农村土地产权制度范文

导语：如何才能写好一篇农村土地产权制度，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：集体所有权；融资；政策；物权法；土地法

三农问题的存在，并不是中国特有，农业发展问题依然是国际性的难题。虽然目前有一种说法：“看三农，到华西”，可是华西村并不具备中国农村代表性，华西村也绝非是通过农业脱贫致富的。再看另一个农村改革代表小岗村，小岗村以大包干著名，30年来虽然变化很大，但从整个发展过程来看，单纯的农业生产本身却难以推动小岗村走上小康之路。“无农不稳，无工不富，无商不活”。农村想要走上致富路，单靠农业是很难实现的。除了要建立一流的农业，还要加大工业和工商业的比重，彻底的改变农村的产业结构，建立农工商一体的农村经济

一、农村土地与融资

改变农村产业结构，要办好农村集体企业，鼓励农村家庭从事非农产业的生产经营活动。但是农村集体企业要做大做强，农民家庭生产经营要形成规模并不断发展，往往会遇到资金瓶颈。解决资金短缺问题，招商引资无一是一个很好的办法。但是，招商引资不能从根本上解决现在中国农村普遍存在的融资困难问题。现阶段中国农村金融制度建设还不健全，乡镇企业、农村家庭和农民个人的融资渠道非常有限。

土地是人类之母，他养育着全世界不同肤色的人类，在中国的广大农村，土地养育着8亿勤劳勇敢的中国农民。土地是农村最重要的资源，是农民集体拥有的巨大财富。如果允许集体土地进入市场进行交易。农民就有了获取农村经济发展需要资金的重要保障。然而现实情况却是集体土地不能进入市场进行交易。如果农民能用土地作抵押物进行抵押贷款。也可以从银行获得一定数额的经济发展资金。然而现实情况却是银行不仅不允许农业用地和宅基地使用权作抵押进行贷款，也不愿意接受用集体建设用地使用权作抵押物进行贷款。

二、农村土地融资的政策障碍

农村融资渠道不畅的因素很多，笔者认为关键因素是存在着土地政策障碍。

1.集体所有权主体不明

现行法规没有明确规定农民集体所有权主体的构成要素和运行原则，没有赋予权利主体的法人地位。《土地法》规定“农民集体的土地，依法属于村民集体所有的，有村集体经济组织或村民委员会管理；已经分别属于村内两个农村经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡(镇)，由乡(镇)农村经济组织经营、管理。”对农民集体经济组织也只做了原则性的表述。由于农民集体经济组织多变，常常出现权利主体的缺失。

由于集体所有权主体不明，常常出现主体缺失，不仅影响了招商引资的效果，也打击了银行对农民贷款的信心。

2.集体土地不能在市场上流动

由于土地产权的二元结构，集体土地不具备国有土地享有的商品权利，不允许在土地市场上合法流动，这就从法律上剥夺了农村通过集体土地流转，从土地市场上获取生产发展资金的权利。农民为了融资，不惜违背国家政策规定，进入土地隐形市场进行土地交易。于是“画家村”、“演员村”十分显眼的出现在农村的土地上。小产权法也屡禁不止。

三、解决法律障碍的构想

要解决上面的二个问题，温州模式和义乌模式虽然值得借鉴，但分析其实质也就是将集体土地先征为国有土地，再按国有土地相关规定办理土地流转。但是上述模式基本上只解决了部分宅基地，也就是城郊结合部农村宅基地的流转问题。其实质也就是头痛医头，脚痛医脚的办法，而且兼顾不了公平，没有从根本解决农村土地的流转问题。为此可考虑从以下两个方面考虑：

1.彻底实现土地国有化

土地的二元产权会产生了很多难以解决的问题，进行集体土地国有化是符合中国国情的，也是将中国土地二元产权制度转变为一元产权制度的最佳途径。集体土地国有化后，土地的所有权由政府行使，不仅从根本上解决了农民集体土地所有权主体虚空缺位的问题，也可使农民的农用土地使用权和宅基地使用权得到充分的保护，并且实现农村土地使用权的利益最大化，为农村的产业结构调整和经济发展都能起到很大的推动作用。

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1.我国农村土地产权制度现状

1.1所有权现状 目前我国农村土地制度的基本状况是：土地所有权属于集体，农户拥有一定期限内的承包经营权；土地经营权可以在承包期间依法、自愿和有偿转让，但不能用作抵押。这一制度虽然是对传统农地制度的创新，但是在中国的一些地区，所有权的模糊性已经产生，导致土地关系混乱，这不仅表现在土地产权主体的二重化上，还表现在“集体”作为土地产权主体所引起的概念上的模糊性和虚置性。前者表现为“集体”究竟是指村民小组、村委会还是乡镇，并没有明确的规定，从实践看，三方都在扮演“集体”的角色，都在行使集体土地的所有权；后者表现在“集体”本身是一个抽象的概念，没有行为能力，即没有行使集体土地所有权的能力，这样，由村民小组组长、村委会主任、书记，乡镇长、书记等代行集体土地所有权也就成为必然，但这同时会产生复杂的委托关系，最终导致土地利用的低效率。我国现行体制下的农地产权可分为三部分：一是农地所有权归集体所有，集体依法组织土地发包或对土地进行再调整；二是农民获得农地承包权和使用权，农民可自由安排生产；三是国家对农民的承包经营权进行严格的规定和控制。这种共同所有制的制度安排下，农民仅作为名义上的所有者，并没有拥有对农地的真正处置权，因此农民对农地的所有权并不是完整意义上的所有权，而是一种不完全或称作“有限的农地所有权”，还存在着外部力量对农地所有权的种种侵蚀，容易导致产权残缺。由于所有权不明晰，形成了集体和农民双方对自身权利的虚幻和错位，正是由于这个原因，在许多农村，农地频繁调整，农民很难长期稳定地使用土地。

1.2 收益权现状 我国目前模糊的土地收益权导致农民沉重的税费负担。所谓土地收益权指的是拥有土地带来的损益的权利。具体是指土地的收获物、土地本身增值或贬值、土地转让、转租所获得的益处等。收益权的完全与否，依赖于各种土地合约的条款、土地制度、政治制度、法律制度及其非正式制度的限制。由于我国农地的产权关系模糊导致了农民所交费用缺乏明晰的体制，村镇干部的“寻租”行为严重，农民应得权益得不到合法保障，农民的负担沉重。虽然规定：“交够国家的，留够集体的，剩余是自己的”，但在实际执行起来成了一种模糊的土地收益权分配方案，这是因为具体的标准是由村镇自行制定，他们往往除征收国家法定税费外，还要在一段时期内向农民征收各种费用以弥补政府财政支出，而农民对其缺乏有效监督机制与能力，导致合法权益得不到应有保障，更有不少地方的村镇集体借助于这种不透明的收费机制，大搞不合理的摊派，成为他们“寻租”的手段。

2.当前我国农村土地产权制度存在的问题

2.1农村土地产权主体模糊 根据我国现行的农地产权制度，农村土地产权存在多元主体，主体界定模糊，有主体交叉现象。《宪法》规定：农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。《民法通则》规定：集体所有的土地，依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织所有。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。从两法中可以明确看出，农村土地产权主体有国家、乡（镇）农民集体经济组织、村农业生产合作社等农业集体经济组织，没有农民。那么哪些土地归哪些产权主体所有？首先，《宪法》中哪些土地属于国家所有，哪些土地属于集体所有规定不明确，在操作中也不明确。其次，《民法通则》中规定集体土地的所有权代表为农业生产合作社或村民委员会，也可以是乡（镇）农民集体经济组织，但村、乡（镇）两级谁为所有权代表规定不明确。另外，《土地管理法》规定：村农民集体所有的土地已经属于两个以上农民集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。据此，土地可以属于村民委员会所有，也可以属于村民小组所有，与《宪法》、《民法通则》的规定不完全一致。上述法律规定在实际操作中经常出现多元主体对农村土地产权交叉所有的问题。

2.2 农村土地产权界定不明晰 农村土地产权界定不明晰主要表现在三个方面： 所有权界定不明晰。农村土地所有权归集体经济组织，但究竟属于哪一级集体经济组织，是乡（镇） 、村还是村民小组并不清楚。由于“三级所有”的历史原因，也由于行政区域的变更，造成所有权的界定不清楚；土地使用权界定不明晰。在刚刚过去的15 年的承包期中，大部分地区的农村土地进行过多次小调整及不同程度的大调整，调整的实质是调整土地使用权，这与农民土地使用权稳定的期望是不相符的；处置权界定不明晰。由于所有权界定的不清楚，必然导致土地处置权的混乱。

2.3农村土地产权权责混乱 我国现行农地权利制度权项内涵不清，权责混乱现象十分突出：一方面， “集体”作为土地所有者对土地使用的管理和监督没有明确的程序和形式；另一方面，土地承包者的权利和义务缺乏具体的规定。在土地所有权与承包经营权的内容、界限和法律形式等都不明确的情形下，明显缺少所有者与经营者之间资产利益约束。农民在耕地上的权利也很不明确，时常面临被乡村两级政权组织征调他用的风险，或者被收回重新分配，各地近年来不断发生的农民与乡村政府因土地使用权造成的纠纷就充分证明了这一点。在这种排他性很低的权利制度下，难以形成土地投入积累机制，在土地经营上的短期化行为以及对土地的掠夺性经营在所难免。

