农村土地产权制度改革范文

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关键词：土地；产权；制度改革

中图分类号： D651.1 文献标识码： A 文章编号： 1674-0432（2013）-24-07-1

我国是农业大国，人口众多，要解决温饱问题就要向土地要效益，要产出。随着我国经济的快速发展，到了工业化和城镇化的发展时期，农村经济有了长足的发展。由于对土地的大量需求，由土地利益引发的矛盾也层出不穷。如何解决土地问题以及土地引发的纠纷？这就涉及到土地产权制度了。然而，我国现行的土地产权制度发端于上个世纪50年代，随着社会的进步和经济的发展，已远远落后于时代的脚步。

1 现行的土地产权制度存在的弊端

（1）土地产权不明确，归属不清。这是土地制度最主要的一大弊病。我国农村土地大部分属于集体所有，农民只有土地承包权，没有土地财产权。来自土地的财产权益所占比重很小。此外还有一些土地边界不清，使得部分农民常因此产生纠纷。这不但影响了农民的生产积极性，同时也增加了农村社会经济和社会秩序的不稳定性，不利于农村经济的发展，使农民上访事件不断增加，增加了政府和基层的维稳压力。

（2）土地的承包有期限，包涵了许多不确定因素，同时也挫伤了农民保护耕地的积极性，不能达到土地可持续发展的要求。因为承包的土地只能在有限的期限里供承包人使用和获得收益，农民都只为眼前着想，为获得土地收益最大化，甚至不惜破坏土壤的土质搞掠夺式开发，在农田中大量使用化肥、农药等，致使土地板结或土地沙化，给农业生产造成了不可预计的负效应。虽然在短时间内呈现出农业增产增效的结果，但从长期来看，这是一种“竭泽而渔”的办法，万不可取。

（3）在城镇化过程中，原有的集体土地划分模棱两可。随着经济的发展，我国的城镇化进程加快，县改市，村改居后，原有的农民集体所有土地没有明确的法律规定其归属，一些原有的集体土地还属于农民集体所有，这也许是城中村的一个来由；还有一些原有的集体土地变为了城市土地，肥了开发商，喜了地方政府，苦了农民群众，致使农村土地资源大量流失，导致了城乡失衡的局面。

（4）现行的土地制度是在计划经济体制下制定的，已不能满足市场经济的需求。“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，这样的土地制度，限制了土地的自由流通，农民因没有土地的主动权而出现弃农现象，导致农民外出务工，而务工挣回来的钱也不能取得土地和房屋的产权，致使部分农民对土地失去信心，影响了农民的消费和扩大再生产。

2 如何才能让土地制度为农村经济更好的服务

（1）要对农村土地进行确权并理清归属。在土地承包制的前提下明确农民对集体土地按份额享有的所有权，让农民拥有完整的土地占有权、经营权、使用权、处置权和收益权等权能，让农民真正成为土地的主人。这样既没有改变集体土地所有制的性质，又可以极大地调动农民的生产积极性，真正做到了耕者有其田，居者有其屋。

（2）向农民宣传和传授可持续发展土地的科学方法，以绿色耕种为宗旨，改变农民用化肥和农药的堆积来增产的思维和生产方式。让农民在获得土地收益的同时，也不再局限于承包期限，摆脱吃祖宗饭，断子孙路的境地，规避承包制的风险和弊端，保障农民的土地收益，让农民成为新时期的土地开拓者和建设者。

（3）在城镇化进程中，明确集体土地的划分。让原来属于农民的集体所有制性质的土地产权更加明朗，不再出现模棱两可的现象，这就需要制定出相应的制度，给予政策上的支持，使其上升到法律的层次，让土地权属有可靠的保证。

（4）转变政府职能，让市场真正成为土地的调度者，发挥市场的调节作用。可以探索建立农民土地产权市场交易制度。让一部分有意愿、有条件迁居城镇的农民将其土地产权按照“依法、自愿、有偿”的原则，在农村土地产权市场上交易出售，变现为资本，使农村经济快速流动起来，变活，形成良好的经营氛围。

我们要培育新型农业经营主体和服务主体，加快土地产权制度改革进程，加快推进农业向规模化和现代化发展。为农村经济更好、更快地发展而努力。

参考文献

[1] 徐汉明.中国农民土地持有产权制度新论.社会科学文献出版社.

[2] 邹秀清.中国农地产权制度与农民土地权益保护.江西人民出版社.

[3] 赵德起.中国农村土地产权制度效率的经济学分析.经济科学出版社.

[4] 洪名勇.马克思土地产权制度理论研究――兼论中国农地产权改革与创新.

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1.我国农村土地产权制度现状

1.1所有权现状 目前我国农村土地制度的基本状况是：土地所有权属于集体，农户拥有一定期限内的承包经营权；土地经营权可以在承包期间依法、自愿和有偿转让，但不能用作抵押。这一制度虽然是对传统农地制度的创新，但是在中国的一些地区，所有权的模糊性已经产生，导致土地关系混乱，这不仅表现在土地产权主体的二重化上，还表现在“集体”作为土地产权主体所引起的概念上的模糊性和虚置性。前者表现为“集体”究竟是指村民小组、村委会还是乡镇，并没有明确的规定，从实践看，三方都在扮演“集体”的角色，都在行使集体土地的所有权；后者表现在“集体”本身是一个抽象的概念，没有行为能力，即没有行使集体土地所有权的能力，这样，由村民小组组长、村委会主任、书记，乡镇长、书记等代行集体土地所有权也就成为必然，但这同时会产生复杂的委托关系，最终导致土地利用的低效率。我国现行体制下的农地产权可分为三部分：一是农地所有权归集体所有，集体依法组织土地发包或对土地进行再调整；二是农民获得农地承包权和使用权，农民可自由安排生产；三是国家对农民的承包经营权进行严格的规定和控制。这种共同所有制的制度安排下，农民仅作为名义上的所有者，并没有拥有对农地的真正处置权，因此农民对农地的所有权并不是完整意义上的所有权，而是一种不完全或称作“有限的农地所有权”，还存在着外部力量对农地所有权的种种侵蚀，容易导致产权残缺。由于所有权不明晰，形成了集体和农民双方对自身权利的虚幻和错位，正是由于这个原因，在许多农村，农地频繁调整，农民很难长期稳定地使用土地。

1.2 收益权现状 我国目前模糊的土地收益权导致农民沉重的税费负担。所谓土地收益权指的是拥有土地带来的损益的权利。具体是指土地的收获物、土地本身增值或贬值、土地转让、转租所获得的益处等。收益权的完全与否，依赖于各种土地合约的条款、土地制度、政治制度、法律制度及其非正式制度的限制。由于我国农地的产权关系模糊导致了农民所交费用缺乏明晰的体制，村镇干部的“寻租”行为严重，农民应得权益得不到合法保障，农民的负担沉重。虽然规定：“交够国家的，留够集体的，剩余是自己的”，但在实际执行起来成了一种模糊的土地收益权分配方案，这是因为具体的标准是由村镇自行制定，他们往往除征收国家法定税费外，还要在一段时期内向农民征收各种费用以弥补政府财政支出，而农民对其缺乏有效监督机制与能力，导致合法权益得不到应有保障，更有不少地方的村镇集体借助于这种不透明的收费机制，大搞不合理的摊派，成为他们“寻租”的手段。

