程序起着巨大作用，但在我国，由于立法经验的不足和立法技术的落后，土地征收程序规定得粗糙，简单，存在着明显的缺陷与不足。
（一）我国关于土地征收程序的规定
我国《土地管理法》及其《实施条例》对土地征收程序作了较为详细的规定。根据上述法律和行政法规的规定，我国的征地审批权和农用地转用审批权集中到国务院和省两级政府，县市政府只有执行权，起到约束土地征收、防止耕地流失的作用。我国的征收程序可分为四个阶段，即建设单位申请、拟定补偿方案、政府核准方案、拨付发证。其程序从表面看与其他国家差异不大，但在具体规定和实质内容上却存在着较大差距。
（二）我国土地征收程序的缺陷
1.有关土地征收程序的立法比较简单、粗糙，在许多具体的制度设计上存在漏洞。具体表现在：
（1）土地征收目的合法性审查没有纳入程序中。土地征收目的必须合法，必须是为了公共利益需要才能征收土地，这是国际上通行的原则，亦为我国法律所接受。但这一原则在实施过程中却受到了严重扭曲，表现在：
首先，我国对公共利益的界定不够明确。现行立法对“公共利益”语焉不详，仅做出了概括性规定，为征收权的膨胀和滥用提供了可乘之机。新近出台的《物权法》第42条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”这一规定强调了“公共利益的需要”，但对何谓“公共利益”却只字未提，无法为“公共利益”提供把握尺度，极易成为政府扩大征收范围的借口。更为甚者，《土地管理法》第43条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地……前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”，这实际上将公共利益的界定无限扩大，严重侵害农民的合法权益。
其次，公共利益在程序上没有保障。土地征收目的审查机制既包括土地征收申请、批准前，有关机关对土地征收目的合法性的事前审查，也包括土地征收被批准后，被征收人认为土地征收目的不具有合法性时的救济机制，可以称为事后审查。
我国现行立法中，没有充分考虑征地利害关系人的利益，未赋予其广泛的参与权；土地征收审批程序中没有征地目的合法性的专项审查，在征地公告中也没有征地目的合法性的专门说明；当集体或农民对公共利益的认定存在疑虑，对征收的程序存在异议时，却缺乏合法有效的救济方式，这样的一个直接后果是，无论在实际操作中还是在观念上都淡化了对征收土地目的合法性这一基本前提的重视，导致一些经营性用地也采用征收方式，从而严重侵害了集体土地所有权和土地承包经营权。
（2）缺少对行政机关的监督机制。在我国，行政机关既是土地征收的决定者，亦是执行者，处于绝对优势地位，必须严加监督，防止权力滥用，但我国现行土地立法并没有规定必要的监督机制，如在征地范围的决定权、征地审查权、赔偿方案确定权等方面都只规定由行政机关自主决定、具体实施，缺少对行政机关的必要监督，导致行政机关既当运动员又当裁判员，为权力寻租提供机会。实践中，政府集土地征收者、土地交易者、土地争议裁决者等多种角色于一身，根本无从监督，导致违法征地行为大量发生，侵害了集体和个人的合法权益，也带来了行政权力的泛滥，破坏政府和人民的关系，危害社会稳定和繁荣。
2.土地征收程序中对被征收者的保护不足。这主要表现在以下几个方面：
（1）土地征收程序透明度和公示性不够。作为征收利害关系人的集体和农民在征地前被剥夺了知情权、协商权和申诉权，几乎处于任人宰割的地位。从土地征收的决定，到补偿费的标准和征收争议的解决等，都完全由行政机关决定并实施，实难保障征收程序的公示性，无法避免暗箱操作行为的发生，因而难以保障被征收者的利益获得公正的保护。
（2）被征收者在土地征收过程中缺乏表达自己意见的机会。整个征地过程中，被征收者都处于比较被动的局面。《土地管理法》第48条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见，但既然征地补偿方案已经确定，被征收者的意见所起的作用是微乎其微的。因此，尽管土地征收中有“两公告”制度，但实际上是让农民到指定单位办手续的“通知书”，因为征收方案和补偿安置方案均是在经批准之后方才公告的，此时，对农民提出的意见只有在确需修改的情况下才改动方案，极大地限制了农民的参与权。2除此之外，被征收者在征收目的性、征收的范围等方面都没有表达自己意见的机会。