2.4基于农村土地产权的管理机制乏力 随着我国农村经济体制改革的深入，土地法律体系的建立和健全，农村土地权利已经由原来笼统的土地所有权细化为土地占用权、使用权、收益权、处分权。土地抵押等权利的使用现象也十分普遍。有些地方的荒山、荒坡、荒地和荒滩在不改变其所有权性质的前提下，进行了有限期的土地使用权拍卖。根据物权公示原则，在设立、变更、转移、消灭物权时，必须履行一个能让外界承认该权利变动的程序。对于土地物权而言，该公示就是登记。但我国现行法律仅对集体土地所有权和集体土地建设用地使用权确立法定的登记发证制度（实际上有些地方连集体土地所有权的登记工作也没有很好地开展），对大量农用地（包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等）和未利用地却没有设立使用权。未依法进行登记的各项土地权利，其主体权益难以保障，同时又给农村集体土地的管理工作带来很大的难度。

3.农村土地产权制度改革的几点建议

3.1要考虑路径依赖 在设计农村土地产权制度进一步改革方案时，不能不考虑到制度变迁路径依赖的作用。如果离开中国特定的历史和现实国情去改革我国的农村土地产权制度，必定会遭到土地制度变迁路径依赖的抵抗，结果会事与愿违。考虑到路径依赖问题，我国农村土地产权制度改革的方向应该是在坚持农村土地集体所有的前提下，强化农民对现有土地的长期使用权，并通过法律手段保证土地使用权的合理流转，给予农民用、养土地的激励，以克服短期化行为和粗放经营惯性，保障农业的可持续发展。

3.2要注意两种模型的使用和配合 制度变迁有两种模型：诱致性制度变迁和强制性制度变迁。诱致性制度变迁指的是现行制度的变迁或替代，或者是新制度安排的创造，由个人或一群人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。它必须由某种在原有制度安排下无法得到的获利机会引起，具有盈利性、自发性、渐进性的特点。强制性制度变迁是由政府命令和法律引入来实现，主体是国家。诱致性制度变迁和强制性制度变迁都遵循成本—收益原则，都是对制度不均衡的反应。改变目前农村土地产权制度的缺陷，需要两种变迁模型并用。一是强制性制度变迁，进一步延长土地承包期限以克服短期化行为；运用法律等手段保护农民的利益，严格控制占用农业用地；对非农用地的占用要依法、合理，并给予合理的补偿。二是尊重农民的自发创造性，对目前农民自发尝试的土地使用权流转方式，如反租倒包、土地有偿转包或转让、土地投资入股、土地信托服务、土地互换等，要允许试验并加以规范和引导。

3.3要注意制度变迁的两个层面 制度变迁有两个层面，一是形式或技术层面，这个层面的变迁完全可以大胆借鉴国外经验，如股份制、股份合作制的技术和操作程序。二是利益和基本制度层面，如土地的所有权制度、使用权制度，是一个错综复杂的利益博弈过程。各国的产权根基、法律制度和文化传统不同，这一层面的制度变迁无法照搬外国经验。

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关键词：农村；土地产权；；土地流转

1.我国农村土地产权制度存在的问题

1.1规模效益差 按照平均主义原则分配，各承包户土地零碎分散，土地经营规模很小，严重地制约着土地的正常经营。许多承包户的经营水平和经营条件与其土地经营规模不相适应：1）许多经营水平高、经营条件好的农户，所承包土地的面积却不能增加或很难增加；2）许多经营水平低、条件差的农户，所承包土地的面积却不比别人少。这样，为数庞大的土地面积被束缚在低水平的经营轨道上，数额众多的种田能手却不能在农业生产上尽其所能。这是对极为珍贵的土地资源的极度浪费，也是对潜力巨大的先进生产力要素的禁锢与废弃。

1.2消极经营，经营行为恶化 在现行承包土地分配机制下，承包户即使有较高的经营水平和较好的经营条件，也不能扩大土地经营规模，而规模狭小和零碎分散的土地经营效益低下，必然影响他们的土地经营热情，制约和降低他们的经营积极性，很多农民逐渐转为从事非农产业，造成大量的农地撂荒、抛荒现象。

1.3土地流转困难 由于承包经营权内涵的不充分、不明确，导致农户对土地使用权缺乏安全感，农地耕种趋向于短期化行为，出现了掠夺式经营、改变耕地利用方向等现象，这种情况自然会使承包地流转困难，使承包农户土地经营规模难以扩大，不利于土地资源的合理配置。土地流转中还存在许多不规范的地方，加上土地流转的中介组织不健全，缺乏土地流转市场，更加阻碍了农村土地的流转。

2.我国农村土地产权制度的问题产生的原因分析

2.1所有权主体不明确 我国《宪法》第10条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地也属于集体所有。”《土地管理法》第10条规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”而集体可以有乡镇、村、村民小组3个层次，“集体”到底是指哪一层次，法律没有明确的规定。

2.2各项权能残缺 我国《物权法》明确规定土地承包经营权为“用益物权”，作为物权，就应该尊重农民拥有的权利，包括占有权、使用权、收益权以及转让权、抵押权、入股权等处置权不受侵犯。但实际上，农村集体成员承包的土地只能通过转包、互换、转让等方式流转，国家禁止其对外入股和抵押。农户对承包的土地和使用的宅基地、自留地、自留山，不得买卖、出租和擅自转让。集体土地的终极支配权一直掌握在国家的手中。而且由于承包经营权内涵的不充分、不明确，导致了集体在土地支配上的权利空间过大，土地调整具有很大的随意性。

如果某开发商要开发某块农民集体所有的土地，这块土地只有先被国家或地方政府征收，然后再由国家或地方政府出让土地使用权。征收是集体土地对外流转的唯一方式。这不仅使集体土地所有者完全丧失了土地的处分权能，同时由于国家征收集体土地所给予的补偿远远低于土地市场价格，使农民失去了本应属于集体的土地收益。农民作为产权制度主体却并不拥有充分的土地财产收益权和处分权，只是名义产权制度主体，而不是真实产权制度主体。

2.3缺乏有效流转机制和农村社会保障制度 土地承包权的流转只能有转包、互换、转让等方式，大多是以农户自发形式进行，缺乏相对完备的法律规范和操作程序，以致存在盲目性和违规性，严重损害了相关农民的权益。另一方面，我国的社保制度实际是将农村和农民排除在外的城市居民保障制度，对于农村居民来说土地就起了养老、失业等社会保障的功能，尽管一些农村居民已经脱离土地进入非农产业，但出于对未来生活的保障，他们还是保留土地，造成了土地的抛荒、撂荒，这是土地资源的严重浪费。

2.4缺乏法律法规有效保护 目前，土地产权的法律法规仍然存在许多不健全的地方，具体可归结为以下3种情况：1）有法不依，执法不严。中央和政府制定了诸多的法律法规，但破坏土地产权的事件却屡屡发生，如私自撕毁合同、随意调整土地承包期等已是司空见惯，这说明有法不依的情况在农村已是相当严重。违法情况的屡屡出现，同时也说明了执法机关对《土地管理法》的执行不得力。2）无法可依。例如有关农村土地产权的买卖以及地役权的界定和实施规则，就没有相应的法律法规。3）法律法规内容笼统，不具有可操作性。虽然《农业法》中规定了土地承包权可以在发包方同意的条件下，允许有偿转让，但在转让过程中的一些具体规定却没有给出，在实际操作中具有很大的任意性。

3.完善现行农村土地产权制度的途径

3.1明确所有权主体，做好农村土地确权、登记、颁证工作 在现行体制下，农村集体土地所有权由县级人民政府土地行政主管部门管理；农民土地承包经营权证则由县级农业主管部门管理。农村土地权利的登记被分割为2个部门，容易引起管理上的混乱，不利于土地权利的保护。农村土地权利确定和流转登记应尽快实行统一管理。

3.2完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的权利 当前农村的土地承包经营权缺乏明确的抵押、入股、转让等权利，大大地限制了土地的流转，使我国农地难以形成集约经营，产生规模效益。

3.3建立完善的流转制度，保障农民权益 加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。

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    我国土地产权制度与西方国家不同,西方国家多采用私有产权形式,而我国自建国以来,土地资源一直被归入公有产权形式,虽然进行了一定的改革,所有权始终是公有属性。在这种公有制产权安排下出现了城乡彼此隔绝的“二元”土地制度,形成了一套具有计划经济特征的中国式城市化土地利用模式,即政府高度依赖于“征地-卖地”模式获取城市化的巨额资本[1]63-64。在市场配置资源为主导的今天,这种土地产权制度安排必然受到市场经济转型的强烈影响[2]。近年来,围绕满足城市化对土地的需要,我国各地尤其是经济发达地区和大中城市近郊在推进统筹城乡发展中纷纷进行农村土地产权制度创新,取得了一系列的实践创新,对当前土地制度实现了较大的突破,如重庆、广东等的农地入股制度改革,天津、浙江等地的“宅基地换房”与“两分两换”制度改革,成都等地的“还权赋能”制度改革等。归纳起来,各地的实践探索主要包括两个方面:一是对农户承包地重新确权颁证,进一步明晰承包地的用益物权权能,以此为基础建立新型土地股份合作组织;二是建立农村承包地经营权流转市场,促进农村承包地经营权能够以市场需求为导向在更大范围流转,推进土地适度规模经营[3]。