2.当前我国农村土地产权制度存在的问题

2.1农村土地产权主体模糊 根据我国现行的农地产权制度，农村土地产权存在多元主体，主体界定模糊，有主体交叉现象。《宪法》规定：农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。《民法通则》规定：集体所有的土地，依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织所有。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。从两法中可以明确看出，农村土地产权主体有国家、乡（镇）农民集体经济组织、村农业生产合作社等农业集体经济组织，没有农民。那么哪些土地归哪些产权主体所有？首先，《宪法》中哪些土地属于国家所有，哪些土地属于集体所有规定不明确，在操作中也不明确。其次，《民法通则》中规定集体土地的所有权代表为农业生产合作社或村民委员会，也可以是乡（镇）农民集体经济组织，但村、乡（镇）两级谁为所有权代表规定不明确。另外，《土地管理法》规定：村农民集体所有的土地已经属于两个以上农民集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。据此，土地可以属于村民委员会所有，也可以属于村民小组所有，与《宪法》、《民法通则》的规定不完全一致。上述法律规定在实际操作中经常出现多元主体对农村土地产权交叉所有的问题。

2.2 农村土地产权界定不明晰 农村土地产权界定不明晰主要表现在三个方面： 所有权界定不明晰。农村土地所有权归集体经济组织，但究竟属于哪一级集体经济组织，是乡（镇） 、村还是村民小组并不清楚。由于“三级所有”的历史原因，也由于行政区域的变更，造成所有权的界定不清楚；土地使用权界定不明晰。在刚刚过去的15 年的承包期中，大部分地区的农村土地进行过多次小调整及不同程度的大调整，调整的实质是调整土地使用权，这与农民土地使用权稳定的期望是不相符的；处置权界定不明晰。由于所有权界定的不清楚，必然导致土地处置权的混乱。

2.3农村土地产权权责混乱 我国现行农地权利制度权项内涵不清，权责混乱现象十分突出：一方面， “集体”作为土地所有者对土地使用的管理和监督没有明确的程序和形式；另一方面，土地承包者的权利和义务缺乏具体的规定。在土地所有权与承包经营权的内容、界限和法律形式等都不明确的情形下，明显缺少所有者与经营者之间资产利益约束。农民在耕地上的权利也很不明确，时常面临被乡村两级政权组织征调他用的风险，或者被收回重新分配，各地近年来不断发生的农民与乡村政府因土地使用权造成的纠纷就充分证明了这一点。在这种排他性很低的权利制度下，难以形成土地投入积累机制，在土地经营上的短期化行为以及对土地的掠夺性经营在所难免。

2.4基于农村土地产权的管理机制乏力 随着我国农村经济体制改革的深入，土地法律体系的建立和健全，农村土地权利已经由原来笼统的土地所有权细化为土地占用权、使用权、收益权、处分权。土地抵押等权利的使用现象也十分普遍。有些地方的荒山、荒坡、荒地和荒滩在不改变其所有权性质的前提下，进行了有限期的土地使用权拍卖。根据物权公示原则，在设立、变更、转移、消灭物权时，必须履行一个能让外界承认该权利变动的程序。对于土地物权而言，该公示就是登记。但我国现行法律仅对集体土地所有权和集体土地建设用地使用权确立法定的登记发证制度（实际上有些地方连集体土地所有权的登记工作也没有很好地开展），对大量农用地（包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等）和未利用地却没有设立使用权。未依法进行登记的各项土地权利，其主体权益难以保障，同时又给农村集体土地的管理工作带来很大的难度。

3.农村土地产权制度改革的几点建议

3.1要考虑路径依赖 在设计农村土地产权制度进一步改革方案时，不能不考虑到制度变迁路径依赖的作用。如果离开中国特定的历史和现实国情去改革我国的农村土地产权制度，必定会遭到土地制度变迁路径依赖的抵抗，结果会事与愿违。考虑到路径依赖问题，我国农村土地产权制度改革的方向应该是在坚持农村土地集体所有的前提下，强化农民对现有土地的长期使用权，并通过法律手段保证土地使用权的合理流转，给予农民用、养土地的激励，以克服短期化行为和粗放经营惯性，保障农业的可持续发展。

3.2要注意两种模型的使用和配合 制度变迁有两种模型：诱致性制度变迁和强制性制度变迁。诱致性制度变迁指的是现行制度的变迁或替代，或者是新制度安排的创造，由个人或一群人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。它必须由某种在原有制度安排下无法得到的获利机会引起，具有盈利性、自发性、渐进性的特点。强制性制度变迁是由政府命令和法律引入来实现，主体是国家。诱致性制度变迁和强制性制度变迁都遵循成本—收益原则，都是对制度不均衡的反应。改变目前农村土地产权制度的缺陷，需要两种变迁模型并用。一是强制性制度变迁，进一步延长土地承包期限以克服短期化行为；运用法律等手段保护农民的利益，严格控制占用农业用地；对非农用地的占用要依法、合理，并给予合理的补偿。二是尊重农民的自发创造性，对目前农民自发尝试的土地使用权流转方式，如反租倒包、土地有偿转包或转让、土地投资入股、土地信托服务、土地互换等，要允许试验并加以规范和引导。

3.3要注意制度变迁的两个层面 制度变迁有两个层面，一是形式或技术层面，这个层面的变迁完全可以大胆借鉴国外经验，如股份制、股份合作制的技术和操作程序。二是利益和基本制度层面，如土地的所有权制度、使用权制度，是一个错综复杂的利益博弈过程。各国的产权根基、法律制度和文化传统不同，这一层面的制度变迁无法照搬外国经验。

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从鹤鸣村的改革实践看,农村土地产权实现从模糊到明晰的转变,并非仅仅是将土地承包证变更为土地产权证的简单过程,而是一个涉及原有利益关系调整和较长时期累积矛盾化解的复杂过程。事实证明,赋予农民充分自,并让农民全程参与确权过程,是推进农村产权制度改革最为有效的方法之一。鹤鸣村“鱼鳞图”的可贵之处正是在于“还权于民”让农民自主完成确权划地的过程,并将土地产权进行空间定位,使其具有清晰边界。更进一步看,这一确权过程还对建立精确和科学的土地信息管理系统奠定了良好基础。

还应看到,土地确权颁证仅是农村产权制度改革的一项基础工作,要达到改革目标,实现土地资源向土地资本的“惊险一跳”,必须有效赋予土地产权的流动和增值功能。鹤鸣村的改革实践表明,实现产权制度与金融体制改革的对接,是激发制度裂变效应、促进土地流动增值的重要途径之一。当土地产权具有抵押物的基本功能之后,其撬动金融资本较大规模进入农业和农村的障碍就能实现实质性的突破。因此,应当及时成立农村产权抵押担保公司,建立农村土地贷款抵押制度,以规范的制度创新推动金融资本的有效进入。与此同时,鹤鸣村的实践还充分证明,农村产权制度改革充分赋予了农民发展的自,使之面对经营方式和流转业主时具有充分的选择权,不仅更加稳定地打通了社会资本的进入通道,而且有效地保障了农民在现代农业发展进程中的参与权、发展权和收益权。

在地震灾区,特别是极重灾区,灾后重建面临两个重要任务:一个是以农房为主的民生重建,另一个则是以现代农业为主的产业重建。不管是农房重建还是产业重建,对资金的需求和依赖度都比较大,这是灾区目前基本的现实状况。单纯依靠政府的财政资金以及农民的自我积累能力都难以完成灾后重建的两大基本任务,所以在灾后重建中,最大限度地完成相对比较丰富的资源优势转化为资本优势就是最重要的突破。在都江堰市鹤鸣村,农村产权制度改革的创新就在于完成了资源转化成资本最重要的制度突破,其结果就是要通过在确权基础上的抵押机制的建立、流转机制的建立拓宽金融资金、社会资金这两大资本途径,由制度裂变效应创造农村灾后重建的奇迹。

