农村土地房屋征收法范文

导语：如何才能写好一篇农村土地房屋征收法，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：城市化；法治；秩序

中图分类号：DF127 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2013）11-0031-03

2001年诺贝尔经济学奖得主、美国哥伦比亚大学经济学教授约瑟夫・斯蒂格利茨曾将中国的城市化视为21世纪对世界影响最大的两件事之一。当前，我国正处于快速发展的城市化阶段，城市化进程必然会对城乡社会秩序产生影响。

一、城市房屋拆迁及政府与房屋被征收所有权人的利益博弈

城市化不可避免地涉及到对城市的规划、改造以及对部分城市居民房屋的征收、补偿和安置。房屋是城市居民重要的财产，如果不能公正、合理地补偿、安置，必然会引发房屋被征收者的不满、抗争。近年来，因城市房屋拆迁引发的房屋被征收居民上访、“自焚”、被“活埋”、暴力抵抗等事件屡见报端，这让我们不得不反思我国的城市房屋拆迁制度。国务院在城市房屋拆迁方面先后颁布了三部行政法规，即1991年通过的《城市房屋拆迁管理条例》、2001年修订的《城市房屋拆迁管理条例》以及2011年公布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》。2001年修订的《城市房屋拆迁管理条例》和1991年通过的《城市房屋拆迁管理条例》一脉相承。《城市房屋拆迁管理条例》没有区分公益拆迁和商业拆迁，政府单方面制定补偿标准。而实际在商业拆迁中，政府为了最大化土地使用权转让收益，对房屋被征收所有权人的补偿标准就不会太高。在房屋征收程序方面，这两部拆迁条例都将拆迁设置成行政许可模式，由政府给拆迁人颁发许可证，由拆迁人与被拆迁人达成拆迁协议，而政府躲在幕后。一旦达不成拆迁协议，当事人只能向行政机关请求行政裁决，对行政裁决不服才可以提起行政诉讼，诉讼期间不停止拆迁的执行，而政府还可以强制拆迁。这两部先后实行的拆迁条例使得城市房屋拆迁变成了政府、拆迁人、被拆迁人之间的一场利益博弈。政府改造城市的任务由开发商的商业行为完成，权力和资本很容易结盟，而房屋被征收者的利益则被漠视，这也是近年城市房屋拆迁引起民众抗争的根源。

国务院2011年的《国有土地上房屋征收与补偿条例》与先前的《城市房屋拆迁管理条例》相比，在保护公民财产权、规范国家权力方面有了很大突破，但其本身也存在亟待改进之处，如征收城市房屋的同时收回土地使用权，行政机关只对房屋进行补偿，而对未到期的土地使用权不进行补偿，这很有可能使被征收房屋所有权人得不到充分合理的补偿。此外，《国有土地上房屋征收与补偿条例》虽然明确规定为了社会公共利益，市、县人民政府才能作出房屋征收的决定，但我国目前对城市房屋商业拆迁如何运作并没有相关法律规定，而《国有土地上房屋征收与补偿条例》的落实仍需要不断深入理解与把握，难免不会有地方政府想“浑水摸鱼”。在巨大的利益面前，现实中有些地方政府及开发商并不会遵守《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。而随着民众权利意识的觉醒，由城市房屋征收引起的纠纷即使经过了司法程序，仍有部分房屋被征收权利人对裁判结果不会心悦诚服。实践中，我们也看到，《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布后，拆迁纠纷，甚至血案仍时有发生，并对城市社会秩序产生影响。

二、政府对农村土地征收及政府与失地农民的博弈

随着城市人口的增长、经济社会事务的发展，城市必然会在空间上扩张，这就涉及到城市对周边农村土地的征收。自1994年我国实行分税制以来，在中央和地方政府关系上出现了“财权上移、事权下移”的局面，地方政府财力不足。在这种情况下，征收城市周边农村土地并有偿转让就成为地方政府的生财之道，“土地财政”盛行。

征收城市周边农村土地自然要对失地农民进行补偿。根据《土地管理法》的规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及土地上附着物和青苗的补偿费；土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。很显然，这种以产值定补偿的方法并未充分考虑市场因素，补偿标准明显偏低。有些地方政府为谋求自身利益，甚至会压低对失地农民的补偿标准。土地是农民基本的社会保障，一旦失地农民利益受损，就容易产生纷争。由于征地规模较大，涉及失地农民的数量较多，一旦纠纷得不到解决，很容易引发失地农民与地方政府、开发商之间的冲突，失地农民会自发组织维权抗争。据中国社科院长期研究农村问题的学者于建嵘统计，2004年至2009年五年间，每年发生的农地冲突约占全国发生的的25%，占农村群体性突发事件的65%左右。许多政府官员也已经公开承认土地是诱发农村的主要因素，乃至认同：50%以上的中国农村地区群体性抗议事件都是由于农地遭到地方政府强行暴力征占造成的。越来越多的事实和研究都表明，中国的农地冲突已成为当前及今后相当长的一段时间内影响农村社会稳定和发展的首要问题[1]。

因征地而失去家园的农民进入城市，他们的身份也将转变为市民。“被城市化”的他们或许还没有做好充分的准备，就不得不面对进城后谋生方式、生活方式的转变。而失地农民城市生活的状态不仅关涉自身利益，而且会直接影响城市社会秩序。失地农民的适应过程是被动的，政府的安置保障措施将会直接影响到失地农民进城后的生存状态。对失地农民的征地补偿是否足够？失地农民的住房是否妥善解决？失地农民是否参加城市居民医疗保险、养老保险、享受低保？政府是否对失地农民进行职业培训或引导自主创业？这些问题的解决与城市秩序的发展走向密切相关。只有失地农民在城里“安居乐业”，这种由失地农民向市民的转变才可以说是成功的。如果失地农民进城后境遇恶化，沦为城市贫民，这就将成为影响城市管理秩序新的社会问题。

三、政府采取措施引导农民变市民对城市秩序的影响

改革开放以来，大量农民自愿进城，经商或打工，一些“成功人士”在城市定居，已融入城市生活。但大部分打工农民像候鸟一样往返于城乡之间，他们脱离农业生产，大部分时间生活在城市，但大多享受不到城里人的福利待遇。这种现象被一些学者称为“半城市化”。

农民工的“半城市化”并不是真正的城市化。近年来，一些地方政府尝试将农民变市民的改革。自2005年开始，天津、重庆、北京、广东、成都、嘉兴、无锡先后开始农民变市民实践。自2011年下半年开始，笔者的家乡――宁夏平罗县采取以下措施，促进农民向城镇有序转移：（1）降低农民进城的户籍准入门槛，规定在县城有住房、经商或就业等相关情况的，可以办理城市户籍；（二）保留进城进镇落户农民土地承包经营权和宅基地使用权；（三）农民首次进城镇购房享受优惠政策；（四）对进城农民就业进行培训、扶持；（五）进城农民养老、医疗、子女入学等方面保障到位。宁夏平罗县农民变市民的惠民政策吸引大批农民进城，仅2011年，就有2万农民转变为市民。

宁夏平罗县农民变市民的实践为我国城市化提供了鲜活的经验材料。中国政法大学的学者蒋立山认为：“从法学意义上说，中国的城市化本质上是一场权利运动，即中国公民开始享有迁徙自由权和部分城市居民享有‘市民权利’向惠及包括农村居民的公民权利转化的过程。”[2]城市化不仅仅是对农民户籍身份的变动，更是身份背后的权益共享，否则城市化后的农民就有被社会边缘化的危险。宁夏平罗县的城市化实践表明，政府应当做出把农民转变为市民的具体规划，在户籍、住房、就业、养老、医疗、子女教育等方面提供制度设计和保障。农民具有很强的实用理性，他们会在农村务农与进城谋生的“期望收益”之间理性地做出自己的选择。

几亿农民进入城市，这本身就是对城市秩序的挑战。进城农民融入城市社会的程度、在城市境遇的好坏、进城农民与原住居民融合的程度都会对城市秩序产生直接或间接的影响。不仅如此，“亿万农民的城市化发展必然产生或伴生诸多的社会问题和矛盾，而且还将有一个持续的过程。在高速发展的城市化中，中国的社会在克服旧有社会问题的同时，也必然产生新的社会问题。”[3]城市化意味着人口向城市聚集，人口不断膨胀就会影响到城市社会生活的各个方面，催生出一系列的城市社会问题，迫使政府必须有所作为。以就业为例，城市化并不能自动解决转化为市民的农民的就业问题，政府要为农民进城就业创造更多的机会。政府还需要对进城农民进行培训，鼓励进城农民就业或自主创业。为了应对城市化进程中人口、就业、住房、交通、生态、教育、治安等社会问题带来的压力，城市的管理者要以城市资源环境承载力作为城市化发展的重要考量因素，在城市规划、住房建设、公共服务、社区管理上做出通盘、周密的安排。托克维尔在《旧制度与大革命》中分析法国大革命时认为，许多国家发生大革命，发生秩序的混乱，不是因为不改革，恰恰是因为改革。城市化对我国当前社会来讲是一场深刻的变革，更需要周密的思考，做出理性的安排，才不致于引发因变革而导致的秩序动荡。

四、城市化对农村社会秩序的影响

城市化不仅对城市产生影响，而且对传统的农村社会秩序也产生了冲击。一些农民进城打工，一些农民在政府引导下转变为市民，他们保留在农村的土地经营权的流转就不可避免了。一些进城打工农民或转变为市民的农民将其保留在农村的土地交给其他村民耕种，收取报酬或不收取。当然，在农村土地经营权流转方面，一些地方也出现了制度创新。2006年，在宁夏平罗县兴起了土地信用合作社。土地信用合作社是一种农村土地经营权流转中介组织，这种土地流转的成功模式实际上已在全国推广。随着在城市站稳脚跟，一些进城农民会选择放弃在农村的土地承包经营权和宅基地使用权而获得补偿，这就需要建立农村土地承包经营权、宅基地使用权退出机制。随着土地流转规模不断扩大，土地集约经营就具有了现实可能性，家庭农场、股份制农场等新兴事物在农村出现也不再是“痴人说梦”。宁夏平罗县已在探索农村土地承包经营权和宅基地使用权退出机制，设立了土地承包经营权、农民宅基地和房屋产权退出收储基金，并已实践操作。家庭农场也成为重点培育模式，截止2013年4月，宁夏平罗县已成立家庭农场107个，流转土地5.57万亩。以上农村改革实践已让我们看到了城市化对农村经济生活产生的连锁反应。

随着城市化的发展，农村会因人烟稀少、空房增多而显得有些“凋敝”，甚至一些地方还出现了“村落的终结”。中国传统的农村秩序似乎已衰落，但我们并不是看不到希望，一种新兴的现代农村秩序即将产生。为了开发进城农民放弃的分散各处的宅基地，农村原有居住格局就会改变，为了生产生活的方便，必然会形成统一、现代的农村新社区。这种农村新社区或许与城市的设施并无太大区别。随着土地承包经营权在农村大规模流转、集约化经营的发展，留在农村的农民就会逐步转变为家庭农场主或现代农业工人，他们的生产方式、生活方式、价值观念都会发生变化，一种基于市场经济和合同规则基础上的新型人际关系就会形成，这不是预言，而是现实生活中已发生的真实的改变。“但是，认为乡村社会和乡下人将来变得和大城市的情况一样，这是一种过于简单化的幻想。”[4]这种新型的农村社会秩序依然有别于城市秩序，有其独特的“田园色彩”。

五、余论

城市化是人类社会发展的必然趋势，但不可否认的是城市化也不可避免地伴随着一些社会矛盾、社会冲突。在法律层面上，城市化中出现的社会冲突大多最终会归结为权利和权力的冲突。“工人、农民、市民等群体为了自身利益采取集体上访、游行示威等方式表达自己的诉求和意愿，本来应该被看作是在行使公民正常的利益表达权利，却被当成了影响稳定的‘’。”[5]稳定的社会秩序是我们追求的目标，但“不要将民众的利益表达与社会稳定对立起来，不要将公民正当的利益诉求与表达视为不稳定因素”[6]。只有维护了民众的基本权利，才能最终维护社会的稳定。我国历史上“治乱循环”的规律表明，社会秩序恶化的主要责任承担者往往是政府，是政府的恣意妄为导致民众不满进而引发社会矛盾尖锐。英国的霍布斯曾将政府比作《圣经》上的海怪――利维坦，它的强大既可以保护民众的利益，当然也可能会损害民众的利益，所以才有了将权力关进制度的笼子里之类的说法。在城市化进程中，政府要约束自己的行为，不能以“维稳”为借口，侵害民众的合法利益。

当下，我国正处在社会转型期，社会结构和利益格局都在发生深刻变化，所以产生各种利益矛盾和社会冲突是很正常的，也是不可避免的。社会冲突具有双重功能。社会冲突一方面会产生社会问题，耗费社会资源，破坏社会秩序；但另一方面，不涉及社会基本矛盾、不冲击核心价值的社会冲突也具有促进社会发展的功能。美国社会学家科赛就强调过冲突在社会系统中的正面功能[7]。所以，政府应以平常心对待城市化进程中的社会冲突与秩序问题，将社会冲突纳入法律框架，理性地加以解决。

参考文献：

〔1〕于建嵘.底层立场[M].上海：上海三联书店，2011.45.