    在各地开展的农村土地制度创新中,成都市走在了全国的前列,探索了称之为“成都经验”的改革之路。成都市于2003年提出以“三个集中”①为核心的城乡一体化建设思路,2007年6月被批准成为全国城乡统筹综合改革配套试验区,并于2008年1月启动了以确权颁证为起点、以“还权赋能”②为核心的新一轮农村土地产权制度改革,2009年5月又在全国率先开展了农地承包关系长久不变改革试点,将农村潜在土地权益变成现实的资产、资本及收入流,全面突破城乡二元结构的束缚,城乡收入差距比全国平均水平低1/3③,是全国唯一在城乡经济快速增长的同时,城乡收入差距得到遏制并呈缩小趋势的特大中心城市[4]。为提炼成都市农村土地产权制度创新的一般条件和要求,为更大范围的土地产权制度改革提供参考,笔者于2011年5月、11月,在成都市委统筹城乡工作委员会的指导和帮助下,组织了4人调研小组,2次对成都市各职能部门进行了多次座谈、访谈及所属三圈层部分地区的农户、业主及乡村干部进行了实地问卷调查,重点研究农村土地产权制度创新的运行机制及面临问题,探索深化与推广成都创新路径需要解决的重大问题。具体调研对象为:成都市统筹委的政策法规处、经济处及市国土局、市农委、市林业局等部门;一圈层的锦江区三圣花乡;二圈层的温江区永宁镇、双流县兴隆镇;三圈层的都江堰市天马镇、蒲江县寿安镇、大兴镇等。

    二、产权理论与土地制度的产权属性

    古典经济学较早地开展了产权理论的研究,但是研究比较分散,没有形成系统的理论成果,直到新制度经济学阶段,才形成了以交易理论为基础的完整产权理论[5],并迅速成为新制度经济理论的重要组成部分,称为现代产权理论。现代产权理论的代表人物有罗纳德·科斯(Ronald Harry Coase)、威廉姆森(Oliver. Williamson)、斯蒂格勒(George Joseph Stigler)、德姆塞茨(Harold Demsetz)和张五常(Steven. N. Cheung)等人。现代产权理论以科斯定理为主要代表,构成了新制度经济学的理论基础。科斯定理阐述了产权安排对经济活动的影响,以及如何影响资源的配置效率[6]。科斯全面深入地研究了产权问题,认为产权是一束权利的统称,是权利束,包括占有权、使用权、收益权和转让权等具体内容。在交易成本为零和产权初始界定清晰这两个假设前提下,科斯认为,不管产权初始如何安排,当事人之间的谈判都会导致财富最大化的安排,实现资源的最优配置,即市场机制会自动达到“帕累托最优”。这就是科斯第一定理。但是,现实中往往存在交易成本,对此,科斯认为,可交易权利的初始配置将影响交易效率,即交易成本会对产权配置下的经济效率产生影响[7]。这被称为科斯第二定理。可见,现代产权理论从交易成本出发,通过明确产权,安排产权关系和产权制度,降低交易费用,市场机制下经济当事人平等自愿的交易可实现资源的微观层面优化配置。

    产权制度作为一种基础性的经济制度,不仅对经济效率有重要的影响,也构成了市场制度以及其他制度安排的基础。依据现代产权理论,土地产权关系明晰与否与提高土地资源有效配置呈正相关关系。当前国际上形成了以所有权为基础和以使用权为基础的世界两大土地产权形态。前者使用权权能相对较小,以土地私有制为基础进行土地资源的使用和运作;而后者通过土地共有,所有权虚置,相应的使用权权能扩大,获得土地使用权的团体或个人可以进行土地的继承、买卖、处置。从实践来看,两种土地产权形态并无优劣之分,只是形成的基础和路径依赖不同而已,如美日等发达国家建国伊始即实行土地产权的私人所有制,而如印度一些发展中国家则是通过独立后的改革才逐步确立起来土地私有制。

    我国土地产权制度安排主要体现在《宪法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》中。根据《土地管理法》、《农村土地承包法》的解释,我国土地产权制度是以国家和集体为所有权代表的公有权制度安排,即城市土地归国家所有,农村土地归集体所有,团体或个人只能获取土地的使用权;农村土地承包经营权主要是指经营主体(农民)依据承包合同而依法享有的在指定土地上从事农业生产经营,并因此而获利的权利。显然,我国农村土地制度最显着的特征“公有私用”,即土地所有权归为村民集体,使用权归为村民个人。在这种产权制度安排下,各地在经济发展过程中根据自身情况进行了不同程度的制度创新,产生了各种具体的制度安排。但是,从物权法的角度来看,我国农村土地制度有关产权主体规定是不明确的,其“集体”的确切涵义并不确切[8]。我国各种土地法规都未对“集体”做出明确的说明,一般认为有集体经济组织、村民小组、村民委员会等几种。可见,我国农村土地产权并不具备现代产权意义上的完整权利。近年来不断涌现的大量土地矛盾和冲突充分说明了这一点。

    三、我国农村土地产权制度安排的路径依赖及缺陷

    现阶段我国农村土地产权制度安排具有强烈的路径依赖性,带有显着的计划经济时代特征。建国以来中国土地产权制度先后经历了三个不同的变迁历程④,逐渐完成了所有权从私有到公有的转变,并在法律上确定了城乡二元土地制度,即城市土地国家所有,农村土地集体所有。此后虽然进行了一定的制度完善,但是所有权始终是公有属性。自20世纪80年代初期以为核心的农村集体土地产权制度改革,亦是在不改变农村土地所有权公有制属性基础上,在集体组织内部实现了土地所有权与承包经营权的分离[9],即农村土地所有权归“集体”、承包经营权归农户的“两权”分离制度。进入新世纪以来,尤其是十七届三中全会以后,围绕土地承包经营权的有效流转,各地在推进城乡统筹进程中对农村土地所有权权能进一步划分,经营权从承包经营权中分离出来,初步形成了“三权”分离制度,即农地所有权归社区“集体”,社区居民按户承包农地,农地经营权可以自由流转[10]。可见,长期以来我国农地产权制度安排是我国土地制度在公有制产权框架下的持续深化和不断完善,土地产权二元属性并没有发生根本性的改变。

    然而,时至今日,我国已进入着力破除城乡二元结构、城乡经济社会一体化发展的重要时期,统筹城乡发展成为时代主题。在这一背景下,要求消除阻碍要素在区域地理、产业结构之间自由流动的各种制度障碍,通过强化统筹城乡的市场力量使资源要素和商品服务在统一的城乡空间维度和可持续发展的时间维度上达到动态均衡配置,实现城乡之间生产要素的合理配置。但是,作为关键性要素的土地资源,在现行农村土地产权制度安排下不仅阻碍了农村经济社会的持续较快发展,而且导致了城镇化发展推力的减弱,甚至在一定程度上羁绊了城镇化的快速发展[11]。当前我国既面临着工业化和城镇化扩展与基础设施建设用地增长需求旺盛、保障经济发展与保护耕地红线的“双保”压力持续加大,也面临着农村空心化加剧发展、农地大量被废弃闲置和低效、无序利用等突出问题[3]。突出表现为城镇化过程中土地制度缺位和制度冲突,农民土地权利难以有效保护。制度的缺失导致了土地寻租腐败和乱占滥用农地的现象屡见不鲜,乡村干部往往充当了土地权利主体的代表,征地补偿过程中干群矛盾十分突出;而制度的冲突导致了各种假借统筹城乡之名行牺牲农村发展空间、损害农业发展和忽视农民土地利益之实的行为屡禁不止。

    依据上述产权理论与土地制度产权属性的论述,产生这些问题和矛盾的根本原因在于我国农村土地产权制度的缺陷。体现在农村土地产权主体模糊、产权权能残缺、土地产权缺乏合理的流转机制、农民土地权利缺乏实现途径和保护机制以及城乡土地产权不对等等方面[12]。在农民集体土地产权并不具备与国有土地同等的歧视性制度安排下,这些难题无法得到彻底解决。因此,依据现代产权理论,考虑到我国现行农村土地制度日益凸显的严重矛盾,在城镇化发展进入到城乡统筹新阶段后,为了进一步增强城镇化平稳较快发展的农村推力,加快农村城镇化、农业现代化的进程和实现农民共同富裕的步伐,从产权角度创新农村土地制度成为亟待解决的头等问题。

    四、成都市农村土地产权制度创新的路径及创新实践的效果

    依据现代产权理论,只有明晰并加以严格保护的产权才能实现自由平等交易,提高资源配置效率,实现权利人的权益。因而,农村土地产权制度创新的基础是构建产权清晰的土地财产关系,并施以制度的保护。成都市作为城乡统筹综合配套改革试验区,在“稳定所有权、完善承包权、放活经营权”的前提下,创造性地探索到一条既满足城市化用地需要又防止征地冲突的农村土地产权市场化创新之路,有效地突破了农村土地产权模糊的瓶颈,为农村土地依法、自愿、有偿、有序地流动提供了良好的制度保障。具体而言,就是在确权颁证的基础上,创建财政耕地保护基金,搭建土地产权交易服务平台,构建城乡统一的土地指标交易制度,实现土地资源配置由政府主导转变为市场主导,并在政府、集体组织、农民以及社会资本投资主体之间建立相应的利益分享机制。为探寻成都土地产权流转的制度学逻辑,全面推进农村土地产权制度改革提供鲜活经验,笔者经过广泛调查和多次深入分析,并在多次征询成都市委统筹城乡工作委员会法规处、经济处以及成都市农委等权能部门意见的基础上,最终提出以下改革路径图。(见图2)