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一是稳步推进农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作。今年，全市有24个乡镇的276个村开展了农村土地确权工作。市确权领导小组下发了《关于做好2016年农村土地承包经营权确权登记颁证工作的通知》，对2016年确权工作提出新要求，对2014年和2015年确权工作进行了再部署。截至目前，全市各级共召开动员会议19次；印发宣传材料9.3万余份，张贴宣传标语、条幅453条；举办培训班61期，培训人员938人次；已有258个试点村开展土地实测工作，实测面积110万亩，实测地块42.3万块。

二是加快推进农业现代化建设，大力培育新型农业经营主体。按照“加快发展、逐步规范、创新机制、提档升级”的思路，继续加大新型农业经营主体工作培育力度，鼓励发展多种形式的农民专业合作社和家庭农场，规范合作社内部运行机制，引导建立专业合作社联合社，提升带动农户能力、自我发展能力和市场竞争能力，带动农户在一、二、三产业融合中实现增收，促进现代农业发展。目前，全市已评定示范性家庭农场22家，并颁发“通化市市级示范性家庭农场”牌匾。这22家示范性家庭农场分别从事水稻玉米种植、食用菌培育、养猪养殖等行业。

三是农村土地经营权抵押贷款试点工作。自吉林省农村土地经营权抵押贷款试点工作启动以来，通化市认真贯彻落实《关于印发〈吉林省农村土地经营权抵押贷款试点工作方案（试行）〉的通知》要求，通过加强组织领导，强化相关业务培训，突出管理服务的重点，夯实管理服务的基础，全市农村土地经营权抵押贷款试点工作进展顺利，取得了较好的成效，得到了广大农民，特别是家庭农场、农民合作社、专业大户等新型农业经营主体的欢迎。目前，各试点分别与农行、农村信用社密切配合，已为43户农民发放农村土地经营权抵押贷款1418万元，抵押面积6745.08亩。

四是积极推动农村产权制度改革工作。农村产权制度改革试点已正式启动。按照《吉林省农村集体经济组织产权制度改革试点方案》要求，通化市经过层层把关，确定辉南县朝阳镇新胜村、柳河县柳河镇先锋村、通化县快大茂镇东安村为全市农村集体经济组织产权制度改革试点村。截至目前，各试点县都成立了组织领导机构，制定了试点方案，已完成试点村前期基础资料摸底工作。现正在开展农村集体产权制度改革试点村资产清查核实工作。确保试点工作有计划、有组织、有步骤地进行。

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关键词：城镇化；产权理论；土地产权制度；西安

中图分类号：F301.1文献标识号：A文章编号：1001-4942（2015）05-0141-05

Study on Urbanization and Dilemma of Dual Land System on

Perspective of Property Rights―Taking Xi’an City as an Example

Tian Yuan

（School of Business， Xi’an University， Xi’an 710065， China）

AbstractThe dilemma of dual land system appeared in the development of urbanization is an important incentive to push forward the reform of rural land system. Through the analysis on forming reasons of the dilemma of dual land during the development of urbanization in China especially in Xi’an City， the present status，problems and path selection of Xi’an land reform were reviewed and analyzed based on the perspective of theory and property of rights. Finally， the innovative ideas for reform of Xi’an land right system were put forward from improving the land right laws， establishing the integrative urban and rural land markets， adhering to the uniform urban and rural land management， improving the land management mechanisms and social security system， etc.

Key wordsUrbanization； Property right theory； Land property right system； Xi’an

城镇化发展不仅是我国现代化进程中的核心战略，也是市场经济体制形成和完善的必然要求，更是广大农民的基本诉求。由于国情的差异和历史遗留问题的诸多限制，中国的城乡一体化道路不可能照抄照搬西方一些国家的城镇化道路。中国已进入协调推进城镇化发展的历史阶段，如何解决好农民市民化后的社会保障问题、农地非农化与粮食安全的矛盾、“空心村”问题以及各利益集团间的矛盾等问题值得深思。不断加剧的工业与农业争地、城市与农村争地、政府与农民争地等诸多矛盾也促使我国政府加快土地制度改革的步伐，这也正是化解各个利益体矛盾的有效办法之一，同时也是统筹城乡发展、消除二元经济结构的关键所在。本文试图从产权创新视阈来破解城镇化发展中的二元土地困境问题。

1城镇化发展中的二元土地困局的形成

城镇化发展问题的研究始于西方。费景汉、拉尼斯在刘易斯二元经济模型的基础上提出的“刘易斯-费-拉尼斯模型”表明：城镇化的发展要依托生产力的发展，在生产力发展到一定水平足以带动城市与农村之间资源禀赋以及生产要素的自由流动，才能逐渐形成 “资源高效配置、优势突出互补、共赢共生发展”的城乡关系。“刘易斯-费-拉尼斯模型”对于将城乡经济 “二元结构”转化为 “一元结构”的探讨和研究对当今中国的城乡统筹规划战略具有较大启示和引导作用。我国现在正处在城乡统筹规划的高速发展时期，城镇化的发展和现行的土地制度之间存在着诸多矛盾。城市土地属国家所有和农村土地属集体所有是我国现行的基本土地制度，同时也是我国土地二元困境形成的根本原因。一方面，城市土地归国家所有，已经形成较为完善的城市土地资产市场；另一方面，农地转化为建设用地时，政府成为农村建设用地市场的寡头，只有靠“征地”方式才能完成农村建设用地的转化。在城镇化进程中，建设用地的使用者和农地所有者农村集体之间，政府成为了唯一的土地一级市场的垄断者，从而形成了我国土地市场城乡分离的二元土地制度。

现行的二元土地制度在面对城镇化的快速发展时已逐渐显露出无法适应当今社会进步和国家经济发展的窘境，形成了二元土地困局。这也是阻碍农村土地资产市场发展和农民一系列土地财产权利被严重侵犯的主要因素之一。我国现行的二元土地制度已经在一定程度上制约了我国的经济发展，它使得农民不得不面对宅基地不能灵活买卖、土地经营权受限、土地流转收益甚少等问题。同时，面对高昂的城市生活成本，农民也很难通过有效途径和方法使其拥有的土地完全体现所应有的实际价值。另外，农村土地流转不畅以及农村建设用地占用了大量土地资源，这些现实问题不仅阻碍着农业产业化发展，同时也深刻影响了我国整体经济发展的水平。所以，破解城乡一体化进程中二元土地制度的困局，对于探讨我国土地产权制度创新不失为一个有效的切入点。

2从现代产权理论看我国土地产权制度的现状

2.1现代产权理论及土地的产权属性

现代产权理论是新制度理论的重要组成部分。罗纳德・科斯（Ronald Coase）在1964年提出的科斯定理是现代产权理论的核心。科斯第二定理强调了二元经济结构中交易费用大于零的情况下，面对不同的产权制度，交易成本的不同导致了资源配置效率的不同。所以，对于土地制度改革而言，为了达到优化资源配置的目的，产权制度的选择是一条必经的有效道路。由此看来，不论是对于土地制度的改革、城镇化发展、城乡一体化统筹，还是对于宏观层面的社会资源的最优配置，产权安排即制度形式的探讨似乎是从根本上解决矛盾和困境的最优选择。科斯第二定理使我们意识到产权明晰与经济运行效率之间存在的内在联系。