〔2〕蒋立山.中国的城市化与法律问题：从制度到秩序[J].法学杂志，2011（增刊）.

〔3〕张鸿雁.城市社会学理论与方法――历史与逻辑的本土化视角[M].北京：中国社会科学出版社，2012.266.

〔4〕H・孟德拉斯.农民的终结[M].北京：社会科学文献出版社，2005.269.

〔5〕于建嵘.维权就是维稳[J].人民论坛，2012（1）.

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对此重大消息笔者保持审慎乐观态度，因为虽然具体办法出台了，但是其必须经过具体实践才能发现其效果如何，且笔者对《办法》研读后，发现其有两大核心问题亟需进一步明确和落实，否则《办法》有可能达不到预期的效果。

一、《办法》对贷款条件限制过严

《办法》第四条是对农民住房贷款条件的规定，笔者认为，该规定至少有两方面的问题：

其一，第三款要求对于征收范围的住房不能抵押；该限制实质上并没有理解抵押法律意义和抵押对征收的影响，从实质上来说，房屋抵押并不影响征收，也不会增加征收的财政负担和难度，这也是《国有土地上房屋征收补偿条例》第十六条没有将抵押列入其禁止范围的原因。

其二，第四款要求除用于抵押的农民住房外，借款人应有其他长期稳定居住场所，并能够提供相关证明材料；该条款又包含两个具体问题，一是什么才是其他长期稳定居住场所？二是谁来提供这个证明材料？

二、《办法》对抵押房屋处置的突破不如预期

《办法》第十二条因借款人不履行到期债务，或者按借贷双方约定的情形需要依法行使抵押权的，贷款人应当结合试点地区实际情况，配合试点地区政府在保障农民基本居住权的前提下，通过贷款重组、按序清偿、房产变卖或拍卖等多种方式处置抵押物，抵押物处置收益应由贷款人优先受偿。变卖或拍卖抵押的农民住房，受让人范围原则上应限制在相关法律法规和国务院规定的范围内。

该规定实质上没有达到和符合《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（以下简称《意见》）的精神，该《意见》明确规定：因借款人不履行到期债务或者发生当事人约定的情形需要实现抵押权时，允许金融机构在保证农户承包权和基本住房权利前提下，依法采取多种方式处置抵押物。完善抵押物处置措施，确保当借款人不履行到期债务或者发生当事人约定的情形时，承贷银行能顺利实现抵押权。农民住房财产权（含宅基地使用权）抵押贷款的抵押物处置应与商品住房制定差别化规定。探索农民住房财产权抵押担保中宅基地权益的实现方式和途径，保障抵押权人合法权益。对农民住房财产权抵押贷款的抵押物处置，受让人原则上应限制在相关法律法规和国务院规定的范围内。

而目前对于受让人的规定按照《土地管理法》第六十二条、第六十三条的规定，只能限制于本集体成员、且需符合一户一宅的原则。因此，如果严格按照目前的法律规定操作，则抵押物的处置可能只能是一纸空文，不能达到试点的目的，也会严重影响到金融机构放贷的积极性。

三、应对措施

其一，应该删除仅仅列入征收范围对住房抵押的限制，因集体土地的征收目前还适用《土地管理法》和国土部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，且列入范围到征收生效的期限是不明确的，不能因为列入范围就限制抵押。

其二，应该尽快明确长期稳定居住场所的定义和证明单位，如其自身名下有其他房屋、或者其直系亲属提供证明愿意提供居住场所，还是进城务工以后租赁房屋证明；或者直接取消该要求。就笔者看来，政府对于公民有提供最低生活保障的义务，其包含保障房，但没有宅基地或者集体土地上的房屋并不代表农民就会流浪街头，不能通过限制抵押或者转让的形式来妨碍集体土地及其房屋所有权财产属性的利用。

其三，农民住房财产权（含宅基地使用权）抵押贷款的抵押物处置应与商品住房制定差别化规定。笔者认为，虽然其原则上应以目前的法律规定为准，那是否也可以参照集体土地企业厂房的处理模式，在集体组织同意的情况下，在需要对宅基地进行处置的时候，通过政府征收后招拍挂的模式来进行处置；或者将集体范围扩大，比如扩大到本乡镇所有经济组织或者本县级政府范围内的集体经济组织甚至本县范围内的所有人均可参与竞买。

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关键词：土地征收 法规

一、土地征收的含义

所谓土地征收是指，国家就公共利益的要求，通过强制的手段，从国家土地所有权不包含的土地，采取一系列的强制手段，同时给予一定的补偿的制度。

二、土地征收的基本特征

2.1公共目的性

所谓公共利益是指，国家或者社会的相对权益决定了公益的目的，即土地征收权能够存在的有效依据，但国家在征收土地时，必须满足公共利益这一前提，否则即是违法征收，国内的《物权法》中第42条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。

2.2强制性

土地所有权是人的合法物权之一，它具有排他干涉性，在未得到当事人同意时，不得侵犯土地利益，对土地进行任何一种私自交易，都会得到国家强制限制，这一权利却不是一定的，神圣不可侵犯，当代，国家多做出相关规定，指出国家可以根据公共利益，对私人以及集体所占有的土地进行征收，并将该土地权利转化为国家所有，在土地征收的过程中，征收权是一种意义上的权力，也是在国家单方意志的基础上所拥有的所有权。

2.3补偿性

国家是人民利益的集中体现，标志着国民生活需要，所以，国家可以在某些既定的环境下，从公众利益的角度出发，牺牲部分人的利益，以满足国家公共需求，因此强制性是土地征收的一个特征，这一过程中，土地的原占有主体将其过渡给国家，同时，为了保证失去土地的人能够良好的继续生活，所以需要采取一定的补偿，这是国家私权尊重的一种体现，但各国征收土地的补偿的规定、原则表现不一，但总体精神是一致的。

三、农村土地征收补偿的意义

农村土地征收补偿是政策补偿中突出的两种形式之一，同时结合上述农村土地征收理论，能做出界定，行政主体是以公共利益为基础出发的，需要对农村农民集体土地进行征收，从而，国家在征收的同时，还必须以一定形式的补偿方式去补偿公众利益，使得公众所遭受的精神、物质损失得到补偿，从细节上讲，是农村土地征收补偿是具有重要意义的。

3.1关系农民利益的保护

所谓农村土地征收，是指国家以强制手段从农民手中获取土地，该方式具有 一定的正当性，体现在个人权利受到制约，个人所有权，以及土地所有权都需要能够为社会发展需要服务，征收农村土地也是城市进步中的必要，土地作为人类最根本的生产资料，就土地的自然属性进行征收，同时去补偿是保障农民利益的关键，在当代中国，土地不仅仅是农民所拥有的一项财富，更是衣食父母，从感情上以及心理上都需要一定寄托，因此，在政府同意征收的前提下，是需要以合理的制度来补偿公民的。

3.2关系土地资源的合理利用

土地作为一种非可再生资源，是人类赖以生存的物质基础，土地给中国人民提供了充足的粮食以及养分，人类才有物质基础去发展远古文明，以发展至今，随着经济、社会进步，城市化是人类居住发展的主导文化，城市的扩大需要充足的土地，因此农村土地的征收变成了必然，容易导致各种生态问题频现，征地补偿制度则直接决定着土地的价格，以及一系列问题的补偿途径，因此农村土地的有效利用关系着整个城市的发展速度、方式。

3.3关系社会的稳定

农民生活是否安稳，一直关系着中国这个农业大国的安稳，历年历代的封建王朝不停的更迭，原因在于农业为得到稳固，因此农民是社会稳定的主体，征地补偿制度所涵盖的内容必须包括农民的安置以及补偿，若不对补偿、安置进行良好的处理，则会使得农民阶层不稳定，最后对城市以及国家的安全造成一定的损害。

四、我国现行土地征收法律制度的缺陷以及原因分析

4.1公共利益界定不清

虽然在国内，我们的宪法中的《宪法》、《土地管理法》，都对公共利益需求做出了相关的规定，即是指，政府有权利，通过法律相关条例去实行土地征收，但是公共利益却具有不确定性，模糊性，我国法律却有每一对这一概念进行描述，导致了当地社会在各种地方利益冲突面前，显得很局促，特别是一些具有明显商务利益的幌子，损害了工资的利益，最后造成了公共利益的损害。

4.2建设用地使用权的有偿出让市场具有一定的国家垄断倾向

我国的土地所有制可以分为国家属性和集体属性两种，但是在建设用地的规划以及使用方面具有相当大的差别，其中《土地管理法》第43条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”。在农用土地像非农用土地的转化上，必须将土地所有权进行变性，将集体所有权转化为国家所有权，并投资到非农建设当中去，该规定世家上是为国家的独断土地使用做出了空间，将土地国有化权利夸大，农民则很大程度上是被该法规所排斥的，换言之，农业用地的非农用转化，是由村集体以及农民自身的所有权、决定权都是被排斥的，所有补偿也是相对的。

五、完善土地征收制度相关建议

5.l严格界定公共利益的范围

公共利益同私人利益的概念具有较大的差别，公共利益以及私人利益常常表现出相关规律，公共利益多是以削弱私人利益的形式去实现，甚至说，通过限制甚至剥夺掉私人所有权换来的。所以，多国法律实践的过程中，多是通过宪法以及法律来对公共利益进行区分，此外，与公共利益的界定实质内容进行比较，公共利益的界定相对繁杂，所以我们还应关注由谁确定公共利益的划分，公共利益程序界定相对与制衡以及对抗对于界定公共利益具有重要作用，所以他也是农民权益的保障。还需要为农民保留异议权等权项。

参考文献：

【4】黄祖辉，汪晖.城市发展中的土地制度研究【M】.北京:中国社会科学出版社，2002

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关键词：城中村；农村；私有化

中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）03-00-01

一、引言

中国自古以来是一个农业大国。建国初期，中国实行封闭式的计划经济政策和城市土地国有制和农村土地集体制的土地制度。如今中国推行的是计划经济与市场经济并存的经济制度，中国经济呈现出明显的城乡二元化的局面。土地被集体占有，村民不能灵活地处置土地，造成农业生产效率不高，产生一系列的社会问题。而农村土地中，城中村土地属于特殊的群体，它们大多数都不再作为耕地，而是宅基地。且在城市发展中，逐渐被并购成为城市的区域中，但是其土地的性质仍然属于集体所有，因此土地一旦被征用则会产生村民、政府、村集体和开发商土地对于土地征用后收益分配的问题。

二、城中村土地现状和存在问题

城中村土地属于集体所有。土地被征用后，村民补偿安置标准往往由村民集体组织和开发商、政府去协调。村民集体组织往往不能够去满足每个村民的利益，村组织领导也极容易寻租。这种委托的关系，产生道德风险，造成村民的利益得不到保障。同时，很多村民都是靠着出租城中村房屋生活，土地遭到征收后，失去了赖以生存的生活来源，而城市的生活成本高，村民失去土地后往往不能够让自己以后的生活得到很好地保障。另一方面，由于征地的商业性质，村民借此向政府、村集体漫天要价。在有限理性和机会主义的假设下，必然存在为获得合理的，甚至是更多征地补偿的村民，以拆迁方有旧城改造的刚性需求，利用自己的后动优势而成为钉子户。钉子户的个体理性与集体理性的冲突，最终使公共利益不能得到公平有效的分配。因此现有的农村土地制度存在着一定的问题，势在必行。