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关键词：小产权房；农地制度；农地产权制度

近年来我国征地规模不断扩大，失地农民日益增加，人地矛盾及由征地所引发的社会矛盾也随之不断恶化。尽管政府不断采取相关政策措施，强调保护土地资源，维护农民权益，但由此引发的一系列问题并未被遏制，反而愈演愈烈。而小产权房问题正是这些问题的突出表现之一。小产权房的兴起及蔓延现象的背后折射出我国土地制度的不完善，尤其是土地产权制度的残缺性。而土地产权制度又是农村土地制度的核心。现存的农村土地产权主体不清、产权界定不明晰、产权结构和制度不合理性是我国土地资源开发利用失控、农民基本权益得不到保护和农村土地纠纷不断增加的根源。因此，从构建和谐社会和更好地解决三农问题的高度出发，深入研究农村土地产权制度改革，积极探索农村土地集体所有制的有效实现形式，构建一种合理的农地产权制度，对充分合理利用与保护有限的土地资源，保护农民的土地权利和实现城乡统筹发展具有重要的意义。

一、小产权房对我国农村土地制度的考验

小产权房指的是在未经政府征用的集体土地上，由农民集体绕过政府，直接和开发商达成协议，兴建用于出售的房屋。目前，小产权房已成为社会广泛关注的焦点，其存在使得政府陷入两难境地，也成为在新农村建设进程中亟待解决的问题。尽管建设部了小产权房的风险提示，但最新的调查显示，小产权房风险提示未能抑制交易的火爆，从北京到地方，小产权房的交易依然供需两旺。根据现行的土地制度规定，凡农民耕种的农田都属于集体所有，不准买卖，也不准随便改作他用。若要改作他用，必须首先由政府征用，改为国有之后，才能入市交易。由此引起的问题是，一方面政府不允许农民将自己的集体所有制土地用于商品房开发；而另一方面却通过征收补偿的方式，将农村集体土地转为国有土地，出让给开发商用于商品房开发。这是一种典型的歧视性法律制度，是侵犯农民宪法上基本财产权利的制度性安排。所谓的小产权房，凸现出我国土地所有制度的缺陷，反映了我国在土地利用方面存在着的城乡不平等现象，这正是对我国现行土地制度不合理性的现实批判和否定。小产权房的现象充分说明，土地制度不但不利于三农问题的解决，而且对城市化的顺利进行也产生了障碍和扭曲。为了更好地解决三农问题和促进城市化的良性发展，要使政府尽早走出困局，避免与广大农民和城市中低收入者的对立，应接受市场经济运行的规律，改革与市场经济的内在要求严重冲突的土地制度，让农民充分实现对土地的权利。

二、我国农村土地制度的反思

目前引起人们广泛关注的小产权房问题深层次渊源于我国土地的“二元制”结构已不适应进一步深化改革与城乡统筹发展的需要。

（一）土地产权内涵的界定

对土地产权的涵义，人们有不同的理解。曲福田认为，土地产权就是指土地财产权利，它包括地所有权和由土地所有权派生的土地占有权、土使用权、土地收益权和土地处分权以及与土地所有权有关的其他权利。吕益民认为，土地产权是土地所有权和土地使用权等权能为基础并反映这权能转让和交易过程中所体现的个人或社会受益受损的权益关系。戚名琛等认为，土地产权是以土地所有权为核心的多层次的一系列土地财产权利组合。周诚认为，土地产权就是有关土地的一切权利的总和，土地所有权、使用权、收益等是土地财产权利的组成部分。从以上观点可以看出，大多数学者的意见是：土地产权以土地所有权和土地使用权为核心的一系列权利，包括占有、使用、收益、处分等权能。

（二）我国农村土地产权制度的残缺性

我国的土地分为国有土地和集体土地，集体土地产权相对于国有土地产权一直是一种弱化的、不完整的产权，特别是集体建设用地变为国有土地才能使用。在某种程度上形成了“农民有地无权，而集体有权无地”的状况。我国农村土地产权制度的残缺性主要表现在以下方面：

1、土地所有权主体不明确，所有权虚置。我国集体土地实行的是“三级所有，队为基础”的形式，《土地管理法》规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”但“农民集体”不是法律上的“组织”，而是全体农民的集合，是一个抽象的、没有法律人格的意义的集合群体，这样一个无法律人格、不能具体行使对土地有效监督和管理的集合群体作为农村土地的所有权主体，必然造成农村集体土地所有权的虚置。

2、农村集体土地产权权能不完整。农民对土地的不具有自主处分权，而处分权又是产权的核心部分。事实上，农民并不拥有真正意义上的农地所有权，而具有的处分权也是非常有限的，现行法律对农地承包经营权虽然明确了可以转包、出租、互换、转让或其他方式流转的规定，但在程序上、许可上做了明确的限制。当农地非农化时，唯一的合法途径就是通过国家征收或征用。

3、土地产权制度缺乏法律法规的有效保护。目前，土地产权的法律法规仍然不尽如人意，存在许多不健全的地方，具体来说，可归结为以下三种情况：（1）有法不依，执法不严。有法不依：中央和政府制定了诸多的法律法规，但破坏土地产权的事件却屡屡发生。执法不严：违法情况的屡屡出现，同时也说明了执法机关对《土地管理法》的执行不得力。（2）无法可依。如有关农村土地产权的买卖以及地役权的界定和实施规则，就没有相应的法律法规。（3）法律法规内容笼统，不具有可操作性。虽然《农业法》中规定了土地承包权可以在发包方同意的条件下，允许有偿转让，但在转让过程中的一些具体规定却没有给出，在实际的操作中具有很大的任意性。另外《土地管理法》中所规定的农村土地集体所有权的主体不明确，这也对实际操作带来了困难。

三、和谐语境下重构农地制度的设想

（一）在坚持集体所有制的前提下，明确所有者主体，确保农民拥有真正的土地财产权

鉴于目前集体土地所有者位置虚化，农民土地产权不清，导致土地随意调整、政府随意征用、低价补偿等侵犯农民土地权利现象屡有发生，必须从法律上界定农村土地所有者的主体地位，明确农民土地财产权的实质拥有问题。在坚持农村土地集体所有制的前提下，把土地产权直接赋予农民，使农民享有明确、稳定、完整而有效的土地产权。农村土地产权制度改革的内容之一就是要确立农民作为土地产权主体对土地产权的排他性权威，从制度上保护农民的土地权益。

（二）实现国有土地与农村集体土地同地同权

应根据2004年国务院《深化改革严格土地管理的决定》中所提出的“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地的使用权可以依法流转”以及2006年国土资源部《关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村的建设的通知》中所要求的“稳步推进城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩试点、集体非农建设用地使用权流转试点”，遵循市场经济运行规律，在符合城市规划和区划的前提下，实现农地入市与国有土地同地同权。土地既然属农民集体所有，就应该与国有土地享有平等的权利。法治原则的要义在于法律必须平等的适用于政府与民众。学者秋风由此指出：目前禁止农民充分行使对农村集体土地所有权的法律法规不符合法治原则。

（三）从根本上改革城乡二元经济制度，这是农村土地产权制度改革的前提

农村土地产权制度的改革是一项综合性的社会经济体制改革。目前，影响农村土地产权制度改革的根本性制约因素是城乡分割的二元经济制度。因此，从根本上改革城乡分割的二元经济制度是推进农村土地产权制度改革的前提。首先，应建立和完善农村社会保障进行农地使用权流转机制创新，就要积极而稳定地推进农村社会保障制度改革，逐步将农村的社会保障由依靠承包地转为依靠社会和制度。采取“因地制宜，量力而行，形式多样，农民自愿”的原则，多渠道、多层次、多方式地兴办养老、医疗、生育、伤残等保险。弱化土地的社会政治稳定功能，尽可能地发挥土地的经济功能。其次，改革户籍制度和就业制度，使农村劳动力能够自由迁徙、就业，与城市居民享有平等的就业权利和机会，是经济体制改革的当务之急，也是当前农村经济体制改革的重点和难点。

（四）调整产权结构，构建合理、有序的农地流转机制

在产权明晰的前提下，按照市场经济规律进行农地合理流转，是建立现代商品化农业以及进行农业规模经营的需要。为此，一方面应通过政策、法规的调整，较少对农地流转的种种限制；另外应加快农地流转的市场化进程，根据各地区的不同情况采用租赁等不同的形式的流转方式，建立合理的价格机制和补偿机制，减少目前农地流转过程中国家和地方政府的行政性色彩，培育从事农地流转的专门性中介机构建设，大力加强流转所需的各项经济、法律环境建设。

（五）完善土地征用法规，保障农民土地财产权

正当、公平、公正、合理的行政征用补偿原则是现代市场经济国家普遍遵循的原则。而现实中在一些地区一些部门以“公共利益需要”为旗号低价征用农民土地后再转让获取增值收益，实际上保护了一些企业、单位甚至个人的利益群体的小团体利益。不是以工补农、以城促乡，而是以农补工、以乡补城。因此，应明确界定公共利益、完善征地程序，确保在征用农民土地过程中土地权利人有充分的知情权和参与权，把征用农民土地的过程变成一个平等财产权利主体交易的过程。合理分配政府、开发商、农民的利益，保障农民在征地过程中应获得的增值收益。

（六）完善法律制度，严格保护农村土地产权

依法治国是我们治理国家的基本方略。从长远来看，农村土地产权制度的有效性需要法律的保障才能体现。在农村土地产权制度改革的进程中，一方面，需要我们完善相关的法律法规；另一方面，要加大执法的力度，这对维护土地产权的运行秩序具有重要的意义。

参考文献：

1、文贯中.中国需要第二次“”[N].经济观察报,2007-10-01.

2、乔新生.“小产权房”拷问土地集体所有制度[J].西部论丛,2007(8).

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6、季建业.农民平等权保障与农村土地制度创新[J].江西社会科学,2007(6).