2.2我国土地产权制度的现状及存在问题

与日本及欧美等发达国家的土地产权私人所有制不同，我国土地产权制度是以国家和集体为所有权代表的土地公有制。我国《土地管理法》规定城市土地归国家所有，农村土地归集体所有，农民个人只能获得土地的使用权。我国法律规定农村土地的经营主体农民依据《农村土地承包法》和承包合同而享有的权利是指在指定土地上从事农业生产经营并因此获利的权利。科斯的产权理论中对于“土地产权”的概念的解释是：土地所有权以及由其分离出来的占有权、 使用权、 收益权、 转让权等权利。对照科斯对于土地产权制度的诠释，可以看到我国农村土地产权并不具备现代产权意义上的完整权利。

近年来城镇化发展过程中大量显露的农民和政府之间的矛盾、城市建设用地和农村宅基地之间的矛盾以及各级地方政府之间的矛盾也反映了我国土地产权制度安排的重大缺陷。

首先，我国相关的土地法律中有关农村土地产权主体的规定含糊不清，并未对 “集体”一词做出明晰的解释。而这种空洞的“集体”所有在土地资产市场的流转中消弱了农民这一拥有“使用权”主体的核心利益，让土地给予他们的隐含经济价值在土地资源重新配置的进程中被逐渐消弱。尽管农民日益对自己享有的土地使用权有着愈加清晰的认识，但是来自外部力量的干预以及博弈能力强大的产权主体的无理侵占也会打破本应社会各方共同遵守的契约，进入公共领域攫取集体财富。

其次，中国农地产权权利缺乏完整性，土地产权缺乏合理的流转机制。农地虽然属于集体所有，但是作为所有权主体的集体也必须要通过国家征用之后方能出让和转让。农民拥有土地的使用权却缺乏抵押土地使用权来获得银行贷款的权利，从而无法给予农村土地资产市场充足的融资支持。

最后，我国农村土地由政府主导的现状以及由此引起的农民土地承包经营权的不稳定性以及农地的细碎化，也是阻碍我国农业规模化经营、影响城镇化发展中土地资源合理有效配置的主要原因。我国土地产权制度的“公有私用”的特点将政府在土地流转过程中变成了“寡头”的角色，同时也是农地转化过程中解决矛盾的仲裁者以及经营管理者。这样的局面使得土地虽然作为一项农民拥有的重要生产要素和基本资产，但却并没有为农民带来应有的资产化收益。

3基于产权视阈破解城乡二元土地困局的探索

3.1西安城镇化发展与二元土地困局

西安市的城镇化发展一直走在西北地区的前列，不断发挥小城镇在推动区域经济社会发展中的巨大潜力，走出了一条“西安模式”的新道路，为实现关中率先发展和建设国际化大都市奠定了坚实基础。2014年9月的《陕西省新型城镇化规划（2014-2020）》显示，陕西将以大西安为核心构建“一核两轴两带三走廊四极”的城镇群格局，到2015年将累计转移600万农村居民进城落户，2020年达到1 000万人。“十二五”以来，陕西省城镇化率年均增长1.75%，与2005年相比，城镇人口占总人口比例从37.24%达到了2013年的51.31%；中等城市和小城市分别增加了2个和6个；城镇面积由1 646.91平方千米增加到了2012年的2 646.55平方千米。这充分凸显了西安在统筹城乡发展上的显著成绩，也预示了未来西安在城乡一体化发展方面还有巨大的潜力并且会得到更多的政策支持。

西安在推进城镇化建设中同样存在着二元土地困境以及由此引发的一系列问题。首先，对于农民而言，制度和政策方面的欠缺容易促使“显性的”土地流转市场无法健康发展而“隐形的”土地交易时有存在。某些不明利益主体凌驾于国家、集体以及农民利益的基础之上，成为了土地市场上的“偷窃者”，严重侵犯了农民对于土地的合法权利。

其次，对于城乡统筹规划而言，西安市作为丝绸之路新起点的城市，不断发展的新兴经济区及经济带增加了建设用地的需求，而耕地保护的巨大任务造成了城乡建设用地缺口增大，“耕地保护”与“城市扩张”两个核心目标之间的矛盾加剧。

最后，对于社会发展而言，尚不完善的社会保障制度阻碍着农民向市民身份的转变。许多农民无法明确地在“农民”和“市民”这两种社会身份中做出选择，迫使他们不断争取与市民同等待遇的同时亦不愿意放弃对于农地和宅基地的使用权，这样两头牵制的现象影响了农地的流转，对西安城镇化进程的进一步加快起到了负作用。

3.2西安市基于产权视阈的路径选择

伴随着2009年国务院《关中-天水经济区发展规划》中“实现西咸经济一体化”的提出，西安走向国际化大都市的愿景已升为国家战略。为了更好地发挥丝绸之路经济带起点城市以及“国家历史文化基地”的积极作用，西安市政府大力发展城乡一体化发展战略，深化土地制度改革，从“产权视阈”入手，以“确权-颁证-流转”为核心，以推进“农地市场化配置”为手段，以“公共服务均等化”为保障，探索出了一条适合其自身城市定位和发展特点的土地制度改革创新之路，被称为“西安模式”。

3.2.1推进所有权、承包权、经营权的分离高陵县是全国33个农村土地承包经营权流转规范化管理和服务试点县之一，作为全国首家县域农村土地流转服务机构，成立于2009年的高陵县农村土地流转服务中心从“物权“与“市场”出发，通过对农村集体建设用地的所有权、使用权、承包权等权利进行“确权-登记-办证”，对农民“还权赋能”，建立农村土地资产流转平台，推进农村土地产权制度改革，逐渐形成“所有权、承包权、经营权”三权分立，不断实现土地资产的最优配置和农村产权要素资本化，走在陕西省乃至西北地区农村产权制度改革的前列。

3.2.2积极建立新型土地交易市场在土地经营权从承包经营权中剥离出来进行“确权-登记-颁证”之后，还需建立能够实现土地资源优化配置的流转平台。西北首家农村产权交易平台――西安市高陵县农村产权交易中心也在2011年应运而生，完善了“确权-颁证-流转”这一完整模式，实现了集体土地与国有土地的“同地同权” 。此外，高陵县出台了多项促进土地交易市场不断完善的扶持政策，如“你贷款我贴息”及“农村土地流转风险基金”政策，前者鼓励以农村土地承包经营权为抵押物的贷款项目，此类项目均可享受财政贴息扶持政策；后者按每666.7m2 200～300元的标准建立农村土地流转风险保障基金，从而降低农民出让土地承包经营权的风险，解除其后顾之忧。

3.2.3创新农村土地金融服务2010年高陵县率先实践了农村土地承包经营权抵押贷款业务，随后又启动了农村集体建设用地使用权和农村房屋所有权抵押贷款业务，解决了农民抵押贷款难的问题。为进一步完善金融服务链条，高陵县还成立了农村产权价值评估中心、农村产权抵押担保中心、农村产权收储中心、农村产权交易中心。这四个中心相互协作，分别承担着农村产权抵押贷款的价值评估、产权抵押贷款担保、收储沉淀抵押物及挂牌交易等综合服务。此后，西安市在下辖8个区县开展试点，全面推动农村土地产权制度改革工作。

4进一步创新农村土地产权制度的思路

4.1完善土地产权法规，建立城乡一体化的土地市场

首先，要不断完善土地产权制度法规，建立城乡一体化的土地市场，真正实现集体土地和国有土地的 “同地、同价、同权”，要确立以“市场”为中心的土地配置形式，从而解决由行政计划配置过度干预及集体土地使用权缺失所引起的土地资源利用率低下以及统筹城乡一体中产生的二元土地困境等问题。