（3）对被征收者的救济措施规定不足。根据《土地管理法》及其《实施条例》的规定，被征收者在征地范围、补偿标准等方面存在争议的，由县级以上地方政府协调；协调不成的，由批准征地的政府裁决，该裁决为终局裁决，并没有规定被征收者向司法机关获得救济的权利，导致征地纠纷被拒于司法审查的大门之外。这种制度安排，给征收者以过大的权力，而被征收者连起码的司法救济权都没有。双方的攻防武器严重失衡，无法通过司法权来制约政府征地行为，也不能有效地维护被征收者的利益。对于土地征收出现争议时的行政和司法救济措施，现行立法缺乏明确全面的规定。
三、我国土地征收程序的完善
针对当前我国土地征收程序所存在的问题，笔者认为应结合本国实际情况，重点是在其具体规定和实质内容上加以改革、完善，构建科学合理的土地征收程序，明确各方的权利义务关系，限制征地过程中政府广泛的自由裁量权，以保障土地征收的公平正义。
（一）公共利益的认定。这一阶段要解决的首要问题是合理界定公共利益。公共利益常随实践的发展而变化，难以通过法律的直接设定穷尽公共利益的事项。立法上应采取概括式和列举式并举，1直接设定与间接设定相结合的形式，从财产利用的目的和利用的效果两方面进行解释，将商业性用地严格排除在外，为“公共利益”提供尺度把握，增强可操作性。在法律不便直接设定公共利益时，转而为行政机关判断公共利益设定标准，授权行政机关依照这些法定标准判断公共利益。2另外，当发生争议时，政府部门或其他强势主体必须就某一项目是为了公共利益的需要这一主张承担举证责任。
这一阶段包括两个环节：申请和核准。首先，由需用地人向政府有关部门提出征地申请，申请人应就征地目的、条件、补偿等方面做出详细说明，并举行征地条件听证会和补偿安置听证会，充分保障有关人员的知情权、参与权和异议权，通过公告和听证程序听取有关专家和民众的意见，使得各种不同甚至彼此针锋相对的观念、意见、利益全部一一展现，从而有可能根据法律的精神和规则对它们进行研究、斟酌、识别、协调、衡量，做出最能平衡各方利益的征地方案，保障各方的合法权益。接着，由政府有关部门根据需用地人提出的申请文件和有关法律规定进行审查，重点审查其目的合法性，要严格按照法定标准，对其是否符合公共利益进行专项审查。一旦符合即可以结合其他因素，做出是否批准土地征收的决定。土地征收的申请被批准以后，必须予以公告并通知被征收者。这一环节对保证土地征收程序的公开性和透明度非常重要，有利于保障最终决策结果的科学性、民主性和正确性。此外，土地征收核准的公告在土地征收程序中对土地权利的确定、需用地人和土地权利人行为的限制等具有特殊的效力。
（二）土地征收范围的决定。政府有关部门应严格按照法律规定，通过必要的听证和论证程序，广泛听取各方意见，确定征收土地的范围，并及时予以公告，通知被征收者，允许被征收者乃至社会公众提出异议。如果对征地范围有争议的，利益关系人可以向政府有关部门提出复议或者申诉，对复议或者申诉不服的，可以向法院提讼；当然，也可以直接向法院提讼。这样的规定，既有利于对行政机关行使权力进行监督，加强对其约束，防止其滥用征收权，同时赋予被征收者选择权，为其提供有力的救济途径，切实维护其合法权益。
（三）土地征收的补偿。补偿方案的制定是土地征收补偿实施的前提和基础。征地方案确定后，征收者与被征收者应对征地的补偿标准等问题进行谈判、协商，由政府和农户选派的代表组成委员会共同确定征收补偿方案，意见不一时，由批准征收土地的政府裁决，对裁决不服的，可以向法院，由法院裁定，以保证补偿方案的公正性。这种做法，有利于减少土地征收中的不公平性，使双方可以在相对平等的基础上进行协商，实现各方利益的最大化和平衡化。
接着，对补偿方案进行公告，这是土地补偿的必经程序，也是有关地方政府的义务和职责。对征地补偿进行公开，让征地补偿透明，既保护了农村集体经济组织和农民的知情权，方便了国家机关、社会团体、农村集体经济组织和农民的监督，又可以避免因土地权属不清等而产生的纠纷。
第三，听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。根据《征用土地公告办法》有关规定，土地征收补偿方案公布以后，有关市、县政府土地主管部门应当认真听取被征地的农村集体经济组织和农民对土地征收补偿方案的意见和建议，以保证土地征收补偿的公平与合理以及土地征收工作的顺利进行。