三、土地问题产生的原因

（一）城市化进程的快速发展的结果

改革开放的20多年中，城市化的进程加速发展。原来属于农村土地的城市郊区，被扩大的城市版图所包围，渐渐就形成了城中村。随着城市用地的紧张，被城市包围起来的城中村也势必要进行改革。

（二）城乡二元管理体制及土地的二元所有制结构所造成

城乡二元管理体制，是指“城市”和“农村”分属不同的管理模式，二元所有制结构是指城市的土地属于国家所有，而农村的土地属于农村集体所有的制度。而在一些“城中村”内形成了以城市与农村“二元所有制结构”并行存在、共同发挥作用的“边缘社区”特征。“从个体理性选择的角度看，‘城中村’这种特殊的建筑群体和村落体制的形成，是农民在土地和房屋租金快速增值的情况下，追求土地和房屋租金收益最大化的结果。”因此，从“城中村”的历史变迁可以发现，土地的二元所有制结构是造成“城中村”形成的根本原因。

（三）土地管理法不适应当前经济发展

土地管理法规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。因此城中村土地大部分都是属于农村集体所有，而村民并不享有土地的所有权。现今市场经济繁荣发展，土地管理法已经不能够随着时代的发展而适应现在的环境。对于一些一线城市来说，土地的价值已经成几十倍的速度增长。而《土地管理法》中却只规定“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍”。这明显不符合实际情况。村民得不到应该有的土地补贴，失去土地后，难以在城市中立足，就造成了拆迁中暴力事件的发生。而且土地属于集体所有，容易造成政府和村集体寻租。政府通过和开发商的洽谈能够获得丰厚的土地财政，但是却没有从村民的角度出发去考虑集体的利益。因此的实现，是改变城中村征地补偿的根本。

四、结论

城中村村民土地，其特殊之处在于虽处于城市中但土地性质却是集体所有的，对其土地的管理，应与普通的农村土地管理一样区分开来。随着经济社会的发展，城中村土地价格水涨船高，甚至以原来价格几十倍的速度增长。旧的土地管理法已不适用于当前的状况。而对于农村土地的改革，城中村土地也应该针对其特点区分开来。如果是要对农村土地实现私有制，应该考虑到城中村土地的特点，因地制宜，不能完全放开对城中村农村土地也进行土地私有化改革，原因有以下几点：

1.城中村土地价格增值上升快，而这部分增值很大程度上是国家投入城市化建设而带来的经济发展造成的房价上升，这在这一点上如果城中村土地实行私有化，会造成村民暴利情况，也造成政府资源的流失。

2.城中村土地归村民所有，不利于土地的征用和城市化发展。由于城中村土地属于城市，土地往往要被利用于城市建设。而且城中村的景观也影响到城市的发展，因此城中村拆迁改革势在必行。城中村土地的私有化，不利于国家对土地的统一征收，这会加剧了操作的困难，带来更多协调上的社会矛盾。

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（一）财产课税体系的比较

广义地看，世界各国对财产的课税主要分为三大体系，一是对转让财产的交易行为征税，多以流转额为计税依据，一般以营业税、转让税、登记税、印花税或增值税等形式，征收比例税率或累进税率；二是对占有、使用财产进行课税，多以财产评估价值为计税依据，分为对全部财产征税（一般财产税）和对个别财产征税（如土地税，房屋税、房地产税），征收比例税率或累进税率；三是对转让财产的收益征税，如土地增值税，多采用累进税率。

（二）财产税比重的比较

据OECD组织资料显示，发达国家财产税收入占地方税收入总额比例较高，美国占80%，加拿大占84.5%，英国占93%，澳大利亚则高达99.6%。由于财产税征收金额较大、权数较重，从而形成了“多征税、多提供公共服务、税源多增加”的良性循环机制，使其在地方经济建设中发挥了积极的调节作用。发展中国家财产税占地方税收入比重较低，但多把财产税划归地方收入。亚洲国家的一些大城市房地产税占地方财政收入比重一般在23%～54%之间。由此可见，世界各国财产税在地方税中都占有举足轻重的地位，是地方财力的重要来源。

（三）财产税制要素的比较

1、课税主体。转让财产交易行为的课税主体多数以卖方为纳税人；也有以买方为纳税人，主要是设置不动产或房地产购置税的国家，如韩国、日本等。世界各国对转让、占有和使用财产的课税，纳税人一般是产权所有者或使用者。

2、课税对象和税基。对世界上多数国家来说，财产税最主要的课税对象是房屋和土地，但在具体征税对象和税基上又各有区别。有的国家单独对房屋、土地课税，计税依据是财产的资本市场价值或评估价值或其年租金。各国征收财产税的房屋范围不尽一致：如加拿大、印尼、美国、瑞典都将土地和建筑物的资本价值纳入税基；但瑞典只有住宅用地和住宅楼缴纳财产税，剔除了商业财产；英国对包括楼房、平房、公寓、活动房屋和可供居住用的船只等，以其估定价值为计税依据征税；有的国家将土地、房屋并入其他财产一起课税。如日本将原来分开征收的地租税、房屋税，船舶税、铁路税等财产税税种合并征收固定资产税。其中对房屋课税的纳税人是房屋的所有者，课税对象包括纳税人拥有的一切房屋，计税基础是房屋的估定价值；巴西的土地税分为农村土地税和城市财产税，前者的课税对象是用于种植、放牧和其他农业性活动的土地，城镇土地不在应税范围内，计税标准按土地面积和土地使用比率分为三类计征，后者的课税对象是城市土地和土地上的房屋及建筑物，计税依据是应税土地和房屋建筑物的评估价值。

3、税率。比较广泛使用比例税率，在对财产转让收益和流转额课税时也采用累进税率，仅有个别国家采用定额税率。税率可由中央政府法定，也可由地方政府根据受益人的预算需要和预算周期确定。如美国、加拿大，税率的确定一般由地方政府自行决定，较高一级政府只对其设限制规定。而丹麦、法国和日本，中央政府对地方政府征收的税率都规定了固定限额或最高额。

4、起征点和减免税优惠。一些国家或地区在税收管辖权内，对财产课税制定有起征点，如澳大利亚维多利亚州对低于14万元的财产价值不征税，日本对土地占有税也规定了免征额，确定了固定资产税和城市规划税的最低起征点。同时各国对农业用地给予不同程度的减免税。荷兰、英国、澳大利亚和瑞典农业用地全部不计入税基。法国对农场建筑实行免税，其他许多国家都通过特殊估价和征税措施给农业提供税收优惠待遇，如日本对城区的农业用地按其估算价值的一半进行征税；国际上对林地一般都提供免税待遇。如智利、法国都给林地提供了免税照顾。

二、我国财产税制的现状及存在的问题

目前，我国采用的是个别财产税，主要税种有房产税、城市房地产税、城镇土地使用税、车船使用税、车船使用牌照税、契税，有人也把土地增值税、耕地占用税包括进去。

我国的财产税制在以下方面存在着明显的不足：一是财产课税范围窄、税种少，收入规模小。据统计，全国财产税收入约占税收总收入的2.04%，约占地方税收入的4.12%。据四川省及成都市“九五”期间的统计，财产各税占全部地方税收的比重约5%～6%。由于所占比重过低，导致其职能弱化，难于充分发挥调节功能作用；二是内外两套财产税制，既增加了征管难度，又不符合世贸组织要求的统一、公平、公正的原则；三是计税依据不合理、不规范；四是财产评估制度、财产登记制度和财产税收政策不健全，税收征管不严，部门协作配合不够，税款流失现象较为严重；五是个别税种设置重叠，税基交叉，存在重复征税之嫌。

三、国际财产税制借鉴

（一）税种设置覆盖面广、征收范围宽。目前，各国的财产税覆盖了财产的转让、占有、使用和收益各环节，体现了税制调节课税对象价值运动全过程的客观要求。征收范围较宽，不仅仅局限于城镇房地产，而且也包括农村、农场建筑物和土地。遗产税和赠与税广泛受到各国重视。

（二）各国普遍建立以市场价值（又称改良资本价值）或评估价值为核心的税基体系。以价值为核心能够准确反映真实的税基，随经济的发展带动税基的提高进而稳步提高财产税收入；同时，也可以体现公平税负、合理负担的原则。

（三）税率设计以比例税率和累进税率居多。对财产转让、占有、使用环节多采用比例税率，对收益和所得环节多采用累进税率，但这不是绝对的，各国根据各自的经济、文化背景设计各具特色的税率制度；各国的遗产税和赠与税税率仍将以超额累进税率为主，但级次表现出减少趋势。

（四）大多数发达国家都建立了规范而严密的财产登记和系统、完整的财产评估制度。这是财产税课税的基础，但发展中国家与发达国家比较有较大的差距。

（五）建立内外统一的财产税制。

四、改革财产税制的建议

（一）合理设置税种，增加税种覆盖面

1、合并、统一房地产税制，设立房地产税。合并现行的房产税、城市房地产税和城镇土地使用税等三个税种，设立统一的房地产税。一方面体现了世贸组织的国民待遇原则，另一方面符合简化税制、便于征管和降低征收成本的国际通行做法。而且城镇土地使用税本身属于财产税而非资源税，“房依地存、地随房走”，房屋和土地的规划、评估紧密相连，城镇土地的国家所有不影响三税的合并和统一；且房价的上涨多半缘于地价的上涨，三税统一有可行的理论基础。

2、合并内外两套车船税税制。对凡在我国境内拥有车船的单位和个人，不论车船是否被使用以及使用的频率如何，均应缴纳车船税。

3、适时开征遗产税和赠与税。在遗产税和赠与税的开征上，一是要科学地选择税制模式。基于我国遗产继承人可自行分割交接财产，公民的纳税意识不强等实际情况，宜选择美国等实行的总遗产税制和总赠与税制。即对被继承人的遗产总额征收遗产税，对赠与人的财产征收赠与税。二是科学确定征税对象、范围及征管程序。参照国际惯例，课税对象范围应包括动产和不动产，以超额累进税率并规定适当的起征点，合理确定扣除项目，如设丧葬费用扣除，遗产管理费用扣除、债务扣除、捐赠扣除、合理负担费用扣除等。最后，制定有关部门相互协调配合的征管措施。

（二）扩大财产税征收范围

1、扩大房地产税的征税范围。一是房地产税的征税范围应该扩大到农村用于种植、放牧和其他农业性活动的土地及房屋。与此同时，相应调整降低农业产出税负。二是对城镇居民拥有的房屋征收房地产税。随着我国住宅商品化的发展和人们收入水平的提高，私人拥有的房产不断增加，已经具备了对私有房产课税的条件。同时，房屋的折算价值分配逐步向高收入个人倾斜，因而对城镇居民自用住房课征（比例税率）财产税在整体上将产生“累进”效应。在具体征收时，可借鉴国际通行做法，对人均居住面积设置起征点，对城镇居民自用房课征比例税，使城市房地产税的纳税人涵盖全部城镇土地和房屋的所有人。

2、合理设置房地产税的税目。我国房地产税可下设农村土地使用税和城镇房地产税，前者对农村用于种植、放牧和其他农业性活动的田、地、山、荡占地课征，后者主要对城镇企业和个人拥有的土地使用权及土地上的房屋和建筑物课征。城郊结合部的土地及房屋、建筑的处理可借鉴巴西的做法，即确定土地是否属于城市房地产税的课税范围，一是看其是否作为农用，二是在土地的1.5英里范围内至少有以下设施中的两项：人行道、自来水主线、排污设施、街灯、公共学校。如土地不作为农用，又符合第二项要求，就应该视为城市土地。

（三）建立以市场价值为核心的税基体系，科学确定财产税的计税依据

1、调整房地产税计税依据。从国际上看，财产税的计税依据包括年度租金价值，改良资本价值（市场评估价值）、未改良资本价值和占用面积。改良资本价值制度的计税依据是土地和房产的完全市场价值，更符合“量能纳税”原则。此外，该计税依据具有“交易证据多、便于诚信纳税，收入富有弹性”的特点，是各国的房地产税趋于采用该计税依据的重要因素。当然，这需要相应完善符合我国国情的房地产评价方法体系和房地产评估制度。

2、调整车船税计税依据。作为世界通行的财产税的计税依据主要有两种：一是依车船原值作一定比例的扣除；二是依车船的市场价值，即评估值。从理论上讲，后者更科学，但是考虑到市场和评估工作本身的局限性、工作量和征收成本，现阶段可采用前者作为计税依据。至于扣除比例中央可规定一个幅度范围，各地方政府视本地实际情况在此范围内确定具体的扣除比例。另外，对单位价值低于一定标准的车船给予免征照顾。