其次，改革征地制度，以建立城乡协调的地价体系为目标，通过严格限定地方政府征地范围和调整地方政府的政绩考核制度等方式促进农地非农化过程中的市场化配置。

另外，积极培育土地流转中介机构以及健全土地流转市场，从而降低土地交易成本、增强土地规模效应、减少土地细碎化。这样可以将原本游离在土地交易市场周边的农民作为权利主体带入土地市场，确保农民的核心利益。

4.2统一城乡土地管理，完善土地管理机制

首先，应坚持城乡统一的土地管理，转换政府角色，将政府对于土地的“经营权”和“管理权”进行分离，不断弱化“经营者角色”，着重强化其“行政管理角色”，这样才能减少交易成本，实现信息对称，提供高效的土地管理机制。

另外，各级政府还应该加强土地监察执法，切实解决不明利益群体主导的“隐形土地市场”问题，对土地市场中出现的“违法违规批地”等行为进行严肃查处，不断优化土地的规划管理以及用地审批管理，从而维护城乡一体化的土地市场秩序。

4.3完善社会保障体系，解除农民后顾之忧

农民在农村土地市场中长期处于一个比较尴尬的角色，一方面是政府对于农村建设用地强行征收，另一方面失地农民所得有限的征地补偿金无法为其提供长久的生活保障和养老保险，农民在失地的同时并没有获得政府针对他们所制定的长期的社会保障制度，让他们在把征地补偿款消耗完结之后再次变得“一无所有”。

土地产权制度的创新和完善离不开城乡一体化的社会保障制度，只有完善了农村社会保障体系才能为农民自觉自愿地进行土地流转以及农村土地资产市场的发展和壮大扫清障碍创造条件。应该完善城乡一体化的社会保障制度，使农民享有与市民同等的医疗、就业、教育等权利，从而为农民扫除后顾之忧。

参考文献：

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[3]张传勇，张永岳.再议城乡一体化发展：理论沿革、 实现路径与模式探讨[J].房地产市场，2013（14）：12-19.

[4]李泽月，侯刚.城市化进程中的城乡一体化土地制度改革初探[J].安阳师范学院学报，2014（4）：17-19.

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成都市社科院与中国社科院联合进行的研究发现，灾后重建一个很重要的问题就是可持续的问题。而所谓可持续，说白了就是要用市场化思路来考虑、统筹、谋划重建钱从哪里来，人往哪里去的问题。

联建房政策就是要让市场主体、社会资本能够进入重建过程，并给市场主体分发相应的土地权属证书，使其产权受到保护。

可以肯定的是，起码在灾后重建过程中，这种对既有土地产权制度做出一定调整的安排是合理合情的，至于是不是合法，是否具有普适性，要看条件。不排除像30年问的很多改革一样，通过自下而上的不断的冲击，在经人民群众认可后，最后获得自上而下的承认。在我看来，对农村宅基地和集体建设用地的产权边界的确定所设定的钳制性条件，即除了农民，其它的人不能拥有，可能通过灾后重建的尝试，逐步得到调整，甚至是突破。

还权赋能是核心

农村产权改革的核心是还权赋能。让农民作为主体在农村产权制度改革中发挥作用，让农民充分享受物权权益，让生产要素流动起来。

所有的生产要素如果不具备流动性，这种要素的配置是没有效率的。如果农村产权制度没有按照市场经济体制基本的要求、指向来进行相应的制度安排，土地这种最稀缺的资源，其配置效率是很低的。

土地承载社会保障功能没错，但这种社会保障很大程度上应由政府提供。如果因为强调土地的保障功能，削弱、忽视或者排挤土地配置功能，那么农民、农业的效率基础不存在。缩小城乡收入差距一方面要依靠城市的支持和工业的反哺，另一方面要靠农民长效增收机制的形成和农业生产的效率水平的提升。

通过确权，以不同性质的土地权属，与金融机构产生对价，取得流动性，解除农村金融抑制，从而获得土地的规模化效应和资本效益。

土地流转并非土地私有化

土地流转本身不是改革。土地流转是纯粹的经济现象，与农村产权制度改革没有必然联系。只要在家庭承包责任制的基础上，农村土地资源的配置是分散的，就一定有流转，一定有资源的流动。

认为土地流转就是私有化的想法是荒唐的，更不能以此阻止、非议农村产权制度改革。我们的政策建议是，坚持既有的框架，以物权法为主要的改革依据，让农民获得以土地为核心的物权权益，并保护这一反映农民真正意愿的权益。

农村产权制度的改革的确也存在一些风险。最大的风险是地方政府由于利益冲动，可能通过农村产权改革过程中一些不公正的或者是灰色的程序设计来控制土地。其次是如果在规划、政府引导、监管过程中缺乏力度或者不到位，确实可能在流转过程中产生失地农民。

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农村土地产权问题表现

首先，集体作为土地产权的主体，其概念模糊不清。宪法规定农村土地属集体所有，但没有明确界定集体的概念，现实中是乡(镇)、村、村民小组共享土地所有权，土地所有权混乱、不稳定。利益当前之时，各所有权主体竞相而上，又不愿意承担保护土地的责任。这不仅导致农村土地分配关系不稳定，也影响到农民对未来土地收入预期的稳定性，妨碍了农民对土地的长期投入。

其次，土地承包经营权不确定。为稳定土地承包经营关系，国家规定土地承包期限为30年。但在实际操作中土地调整相当频繁。集体组织往往“三年一小调，五年一大调”。每个集体内成员都有权分享集体土地的使用权，采取按人口平均分配土地使用权的原则进行分配，大多数地方随着人口数量的增减调整土地使用权。并且各级地方政府组织以土地所有者的身份随意终止、改变土地承包经营关系现象严重。

另外，国家可以“公共利益”为理由征收集体所有的土地，加剧了这种不确定性。土地使用权的不断变动，农户不会进行积极的长期投资，甚至会进行掠夺式的经营，这样农民就会增收困难，得不到长期的利益，并且造成土地生产力的下降和生态环境的严重恶化。

再次，土地产权不完整。人都说是所有权与经营权的分离。然而，承包经营权的内涵是不充分、不明确的，充其量是一种耕种权。

经营权应该属于使用权，而使用权本可以衍生出转让、转租、入股、抵押和收益等权利。而我国农地目前的承包经营权却只有耕种权、部分的收益权和极少量的处置权。显然是权能残缺。

承包经营权不充分、不明确的原因在于两权分离不是真正建立在商品化、市场化基础上的平等关系，而是基于国家意志和意识形态偏好，由所有权主体凌驾于使用权主体之上而形成的行政分配关系。而且承包经营权是基于承包经营合同而产生的，是约定的权利，不是法定的权利，这使得承包经营权得不到有效的法律保护。因此实际中，作为使用权主体的权利不可避免地要受到侵害。

我国农村土地产权制度改革势在必行

产权改革可以从两个相辅相成的层面展开：一是土地所有权制度的改革；二是土地使用权制度的改革。在改革现行的集体土地所有权的路径选择上，大体形成了三种取向的改革主张：将农村集体土地所有权改革为农村国有土地所有权；将农村集体土地所有权改革为农户个人土地所有权；将农村集体土地所有权改革为多元混合所有权。

目前不易在农村土地所有权上大动文章，因为在土地所有权制度改革上的制度需求与制度供给来说都表现为动力不足。将农村集体土地所有权改变为农户所有权，其实质是土地的私有化，虽然可以起到明晰产权主体，有效降低外部性的效果，但与我国的基本经济制度相悖，且在现实中许多农户也表现出对土地私有化的担心和疑虑；将农村土地集体所有权变革为国有土地所有权在实现中也会产生较高的制度变迁成本。