篇6

[关键词]土地产权制度 农村劳动力转移 相互关系

[中图分类号]F0-0[文献标识码]A[文章编号]1009-5349(2010)08-0071-02

农村土地产权制度和农村劳动力转移之间既互为条件又相互制约。一方面,农村土地产权制度的不断变迁推动和影响了农村劳动力的转移。另一方面,农村劳动力的转移是社会发展的必然趋势。它反过来对现行的农村土地产权提出了挑战。因此,处理好两者之间的关系,是一个亟待解决的理论问题和实践问题。

一、发达地区农村劳动力转移的基本情况

(一)在地域上以就地就近为主

发达地区农村劳动力转移,总体上以本省的转移为主。据浙江省第二次农业普查主要数据公报2006以浙江省为例,浙江省农村劳动力转移,总体上以本省转移为主,占转移人数的80.7%。在本省转移的人数中,以乡外县内转移的比重最大,占43.3%。其余的县外市内转移以及市外省内转移分别占转移总人数的19.1%和18.2%。随着区域发展不平衡的加速、农村经济增长带的出现和工业园区的兴起,农村劳动力向市(县)、区及中心镇集中转移的趋势日渐加速。

(二)在择业上以二三产业为主

当前,浙江省农村劳动力从事第一产业的人数从2003年872.96万人下降到2008年的666.35万人;第二产业的人数从2003年的778.26万人上升到2008年的1011.7万人;第三产业的人数从2003年的568.68万人缓步上升到2008年的626.3万人。在转移的劳动力中,主要分布在工业和建筑业。2008年工业从业人员的比重超出农业比重51.82%。从事第三产业的人数缓步增长,2003年至2006年的增长速度比较明显,到2007和2008的增长速度缓慢,2008年甚至出现下降。

(三)在操作上城乡统一管理服务

随着市场基础性作用的日益突出,浙江省已基本建立起城乡统一的就业管理服务制度,初步形成了劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业的服务体系和覆盖市、县、街道、社区的就业信息网络,有效地改善了农村劳动力的就业政策和服务环境。如绍兴市已实现城市政府促进就业的责任体系,积极政策、管理服务体系、职业介绍和就业培训网络、社会保障制度向农村劳动力的覆盖和延伸。

(四)在身份上以亦工亦农为主

发达地区农户的兼业化现象也比较严重。以浙江省为例,由于没有对兼业农户进行专门的统计,所以我们不知道兼业农户的具体数量和比例,但根据浙江省农村居民的收入构成,我们也可以大致看出浙江农户的兼业情况。2008年,浙江省农民人均基本收入为11748元,其中工资性收入为4713元,家庭经营收入为5979元。在家庭经营收入中,来自农业部门的为3369元,来自非农业部门的为2595元。由于工资性收入基本上来自本地企业,所以实际来自非农业部门的收入一共为8364元。换句话说,在人均基本收入中,来自家庭经营农业的收入只有28.68%,农业不再是农户家庭收入的主要来源,农民的兼业性也显而易见。

二、农村土地产权和劳动力转移的两者关系

(一)现行的农村制度限制了劳动力的转移

1.土地产权制度的本身对农村劳动力转移有制约

(1)土地所有权归属混乱,所有权主体的界定不清,内容不够完整。(2)土地承包经营权的内涵不明确、不完整。农村土地的承包经营权是一种耕种权。虽然有法规条文规定农民的土地在发包方同意的情况下允许土地使用权的有偿转让,但这种权利在实践中却受到了限制。土地承包经营权的权能残缺,导致了土地使用上的随意性以及土地流转的困难。这使得农村转移农村缺乏最初的原始资金积累。(3)土地产权期限不足。土地使用的期限尽管在不断地延长期限,但是农村土地仍然需要随着人口的变动而不断地进行调整,农民使用土地存在着随意性和不稳定性,这在一定程度上会限制农村劳动力流转的灵活性。

2.土地薄弱的保障功能对农村劳动力转移的限制

土地对农民有保障功能是显而易见的。农村中大量劳动力的隐性失业之所以没有造成社会的大动荡,土地对这些劳动力的吸纳能力起了非常重要的作用。但是,目前的土地保障能力是薄弱的,它有限的保障能力无法满足劳动力对土地保障的需求,因此劳动力从农村转移出来是存在着风险的。如在城市能否就业的问题以及再失业的风险。除此之外,农村劳动力转移需要大量的成本,比如:寻找工作的成本、交通成本以及接受一定培训或教育等成本,而这些教育成本也在不断地提升。因此,风险和成本的存在使原本就无法享受社会保障制度的农村劳动力被动地受限于土地,延缓了农村劳动力转移的进程。

(二)农村劳动力的转移需要农村土地产权制度创新

在现阶段,要加速农村劳动力的流动和转移,甚至让部分从事非农产业的农村人口脱离土地而没有后顾之忧,这就要通过加速农村土地产权制度的创新,加速产权改革的步伐,来促进农村劳动力渐进有序地进行。

1.农村土地产权制度的完善有利于劳动力的转移

有效的产权是可以转让的,因此我们要在原有土地制度的基础上坚持创新,才能更有利于劳动力的转移。(1)改革农村土地产权制度以马克思土地产权理论为指导,坚持“弱化集体所有权,强化土地使用权”,将“农民集体”进行法人化,对现有农村土地按照现行行政管理基本单位村或组进行全面登记,明确集体土地的所有权主体和所有权客体,发放农户个人拥有的集体所有权份额的土地所有权证书,农户的集体所有权份额,可以买卖、转让、抵押、赠予和继承,以此强化农村土地的使用权,促进土地承包经营权流转机制的形成。这样才能更好地调节资源,更利于农村劳动力的转移。(2)改革土地征用制度。以马克思土地资本化理论为基础,改革土地征用制度。首先要严格界定“公共利益”的范围。其次要扩大征地的补偿范围。第三,合理确定土地补偿标准。第四,健全和完善农村土地征收程序。通过这些措施,让农民的合法权益不受侵害,提供农村劳动力的转移资本。

2.有效灵活的土地流转机制能更好地实现劳动力的转移

如果没有生产要素流动,那么市场经济就不能完全称之为市场经济。农村土地产权的明确界定只是为农村土地在市场作用下进行流动提供一个制度保障,而真正实行流转,需要解决培育土地市场体系、开展农村土地价格评估、扩大农村土地流动范围、规范农村土地市场行为等一系列问题。要通过市场的调节,优化配置土地,建立农地流转制度。除此之外,还要允许农村进行自由选择,提倡农村土地流动形式多样化,承包、转让、建合作社、抵押等等流动形式。有效灵活的土地流转机制的建立,才能让农村劳动力的转移得到更好的实现。总之,农村土地产权改革制度,必须根据我国农村劳动力转移的实际情况进行改革创新,强化农民的土地财产权,建立土地的市场化推出机制,使农民在自愿放弃土地中得到应有的报偿,为农民实现向城市的稳定转移提供资金和“原始积累”,使农地制度更好地发挥其内部激励和外部交易功能,为农村劳动力的稳定有序转移提供更好的制度保障。

【参考文献】

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[4]付海莲,汪晓莺.马克思土地产权理论对我国农地改革的启示.博士论坛,2009年04期.

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（兰州大学 法学院，甘肃 兰州 730000）

摘 要：当前，我国农村土地产权的主体在法律规定上存在不明晰、交叉等问题，影响了农村土地资源的有效配置。综合分析发现，对土地资源配置的实质上是对土地资源利用权的重新分配，应当在现有条件下加大对以土地承包经营权为重点的土地使用权的改革。这样既可以避免在改革中遇到成本高、阻力大、矛盾易激化等问题，又解决了农村土地产权中以利用权为中心的资源配置问题。

关键词 ：农村土地产权；法律经济学；资源配置

中图分类号：D922.3；D923.2

文献标识码：A文章编号：1673-2596（2015）07-0058-03

一、农村土地产权及法律经济学

产权是指经济所有制的法律表现形式，在法律中则定义为所有权，包含对所有物的占有、使用、收益和处分等一系列的权能[1]。显然，农村土地产权便是我国法律对土地这一特定对象规定的占有、使用、收益和处分等一系列权利的总和。我国相关法律规定：我国的农村土地所有权归属于国家或者集体。但国家或集体，他们人的集合体，其自身实际操作所有权的能力显然不足，这势必影响社会经济的发展。正是基于此种历史经验，《土地管理法》第九条和第十四条将我国土地利用分为两部分：国有土地的非农使用和农村土地的农业生产使用。这就明确了农村地区土地的真正利用主体为广大农民群众，他们享有并有权行使土地承包经营权。实行农村土地承包经营制的目的是为了提高土地的利用效率并保障农民的基本生活[2]。将土地利用由完全的国家或集体主导转变为农民自主经营，增强了农民利用土地的自主性和积极性，提高了土地利用的效率，同时也为农民的基本生活提供了保障。然而，随着我国经济的不断发展，生产力水平的不断提高，尤其是农业生产力水平的大幅度提高，以及满足农村他产业发展的需要，探索土地利用新出路已成必然。此时所有权与利用权的不一致便会导致对利益争夺的冲突，作为理性的市场主体，无论哪一方都不会放弃获得收益的权利，问题产生不可避免。产权问题的相关法律规定不明晰，所有权与利用权利的分离恰恰是我国的土地资源的问题的起点，在现实生活中围绕土地产权发生的社会问题日益凸显。