（四）合理确定各财产税的税率

1、合理确定房地产税的税率。参照美国、加拿大的做法，在确定税率的形式和大小时可以赋予地方政府一定幅度范围（如0.5%～3%）内的自。税率的确定应反映“宽税基、低税率”的税制改革趋势。

2、合理确定车船税税率。在以车船价值为计税依据的情况下，改过去的固定税额为比例税率，以公平税赋，比例税率的大小应该与目前对车船的收费及环保问题统筹考虑。

（五）建立以财产评税制度为核心的征管运作体系

1、建立以房地产评税制度为核心的财产评税制度体系。应建立完善的财产税评估制度，制定评税法规和操作规程，设置专门的财产评税机构，是未来财产税制发展的基本趋势。

2、建立与财产登记、评估、税收征管有关的信息数据库，运用计算机技术对信息进行搜集、处理、存储和管理，以获取有效的财产信息和征管资料。

（六）财产税的税收优惠问题

1、取消城镇居民住房的财产税优惠。避免对出租住房的歧视，有利于加强对个人私房出租的税收征管。可对国家规定标准内的居民住房采取起征点的办法予以免税优惠。

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关键词：小产权；原因；原则；解决思路

近年来，随着商品房价格的持续上涨，“小产权房”的问题愈演愈烈，关于其合法化的争论此起彼伏。“小产权房”这个概念并非严格意义上的法律用语，只是一个约定俗成的说法，实践中对于“小产权房”概念的界定仍然是众说纷纭。一般认为：“小产权房”是指拥有集体土地所有权的乡（镇）政府、村委会或村民小组利用集体建设用地、宅基地、甚至耕地，以“新农村建设”、“旧村改造”、“村镇建设”等名义或者没有任何名义地自行或联合房地产企业合作开发的多层或高层住宅。按照现行法律，“小产权房”就是违法建筑。“小产权房”不合法主要是其土地使用权的不合法。既然集体土地被国家法律明确规定不能建设商品房，故其使用权能是受到限制的。

一、郑州“小产权房”市场的特点分析

（一）数量庞大

郑州市“小产权房”大概起步于2000年后。经过十多年的发展 “小产权房”已成为郑州住房市场一股不可小觑的力量。数据显示，郑州目前小产权房的数量超过200万平方米，这个数字约占郑州房地产市场2013年全年供应量1034.81万平方米的20%左右。

（二）分布不均

郑州北部、东区以及西区等地城乡结合部成为“小产权房”较为密集的地区。据粗略统计，郑州市的小产权房面积为200多万平方米。仅郑州北部某村所建小产权房面积就高达40余万平方米，占地540亩。

（三）价格上涨较快

“小产权房”的销售价格上涨明显，甚至比商品房上涨的还要多，以郑州北区某“小产权房”小区为例公开资料显示，2006年建成时，销售价格为800元/m2，如今该小区房价每平米已上涨至5000多元，8年间涨幅愈6倍，销售价格的持续上涨，也说明了“小产权房”市场的火爆。

（四）形式不断创新

近年来，郑州“小产权房”形式不断创新，出现了以公租房、保障房、农业结构调整、旧村改造、新农村建设、旅游产业、文化园区、种植园（棚）承包、养老休闲等为名建设的变相“小产权房”。

二、“小产权房”产生原因分析

（一）城乡二元的土地制度是“小产权房”市场繁荣的根源

根据我国当前的土地管理法，集体土地无法直接变为建设用地，需要先经国家征收，转为国有土地后，才能流入土地供应市场。随着房地产市场的快速发展，土地价格在持续攀升，但是，我国“低征高卖”的征地制度造成农村集体少有机会分享土地的增值收益。

2013年国有土地使用权出让收入达到41266亿元，占地方财政收入比例达35%，成为中国地方政府推进改革的主要资本。随着农村集体土地权益意识的增强，他们也希望与政府分享甚至独享土地的增值收益，“小产权房”便是农民集体“变通”的办法之一。

（二）“小产权房”市场的繁荣，与城市房价迅速蹿升密不可分

由于不用负担土地出让金和各种税费，相较商品房而言，“小产权房”的价格优势十分明显。特别是在房价较高的一、二线城市，“小产权房”有着庞大的购买群体。另一方面，“小产权房”开发利润空间巨大，在现行城乡二元土地制度下，集体经济组织也乐于将自有土地与投资人的资本结合，加之违法成本低、处罚威慑力小，导致“小产权房”建设愈演愈烈。

（三）地方政府的管理不到位促成“小产权房”市场快速发展

农村集体土地在不经过政府征收程序直接开发“小产权房”的背后，隐藏着有农民、村集体、基层政府、开发商组成的利益链条。在这个利益链条的分配中，基层政府在收取一定的费用以后，对“小产权房”开发挣只眼闭只眼，监管不力，执法不严。村集体则以集体名义积极参与小产权房开发，主要有：直接把土地变现，通过出让土地以防土地被征收，得不到土地溢价；土地价格上涨，直接卖地获得巨大利益；直接参与“小产权房”开发，获得土地和房屋两项收益；自己没有能力开发，积极寻找开发商开发。尽管地方政府以及国土、规划、城管等部门的基层单位，都有权利和能力制止小产权房，但在村、乡两级尽力推动，其他部门的纵容下，“小产权房”房屡禁难绝。

（四）城市保障房建设量有限，分配机制不够公平和合理

虽然近几年政府不断加大各类保障房建设，但由于其总体数量有限，以及分配、管理机制的不健全，大量具有刚需和改善性需求的城市中低收入阶层没有享受到保障房的福利，进而购买“小产权房”。

三、郑州解决“小产权房”问题的对策建议

“小产权房”问题危害很大：乱占滥用土地建设和销售“小产权房”行为，违反城乡规划法，破坏房地产市场秩序；由于不能依法办理产权登记，购房人的权益得不到保护，成为影响社会稳定的隐患。

实际上，河南省政府对于小产权房的监管和治理一直没有停止过。2012年10月，河南省国土资源厅、省住房和城乡建设厅联合下发开展小产权房问题清理摸底工作的通知，要求全面清理摸底全省范围内违法占用农村集体土地进行建设、销售或拟销售住房的基本情况，依法制止查处小产权房在建在售、拟建拟售等违法行为。但截至目前，河南仍未出台有关小产权房的处理意见和具体措施。

现阶段解决“小产权房”问题主要集中在两点：抑制“小产权房”的进一步开发与蔓延和科学处置现有“小产权房”问题。

（一）抑制“小产权房”发展的对策

1.加快农村土地产权制度改革

“小产权房”问题的根源在于我国现行的城乡二元土地分割制度。只有明确农村土地产权主体，给予农村土地财产权利，改革现行农村土地征收制度，明晰农民的土地权利与责任，增强农民对土地权利和收益的保护能力，才能够促使农民从长远的目标考虑，摒弃“小产权房”等短期的土地违法使用行为。从农村发展改革的长远目标来看，构建完整的农村土地产权体系，才是从根本上解决“小产权房”问题的途径。

2.完善保障型住房建设

现阶段城市房价高、增长快已经成为全社会关注的民生焦点，住房问题涉及经济、社会、民生等多方面的问题。稳定住房价格，保障居民的住房权利是全社会艰巨和紧迫的任务，只有住房价格稳定，住房市场秩序规范，住房保障体系完善，住房梯次消费和建设模式健全，住房供应结构得到合理调整，才能从根本上解决“小产权房”现象，杜绝“小产权房”的蔓延。

3.规范基层政府的职能和权力

“小产权房”问题的发展与基层政府的参与行为、监管不力、行政不作为有很大关系的。“小产权房”违法开发的查处需要多部门的协作，涉及城管、城乡规划、土地管理、司法部门和乡镇政府等部门，但现实的执法过程中，各部门缺乏协作、各行其是，甚至出现相关部门参与“小产权房”开发利益的分配，以至于“小产权房”屡禁不止。因此，要解决“小产权房”问题，在管理层面上，需规范基层政府的只能和权力。

（二）清理“小产权房”的建议

清理“小产权房”应坚持以人为本、区别对待和循序渐进三个原则。“小产权房”问题涉及多方利益主体，其中城镇低收人阶层的购房者以及农民都是弱势主体，农民的土地收益和生计问题以及城镇低收人者的基本住房需求是亟待解决的社会问题。虽然小产权房的合理性值得商榷，但它的出现使城镇资金流向农村，促进了农业的发展，提高农民的收入水平，并以其低廉的价格保证了部分城镇的中低收人者的生存权和居住权。对待“小产权房”问题应当综合情理法谨慎处理，不可盲目地采取“一刀切”的措施。

对一定年限以前购买的、履行项目审批手续、并符合城乡发展规划的“小产权房”，建议在按国有土地标准补交土地出让金、补办有关手续后，可以转为商品住房。

对一定年限以后购买的、符合城乡发展规划的“小产权房”，建议有条件地转化为保障性住房。

对于符合条件转化为经济适用住房的“小产权房”，住房保障部门与村集体经济组织签订协议对房屋予以回购，集体经济组织已经收取的价款抵作房屋及土地补偿款，政府不再予以补偿或另行额外支付价款。在将集体土地转化为国有土地后，将房屋转化为经济适用住房。

保障性住房用地也可以扩大到符合条件的集体建设用地，将那些不符合条件转变为国有土地的“小产权房”，由政府承租后纳入公共租赁住房管理；对一定年限以后建设、尚未出售的“小产权房”，不能转化为国有性质土地的，也可由政府回租，由住房保障部门与农村集体经济组织签订房屋租赁合同，取得房屋使用权，除法定事由外，双方不可解除合同，政府将承租的小产权房作为公共租赁住房。

总之，加快解决小产权房问题既是出于对国家经济和社会稳定的考虑，也是对政府的威信和执政能力的考虑。当前的主要任务和着重点是制止小产权房的蔓延，把小产权房控制在当下的规模，然后再通过长远的宏观政策和制定具体的行之有效的解决之道，以达到标本兼治的目的。

【参考文献】

[1]范恩海，张兰婷.“小产权房”的法律性质及解决对策分析[J].建筑经济，2013（01）

[2]张敏.北京市购买小产权房群体现状调查[J].半月选读，2007（15）

[3]贾广葆.“小产权房”解决对策[J].上海房产，2008（12）

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走节约集约化用地道路，加强土地整理，合理利用土地

首先，科学制定土地利用规划，加强土地整理。土地利用规划是对一定区域未来利用土地超前性的计划和安排，是依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性在时空上进行土地资源分配和合理组织土地利用的综合技术经济措施［6］。土地整理是在土地生态环境容许的限度内增加可利用土地，缓解土地供需失衡，实现生态效益、经济效益和社会效益的统一和土地永续利用的有效途径。实践证明，土地整理是保证土地规模经营、可持续利用的必由之路。国际上许多发达国家都经历了这一过程，目前还在不同程度的延续。只是由于各国的国情不同，其发展模式有所差异。鉴于此，地方政府在征地中应切实遵循“用途合理”、“土地用途管制”的指导思想，对土地合理开发利用使稀缺的土地资源利用率实现最大化。通过土地利用规划和土地整理，复耕还田，确保耕地不减少，实现土地使用集约化。其次，限制人们对土地的过度占有，促进对土地的节约集约使用。人多地少是我国的基本国情，保护土地更是关乎中华民族生存与发展，关系广大人民群众根本利益的大事。改变传统用地观念让土地利用由粗放型向集约型转变、由大手大脚用地向厉行节约用地转变、由宽松优惠供地向从严从紧供地转变、由约束性不强的管理向依法严格管理转变，转变“高楼大厦就是城镇化”的认识误区。最后，借鉴国外经验通过法律不断规范人们在土地取得、保有、使用等方面的行为，汲取一些发达国家在工业化、城市化过程中的非理性扩张对自然资源，特别是对土地资源所造成的浪费与破坏的教训，通过合理规划，在有限的土地上实现生态、建设、居住用地的合理安排和集约利用。提高节约集约用地水平，使现有的土地资源得到充分合理的利用，发挥土地的最大潜能。