我国农村集体土地所有权目前表现出的主要问题在于所有权行使主体的多元化，乡(镇)、村、村民小组都可以成为集体土地所有权的主体，在具体实践中常常出现各所有权主体之间的权利争夺与利益侵害，所以在土地所有权制度方面我们要做的是明确集体土地所有权行使主体，而不是改变集体土地所有权制度。

制约我国农村经济发展的主要因素，是以承包经营权形式出现的土地使用权的不完善和不确定。一方面农民对土地经营的短期化行为，难以形成农业长期稳定的可持续发展；另一方面土地流转市场发育不起来，土地的小规模经营难以形成农业的规模经济效益。土地只能解决温饱问题，而不能成为农民发家致富的手段。

我国目前的农村土地制度改革应当在坚持农村土地集体所有制的前提下，明确所有权行使主体，以建立完善的农户土地使用权权利束和稳定农户土地使用权为改革取向。

首先，明确农村集体土地所有权行使主体。《土地管理法》第10条规定了不同情况下相应的行使主体，乡(镇)、村、村民小组都可以成为集体土地所有权的行使主体，导致了现实中集体土地所有权行使过程中严重出现的“越位”和“缺位”现象。

在乡镇、村、村民小组的三级所有格局中，乡级因为范围太大，监督管理费用太高，现实中已经基本被排斥在农村土地所有权范围之外；村民小组既不是一个经济组织，也不是一级行政单位，它是乡村新体制中职权最模糊、管理最涣散的组织，所以村民小组也不应该成为农村集体土地所有权的拥有主体；而农村村民委员会是由全体村民选举产生的，是农村最基层的一级组织，它能够代表广大农民意愿并独立行使权利，因而在村民当中具有代表性和权威性，而且具有比较健全的行政组织和领导体制，有能力行使土地所有权的职责。所以所有权的主体应该明确规定为村层次上的集体所有。

其次，构建完善的农户土地承包经营权权利束。当下，我国实行的，农户所获得的承包经营权内涵不明确、不充分，虽然政府做出三十年承包经营权不变，“增人不增地，减人不减地”等旨在稳定承包经营关系的举措，但在实践中的土地调整依然频繁，使得农户对土地长期投入没有一个稳定的预期；加之这种土地产权权利束的不完善，如缺乏明确的抵押、入股、转让等权利，大大地限制了土地的流转，使我国农地难以形成集约经营，产生规模效益。因此，当务之急是明确和完善农户土地承包经营权，主要包括明晰农户的生产经营决策权；界定农户收益权；明确农户的转让权等。

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近三十年中国城镇化历程表明，受特殊国情的约束，中国城镇化进程呈现出明显的不同于其它发达国家的两阶段特征。第一阶段是城镇化数量扩张阶段。自1990年代中后期以来，随着改革开放的步伐不断加快，中国城镇化也进入高速发展期，投资、产业在城镇的集中和城镇化基础设施的发展等，直接带动了中国经济的高速增长，也带动了人类历史上罕见的大规模人口流动。但是由于中国城乡二元体制和城乡利益冲突等原因，农民工长期处于流动状况，无法摆脱农民身份融入城市，难以获得充分享有城市公共资源的权利，与城市社会之间存在着相当大的隔膜。第二阶段是城镇化的数量扩张和质量提升阶段。在此阶段，一方面要继续促进农村人口向城镇转移，另一方面要稳步推进户籍制度改革，为农民工融入城镇创造良好的社会环境、文化环境和舆论环境，清理对农民工进城就业的各种限制性、歧视性规定，让农民工享受与城市居民同等的基本公共服务，使农民工由流动人口向市民彻底转变。

整体上看，当前中国正处于由人口大规模流动为主要特征的第一阶段过渡到以农民工市民化为主要特征的城镇化发展的第二阶段，农民工特别是新生代农民工城市融入的需求已经非常强烈。在此背景下，相对于农民工的现实需求，他们在农村拥有的土地（承包地和宅基地）功能也正在发生转变，转变的方向是土地的社会保障功能已经开始弱化，而资产功能正在增强。但是相关的土地制度安排却远不能适应土地功能转变的要求，在很大程度上制约着土地资产的充分发挥，进而影响着农民工城市融入进程。因此，创新土地制度，建立完善的农村各类土地流转市场和退出机制、切实保障农民工的土地权益，提高农民工的土地财产收入，对于加快推进中国城镇化进程，促进农民工群体摆脱流动状态真正融入城市具有十分重要的意义。

农民工群体特征及土地功能的转变

一方面，农民工已经成为产业工人的重要组成部分，是工业化、城镇化和现代化的重要推动力量，并且正在逐步演变为工人阶级的主力军。但是由于城乡居民在户籍、就业、医疗和养老保险等方面存在的制度差异，转移到城镇就业的农民工长期处于流动状态，尚未完全融入城镇社会，享受不到与城镇居民同等的基本公共服务，从事的也多是条件差、报酬低和福利待遇少的工作。另一方面，相当一部分农民工还没有完全脱离土地。因此可以说，农民工既属于城市，又属于农村，是一个处于城乡两种文化之间的边缘性社会阶层。

土地承担着农民工的生存、就业和养老等在内的社会保障功能：作为最基本、最重要的生产资料，土地是农民可靠生活资料来源和生存保障；如果农民工在城市中失业还可以重回农村耕种土地（理论上讲如此，但实际上第二三代农民工虽然存在这种可能性，但真正愿意和能够回去种地的概率非常小），土地承担着失业保险的功能；农民工老年丧失劳动能力后，可以将土地承包出去换取收入，土地承担着养老保险的功能。由于土地的兜底性社会保障，农民工不愿意彻底放弃土地。外出就业农民工在无暇进行耕种时，他们一般通过以下几种方式处置承包地：由于种地成本提升导致农业效益较低，有些农民工觉得无利可图就直接把土地弃耕抛荒；将承包地留给家庭里的妇女、老人耕种，农业的弱质性和农村的弱势地位进一步加剧；许多农民工以较低价格甚至零价格将承包地租给村内外自己的亲朋好友等熟人耕种，大多不会签订正式合同，承租关系很不稳定，从而导致承租人只顾眼前利益，对承包地长期投资的积极性缺乏，耕作较为粗放。以上几种外出务工农民工对土地的处置方式，导致中国本来就十分紧缺的耕地资源处于闲置、浪费或低效利用之中。

近些年来，随着城镇化和工业化进程的快速推进，农民工权益保障工作逐步得到加强，面向农民工的基本公共服务也不断取得新进展，特别是随着农民工进城务工日趋稳定、土地对于农民工的保障功能也正在弱化。农民工城市融入可以分为经济、社会、文化心理三个依次递进的层面，其中最重要、最基本的是经济层面，只有具有一定的稳定收入，农民工才能形成一种与当地人接近的生活方式，从而具备与当地人发生社会交往，并参与到当地社会生活的条件，接受并形成新的与当地人相同的价值观①。按照上述逻辑，作为农民工城市融入的最基本条件，必须保证农民工经济收入与当地城镇居民收入大体相当，不过当前仅靠农民工在城市的务工收入是不够的，同时必须提高农民工在农村的经济收入特别是财产性收入。