最后，公布补偿费用的收支状况。补偿费用分配是否及时、合理，使用是否正确，关系到每个农民的合法权益，因此，法律赋予并保障政府部门和农民的依法监督权，任何单位和个人均不得阻挠和干涉。
（四）土地征收的执行与完成。如果双方达成协议或法院裁决维持征收决定，则可确定具体征收事宜。首先，由需用地人按照补偿方案缴纳土地征收补偿费用，之后双方到土地管理部门进行登记，需用地人获得征收土地的所有权。这样既有利于被征收者尽快获得合理的补偿，又有利于需用地人早日获得土地的所有权，有利于双方利益的实现，避免不必要的纠纷，维护交易安全。
当然，在整个土地征收过程中，要增加透明性，在征收过程的每一个环节都要进行公示并向公众或者相关利害关系人随时提供可查阅的相关文件报表，以对行政主体的行政行为进行有力制约，以权利制约权力，防止征收权滥用；2要加强协商性，注重被征收者在征地行为过程中的参与，让他们在征收目的性、征收范围、征收补偿安置和征收补偿安置费用的使用、管理等方面都有充分发表意见的机会，并能采取足够的措施及时保障自己的合法权益；要明确可诉性，设置科学、合理的救济措施，保证在被征收者存有争议时，可以通过多种救济途径，有效地维护自身合法利益。允许被征收者采取复议、申诉或者诉讼等救济措施，在条件成熟时，还可设立由专业人员组成的征地仲裁机构，主持有关征地过程中产生的异议仲裁，以更好地维护被征收者的合法利益。
通过以上程序，可以使我国的土地征收程序更细致、科学和具有操作性，有力地维护各方合法权益，促进土地征收的顺利进行和土地征收目的的最终实现！
结语
综上所述，科学合理的征收程序起着重要作用。但当前我国的土地征收程序尚存在不少缺陷，需要进一步改革、完善，以构建严格、周密的土地征收程序。笔者相信，随着我国经济和社会的发展，随着我国立法经验的丰富和立法技术的进步，必将构建出科学合理的土地征收程序，以实现各方利益平衡，更好地促进经济和社会的发展！
参考文献：
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关键词：失地农民；话语权；城市化进程
一、失地农民及其产生背景
对“农民”的定义，古今中外都莫衷一是。在英语中，“农民”有“farmer”和“peasant”两种说法。farmer完全是个职业概念，指的就是经营farm（农场、农业）的人。这个概念与fisher（渔民）、artisan（工匠）、merchant（商人）等职业并列。而所有这些职业的就业者都具有同样的公民（citizen）权利，即在法律上他们都是市民，只不过从事的职业有别。而peasant恰恰相反，它的范畴止于一种与土地这一生产资料密切关联的社会等级、身份或生存状态。在古代中国，“农民”这一概念比西方有更多的职业涵义，而身份卑贱之义较为淡化。但是，近代以来，中国社会所提到的“农民”更多的是“peasant”这一身份性概念。如“农民工”等词语的出现，更是有力地说明了在社会转型期，农民就是具有农村户口，依靠土地的农业收益为主要经济来源的一类人。随着国家经济和社会的发展，一部分农民原来拥有的农田被征收和占用，这些失去土地的农民便被称为“失地农民”。
失地农民的出现不是偶然的，这一特殊群体是伴随着我们国家城市化进程的发展而诞生的。美国经济学家斯蒂格利茨曾经指出，21世纪影响世界进程和改变世界面貌的有两件事：一是美国高科技产业的发展，二是中国的城市化进程。在城市化进程中，对农民影响最大的就是失去了传统上赖以生存的土地，沦为“失地农民”。城市化是人类社会文明发展的标志，我们国家的城市化进程同样是不可避免的。在这一过程中，作为利益牺牲者的失地农民的各项权益亟需得到保障。作为其他权利得以保障的前提和基础，失地农民话语权的保障尤为重要。
二、话语权的内容