设立有效的救济途径制约政府行政征收权

“没有救济就没有权利”，救济程序的严谨和完备，是权利实现的主要保障。我国现行法律对被征地农民的救济程序还有很大缺陷，这显然不利于对弱势群体的保护。由于救济程序的缺失，很多失地农民无奈走上上访、之路，这无疑就违背了土地征用目的的初衷。应当为失地农民设立并完善行政救济程序、司法救济程序，设立并完善公益诉讼制度。有效的救济是制约行政权的最后防线，在政府行使行政征收权与农民私权发生争议时，需要行之有效的救济途径来解决纠纷。实践证明，行之有效的救济是建立土地征收纠纷的司法救济机制，司法救济通常由司法诉讼作出终局裁决，即人民法院接受农村集体经济组织或其成员的诉讼请求，依法定的审判职权和诉讼程序，审查土地征收行政行为的合法性，裁判土地征收行政争议，纠正土地征收行政违法，监督相关行政主体依法行使农村土地征收权，实现对农村集体经济组织及其成员合法土地权益的司法保护和救济。目前，我国土地征用只在安置补偿部分才涉及对被征用人的救济，而且一般都是先有行政机关裁决，对行政裁决不服再申请行政复议或是提起行政诉讼。土地征用过程中的其它环节如:行政规划、征用决定等重要行政行为并没有相应的监督和救济方式，这无疑是不完整的也是不彻底的。因而建立完整的救济途径能够监督和制约政府的行政征收权，防止征地过程中对农民合法权益的侵害。

完善农村土地征用程序，保障农民在民主决策中的权利

在征地过程中，农民应该拥有参与及决策的民利，这一方面体现了宪法赋予公民享有的平等参与全国性和地方性事务的管理和决策的权利，另一方面体现了基层民主政治运行过程中的一系列自治性的民主政治权利。农村土地征用涉及到千家万户农民的利益，因此完善农村土地征用程序，保障农民在民主决策中的权利就显得十分必要。实践中政府应从三个方面完善农村土地征用程序:一是加强对农村土地征用的审批程序和审批检查力度，从源头上抓好城市建设规划审批，划定永久性农田保护区，全面落实占补平衡要求，尤其是要加强对所谓“公共利益”的审核，严格监管土地征用过程中出现的滥用行政权力的问题;二是增加农村土地征用的听证程序，弱化政府的行政职能和主导作用，应当考虑设计专门针对征地目的正当性和必要性的听证程序，设计制定补偿方案的听证程序，充分听取和考虑被征地人的意愿。听证的具体步骤可以参照《行政诉讼法》规定的听证程序举行，邀请与征地行为本身没有利害关系的第三方主持，被征用的主体可以就涉及内容提出自己的意见，双方充分予以交流。若征地主体不能举证证明其征地目的的正当性或者举证不充分，征地不应得到批准。征地主体不能证明补偿方案的可行性，土地征用程序就不能启动;三是加强农村土地征用的民主性，充分尊重土地所有权人和使用权人意愿，强化其参与作用。作为集体土地的所有权人和使用人，农民对土地征用这一对其自身有巨大影响的事项的意见应被尊重和考虑。同时，建立信息公开制度及时公开土地信息，向社会公开土地征收的有关情况，公布对土地征收有影响的决策信息、补偿的范围、标准和时间等资料，让农民知情。然后，让农民可以有效地参与决策、改变失地农民“被告知”的角色，这样就可以提高征用土地的透明度，防止在征用土地过程中的暗箱操作，被征土地的农民才能理解征地行为，积极配合政府的征地活动，使我国逐步实现土地征用的民主化和公正性。

健全和完善农村土地征用的补偿制度，充分保障失地农民的利益

农村土地征用补偿制度的建立，是保障失地农民利益的关键所在，也是避免双方矛盾冲突的有效措施。我国《物权法》第42条规定:“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”《物权法》规定的“足额支付”土地补偿费等，体现了“完全补偿”的原则①。实践中真正落实“足额支付”征地补偿，应该从几个方面着手:提高补偿标准。现行《土地管理法》规定的按照被征收土地的原用途给予补偿，这种补偿标准过低、缺乏科学性，而且根据级差地租的理论，不仅没有包含土地增值部分，而且连被征收土地的市场价格都没有体现［7］，在当今市场经济条件下，只有以土地的市场价格来确定补偿的标准才较为合理，才能让农民支持土地的征用，甚至在土地征用的过程中政府应该让利于民，适当提高征地补偿标准，尤其是公路、铁路等一般性建设项目，不能随意以国家重点建设名义压低征地价格，侵害农民利益。第二，合理地给予安置。应该在给予金钱补偿的同时，对他们今后的生活给予安置。建立失地农民的社会保障机制是解决失地农民今后生活的根本途径［8］，具体做法是将征地农民纳入养老保险体系，这里大致有两种情况:对完全征地的农民，应及时进行农转居，然后加入城镇居民社会养老保险体系，进“社保”;对部分征地的农民，应及时加入农村养老保险体系，进“农保”。第三，扩大补偿的范围。土地征用安置补偿办法应根据区域的地理状况、经济发展水平、人均耕地面积、农业产值等确定片区综合价，执行同地同价原则，并以承包期30年为一周期，实行分年支付土地补偿费，前三年的土地补偿费一次性兑现，剩余27年的安置补偿费按年支付，每年应该按一定比例增长，补偿标准根据物价指数的变化，每三年调整一次。这一做法可以解决农民拿到一次性补偿费后，“坐吃山空”的后患，保障他们老有所依。

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关键词：农村土地征收；土地产权；公共利益；安置补偿

中图分类号：DF523.9 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）32-0158-03

2009年2月26日，国土资源部公布的2008年全国土地利用变更调查结果显示，截至2008年12月31日，全国耕地面积为18.2574亿亩，比上一年度减少29万亩。这已经是耕地面积第12年持续下降。耕地面积大大减少、失地农民的生活难以得到有效保障，这两个问题若不能得到及时有效的解决，前者会对国家战略发展产生影响，后者则可能引发社会的发生，故我们必须深入思考目前我国土地征收制度的缺陷与症结所在，找出最有针对性、最能产生实效的立法完善建议，以从根本上解决问题。

一、我国农村土地征收实体法的缺陷

（一）集体土地产权不清晰

“产权制度是困扰农村经济体制改革，解决失地农民问题的关键。脱离产权来研究失地农民问题，研究农村土地制度改革，其结果必然缺乏准确性与针对性。”[1]所谓土地产权，是指以土地所有权为核心，包括占有、使用、收益和处分土地财产的各项权能的总和。我国现行集体土地产权制度是在建国初期的私人土地所有权制度基础上过渡而来，目前存在着产权不清晰的缺陷。具体如下：

首先，产权主体不明晰。相关法律明确规定，农村土地归农民集体所有。但是何谓“集体”，法律规定较为含糊甚至出现主体不一致的情况。例如，《宪法》第10条规定，集体土地产权属于集体所有；《物权法》第59条规定，“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”；而《土地管理法》和《农业法》则规定，集体土地属于乡（镇）、村或村属

农业集体经济组织所有。乡、镇、村或者集体经济组织，到底谁才是确切的产权主体，至今没有明确，这造成了土地名义上归集体内成员共有，但又不属于任何个体成员所有，导致实际土地征用过程中，无论哪一级集体组织都不能成为完全的土地产权主体，因而也就找不到谁代表集体利益，并成为土地所有权的体现者。

其次，集体土地所有权权能不完整。我国农民集体对其所有的土地行使权利受到多方面限制，包括土地所有权不能自由转让，只能根据一定的条件，在规定的期限内，以特定的形态对土地使用权进行出租和出让；土地的耕地用途不得随意改变，农民因故确实需要占用自己耕种的土地时，也须经相关政府部门批准后方可进行；集体经济组织若利用耕地建造房屋或者从事非农建设，也必须向税务部门缴纳一定数额的税费等等。再次，土地所有权所处地位不平等。法律规定，为了公共利益的需要，可以对集体土地进行征收或者征用，却没有规定为了广大农民切身利益的需要，国有土地在一定条件下可以转换为集体所有土地，这种单方面转换限制最能够说明集体土地所遭受的不公平待遇。另外，集体所有权在流转程度上也受到很大制约。我国《土地管理法》仅允许农用地在不改变原有用途的基础上可以流转，对集体建设用地使用权的流转原则上是禁止的；而国家享有的土地所有权的使用权可以自由流通。所以，集体土地在政府的征地行为中充当的是一个公共品的角色，地方政府有计划便可以以“公共利益”的名义改变其产权性质，那么当然，在被征收过程中，农民也就无法获得与私有财产一样的足额赔偿。

（二）征地范围过于广泛

现代法治国家出于对私法主体合法财产权益保护的需要，通常将土地征收限定在“公共利益”范围内，我国也不例外。由于公共利益这一征地前提能够起到限制政府滥用征地权力的重要作用，因此各国都对公共利益做出了或概括或详尽的规定，并辅之以程序监督机制来实现这一目的。我国法律不仅未对公共利益做出界定，相反还存在相互矛盾的法条规定。我国《土地管理法》第43条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）、村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”这与我国宪法第10条规定不论在语义上还是在逻辑关系上都是相互矛盾的。根据第43条规定，任何单位和个人需要使用土地，不管是出于公共利益还是商业利益，均可以取得原国有土地使用权和基于公共利益征收的集体所有土地，即基于商业利益也可以使用原属集体土地的使用权。此条规定不仅将政府征地范围扩大到非公共利益用地领域，而且还为这种行为提供了法律依据。依此规定，目前我国各地政府均可肆无忌惮地因商业目的大肆行使征收权。国土资源部在2003年的调研报告中明确提出，“我国土地征收的目的已远远超出公共利益范畴，而且，国家动用征地权来满足城市化用地需求在某种程度上已为政策法规所承认，这种现象在世界上是绝无仅有的。”[2]时下，正值城市化的高速发展期，变着花样的大手笔多离不开大面积的集体土地征收，而高效率、低成本的征地拆迁，又离不开形形的强制手段。能为这种强制提供的法律口实，就是这个可以“依法”变通的公共利益。照此情势下去，我国的土地资源很快就会枯竭。若要制止这种情况的发生，最直接的办法就是从立法上明文限定征地范围，即对公共利益的内涵和实现方式进行明确界定。

（三）补偿制度设计不科学

首先，征收补偿标准低下，无法满足农民实际需求。我国《土地管理法》第47条规定，补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费；同时也规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有。地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。这种补偿所依据的是土地衍生物的价值，根本没有显现土地本身的价值，更没有体现土地的潜在价值。这种做法已引起被征地农民的强烈不满，各地因为征地补偿标准偏低引起的纠纷此起彼伏。这种制度不公平的后果必然是结果不公平，而结果不公平又将成为农村新一轮发展进程的起点不公平，进而形成恶性循环。其次，货币安置补偿方式比较单一，无法解决长远问题。目前许多地方政府比较偏好于以“货币安置”的方式来补偿农民。这一方式有很大的便利性，但也有很大的局限性：一方面货币安置资金有限，农民拿到手的不多；另一方面由于某些不合理的投资及花销，农民很快就会陷入困境，而等到农民看到土地征收之后的增值被政府独享，而自己却无权享有时，很快就会转过来找政府，从而引发社会矛盾。

二、经济学视角下对我国农村土地征收实体法缺陷的剖析

（一）农民无法享受土地增值收益，造成实际分配的不公

我国法律规定，集体所有土地无权直接入市流通，换言之，集体土地所有者无权将集体所有的土地向收益更高的用途转换。然而，政府却可以从集体手中以低则百元/亩，多则万元/亩的价格征收土地，转手又以少则几十万/亩，多则几百万/亩，更有甚者达到几千万/亩的高价向开发商出售。土地增值产生的收益被当作某些地方政府的“聚宝盆”，而这些土地的原始所有者——农村集体组织以及村民却因补偿不是根据市场价值测算而无任何利益可享。如果说计划经济时期国家致力于重工业的发展而对农民的土地财产权利有所侵占是无可厚非的事情，那么直到市场经济如此发达的今天，还要沿用这种补偿标准则于情于理说不通。对于国家这种不公平的补偿方式，有学者提出辩解：集体土地的市场价格由两部分组成，一是农地被征收前三年平均纯收入资本化形成的“影子价格”，是“土地本身所值”；二是“农转非”之后的“自然增值”，国家应当补偿的是“土地本身所值”，自然增值部分应当归公。土地的“自然增值”是早期经济学家亨利·乔治所使用的名词，在其1879年出版的著作《进步与贫穷》中，乔治认为土地的价值之所以增加，是人口的集聚和生产的需求，而非某个人的劳动或投资引起的，因此土地增值的收益应归社区所有。[3]这种思想影响到后来的很多学者，但是用这种思想来看待被征收土地的增值分配是明显不公的。首先，分配的比率不公，农民所得的比率是0，这相当于他们向社会上缴了100%税率的土地增值税；其次，被缴对象不公，如北京市修了城铁，城铁沿线的房子涨价，这类收获外部经济收益的例子比比皆是，而这些“外力增值”都没有“归公”，为什么农民土地获得的外部收益就要“涨价归公”呢？对此，中国社会科学院社会学所所长李培林就撰文指出，农民自己不能改变土地的农业用途，但土地被征用后大幅度增值获得的收益，分配到农民头上的比例太小，要想使农民富裕起来并获得“财产性收入”，很重要的一项就是合理分配农村土地改变用途后的增值收益。