但是由于现行土地制度还面临着一些亟待解决的深层次问题，承包地和宅基地作为农民工最重要和最主要的财产，并没有随着城市化和工业化浪潮为农民工带来更多的增值收益，土地的财产尚未完全释放。应当从增加农民工收入、促进农民工城市融入的现实需求出发，探讨如何进一步完善和创新农村土地制度，保护农民工土地财产权益，探索承包地和宅基地等农村资产要素资本化机制，创造条件让更多农民工获得源于耕地、宅基地和自有房屋的财产性收入，为农民工收入稳定增长提供最基础的制度保障。通过上述分析可以看出，与农民工现实需求相一致，土地的功能正在发生转变，其社会保障功能已经开始弱化，而资产正在增强。

各地对农民土地资本化、财产化的探索

成都：还权赋能。成都作为城乡统筹综合配套改革试验区，于2008年率先在全国启动以“确权颁证”、“还权赋能”为核心的农村产权制度改革。一是“确权颁证”。成都市以实现农村资产资本化和建立健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的农村产权制度为目标，在全市范围内开展农民承包地和宅基地确权颁证工作，进一步明晰了农民承包地、宅基地以及集体建设用地的权属，从法律上确认和保障了农村集体与农民之间以及村民之间的利益关系，保障了农民权益，为市场配置资源基础性作用在农村的有效发挥、促进城乡生产要素自由流动奠定了基础。二是“还权赋能”。“还权赋能”是成都市农村土地产权制度改革的核心，其中包含着两个方面的含义：还权，即不但要把农村集体土地的农户使用权、经营权还给农民，而且要把由此派生出来的转让权也还给农民；赋能，即赋予农民产权以更为全面和多样的权能②。三是“交易平台建设”。市场是实现产权交易优化资源配置和确保权能得以实现的有效手段和必经之路。成都市在基本完成“确权颁证”工作后，搭建了农村产权交易平台，以促进生产要素在城乡之间的自由流动和优化配置，带动土地资产的流动、集聚、资本升值，激活沉睡的农村资源，将农地潜在的土地权益变成现实的资本，变成农民的收入流。③

嘉兴：两分两换。所谓“两分两换”，就是按照“土地节约集约有增量，农民安居乐业有保障”的要求，以“农业生产经营集约、农村人口要素集聚，提高农民生活水平和生活质量”为目的，将宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开；以承包地换股、换租、换保障，推进集约经营，转换生产方式。以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式。④嘉兴通过“两分两换”把农民分散、凝固的生产和生活资料通过流动市场的力量实现了价值增值，增加了农民财产性收入，解决了农民的社会保障问题，赋予了农民进城的资本，实现农民生产和生活方式的转换，从而使城市化和工业化同步；通过城市化和社会转型来进一步推进经济的转型和发展，从而实现经济社会的统筹发展和城乡统筹发展。不过，嘉兴“两分两换”政策并不具备普适性，其之所以能够成功开展，是由当地独特的经济环境决定的―经济发展水平较高，能支撑起较高的社会保障体系，且农民的非农业就业率高。

虽然“两分两换”政策在嘉兴取得了成功，但是其“土地换社保”的政策却得到了一定程度的质疑：一是“土地换社保”政策所换来的大多是单一的养老保险，保障水平低且层次浅；二是“土地换社保”政策仅仅解决了农民生存问题，而很难解决农民未来的发展问题；三是社会保障是政府应赋予每个公民的权利和义务，不能让处于弱势群体的农民来有偿“购买”；⑤四是政府将本该由被征地农民直接以货币形式获得的征地补偿费、安置补助费强制性地作为社会保障费予以缴纳，剥夺了被征地农民自由安排自己财产的权利。

重庆：地票制度。所谓“地票”，就是将闲置的农民宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公益公共设施用地等农村建设用地复垦为耕地而产生的建设用地指标。按照“占补平衡”原则，通过“地票”交易，转让给有建设用地需求的对象。其基本做法是依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设的地块共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加、耕地面积不减少、质量不降低、用地布局更合理的土地整理工作。⑥

地票制度最大的特点是通过市场交易实现城乡建设用地空间上转移、价值上放大，克服了农村建设用地地宗交易存在剪刀差的缺陷，地票价格的高低直接与拍卖价格挂钩，与级差地租无关⑦，无论是靠近城市的郊区土地，还是偏僻的远郊区县的土地，都有可能获得大体相当的土地价格。在这样的制度条件下，地票制度为增加农民的财产性收入创造了条件，坚定了在城镇务工多年的农民工转户进城的决心和信心。转户农民工在地票交易中变现农村土地财产，实现带着财富与尊严进城，提高进入城镇后的生活保障水平和未来发展能力。

从本质上讲，地票制度只是国土资源部实施的城乡建设用地“增减挂钩”试点政策的一个升级版本，尚处于试点阶段，同样存在一定的争议和分歧。但是，地票制度作为中国农村土地制度改革的一项重大创新，为我国农村土地的市场化改革提供了一个示范，实现了农村建设用地远距离、大范围置换，一方面农村闲置土地有序退出，解决农村建设用地浪费问题，激活农村要素市场，使固化的土地资源转化为可以流动的资本；另一方面，城市建设用地有计划增加，解决城市建设用地紧张的矛盾，有效调剂了中心地区与偏远地区、发达地区与落后地区的建设用地空间分布，促进土地集约利用和优化配置。

促进农民工城市融入的土地制度创新

继续深化农村土地产权制度创新。一是要加快推进农村土地产权的确权颁证。产权界定比产权所有形式更为重要，产权的界定对资源的配置及使用效率起着决定性作用，是一切产权制度安排有效性的根本前提。因而，确权颁证是土地产权制度创新的基础。二是积极探索农村土地产权实现形式。在确权的基础上，要赋予农民清晰而完整的土地产权，保障农民拥有对土地的占有、使用、收益和处分的完整权能，探索农民以转让、出租、入股、抵押和担保等实现土地产权的具体形式，以最大化农民的土地财产价值。同时，提高农民保护土地产权的能力，降低农民保护土地产权的成本，最重要的是要提高农民的谈判能力。

完善土地承包经营权流转制度。截至目前，尚没有十分完善、得到普遍认可而且能够有效保障农民利益的土地承包经营权退出制度。因此，要允许农民带地进城，要继续探索农民工进城落户后依法处置承包地的有效形式，任何人不得强制收回农民的土地承包经营权。在此基础上，要完善土地承包经营权流转制度，提高农民工土地流转收入。一是要加快土地流转服务平台建设。培育和发展为农村土地流转服务的各类服务中介组织，开展土地流转的供求登记、信息、土地评估、政策咨询、信用担保等服务工作，以降低土地流转成本和风险，提高流转效率。二是要提高农民土地流转收入。要在土地流转的基础上推进土地规模化经营，继续加大政府对规模性经营主体（如农业大户、农民合作社、家庭农场）的财政补贴力度。

多元化宅基地资本化的实现形式。要在农民自愿的基础上，逐步突破现有政策的制约，盘活农村宅基地，积极探索宅基地资本化的多元实现形式。一是农民宅基地换房，即农民自愿以其宅基地，按照规定的置换标准，换取小城镇内的一套住宅，迁入小城镇居住；二是地票制度，让农民在地票交易中变现农村宅基地；三是积极探索宅基地的抵押方式，甚至条件成熟后允许宅基地自由买卖。

农村土地制度改革要切实保障农民利益。农村土地制度深层次改革激活了数量巨大的社会“沉睡资本”，引发了各相关利益主体的利益结构分配问题，从而导致一系列问题，如公权严重侵犯私权、农民在利益分配上少有发言权、其土地财产权一定程度上被漠视等等。在今后的农村土地制度改革中，要以维护和增进农民利益作为农村土地制度改革的出发点和落脚点，保证农民对于土地交易的参与权和分配权，将土地增值收益归还于农民，让新一代的农民工子弟挟土地资产货币化的财富进入城市成为市民，从而整体提升人的城镇化水平。