许多学者注重从注释法学派概念法学的研究方法出发来研究土地产权，但这是一种偏离实践的方法，过分强调法律本身的逻辑结构，排除了经验和实证在法律研究中重要作用。而法律经济学则别具一格，它可以回答法律规则的两个基本问题：实证性和规范性。法律经济学把二者结合起来，分析法律规制对行为的影响以及法律规则的社会欲求，通过科学的的设计来达到希望达到的目的。农村土地产权是财产法重要的组成部分，将农村土地产权的研究建立在法律经济学的基础之上理所当然，也是实至名归的。运用法律经济学方法，对我国农村土地产权做出分析，可以避免一些重大的法律失误，解决土地使用的法律瓶颈问题。

二、农村土地产权的法律经济学诠释

法律经济学对财产法相关制度的研究方法主要有：第一，分析财产制度本身是否符合经济效率；第二，如何促进资源向效率更高的的使用方式转移[3]。因此，要从法律经济学的视角来研究农村土地产权，首先必须清楚我国当前农村土地产权现状以及其是否符合最佳经济效率设计。同时，为了适应我国经济发展的需要，为了更好地优化土地资源的配置，提高土地在经济发展中的效益，我们需要探索最佳的配置方式。

由于土地自身的稀缺性，作为理性的经济主体为追求其利益的最大化，对土地资源的竞争就在所难免。激烈的市场竞争，必然导致交易的产生并引发土地资源的重新配置。交易是制度的运行单位，制度设计的出发点是为了减少交易费用[4]。而且随着经济的发展，各个产业也蓬勃发展，第一、第二、第三产业都对土地产生了巨大的需求，土地资源配置的竞争也愈发激烈，这也是土地产权问题凸显的重要原因。在农村土地资源配置的相关制度中，农村土地产权制度的重要性最为突出，因为它直接决定着交易成本的高低。交易成本低的土地产权设计会吸引更多的社会主体参与市场的竞争，同时这种竞争会把最优配置方式筛选出来，促进土地资源社会经济效益的最大化。在这样的条件下形成的资源配置是符合卡尔多-希克斯标准的，甚至在一定程度上更加接近帕累托最优[5]。

财产规则和责任规则是财产法中对财产保护所遵循的基本原则，对土地产权的保护也应当遵循这两种原则[6]。在财产规则的保护下，法律对初始的权利进行划分界定后，一般是通过市场，在尊重权利人的意愿的前提下，交易双方基于一致的意思表示形成自愿交易。如果交易方无法就交易的产权达成一致意见，权利人有权终止交易的进行。因此，可以看出，这是一种以自由让渡为交易条件的产权转让。这种方式旨在遵循权利人自身的意志来保护其自身的合法权益，给与权利持有人足够的尊重。与财产规则相对的责任规则，它不以自由让渡为交易条件，只是在法律对初始权利进行界定后，若权利受到侵害，即可要求侵害方给与适当的赔偿。然而赔偿的数额则以客观市场价格作为依据，排除了权利人的主观因素，大多情况下并不一定是权利人所期待的。因为在市场交易中有时会存在卖方垄断的情形，卖方或者出于要挟亦或出于心理因素，对权利物有过高的期许，这就会导致交易成本的增加，不利于有效的市场资源配置的形成。这两种保护原则在土地产权的保护上各有优势：前者有利于土地产权人权利的保护，有利于土地资源有效率的配置；而后者则有利于消除交易中的阻碍因素，降低交易成本。在我国农村土地产权的保护中，应当注意两种原则之间的协调使用，从而达到效率与公平的有机统一。

我国农村土地除法律另有规定外，是不允许直接进入非农领域配置的，这与我国土地产权制度的基础有着密切的关联。对于非农土地市场的需求，政府以自身为主导，通过征收的方式获取土地，再通过与需求方之间进行交易来达到目的。但是我国相关法律又规定我国农民的土地承包经营权可以转让，但受让方不得改变土地的用途[7]。因此，当前我国农村土地的交易有两种命运：收归国有转向非农领域和转向其他经营主体继续进行农业生产。我国主要是基于计划经济历史传统的影响、国家土地规划和宏观调控的影响以及对公共粮食安全的考虑等确定农村土地的利用形式。这样的制度设计有其合理性且符合国际惯例。然而，在具体实施的过程中，国家征收往往采取的是责任财产原则，这对于农村土地产权的保护十分不利。因为行政权力挤压原本属于市场调节的领域，降低了配置效益。而且从这个过程中，我们很容易看出政府无形中成为了利益相关方，让利益相关方进行相关的规则的制定，很难避免权力寻租的发生。寻租的结果便是损害了社会效率，权力成为个别利益集团的获利工具。而我国法律之所以这么规定并在现实中实施，便是源于农村土地产权制度的设计上的模糊性，其代价便是对农民的土地承包经营权的漠视和保护不力[8]。

三、农村土地权产权的问题的经济学分析

（一）产权不明晰的经济学分析

土地是一切物质财富的源泉，中国改革开放之所以能够如此成功，土地资源做出了极其重要的贡献。然而，这种贡献却建立在土地权利者权利牺牲的基础上。很多学者归纳我国的土地政策为“有意识的制度模糊”，农村土地产权的设计者将原本清晰地产权隐藏在分散的模棱两可法律的条文之中[9]。改革开放初期，市场经济机制还没能完全苏醒，过分强调土地的产权，会在无形中增加土地交易的谈判成本，通过国家主导完成土地配置，就降低了交易的成本，弥补了初期市场机制不足的缺陷，从而提高了土地配置的效率，促进了经济的发展。而且正是基于这种模糊的产权制度设计，为国家进行土地配置的干预管理提供了法律基础。比如国家选择责任原则对农民的土地承包经营权进行保护，如果所有的主体都参与市场的谈判，无形中增加谈判的成本，延长土地配置的周期，降低配置的效率。而且土地本身所具有的不可移动的自然属性又会在无形中形成卖方垄断，获取不正当的利益。但是政府通过征收的手段，简化了中间的一系列的程序，取代市场中自发的无效率谈判行为，实现了降低交易成本，追求社会效益最大化的目的。制度的不确定性是制度运行的剂，这对于刚改革开放的中国是有好处的，避免了许多社会冲突。

但是，随着社会的不断发展，公平成为当前社会所追求的基本价值取向，模糊产权导致的社会不公问题亟待解决。强者取胜就是模糊产权的结果，当出现土地权益争议时，需要国家出面做出评判，而模糊产权的设计便会导致国家消极评判，使强者获得有利地位。另外，我们所不能忽视的便是模糊产权的外部性，上述问题是模糊产权的直接结果。国家作为利益相关方，手中掌握土地配置的权利，就很难避免其寻租行为。土地配置过程中所产生的增值财富很大程度上被政府、官员或者开发商攫取，形成相关的利益集团。但是随着土地价值的膨胀，农民自身也逐渐意识到自身利益受到侵害，对土地利益的诉求也越来越高，加上贫富差距的进一步扩大，社会矛盾日益凸显。这种寻租行为本身是不符合经济学的效率原则的，所产生的后果必然阻碍社会的进步。另外，从经济学产权的观点来看，这种产权设计降低了政府在获取土地时的成本，在这样的条件下所形成的土地资源的配置无疑会扩大政府主导的成分，这就挤占了市场支配的空间。同时，由于土地的真正价值在这一过程中被行政行为所掩盖，便会低估土地的市场价值，造成土地资源配置的浪费。这些都违反了模糊制度设计的初衷，影响了土地资源的配置与利用，因此农村土地产权改革势在必行。

（二）农村土地产权改革的经济学分析

我国的当前的土地产权制度存在诸多弊端，的确对当前农村土地产权制度进一步讨论。土地被利用才能发挥土地的最大权能，我国对农民对土地享有土地承包经营权，即土地的使用权能。我们所探讨的对土地重新配置其实就是对土地利用权的重新配置。有学者提出用利用权代替使用权，因为使用权是所有权的一部分，让使用权和使所有权并列，更能突显其与传统的差异区别[10]。所以，农村土地产权改革的方向应当是把土地的利用权落到实处，同时对政府所有权进行限制。所有权属于绝对权，对其限制是否合理？国家和集体作为一个虚拟的主体，其本身不具备直接行使权力的能力，再者其已经把农村土地的利用权划归给农民，所以国家的所有权有点名不副实了。我国是社会主义国家，实行生产资料的公有制，因此把土地的利用权落实到农民自身并无不妥。另外，在物权法上还存在永益物权的法律制度。这样使得土地利用权由政府为主导转向市场为指导，通过自由谈判实现资源配置。当前我国市场机制已趋于完善，加之产业的多样化、规模化，不同产业不同的规模有着不同成本和报酬，由市场配置无疑是最好的选择。

对国家或集体的所有权进行限制，有助于防止政府觊觎土地增值的巨大收益，滥用征收权力，造成大量土地资源的浪费和权利寻租[11]。所以政府在这个过程中应当遵循公平赔偿原则，其最简单的经济学解释就是，能预防政府过度使用占用权。而公平原则则需要排除特权，需要遵循财产原则的财产保护原则。所以选择对国家权利的限制，让市场机制充分发挥作用十分必要。但是我们也要清醒地认识到，不能盲目排除国家在这个过程的重要作用。作为市场的主体，如果直接让权力配置双方自由配置，他们就会追求自身的利益最大化，也许会回归之前的老问题：卖方垄断。而且土地资源作为国家调控经济运行的重要工具，完全的市场化，并不是实现国家整体的经济收益的最佳选择，因为市场会出现失灵，此时的政府介入能够起到规范市场秩序的作用。