（二）土地开发时机被延缓

根据现行《土地管理法》的规定：“征收耕地的土地补偿费用为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍”，与1953年《国家建设征用土地办法》规定的补偿3至5倍的标准相比差距不大。这说明国家倾向于以较低的补偿费用从集体手中征收土地，但较低的土地征收费用并不一定能够带来最优的土地利用，相反，一定条件下可能造成土地的配置效率低下以及土地的开发时机延误。从投资者角度来讲，以较低的成本获得的土地并不会急于加以利用，这就是我们所说的“征而不用”，最典型的便是开发商的土地囤积现象。据国土资源部（原国家土地管理局）于1997年展开的土地大清查结果显示，1996—1997年，全国已征收（包括征用）土地闲置达到11.65万公顷，占征地总面积的5.8%。而在这11.65万公顷的闲置土地中，耕地就占到54%，达到6.28万公顷。土地的大规模闲置，究其原因是土地征收的成本过低，开发商宁可牺牲时间和少量金钱来等候将来土地增值的最佳时机，以追求利益的最大化；而如果农民能够得到足额补偿甚至拿到土地发展权补偿，那么政府以及开发商征收成本的增加必将会对“征而不用”的浪费现象有所抑制。

（三）政府施政的倾斜——要利益不要土地

政府对集体土地实现征收的同时也实现了土地的市场化配置，政府获得垄断利润，超出了完全竞争市场可以实现的平均净收益。而在征地过程中，交易费用节省和规模收益也使得净收益增加，而土地征收中对土地的补偿标准偏低又进一步降低了农地的边际净收益，这就更坚定了某些地方政府将尽可能多的土地配置于城市扩张的施政方向，这一指导思想表现在具体作为上便是政府滥用征地权力，不仅没有保护耕地，还造成了更为严重的供地缺口。

三、我国农村土地征收实体法的完善

（一）明晰土地产权

只有明确产权主体，才能真正实现“谁投资、谁所有、谁受益”，才能做到在尊重所有者意愿的前提下，根据经济发展需要对其产权权能进行合理的划分、转让或者重组。我国土地资源有限、人多地少的矛盾突出，但同时，土地是农民赖以生存的基本依靠，承担着社会保障的功能。这样的制度环境要求集体土地所有权制度的改造不能给农村社会带来太大的动荡，改革应稳定、稳妥，所以，建议农村土地仍实行集体所有，但必须明确并统一为土地归集体组织所有，农民在承包期限内享有占有、使用、收益和处分的权利，并可以转让土地产权权能。同时，要加快进行集体经济组织的构建，使其承担管理、经营集体资产，并为组织内所有成员提供社会保障的职能。集体经济组织的财产由全体组织内成员共有，以立法的形式明确集体土地的财产权性质，以减少对集体土地所有权行使的各种不合理限制。

（二）严格界定公共利益征地范围

公共利益“意味着在分配和行使个人权利时决不可以超越的外部界限，否则全体国民就会遭受严重损害。在个人权利和社会福利之间创设一种适当的平衡乃是有关正义的主要考虑之一”[4]。首先，由立法机关明确公共利益的具体范围。建议采用概括和列举相结合的方法，由立法机关对公共利益进行概括性规定，认定凡涉及公共安全、公共设施、公共福利的内容，都可以将其纳入公共利益的范围；在此基础上，再做进一步的说明列举，两者互为补充。对于列举的具体内容，可以参照我国《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》的有关规定，“公共利益包括七种情况：国防设施建设的需要；国家重点扶持并纳入规划的能源、交通、水利等公共事业的需要；国家重点扶持并纳入规划的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；为改善低收入住房困难家庭居住条件，由政府组织实施的廉租住房、经济适用住房等建设的需要；为改善城市居民居住条件，由政府组织实施的危旧房改造的需要；国家机关办公用房建设的需要；法律、行政法规和国务院规定的其他公共利益的需要。”其次，应严格确定公益性用地和非公益性用地取得方式。国家只有在以公共利益为前提的基础上才能行使土地征收权，非为公共利益需要不得行使此权力；而对非公益性用地，只能通过土地使用权交易市场，与农民协商交易取得。在此过程中，政府不再是现行状态的“参与者”角色，而仅仅是服务的提供者，政府仅应通过土地利用规划，土地用途管制以及控制土地供应总量，来履行土地管理职能。

（三）确定土地征收合理性补偿标准

我国法律规定土地补偿按照年产值的倍数进行，这种方法极不科学，实际上，现有土地补偿大大低于我国《农村土地承包法》赋予农民的30年土地承包经营权的实际价值，所以，建议按照土地的实际市场价值进行补偿。目前较认可的农地市场价值估算主要有三种方法：一是采用收益还原法，把购买土地作为一种投资，地价款作为购买未来若干年土地收益而投入的资本，从土地的投入产出出发，根据对未来收益的预测，结合农地还原利率，较客观地计算农用地的资本价值。二是采用假设开发法，即在预计开发完成后农用地正常交易价格的基础上，扣除预计的正常开发成本及有关专业费用、利息、利润和税收等，以价格余额来估算待估农用地的价格。三是根据国土资源部制定的《农用地估价规程》，在农用地基准地价评估基础上，用区域社会经济资料评估社会保障价格，叠加农用地基准地价和社会保障价值确定农用地征收价格。这里需要注意的是，土地征收补偿按照市场价值计算，将使得征地补偿费用大幅提高，如何正确测算其价值，并且不受政府、被征地农民以及开发商左右，是其中的关键点。所以，不论是政府成立专门的测算机构还是聘请民间商业机构进行测算，都必须将测算过程及结果向社会公众公布，从而使其得到应有的监督。此外，从长远来看，还建议确立土地发展权补偿制度，将土地发展权赋予原权利人所有，土地增值数额的测算采用《中华人民共和国城镇土地估价规程》中规定的收益还原法，还可从土地征收补偿费中拿出一部分设立调节基金，以尽量缩小补偿费用的差距，保证补偿的公平性。

（四）改进土地安置补偿模式

除去传统的货币补偿安置模式，目前值得推崇的土地征收安置方式还有：一是在留地安置，湖南咸嘉是这一安置模式的典型代表。1995年起，市政府对该村征收土地2000多亩，剩余670亩，该村将这剩余的670亩中的200亩土地统一规划为失地农民安置住宅区，其余的400多亩全部用于建设开发，目前，该村集体资产过亿，向国家上缴税费2000多万。不过，这种方式有一定的风险，它要求土地在统一交给集体之后必须有更高的发展前景；二是社会保障性安置，即将失地农民纳入城镇社会保障体系，主要包括养老保障、医疗保障、失地农民最低生活保障和失业保障等。这种安置方式首先需要解决社保基金的来源，并需确定社保基金的运作机构；三是重新择业安置，主要适合在市场经济较发达地区。有关部门应积极建立培训机制，给失地农民提供相关知识课程，必要时为其推荐安排就业机会。上述安置模式各有利弊，它们都为解决失地农民的生活保障问题产生过积极的作用。我们需要在实践中结合地方实际情况，大胆创新、尝试多种富有成效的安置模式，以从长远和根本上保障失地农民的利益，维护和实现社会的稳定与和谐。

参考文献：

[1] 廖小军.中国失地农民研究[M].北京：社会科学文献出版社，2005：198.

[2] 国土资源部联合调研组.征地目的及征地范围专题调研报告[R]//研究征地问题探索改革之路（二）.北京：中国大地出版社，2003：48.

篇9

关键词：城乡统一；建设用地市场；农民；土地权益

中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）23-0061-04

一、城乡统一建设用地市场的概念分析

（一）建立城乡统一的建设用地市场的实质

建立城乡统一的建设用地市场不仅仅是要解决农村土地如何进入城乡建设用地市场的问题，更主要的是要解决农村土地由谁卖、由谁受益的问题。农村土地变为建设用地须由国家通过征收、征用的方式从农民手中把土地出让来，即买来，再通过土地的招拍挂，由国家把土地卖给土地的开发者。在这过程中，政府便有了很大的权限，政府侵害农民集体土地所有权的现象便经常发生，而且问题愈来愈严重。具体表现为：

1.政府受商业利益的影响，追求政府利益，推行土地财政，热衷于征收农民集体土地，出让国有土地使用权，也就是倒卖农民土地，成为对农民利益的最大侵害者。他们同商人结合起来，滥用土地征收权，致使大量的农民集体所有的土地变为了国有土地，造成大量农民失地。

2.由于土地征用需要经过批准，而且受用地指标的限制，有的政府则违法地采取以租代征的方式，强拆农民房屋，强占农民集体用地。

3.政府与投资商联合，违背农民意愿，强行将农民集体土地流转给资本企业。

4.政府以公权力强行变动集体财产属性，强行干涉农民集体土地的经营自。

建立城乡统一的建设用地，市场要求国家作为土地所有者、建筑物所有人作为土地所有者、农民作为土地所有者等三者的土地只要流通都应经过这个城乡的统一土地市场进行，土地转让者和土地受让者直接见面，买卖收益归买卖双方，国家或政府不再参与其中。这就极大地削弱了政府的权力，防止了政府对于公权力的滥用，也让政府打消其对政府利益的追求，不能从中渔利，从而使老百姓获得更多的土地权益。

由此，我们可以看出，建立城乡统一的建设用地市场的实质就是要剥夺政府的行政权力，赋予农民更多土地权益，限制公权力，扩大私权利。

（二）对建立城乡统一的建设用地市场的深度理解

建立城乡统一的建设用地市场不单纯的是让城市建设用地与集体的建设用地在同一个市场上交易，还是要让农村集体建设用地享有与国有建设用地平等的权利，让它可以平等的入市，同等对待，同权同价。也就是要建立国家土地所有制和集体土地所有制两种所有制土地权利平等、市场统一、增值收益公平共享的土地制度。

（三）建立城乡统一的建设用地市场应该注意哪些问题

首先，我们要考虑的就是在这个统一的建设用地市场的建立和运行中如何去保障农民的合法权益，尤其是对失去土地的农民权益的保障。农民失去了他们赖以生存的土地之后，他们要如何去再就业、靠什么来维持生计，这是我们要先行考虑到的，同时也是不得不考虑的。所以，我们首先要做到的就是要充分保护失地农民的权益。

其次，我们要注意的就是这样的一个市场中政府究竟应该扮演一个什么样的角色。其实，在前面我们已经提到了，在新的城乡统一的建设用地市场中，政府不再参与在土地的交易双方中间。在这个市场环境下，要求国家作为土地的所有者，建筑物所有人作为土地的所有者，农民作为土地的所有者等三者土地只要流通都经过城乡统一的土地市场进行。土地的转让者与受让者直接见面，买卖收益归买卖双方。当然，这并不意味着政府在其中就无事可做，不发挥任何作用。政府在这个市场的作用就是做好土地规划，规划控制，土地监察，土地买卖登记管制，建设用地招拍挂，税收管理等工作。政府还是要发挥其宏观调控的职能的。所以，政府在城乡统一建设用地市场中就像是一双无形的手，它独立于市场经济之外，却又在需要它的时候发挥着指导和调控的作用。