所谓话语权，是指一定的主体在特定的社会背景下，所具备的对社会行动及其决策规则进行言语规范的权利。无论是单独的个体，还是某个群体，话语权都是其最为重要的一项权利，是实现其他权利的先决权利，也是其他权利最终所追求的终极权利。在一个民主与法治的社会里，话语权是保证社会成员之间公正的进行社会规则分配的重要因素，是应该普遍被提及和受到尊重的。作为社会发展产物的失地农民这一特殊群体，人们多数是将其作为负面社会问题予以关注。殊不知，占有社会构成较大基数并且仍然在不断扩大的失地农民，才是我国城市化进程以及经济发展成败的重要考量所在。事实上，由于自身素质及文化传统因素的影响，失地农民很难认识到话语诉求对于他们的重要性。但这并不当然意味着其他社会阶层、决策者可以忽视失地农民的话语权。从内容上看，失地农民话语权可以从以下两个维度进行界定。
（一）内在来源――土地承包经营权的延续
20世纪80年代，中国农村开始全面推行。承包责任制的主要方式是农户向村委会或村民小组承包土地、果园、鱼塘或其他生产资料，在完成国家和集体的税收、统筹提留或承包费等任务后，其余收入归己，俗称“大包干”。这种承包形式逐渐都采取了签订合同的方式。农民通过这种承包所取得的对土地的权利被称为“土地承包经营权”。
虽然理论上对“土地承包经营权”的性质存有争议，我国刚刚实施的《物权法》已经从法律层面上对其做出界定。《物权法》第125条规定：土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。因此，农民对于其被征用的土地虽然不享有所有权，但是却拥有使用收益的财产性权利。政府即使真正因为公共利益的需要而征占农民土地时，就应该充分尊重农民的这一财产性权利。而使得这一权利得到很好维护和尊重的，就是在征地的过程中赋予农民话语权。失地农民只有充分享有了话语权，才能在征地的全过程中，得以表达自己的利益诉求，从而使得自己的财产性权利在被政府公权力的侵害中得以救济。
（二）外在要求――失去土地义务的权利对等
法学认为，权利和义务是一种对立统一的辩证关系。可以把权利理解为法律赋予权利主体的一种用以享有或维护特定利益的力量，义务则是对法力的服从，或为保障权利主体的利益而对一定法律结果所应承受的影响，或一个人通过一定行为或不为而改变法律关系的能力。
因此，政府因公共利益的需要而对农民拥有土地承包经营权的土地进行征占，可以看作农民这一义务主体对于政府公权力的服从，为保障政府公权力所代表的公共利益得以实现而承受的影响。理所当然，在承担了失去土地这一义务以后，作为权利的对等，失地农民应当被赋予一种维护自身利益的力量，这种力量凝结的终极表现就是话语权的实现。失地农民话语权地位的确立，才能促使保障其可持续生存与发展的机制的建立。
三、失地农民缺乏话语权的保障
失地农民缺乏话语权的保障，有着极其深刻的社会体系结构和文化矛盾根源。在当今中国社会体系下，社会转型结构与传统社会文化的碰撞，使得越来越多的失地农民必然面临着话语权保障的缺失。
首先，在社会结构激烈变革的时期，政府作为具有公信力的管理机关，应当履行好自身的职责，在经济发展与社会变革中，考虑并平衡多方利益主体的利益诉求。然而，权利法律与秩序法律背道而驰的现象，在政府征地与失地农民话语权缺失的现实对比下，再一次得以阐释。
事实上，保障失地农民话语权在我国的法律法规中已经有比较充分的规定。《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”相应地，《征用土地公告办法》也规定，有关市、县人民政府土地行政主管部门应当研究被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案的不同意见。对当事人要求听证的，应当举行听证会……应当受理……公告内容的查询或者实施中问题的举报，接受社会监督。然而，在现实中，表现土地征占秩序的法律却是截然相反的。失地农民在土地征占过程中的话语权几乎被完全剥夺。从用地单位的立项、选址，到土地行政主管部门的受理、审批，农民大多都是不知情的，完全是当地政府说了算，农民只能被动地服从。征地补偿费的标准大都由征地主管部门确定，即便在有听证制度的地区，参与听证的主体也是政府部门、乡镇及村集体。这样，失地农民的话语权就很难得到保障。在现行的土地所有制下，地方政府与村集体组织很容易形成利益共同体，在支付极低补偿费用后，将征占的土地拿到一级市场进行高价交易，公然侵害失地农民的权益。