土地产权改变理论已经提出很多年了，但进程却十分缓慢，我们不难看出各方主体之间的博弈，也可以预知要想彻底改变的现行的土地产权所要花费的精力和成本。所以完全改变似乎并不是一个完美的选择。综合考量我们发现，在尊重现实基础上对农村土地产权进行完善也许是一个更好的选择。所以在落实土地承包经营权的基础上，土地资源的配置由政府主导转向市场，提高配置的效率，对农民的土地承包经营权坚持财产原则与责任原则相结合。在财产原则的基础上，充分发挥市场的作用，同时兼顾责任原则，排除影响资源配置不利的因素。但这必须以规范政府的行为为前提，同时把政府定位为服务型政府，不参与利益的分配，减少政府的利益欲求，降低改革的阻力，防止改革后出现新的问题。

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篇8

关键词：农村土地承包经营权；制度；和谐社会

在我国农村地区，农村经济获得了普遍快速的发展，与此同时，有限的耕地资源与建设用地之间的矛盾越渐突出。伴随着城镇化的不断推进，农村大量劳动力向城镇发生转移，耕地荒废与耕地过于零散问题突出，耕地资源浪费严重,流转农村土地承包经营权的为解决这一问题提供了参考。在国家政策的引导下，农户之间将土地承包经营权进行流转的行为日渐增多，但农村土地承包经营权流转在获取一定发展的同时，土地流转市场不健全、程序不规范、流转范围狭窄和土地纠纷难处理等问题也是时常发生[1]，从制度层面观照和规范农村土地流转承包经营权的流转显得尤其必要和适时。因此，加强制度建设，完善农村土地流转制度对进一步解放农村生产力，建设和谐社会具有重要意义。

一、农村土地流转制度存在的问题

农村土地承包经营权又称农村土地使用权，是指按照约定的承包合同协议，农民对土地所享有的耕种等各方面的权益，包括土地占有权、土地使用权、土地收益权和部分土地处分权[2]。流转农村土地承包经营权是指农村土地承包经营权的所有者依法将自己承包经营的土地转让给他人经营的行为，包括土地所有权的流转和土地使用权的变动。土地的转让、入股、出卖、出租和互换等是流转农村土地承包经营权的主要形式。国家依法保护约定双方的合法权益，并通过法律形式对农村土地承包经营权流转做出了相关制度规定。但是，当前我国农村土地流转制度仍存在以下若干问题亟待解决。

（一）土地产权制度不健全。

土地问题是解决“三农”问题的核心所在，农业进步与农村富裕必须制定一套有效的土地产权制度。现实中，法律法规与制度建设往往具有滞后性，无法跟上政策实施步伐。我国法律明确规定土地承包经营权的期限为三十年，但土地的实际流转过程中并非如此。在实际操作过程中，很多农户并不了解，村委对此也没有明确的要求与规定。另外，我国法律规定，农地的土地所有权归农民集体所有，但同时又规定国家有权根据规划征收与征用土地。不明晰的土地产权与不确定的土地承包经营权流转期限，极大的限制了土地的流转。

（二）农村社会保障制度不健全。

我国城乡二元结构长期无法改变，严重阻碍农村社会的进步。与城市市民相比，村民既没有完善的社会保障也没有健全的医疗保险保障。在大多数的农村，大批农民工迫于生活压力背井离乡去城市务工，除去基本工资，根本没有任何保障，使他们不得不有后顾之忧。在农村，土地对于农民而言，具有较强的社会保障功能，农民多是依赖农地养老。对于新生事物，即流转土地承包经营权，缺乏信任，普遍存在不安全感。若是没有一套完善的社会保障体系的建立，农民就会担心一旦将土地承包经营权流转出去就会失去生活保障，出于养老的顾虑，即使是外出务工，也会把土地留给家中老人和妇女来耕种。在非农收入不稳定与社会保障制度不健全的情况下，土地承包经营权的流转可以说是举步维艰。

（三）户籍管理制度不健全。

我国早在计划经济时代就设立了严格的户籍制度，在我国城乡户籍制度中，更多的是保护了城市居民的利益，而对农民进城设置了多道关卡。如今，随着城市与农村社会经济的进一步发展，城镇化水平不断提高。很多原来属于农村范围都被规划到城市中去，部分农民可能变成城市居民。但是，在户籍制度的局限下，农民脱离土地来到城市，却得不到与城镇居民相同的待遇，不能真正赋予其城市人的身份。因此，在当前，户籍制度已经在一定程度上阻碍了农村劳动力向城市的转移，农民无法解除与土地的依附关系，农村土地承包经营权的流转一度陷入僵局。

（四）土地流转具体实施细则模糊不清。

在农村，农民流转土地承包经营权行为较为随意。多数农民在流转土地时不签订合同，只是简单地做口头约定，既没有法律效力，得不到国家的保护，又为日后发生土地纠纷埋下了祸根。不仅如此，很多村民在土地承包经营权流转的操作过程中，程序不规范，既不向上级部门上报，也不在本村委备案，造成土地经营权归属不清。不规范的土地流转行为会导致流转双方责任不明确，在纠纷中难以维护当事人的正当权益，破坏土地承包经营权流转的正常流转与农业生产的稳定性。

二、完善农村土地流转制度的路径选择

（一）完善农村土地产权制度。

我国现行的农村土地产权制度虽从多方面对农村土地的产权和土地流转做出了相关的规定，但仍不完善。土地承包经营权期限不明，土地产权主体不明确问题突出，都为流转农村土地承包经营权设置了障碍。因此，为了有效促进我国农村土地承包经营权的流转，首先就要完善农村土地产权制度。加快土地法律法规的建设，对农村土地产权做出明确的规定，明确土地所有权属，使广大农民真正享有集体土地的使用权、收益权、所有权和处分权。除法律规定以外，各级村组织不得擅自更改或调整本村土地承包经营权的期限。对于擅自调整的村集体或村干部予应以严格的处分，绝不姑息养奸。

（二）健全社会保障制度。

农民固守土地，大部分原因在于土地具有保障农民生老病死的社会保障功能。因此，农村土地承包经营权灵活流转的真正实现，还需借助建立一套从上到下的农村社会保障体系，包括社会救助制度、社会福利制度和社会保险制度的真正落实。村委可以通过健全社会保障制度，免除农户后顾之忧，增加安全感。首先，完善社会救助制度。对家有年老体弱，丧失劳动能力的农民给予一定的物质救助，包括慰问金和食品的发放。对生活没有保障收入水平极低的农民，给予最低生活补助。其次，完善社会保险制度。加快建立健全农村养老保险制度和土地保险制度。改变农民靠地靠儿养老的传统思想，推动养老保险和土地保险进村。再次，完善社会福利制度。村集体通过土地流转，发展现代特色农业，实现农业专业化，在促进农村经济又好又快发展的同时，给农民发放一定农业福利。最后，完善农村合作医疗制度。为农民的养老看病带来便利，解决农民的生病问题。以上一系列保障制度的建立与完善，能够从根本上排除农民脱离土地的不安全感，加快推进农村土地承包经营权市场化进程，扩大土地流转的比例。

（三）变革户籍管理制度。

我国现存户籍管理制度对农村土地承包经营权的流转起到了一定的阻碍作用。要想使土地得到合理有序的流转，户籍管理制度必须做出相应的调整。一方面，在户籍管理上，要取消对农民进城的限制，促进农村剩余劳动力向城镇的转移。另一方面，对于进入城市的农民工，应当赋予其与城市居民同等权利，享受同等的社会保障与福利。户籍管理制度应该在这两个方面做出相应变动，从而不断推进农村土地承包经营权的流转。

（四）加强监管，规范土地流转。

在国家的大力宣传与倡导下，我国农村土地承包经营权流转现象已经较为普遍，流转中各种矛盾与利益纠纷也日渐显现出来。为此，村委应加大土地法规的宣传力度，向农民普及有关土地流转的法律知识。告知农民，在流转土地承包经营权时，不能仅仅达成口头协议，还应依法签订有效的流转合同，明确承包双方的权利义务与责任认定。各级土地管理部门应健全健全相应管理机制，帮助农民规范流转合同，规范土地流转的手续，做好登记、审批和备案工作，使得农村流转土地承包经营权合法有序稳步的推进。

三、完善农村土地制度对建设和谐社会的重要意义

首先，完善农村土地流转制度夯实了建设和谐社会的物质基础。指出，经济基础决定上层建筑，上层建筑又反作用于经济基础，二者是能动的双向互推关系。国富则民安，村民富则国家稳定，而国家稳定是建设和谐社会的基础性条件。衣食温饱得不到解决会成为农村和谐的最大隐患，进威胁到社会的安定和谐。在探索土地承包经营权的流转过程中，通过完善农村土地承包经营权流转的体制机制，能够减少农户流转土地时的顾虑和不安、规范农村土地流转的一般程序，并且能够为农户流转土地提供制度保证合法律保障。经过村委的正确引导，村民的人均收入普遍得到提高，农民生活水平显著提高。一方面，农村的富余劳动力转出务工经商，或者进入当地企业，以此来获取非农性收入。另一方面，部分农户承包成片农地辛勤耕种水稻和小麦等粮食作物或种植草莓、番茄、西瓜等经济作物来获取财富。还有少数务工者和年老体弱者，由于无力耕种农地，便将自己的土地转包出租给其他承包人获取租金。村民在多样的土地承包经营权流转形势下，收入明显增长，经济条件越来越好，从而为和谐社会的建构夯实了经济基础，增添了和谐的社会因子。其次，完善农村土地流转制度为建设和谐社会提供了主体条件。人民是历史的创造者，是推动历史发展的决定性力量。在引导推动农村土地承包经营权的过程中，农村土地制度的改革和农地的扩大规模经营都要求提升农民在知识、技术和等方面的能力。现代农民要求具有更高的道德素养，以促进农地的合理有序流转和土地资源的优化配置，从而实现农村土地资源配置的高效化与科学化。而现代农民的形塑是建设和谐社会的主体条件之一。中国作为一个农业大口，农业人口占据了绝大多数，农民在建设和谐社会和推进社会主义现代化的过程中起着举足轻重的作用。农民素养的提高、知识的丰富和技艺的提高都在很大程度上为建设和谐社会塑造了合格且优秀的主体，而这只主体定将成为建设和谐社会的中坚力量。最后，完善农村土地流转制度为建设和谐社会创造了一定的制度条件。依法治国是我国的基本方略，制度建设是推进和谐社会建构和社会主义现代化的重保障。而“三农”问题一直备受国家与政府的关注，农民生活与农业发展牵挂在党的心中。农村土地承包经营权的有序流转，不仅关系到我国农村的现代化进程，更关系到整个社会经济的健康发展。完善农村土地流转制度，是推动制度建设的需要，农村土地流转只有在法治的保驾护航下才能进行的更加顺利和规范。从而有利于建设和谐农村，进而建设和谐社会。