最后，我们要注意的就是在这个统一的市场环境下，城乡建设用地虽然是自由交易，但并非是无限制的、随心所欲的买卖。随意的自由交易不但会扰乱我国的市场经济，还会因为不合理的开发利用而导致土地资源的浪费。这其中，我们尤为重视的就是要注意对耕地资源的保护，我们一定要坚持农地农用原则，农户和农村集体经济组织不得非法出让，出租集体农用地用于非农建设，不允许任何人通过任何手段将农民集体所有土地变为国有，不允许出现土地使用粗放和闲置现象。坚持耕地占补平衡，占用多少耕地必须补充相等数量和相等质量的耕地[1]。

二、对我国现有的建设用地市场的利弊分析

（一）我国征地制度的利弊

1.征地制度的利

我国的征地制度将建设用地统一归国家所有便于国家对其管理，同时避免了供地者之间的恶意竞争，压低地价。

2.征地制度的弊端

（1）在现实的征地过程中，政府为了自身利益，肆意征收、征用土地，致使征地范围过广、土地的征收规模失控，导致土地的资源配置效率低，造成浪费。（2）城市建设用地大幅度增加，人均土地明显减少，大量占用耕地资源，不利于有效的保护农业的长期持续、稳定发展。另外，城市中的一些企业的占地规模过大，使城市的住宅面积减少，直接影响了城市的人口容纳量，也阻碍了城市化的发展。（3）征地的补给标准过低，失地百姓得不到合理的补偿，农民利益受损。我国现行土地征用补偿标准是按土地的原用途给予补偿。这个规定否认了农民对土地财产增值的利益，是一种制度上的剥夺。导致失地农民的社会保障低，想提高生活水平困难。而且，由于缺乏司法救济途径，争议解决机制不健全，农民的合法权益又难得到伸张。

（二）建设用地使用权划拨与出让的利弊

我国建设单位的土地使用权的获得方式主要有两种：土地使用权的划拨和土地使用权的出让。土地使用权出让是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权划拨是指：县级以上的人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿，安置等费用后将土地交付其使用，或者将土地使用权无偿的交付给土地使用者的行为。

1.划拨土地使用权的利

（1）国家来掌握城市建设用地的所有权也就掌握了城市土地的划拨权，这样有利于加强国家对策划土地的宏观调控，可以把土地划拨到城市规划重点发展的地方，可以利用划拨的土地对土地的供需进行调节，以维护社会的经济秩序。（2）划拨土地使用权可以保证国家公共基础设施用地的需要，如一些方便百姓活动的广场，出行的道路的建设用地需要[2]。

2.划拨土地使用权的弊端

（1）不利于土地资源的合理配置，一些官方用地会占用大量的较好的地皮，这就阻碍了一些较好的商业性企业的进入。不能利用土地的优势来实现高的经济效益，是土地利用结构不合理。（2）政府行政权力膨胀滋生腐败，还有造成国有资产和耕地的流失，加剧土地供需矛盾。

3.出让土地使用权的利

（1）土地有偿的使用就会产生竞争，这就有利于发挥市场的机制，优化资源配置，让土地能够合理有效的被利用。（2）国家通过出让土地来获得土地出让金，这也增加了国家的财政收入。

4.出让土地使用权的弊端

（1）容易形成土地市场的恶意竞争，出现垄断现象，影响整个国家的经济发展。（2）人们在追求利益最大化的同时，很有可能会破坏资源、污染环境，影响我国的可持续发展战略。

三、建立城乡统一的建设用地市场面临的难题

（一）城乡二元结构是面临的主要难题

城乡二元土地所有制在国家土地用途管制下造成了城乡建设用地使用制度二元结构。城市建设必须使用国有土地，农民集体土地不能随意改变用途，不能直接进入城市建设用地市场。而且，农村集体用地只有农民村集体经济组织内部成员才能取得农民集体建设用地，以外的任何单位和个人都无权使用。这就造成了城市和农村建设用市场的割裂，农村集体建设用地只能在本集体经济组织内部使用，和进行流转与城市建设用地市场格格不入。这就使得城乡土地在土地产权、土地用途、土地市场、土地规划、土地管理、土地价格等方面都呈现出二元的特征，给建立统一的城乡建设用地市场带来了重大的困难。

（二）征地制度导致集体建设用地所有权不明确

法律上明文规定农村土地归农村集体所有，而最终支配权却在国家（各级政府），但是国家又没有法律地位，国家履行最终所有者职能不得不通过“征收、征用”等行政“执法”的方式来实现。“征收、征用”事实上已成为我国农村土地进入建设用地市场的基本形式。也就是说，国家一方面凭借其城市土地的所有权主体的身份对城市用地享有支配权，另一方面又通过征收、征用的方式间接地享有对农村集体土地的最终支配权。而农民仅仅只是土地的使用者，他们无权在土地市场上转让他们实际占有的土地。因此，我国农村土地进入土地市场的过程是在所有权主体缺位的情况下实现的，加上对国家和农民土地所有权地位的双重误解，农村土地转让的收益分配陷入了无规则、不规范的境况，政府获得土地权益遭到非难，农民则得不到满足的土地补尝金，土地权益受到侵害。

由此，可以看出，征地制度致使我国土地产权制度名义与实际上存在差异，导致我国集体建设用地所有权不明确间接地引发诸多问题，致使现行的土地制度无法适应市场经济配置资源的需要和城乡统筹发展的要求。集体土地不能直接进入建设用地市场。

（三）建立城乡统一的建设用地市场将为耕地保护带来巨大压力

随着工业化和城市化的发展，我国将农村耕地变为城市建设用地的情况时有发生，致使我国耕地面积已经逼近了“十八亿亩红线”，农村耕地面临着巨大的压力。建立城乡统一的建设用地市场可能会引发城市建设占用耕地，导致耕地数量下降，给我国的耕地保护工作带来巨大的压力。

（四）农村社会保障体系不完善，失地农民后续生活难保障

土地是农民的安身立命之本，在农村社会保障体系不完善的情况下，让农村土地进入城乡建设用地的市场，一旦农民失去了土地，丧失收入来源且又无法通过其他途径来增加收入时，他们的温饱将难以维持，后续生活将很难得到保障。这势必会影响我国农村地区的社会稳定，给建立城乡统一的建设用地市场带来巨大的障碍。

四、城乡统一的建设用地市场的构建

（一）城乡统一的建设用地市场下的土地流转方式

在新的建设用地的市场下，我们应采取多样的土地流转方式。老百姓可以按照自己的意愿，采取出租、出让、转让、转租、联营、互换或者抵押等方式，也可以采取土地股份合作的方式、以委托租赁转包的方式对农民土地承包使用权进行流转。把农民的土地承包权作价入股，把农民土地使用权流转给土地股份合作的经济组织进行经营，然后把经营收入扣除必要的积累后，按照农民入股时的股份进行分配[3]。

（二）统一市场下的交易主体、交易方式、交易价格

在城乡统一的建设用地市场下，不论是城市建设用地还是农村建设用地，市场的交易双方均为土地的转让方与土地的受让方。农村建设用地的实际占有者和使用者农民就是土地的转出方主体，集体经济组织是统一的建设用地的市场主体，他们在土地的一级市场与购买者直接交易。政府职能规范和管理不能直接参与。

交易的方式统一为易价交易，集体建设用地首次进入一级市场也不再采取挂牌的方式，也统一为易价交易。坚持城乡建设用地同等权利，同等对待。至于土地的交易价格水平则由市场的供求关系自然决定，政府不过多地参与，只是在必要的时候发挥其宏观调控的政府职能，维持建设用地市场秩序，保证市场经济的平稳发展。

（三）统一建设用地市场下的收益分配原则

在这个城乡统一的建设用地市场下，土地所有的出让收入完全归出让主体。土地的流转是土地所有者实现土地资本收益的渠道，是土地使用权的交易，属于市场主体之间的行为。政府不再对土地流转实行审批制，不参与土地流转的收益分配。但是，政府依旧要在建设用地的交易过程中进行税收管理，还是要正常的征收财产权税。

（四）政府的监管与服务

建设用地使用权出租、出让或作价入股出资的，建设用地的所有者和使用者应该持土地相关权属证明、合同，按规定向市县人民政府土地行政主管部门申请办理土地登记和领取相关权属证明。市县人民政府土地行政主管部门应当依法办理。政府在这过程中应以市场调节为主，充分发挥政府的管理、协调、引导服务职能，同时防止自身的权力膨胀。加强宣传力度，加强农民对城乡统一建设用地市场下的土地流转政策的了解，完善土地流转的服务机制。不能放任违法的土地交易行为，对土地进行严格监管。对那些建设用地闲置的，闲置状况改正之前，暂停办理其新增的建设用地审批手续；集体建设用地非法用于开发商品房地产项目和进行住宅建设，拒不改正的，责令其交还土地；不按规定实行公开交易的，政府不为其办理产权变更的登记或者其他权利登记手续。防止在市场土地流转中出现土地垄断、土地滥用等现象。

五、失地农民利益的保障

（一）如何用法律保障土地流转中农民的利益

农村土地流转，实质上就是农村土地承包经营权的流转，是指在农村土地流转中，属于用益物权性质的土地承包经营权在有效存在的前提下，在不改变农村土地集体所有制，不改变其主体种类与农业用途的基础上，原有的家庭承包者通过合法的途径将该土地承包经营权或者从该土地承包经营权中分离出来的部分权能转移给他人后其他经济组织的行为。

农村的土地流转是对利益主体和利益关系进行的重新配置，农民会在这一过程中获得诸多的利益。这些利益主要包括：（1）农民通过对土地的占有、使用和处分而获取的利益。土地转出获得的转让费。（2）土地的受让方获得土地的同时得到的国家为扶持农业发展和关照农民所提供的各种政策性补助、补贴。比如，超过60岁以上农村老人的补助、粮补贴、油补贴（农用机动车辆农作耗油量的补助）等。（3）单位面积的农地产量出售后获得的收入，农忙时的农地雇工收入，土地作价入股后分得的红利，农民将土地转让后，摆脱土地的牵绊后进城务工所得的劳动收入等。

保护农民在土地流转中的利益，需要实体法律与程序法律的双重保障。

实体上，通过《物权法》确定土地所有权主体以及其他部分权利权属的同时赋予农民更多的法律权益。在现阶段，我国的土地承包经营权期限为30年，而在法律上土地的使用权是无期限限制的，如果将土地的使用权给农民，相对于承包经营权对于农民来说更为有益。

通过《土地承包经营法》从法律上赋予农民长期稳定的土地承包经营权保障，界定好土地承包经营的方式、种类等。土地承包经营权的流转方式也应从单一化向多样化发展。

尽快制定农村土地流转方面的法律、法规和规章。对农村土地流转的基本原则，具体规则，主体的限制，土地的类型，流转方式，市场价格，监管机制，法律责任等诸多内容进行系统的规范，对农村土地流转中的各主体之间权利义务关系进行明确规定。促使土地流转中的各方当事人在法律、法规、规章规定的范围内进行流转。

程序上，通过完善《土地仲裁法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》来为土地流转者们开创多条救济途径。农民在土地流转的过程中若产生纠纷，可通过土地裁决部门及时、公正地解决；若是对裁决不满，还可以提起行政诉讼。若是土地流转主体（行政相对人）认为基层政府的监管与征收等具体行政行为侵害了其合法权益，可以对行政机关提起行政复议；若是对复议结果不满意，还可以再提起行政诉讼，以此来实现对农民流转利益的程序保障。

（二）农民失去土地后后续生活如何保障

1.改进土地流转经济补偿制度

为了避免因为土地流转后农民因为失去收入来源生活无法保障，我们应依据有关法律法规对其实施有效的经济补偿，征地的补偿即便不能做到对失地损失的全部赔偿至少要保证土地流转后农民的日常生活和消费[4]。

目前，我国对土地征收后的补偿范围仅限于土地的补偿费、安置费，土地的房屋补偿或农作物的补偿等，远远不能满足农民的日常生活需要，加之补偿的标准过高、补偿费用偏低严重损害了农民的利益。笔者建议，在对征地进行补偿的时候，应该在现有的补偿标准基础上适当考虑一下土地的潜在收益和隐性利用价值。

2.建立健全农村社会保障体系

首先，建立和完善最低生活保障制度，根据各个地方的实际生活水平制定最低生活保障线，确保那些人均家庭收入低于最低社会生活保障线的农民能够得到最低生活保障救助，得到生活补贴避免生活温饱出现问题。

其次，完善农村合作医疗制度，确保失地农民享有稳定的医疗保障。

最后，建立和完善农村基本养老保险制度。受我国计划生育独生子女政策的影响，我国更早地进入到了人口老龄化社会。一对成年男女婚后要养活至少4位老人，这给他们带来了很大的压力。在农村地区，多数青年劳动力进城务工留下孤寡老人无人照顾。农民对于养老问题产生恐慌，养老问题的日趋严重也阻碍了我国的经济发展。所以，我们要建立和完善农村基本养老保险制度，由各地人民政府与农民共同出资为普通农民购买养老保险。政府独自出资对失去土地的，上了年纪的农民购买养老保险[5]。

3.政府帮助失地农民再就业

政府可以给予接纳失地农民的企业和单位奖励，通过这种方式来为失地农民寻求再就业出路。

政府加大对公共基础设施的修建，修建公路、广场等基础设施，以此来为失地农民创造就业机会。

对于一些年轻失地农民政府可以帮助他们进行就业技能培训，上技术学校学习就业技能，让其有一技之长，可以从事一些技术类的工作。

政府积极鼓励失地农民自主创业并为其放宽相关政策。对于开展自主创业的失地农民可以适度降低贷款利息，失地农民自主创业后，在缴纳个人所得税时可以适当优惠，以减少失地农民创业初期的难度。

参考文献：

[1] 黄静芳.我国土地资源可持续利用法律研究[D].重庆：重庆大学，2005：124.