失地农民缺乏话语权保障的另一重要表现是，在目前的体制内，没有任何针对失地农民而建立的制度化利益表达和诉求渠道。充分的利益表达是现代社会中一项基本的公民权，也是政府决策者和社会管理者制定社会政策、解决社会问题，以及实施社会管理的基本前提和重要信息依据。我国现行的有关土地管理法律法规，只是对于征地问题的实然状态做出的理想化规定，并没有确立出现征地争端的解决机构和程序，当然也没有肯定失地农民这一征地过程中重要当事人的话语权地位。
在出现征地争端后，因为农村土地所有权属于集体，失地农民个体不具备提讼的主体资格，也就无法通过法律途径维护自身权益。因此，失地农民所能采取的就是传统上更具有形式意义的途径表达自己的利益诉求。由此所带来的只能是集体上访、越级上访等一系列其他社会问题。
四、完善失地农民的话语权保障
从世界各国城市化的发展规律来看，我国已经跨过30%的城市化缓慢发展的低限，进入城市化加速发展阶段。城市化发展的必然性，失地农民问题的不可避免。有效解决失地农民问题的途径之一是，建立起征地前、征地中以及征地后农民话语权的多方位长效保障机制，可以从以下方面进行考虑。
（一）借鉴国外经验，建立农地征占监理制度
韩国土地补偿法规定，为了缓慢地解决政府或公共事业实行者和被征地农民之间的补偿额纠纷，中央政府可以设置补偿协议会。补偿协议会作为一个临时咨询机关……是政府公布的补偿计划阅览期间结束后30日以内设置在市和县级政府之中，由8-16个协议专家和相关利益者构成，其中一定包括土地所有者1/3以上的人……以便保护土地所有者的权益。考虑到中韩两国基本土地制度的差异，对其土地征占中的相关制度，我们可以有选择的予以借鉴。
在我国征占土地的过程中，应当建立独立第三方监理制度。村委会作为农村集体土地的所有者和管理者，理应代表农民的利益，与政府公权力进行对话。但是，在具体的实施中，除了个别典型村以外，村委会主要还是乡政府的行政工具，是国家政权在村落社区的延伸，很难代表农民说话。因此，建立一种独立的第三方监理机构，参与到征地过程中政府公权力与农民私权利的博弈，是保证防止村干部拿集体土地做交易、中饱私囊，从而真正执行国家有关征地法律法规的有效途径。
具体来说，该监理机构应该是由代表土地使用者的农民成员、代表土地所有权的村集体干部以及代表土地征占方的土地行政管理部门成员组成的一个临时性独立组织。监理机构应当由土地行政管理部门在公布征地计划后发起成立。其主要职能是负责公布并协调土地征占双方与土地征占有关的征占计划和补偿安置协议。在村集体干部寻租土地所有权以及对其土地所有权进行架空这两者之间寻求一个平衡点。对村集体土地所有权的适当架空，才能有效遏制村集体干部对集体土地所有权的寻租，从而保证失地农民在土地征占前后话语诉求的实现。
（二）在法律层面，建立失地农民代表诉讼制度
失地农民代表诉讼是指当失地农民的利益受到侵害，而村集体组织不能或怠于行使土地所有者的职责维护失地农民利益时，失地农民为了村集体的利益以自己的名义代表村集体提起的诉讼。
村集体作为农村土地的所有者，在政府征地过程中居于绝对话语权地位。失地农民作为农村土地的使用者，在其失去土地使用权的过程中往往处于被动承受的境地。现有的制度规范很难有效阻止村集体成为“理性人”而与土地征占者为了利益走向联合。因此，失地农民的生存和发展需求就必然呼唤法律赋予其话语权，为其利益诉求提供渠道，而不仅仅寄希望于土地所有权的制度性不公正上。
失地农民代表诉讼的制度设计中，失地农民处于原告的地位，诉因是在征占土地关系中，作为土地所有者的村集体因不作为（如征地中向征占方妥协）或作为（如截留、私分补偿安置款）而侵害失地农民利益，与此对应之诉的被告就是土地征占方或村集体。这一制度设计应当被增加到《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定中。该法第一条规定：“为了保障农村村民实行自治，由村民群众依法办理自己的事情，发展农村基层民主，促进农村社会主义物质文明和精神文明建设，根据宪法，制定本法。”失地农民代表诉讼制度正是在征地领域“保障农村村民实行自治”、“发扬农村基层民主”的体现，也是从根本途径上对失地农民话语权的保障。
参考文献：
1、闵春芳,朱明菊.关于失地农民的法社会学思考[J].湖北行政学院学报,2007(1).
2、王艳平,刘妙妙.关注基层社会和谐――当前农民“话语权”浅析[J].农业科技与信息,2007(1).