参考文献：

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1 农村土地集体产权的主体化

在集体产权可以分割的条件下，不同的权利项可以包含不同的主体，但是这些不同主体之间的关系是根据集体所有权的性质、形式和职能而开展的。因此，实现农村土地集体产权的主体化是集体产权主体化的主导方向，其可使农村特定范围内的土地归属于某一个农民集体，也就使得这些特定的土地成为农民集体所属的财产和资源。只有明确了集体土地的主体归属关系之后，土地的性质、形式和作用才能得以最终确立；对集体土地占用、使用和支配的各项权利组成的复杂产权才可以有序的形成；同时也才能在农村社会中确立一种科学的财产秩序；农村土地集体产权的主体化才能够形成明确的物权和产权，保护农民群众的合法权益，同时还能够极大促进农民群众农业生产的积极性，这是农村土地集体产权主体化的主要作用。

目前，在我国法律体系中规定农村土地属于乡镇、村集体和村民组织集体所有，但是在法律体系中没有明确乡镇、农村和农民之间主权的边界和范围。由于不同地区农村经济发展水平存在很大的差异性，同时还存在显著的文化差异，农村土地占有关系表现为多种多样的形式，法规在制定过程中很难全面照顾到。尽管在上世纪我国出台的《土地管理法》中规定应该农民集体土地进行确权登记颁证，但是具体工作并没有全面开展。

进入新世纪以来，特别是党的十系列会议对农村集体土地确权颁证高度重视，2011年国土资源部、农业部和财政部联合颁发了《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》，其中明确规定了要加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等权属确权颁证工作，确保农民群众的土地物权。这项工作在确认农民集体、农民和土地长期稳定的的产权关系方面发挥了积极作用。

2 农村土地集体产权的主体化机制分析

2.1 在原有集体土地产权制度下，通过维护农民群众合法权益缓解当前矛盾

首先，稳定农民群众的土地产权。在2002年颁布的《土地承包法》使得农民群众土地使用权有了明确的法律依据。现阶段，农村集体土地产权确权颁证工作需要在很长一段时间内才能完成，因此，需要继续坚持三级所有的土地产权制度，在农民群众市场中的对等话语权尚未形成之前，要依靠法规保护农民群众的合法权益。

其次，明确土地用途权责。在农村集体土地使用过程中，要明确农民群众、政府和村集体以及开发者之间关系和权责。政府在土地流转、开发利用等环节只起到监督和服务引导作用。对于用于公共建设用地而征地的必须严格限制和审查。要保证农民个体、村集体和开发者中之间保持平等的市场主体地位，按照市场化原则，体现土地在市场的价值和作用，实现土地使用权的自动流转。

同时，还要保证被征用土地农民的补偿标准符合市场价值，确定补偿最低限额，补偿价格以市场为准；最后，通过立法提高农民群众的参与权。农民群众在土地征用过程中，对市场信息的了解十分有限，处于弱势地位，保证农民群众直接参与到征地谈判过程中，可以保证征地结果的合理性和科学性。在收益方面，承包权范围内的土地补偿费应该完全归属农民。

2.2 限制政府部门的征地权限

首先，明确界定公共土地概念，限制政府随意征地行为。政府部门要完全退出非公共用途的土地农转非过程，不能参与市场主体的谈判过程，最后土地征用的结果在行政部门的认定主要体现出政府部门公信力。

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关键词：农村土地制度;法律;制度安排

土地制度是农村最基本的产权制度。农村集体土地所有权的法定主体是三个级类的“农民集体”、“乡(镇)农民集体所有”和“村内两个以上的集体经济组织中的农民集体所有”。然而，对于农民来说，所有权一直不清晰，农民集体所有实质上是一种所有权主体缺位的所有制。由此带来的农民利益受损、土地被强行征用、集体上访等现象早已引起了社会的广泛关注，农地改革也已然成为深化经济社会改革不可忽视的重大问题。

一、我国现行农村土地制度的产权分析

我国现行农村土地制度产权界定模糊，主要体现在以下几点：

(一)农村土地集体所有权主体不明

农村土地集体所有权也与其他所有权一样，决定其占有权、使用权、收益权、处置权等权能。农地的所有者是农民集体，但农地所有权主体究竟是乡集体、村集体还是村民小组，相关法律中并没有明确的界定。农村土地集体所有权主体的模糊，使得处于弱势地位的农民往往无法维护土地的收益分配等各种权利，其结果导致出现同一土地“一权多主”的现象，严重背离了农地产权特别是农地所有权的排他性原则，并导致了农地产权保护的完全散失。

（二）农村土地使用(经营)权主体边界不清

由于现有农地产权主体间的责、权、利关系没有也不可能有明确的规范，农地的所有权、使用权、收益权、处分权等权能自然也缺乏清晰的界定。

如此一来，不仅农村土地集体所有权主体不明，其承包经营权主体同样缺乏明确的空间界限，且农村土地承包经营权缺乏明确的时间界限。由此承包经营(使用)权主体空间界限不确定，农民的承包权可能随时被剥夺，造成承包经营(使用)权主体行为的短期化，忽视地力的培养，对土地进行掠夺式经营等等。

（三）农地集体所有权主体不明，使用(经营)权主体边界不清，形成农地管理的混乱

首先表现为集体土地非农建设的利用粗放，流转不规范，影响村容村貌。再者，农业生产用地配置机制不健全，影响农业生产的发展,一些不适应生产力发展的弊端逐步显露；此外，农地数量与质量管理失衡，耕地保护政策落实不到位，致使补增的耕地难以形成产能等问题也很严重。

二、土地制度创新探讨

（一）土地制度创新的法律限制

1.不能实行土地私有制

宪法第十条规定：城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。这说明在中国不能实行土地私有制，任何创新不能突破这个界限。

2.土地承包经营权不能抵押，但通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地的除外

物权法第一百八十四条规定：下列财产不得抵押：①土地所有权；②耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，但法律规定可以抵押的除外。即该法第一百三十三条所规定的：通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地，依照农村土地承包法等法律和国务院的有关规定，其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转。

3.承包地不得买卖

农村土地承包法第四条规定：国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。农村土地承包后，土地的所有权性质不变，承包地不得买卖。

（二）土地制度创新思路

本文提出的土地制度创新不需要修改宪法，而是可以直接在现行宪法的基本框架下进行，其基本方案如下：对现有农村土地按现行政管理基本单位村或者组进行全面登记，明确集体土地的所有权主体和所有权客体。发放农户个人拥有的集体所有权份额的土地所有权证书。农户的集体所有权份额，可以买卖，抵押，赠予和继承。

在实践中弱化集体所有权，强化个人土地使用权。强化个人土地使用权在实践中就是以法律的形式把农户的土地承包经营权作为财产权规定下来，并给农户发放土地财产所有权证书，其理由有以下两点：

1.农户土地承包经营权是一种具有排他性的物权

农户土地承包经营权应当是指特定社区的特定人口拥有承包社区所有的一份土地中的资格权、身份权，即具有排他性的物权。《农村土地承包法》第二十六条规定：“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。”由此可见，不是特定集体经济组织的成员是不能够取得该集体经济组织的土地承包经营权。

2.农户土地承包经营权是一种具有排他性的财产权

在实践中要把土地承包经营权作为一种财产权赋予农民，使农民能够像拥有自己家里的一台电视机一样拥有。确立了农民的土地财产权以后，将大大增加农民对土地处置的自由度使得土地转移价格将大大提高，权势阶层将不再会获得暴利，这本身就会遏制土地的兼并和侵占。因此在实践中把土地承包经营权作为一种财产权在各种法律中规定下来，给每个农户发放一个财产权的证书，就像房屋所有权证书效力一样。因为我国宪法明确规定公民私有财产不可侵犯，这样作为一种私有财产权的土地承包经营权在实践就不会被剥夺，创新的土地制度就可以实现农业的规模化经营、就可以有效地增加乡镇财政收入、解决农村金融贷款抵押问题从而建立起规范的农村金融秩序、激活农村房地产市场，建立城乡统一的房地产市场从而加快农村城市化、农民市民化、农业现代化的步伐，突破社会主义新农村建设的瓶颈，加速社会主义新农村建设的步伐，以全面实现中国农村乃至整个中国社会的现代化。

参考文献：

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