[2] 罗世荣.论土地使用权划拨与出让利弊[D].重庆：重庆大学，2005：137.

[3] 叶敏.论以原划拨地作价入股的土地使用权性质[J].城市开发，1997，（2）：127-139.

篇10

（一）财产课税体系的比较广义地看，世界各国对财产的课税主要分为三大体系，一是对转让财产的交易行为征税，多以流转额为计税依据，一般以营业税、转让税、登记税、印花税或增值税等形式，征收比例税率或累进税率；二是对占有、使用财产进行课税，多以财产评估价值为计税依据，分为对全部财产征税（一般财产税）和对个别财产征税（如土地税，房屋税、房地产税），征收比例税率或累进税率；三是对转让财产的收益征税，如土地增值税，多采用累进税率。

（二）财产税比重的比较据OECD组织资料显示，发达国家财产税收入占地方税收入总额比例较高，美国占80%，加拿大占84.5%，英国占93%，澳大利亚则高达99.6%.由于财产税征收金额较大、权数较重，从而形成了“多征税、多提供公共服务、税源多增加”的良性循环机制，使其在地方经济建设中发挥了积极的调节作用。发展中国家财产税占地方税收入比重较低，但多把财产税划归地方收入。亚洲国家的一些大城市房地产税占地方财政收入比重一般在23%～54%之间。由此可见，世界各国财产税在地方税中都占有举足轻重的地位，是地方财力的重要来源。

（三）财产税制要素的比较1、课税主体。转让财产交易行为的课税主体多数以卖方为纳税人；也有以买方为纳税人，主要是设置不动产或房地产购置税的国家，如韩国、日本等。世界各国对转让、占有和使用财产的课税，纳税人一般是产权所有者或使用者。

2、课税对象和税基。对世界上多数国家来说，财产税最主要的课税对象是房屋和土地，但在具体征税对象和税基上又各有区别。有的国家单独对房屋、土地课税，计税依据是财产的资本市场价值或评估价值或其年租金。各国征收财产税的房屋范围不尽一致：如加拿大、印尼、美国、瑞典都将土地和建筑物的资本价值纳入税基；但瑞典只有住宅用地和住宅楼缴纳财产税，剔除了商业财产；英国对包括楼房、平房、公寓、活动房屋和可供居住用的船只等，以其估定价值为计税依据征税；有的国家将土地、房屋并入其他财产一起课税。如日本将原来分开征收的地租税、房屋税，船舶税、铁路税等财产税税种合并征收固定资产税。其中对房屋课税的纳税人是房屋的所有者，课税对象包括纳税人拥有的一切房屋，计税基础是房屋的估定价值；巴西的土地税分为农村土地税和城市财产税，前者的课税对象是用于种植、放牧和其他农业性活动的土地，城镇土地不在应税范围内，计税标准按土地面积和土地使用比率分为三类计征，后者的课税对象是城市土地和土地上的房屋及建筑物，计税依据是应税土地和房屋建筑物的评估价值。

3、税率。比较广泛使用比例税率，在对财产转让收益和流转额课税时也采用累进税率，仅有个别国家采用定额税率。税率可由中央政府法定，也可由地方政府根据受益人的预算需要和预算周期确定。如美国、加拿大，税率的确定一般由地方政府自行决定，较高一级政府只对其设限制规定。而丹麦、法国和日本，中央政府对地方政府征收的税率都规定了固定限额或最高额。

4、起征点和减免税优惠。一些国家或地区在税收管辖权内，对财产课税制定有起征点，如澳大利亚维多利亚州对低于14万元的财产价值不征税，日本对土地占有税也规定了免征额，确定了固定资产税和城市规划税的最低起征点。同时各国对农业用地给予不同程度的减免税。荷兰、英国、澳大利亚和瑞典农业用地全部不计入税基。法国对农场建筑实行免税，其他许多国家都通过特殊估价和征税措施给农业提供税收优惠待遇，如日本对城区的农业用地按其估算价值的一半进行征税；国际上对林地一般都提供免税待遇。如智利、法国都给林地提供了免税照顾。

二、我国财产税制的现状及存在的问题目前，我国采用的是个别财产税，主要税种有房产税、城市房地产税、城镇土地使用税、车船使用税、车船使用牌照税、契税，有人也把土地增值税、耕地占用税包括进去。

我国的财产税制在以下方面存在着明显的不足：一是财产课税范围窄、税种少，收入规模小。据统计，全国财产税收入约占税收总收入的2.04%，约占地方税收入的4.12%.据四川省及成都市“九五”期间的统计，财产各税占全部地方税收的比重约5%～6%.由于所占比重过低，导致其职能弱化，难于充分发挥调节功能作用；二是内外两套财产税制，既增加了征管难度，又不符合世贸组织要求的统一、公平、公正的原则；三是计税依据不合理、不规范；四是财产评估制度、财产登记制度和财产税收政策不健全，税收征管不严，部门协作配合不够，税款流失现象较为严重；五是个别税种设置重叠，税基交叉，存在重复征税之嫌。

三、国际财产税制借鉴

（一）税种设置覆盖面广、征收范围宽。目前，各国的财产税覆盖了财产的转让、占有、使用和收益各环节，体现了税制调节课税对象价值运动全过程的客观要求。征收范围较宽，不仅仅局限于城镇房地产，而且也包括农村、农场建筑物和土地。遗产税和赠与税广泛受到各国重视。

（二）各国普遍建立以市场价值（又称改良资本价值）或评估价值为核心的税基体系。以价值为核心能够准确反映真实的税基，随经济的发展带动税基的提高进而稳步提高财产税收入；同时，也可以体现公平税负、合理负担的原则。

（三）税率设计以比例税率和累进税率居多。对财产转让、占有、使用环节多采用比例税率，对收益和所得环节多采用累进税率，但这不是绝对的，各国根据各自的经济、文化背景设计各具特色的税率制度；各国的遗产税和赠与税税率仍将以超额累进税率为主，但级次表现出减少趋势。

（四）大多数发达国家都建立了规范而严密的财产登记和系统、完整的财产评估制度。这是财产税课税的基础，但发展中国家与发达国家比较有较大的差距。

（五）建立内外统一的财产税制。

四、改革财产税制的建议

（一）合理设置税种，增加税种覆盖面1、合并、统一房地产税制，设立房地产税。合并现行的房产税、城市房地产税和城镇土地使用税等三个税种，设立统一的房地产税。一方面体现了世贸组织的国民待遇原则，另一方面符合简化税制、便于征管和降低征收成本的国际通行做法。而且城镇土地使用税本身属于财产税而非资源税，“房依地存、地随房走”，房屋和土地的规划、评估紧密相连，城镇土地的国家所有不影响三税的合并和统一；且房价的上涨多半缘于地价的上涨，三税统一有可行的理论基础。

2、合并内外两套车船税税制。对凡在我国境内拥有车船的单位和个人，不论车船是否被使用以及使用的频率如何，均应缴纳车船税。

3、适时开征遗产税和赠与税。在遗产税和赠与税的开征上，一是要科学地选择税制模式。基于我国遗产继承人可自行分割交接财产，公民的纳税意识不强等实际情况，宜选择美国等实行的总遗产税制和总赠与税制。即对被继承人的遗产总额征收遗产税，对赠与人的财产征收赠与税。二是科学确定征税对象、范围及征管程序。参照国际惯例，课税对象范围应包括动产和不动产，以超额累进税率并规定适当的起征点，合理确定扣除项目，如设丧葬费用扣除，遗产管理费用扣除、债务扣除、捐赠扣除、合理负担费用扣除等。最后，制定有关部门相互协调配合的征管措施。

（二）扩大财产税征收范围1、扩大房地产税的征税范围。一是房地产税的征税范围应该扩大到农村用于种植、放牧和其他农业性活动的土地及房屋。与此同时，相应调整降低农业产出税负。二是对城镇居民拥有的房屋征收房地产税。随着我国住宅商品化的发展和人们收入水平的提高，私人拥有的房产不断增加，已经具备了对私有房产课税的条件。同时，房屋的折算价值分配逐步向高收入个人倾斜，因而对城镇居民自用住房课征（比例税率）财产税在整体上将产生“累进”效应。在具体征收时，可借鉴国际通行做法，对人均居住面积设置起征点，对城镇居民自用房课征比例税，使城市房地产税的纳税人涵盖全部城镇土地和房屋的所有人。

2、合理设置房地产税的税目。我国房地产税可下设农村土地使用税和城镇房地产税，前者对农村用于种植、放牧和其他农业性活动的田、地、山、荡占地课征，后者主要对城镇企业和个人拥有的土地使用权及土地上的房屋和建筑物课征。城郊结合部的土地及房屋、建筑的处理可借鉴巴西的做法，即确定土地是否属于城市房地产税的课税范围，一是看其是否作为农用，二是在土地的1.5英里范围内至少有以下设施中的两项：人行道、自来水主线、排污设施、街灯、公共学校。如土地不作为农用，又符合第二项要求，就应该视为城市土地。

（三）建立以市场价值为核心的税基体系，科学确定财产税的计税依据1、调整房地产税计税依据。从国际上看，财产税的计税依据包括年度租金价值，改良资本价值（市场评估价值）、未改良资本价值和占用面积。改良资本价值制度的计税依据是土地和房产的完全市场价值，更符合“量能纳税”原则。此外，该计税依据具有“交易证据多、便于诚信纳税，收入富有弹性”的特点，是各国的房地产税趋于采用该计税依据的重要因素。当然，这需要相应完善符合我国国情的房地产评价方法体系和房地产评估制度。

2、调整车船税计税依据。作为世界通行的财产税的计税依据主要有两种：一是依车船原值作一定比例的扣除；二是依车船的市场价值，即评估值。从理论上讲，后者更科学，但是考虑到市场和评估工作本身的局限性、工作量和征收成本，现阶段可采用前者作为计税依据。至于扣除比例中央可规定一个幅度范围，各地方政府视本地实际情况在此范围内确定具体的扣除比例。另外，对单位价值低于一定标准的车船给予免征照顾。

（四）合理确定各财产税的税率1、合理确定房地产税的税率。参照美国、加拿大的做法，在确定税率的形式和大小时可以赋予地方政府一定幅度范围（如0.5%～3%）内的自。税率的确定应反映“宽税基、低税率”的税制改革趋势。

2、合理确定车船税税率。在以车船价值为计税依据的情况下，改过去的固定税额为比例税率，以公平税赋，比例税率的大小应该与目前对车船的收费及环保问题统筹考虑。

（五）建立以财产评税制度为核心的征管运作体系1、建立以房地产评税制度为核心的财产评税制度体系。应建立完善的财产税评估制度，制定评税法规和操作规程，设置专门的财产评税机构，是未来财产税制发展的基本趋势。

2、建立与财产登记、评估、税收征管有关的信息数据库，运用计算机技术对信息进行搜集、处理、存储和管理，以获取有效的财产信息和征管资料。

（六）财产税的税收优惠问题1、取消城镇居民住房的财产税优惠。避免对出租住房的歧视，有利于加强对个人私房出租的税收征管。可对国家规定标准内的居民住房采取起征点的办法予以免税优惠。