【注释】

①田凯：“关于农民工的城市适应性的调查分析与思考”，《社会科学研究》，1995年第5期。

②宋修伟，江娜：“确权赋能，让农地‘活’起来”，《农民日报》，2012年8月17日。

③黄宝连，黄祖辉等：“产权视角下中国当前农村土地制度创新的模式选择”，《经济学家》，2012年第3期。

④王，郭锦辉：“‘两分两换’：嘉兴探索优化土地资源”，《中国经济时报》，2009年10月15日。

⑤周虎城：“不能用‘土地换社保’来摒弃政府责任”，《南方日报》，2012年2月26日。

⑥李旺君，王雷：“城乡建设用地增减挂钩的利弊分析”，《 国土资源情报》，2010年5月21日。

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［关键词］农地制度；路径约束；城乡二元体制

［中图分类号］F301.2 ［文献标识码］ A ［文章编号］ 1009 — 2234（2012）04 — 0107 — 02

关于我国当前农村集体土地制度的改革，众多学者从分析农地产权制度存在的缺陷出发，提出了各自的改革主张，大致有四种观点：私有化、国有化、复合所有制和保留现有的集体土地所有权，对其进行改革与完善。农地制度的变迁除了受经济主体追求自身利益的约束外,同时也受到制度环境和客观条件的约束,这些制约因素就构成了农地制度变迁的路径约束。农地制度形成的体制背景是中国城乡二元体制的制度安排,具体来说以户籍管理制度为核心的城乡二元分割体制,包括附着于户籍制度的就业、社会保障等，正是二元体制构成了当前农地制度创新的路径约束。

一、当前农地制度变迁的路径约束

1.二元户籍制度限制了农村人口的自由流动

1958年《中国人民共和国户口登记条例》颁布,以后又颁布了一系列配套措施,确立一套完整的户口管理制度。这个制度以法律形式对户口迁移作了极大的行政限制,对农村迁往城市、农转非、小城市迁往大城市都严加控制,在城市与农村构筑了一道高墙,即形成了所谓的城乡二元体制，户籍制度的基本功能就是限制社会成员区域间的自由流动。〔1〕当时这个制度对工业化和和社会稳定产生了积极作用,但是它构建了封闭性很强的经济和社会结构,这必然抑制了人力资源在社会发展中的能动作用,也抑制了经济发展的活力。最终,这种限制农村人口自由迁移的户籍制度必然对我国的农村、农业、农民产生巨大的影响。只要户籍制度存在,农民工就不能在城市取得正式身份和与其配套的社会保障,也就是只能做到“离土不离乡”。这种转移的不彻底性,使得农民工反复往返于城市和农村之间,由于农民工收入低、生活工作不稳定，随时面临着失业等生活危机，这时土地成了农民工最后的退路和生存保障。所以，农民即使将其撂荒也不愿放弃对其拥有的经营权。

2.在二元就业制度下，农地产权制度安排同时就是农村就业制度安排

计划经济时期形成的户籍制度，禁锢了农村劳动力的流动，使农民工始终处于城乡管理体系的边缘。作为生产要素的劳动力不能按照市场规律进行流动,而只能在农村的土地上进行劳动就业,从而形成了中国特有的城市和乡村的二元就业制度。二元户籍制度把农村人口限制在农村,当家庭承包经营责任制推行后,农村生产方式虽然由原来计划体制下的集体生产改为家庭承包分散经营,但二元户籍制度和二元就业体制并没有发生根本性的转变,农村劳动力依旧主要是在农村进行就业,土地及在土地上进行劳作是农村劳动者即农民获得生活资料的首要来源。随着城乡和地区发展差别的扩大,农民自发形成了“民工潮”。但是这种自发的要素流动并没有得到相应的制度支持,反而遇到了严重的制度障碍,即户籍制度及相关配套制度限制了这种自由流动,城市政府为保护当地居民的就业和维护社会秩序的安定而倾向于直接或间接地对农民工就业采取歧视的政策，各地方政府在对待农民工的就业竞争时，对就业工种、专业、人数、使用期限作了全方位和近乎苛刻的规定，不仅造成了城市劳动力市场的人为分割和自由竞争机制的破坏，而且使歧视更加系统化、彻底化、公开化和制度化，导致农民工在城市的就业面显得相对狭窄。

3.二元制度下农村土地承担着社会保障的职能

中国的社会保障也是附着在户籍制度上的一大利益。中国社会保障的城乡二元分割的格局,使农民工基本上被排斥在城镇社会保障体系之外。尽管农民工在城镇主要从事的是苦、累、脏、险的重活,不仅劳动强度大、生活条件差,而且劳动安全卫生问题十分突出,但由于没有城市户口,工伤保险的参保比率一直很低。同时,由于农民工文化技能相对较低,就业流动性大等客观原因,失业率高,也难以参加各种社会保险。目前,中国农民工养老保险的总体参保率不足12%,医疗保险的平均参保率为15%,绝大多数没有失业保险、工伤保险和生育保险,且得不到最低生活保障救助,甚至连工资都得不到保障,在失业、意外伤害、生活陷入困境时往往孤立无助。〔2〕如果没有建立与其风险相适应的社会保障制度,他们就无法摆脱对土地的天然眷恋和依赖,甚至有时会迫于生计又重新回到土地。从长远角度看,只有建立和完善农民工的社会保障制度,农民工才可能放弃土地保障,让渡土地的使用权,农村才可以更好地实现产业化、集约化经营,从而提高农业生产效率,增加农民收入。

农地制度的变迁不仅受经济主体追求自身利益约束,同时也受一定的制度环境和客观条件的约束。农地制产权制度改革和创新模式的选择受中国既有的二元经济制度安排的制度约束，因此，对农村土地制度的改革和创新，首先要对二元经济制度进行改革。农村土地制度改革并不是单兵作战，而是必须纳入到整个经济体制改革中去，并有相关的配套措施，否则，农地制度改革要么是脱离实际而难以进行；要么因为强行推进，在满足少数利益集团的利益追求的同时，必将导致广大农民失去赖以生存的条件。诺斯对我们提出忠告:从历史中存活下来的表现为社会文化中的知识技能和行为规范，使制定变迁绝对是渐进的，并且是路径依赖的。我们必须非常敏感地注意到这样一点:你过去是怎么走过来,你的过渡是怎么进行的,我们必须非常了解这一切。这样,才能很清楚未来面对的制约因素,选择我们有哪些机会。〔3〕

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>> 论我国土地征收法律制度的市场化改革路径 市场化催生土地制度改革的4大红利 新型城镇化背景下的中国土地制度改革 关于中国土地制度改革的研究 中国土地制度改革的逻辑与出路 关于中国土地制度改革的思考 农村土地制度改革的路径选择 中国土地制度演变及当下改革路径探析 土地制度市场化改革之途 浅析中国土地市场的市场化进程 中国土地管理制度改革的思考 当代中国土地使用制度改革研究述评 我国土地制度改革模式及其方向 我国土地征收制度改革研究述评 中国粮油收储制度亟待市场化改革 利率市场化离不开相关配套制度改革 破解中国土地财政依赖的路径选择 中国农村土地制度改革的政策选择研究 中国农地产权制度改革的有效路径选择研究 城镇化背景下的户籍制度改革:方向\重心与路径选择 常见问题解答 当前所在位置：.

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