土地承包办法范文

导语：如何才能写好一篇土地承包办法，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

开展农村土地确权颁证工作是一项惠及全县广大农民群众的民生工程，对于坚持农村基本经营制度，稳定完善农村土地承包关系，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，有效保护农民的土地承包权益，促进农村土地流转、减少矛盾纠纷、推进农村产权制度改革、探索农村金融制度创新、高效利用农村土地资源等具有十分重要的意义。全县各级各部门要以高度的政治责任感、使命感和责任心，扎实做好各项工作，按时完成农村土地确权颁证工作任务。

二、总体要求和基本原则

（一）总体要求。进一步完善农村土地二轮承包关系，妥善处理遗留问题，将农村土地承包关系及承包地块、面积、空间位置、用途、地类、权属证书等落实到户和记录在册，做到证、账、簿、地相符，完善和规范土地承包档案管理，逐步健全农村土地承包经营权档案和建立农村土地流转管理电子信息系统，2010年12月底前全面完成农村土地确权颁证工作。

（二）基本原则。

——依法依规。严格执行《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国农村土地承包法》等有关土地承包经营权登记的规定，参照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（农业部令第33号）规定的登记内容、程序开展农村土地确权颁证工作。

——实事求是。在不违反现行法律法规及相关政策规定的前提下，本着尊重历史、实事求是的原则，妥善处理农村土地承包中的各类具体问题。

——尊重民意。充分调动广大人民群众参与农村土地确权颁证工作的积极性，重大事项应由本集体经济组织成员民主讨论决定，尊重农民意愿，维护农民权益。

——保持稳定。在保持现有土地承包关系稳定、保证农业生产正常进行的前提下，积极稳妥开展农村土地确权颁证工作。严禁借机打乱原承包关系重新调整或收回农民承包地。农村土地确权颁证工作在县委、县政府的统一领导下，由县农业行政主管部门、县国土房管部门按照职责分工负责指导，各乡镇人民政府负责组织实施。

三、突出重点，进一步完善农村土地承包关系

（一）全面核查，逐户开展农村土地确权颁证。各乡镇要以保持现有农村土地承包关系稳定为前提，以国家第二次土地调查（以下简称“二调”）的农村集体土地所有权确权面积为依据，切实摸清、核实、确认承包面积。要以村、组（社）为单位，逐户开展农村承包地面积摸底和清查工作，并对承包地块、面积、空间位置、地类、权属进行分户确权颁证。

（二）据实确认，及时开展变更和注销登记工作。依据完善后的农村土地承包档案信息，对承包地被征用、占用、退耕还林等面积发生变化的，家庭人口变动导致经营权分割、合并的，经营权转让、互换的，以及承包地灭失或全户消亡等情形，应实事求是地实施变更或注销登记。农户申请变更、注销登记的，由乡镇政府负责组织核实确认后报县农业行政主管部门予以变更或注销。应依法收回的原农村土地承包经营权证书，承包方未及时交回的，由发证机关依法注销并予以公告。

（三）依法登记，切实做好其他方式承包土地的确权颁证工作。通过招标、拍卖、公开协商等其他方式承包的农村土地，当事人申请土地承包经营权登记的，要按照农业部令第33号的有关规定办理，并依法向申请人颁发农村土地承包经营权证。

（四）完善档案，规范资料信息管理。各乡镇政府和县农业行政主管部门要依据农业部令第33号的有关规定建立完善农村土地承包档案。要以开展农村第二轮土地承包工作后建立的农村土地承包档案为基础，依据清查核实的农村土地承包情况，对农村土地承包底册进行清理核实，进一步规范和完善农村土地承包合同、土地承包登记簿、土地承包经营权证及相关文件档案和资料信息，确保农村土地承包档案和资料信息准确、齐全、完整。积极推动农村土地承包档案电子信息系统建设，尽快实现系统化、规范化、信息化管理。

四、分步实施，确保工作有序推进

（一）准备工作阶段1.制定方案。县、乡镇成立农村土地确权颁证工作领导小组和工作机构，起草相关文件、制定工作方案、拟定操作规程、筹备召开会议、组织宣传培训、具体工作指导、协调处置日常事务等工作。

2.宣传动员。采取各种有效形式，认真开展农村土地确权颁证的宣传动员，大力宣传农村土地确权颁证工作的重大意义、主要内容和工作要求，力求做到家喻户晓，人人皆知。

3.组织培训。精心组织县、乡镇、村组（社）具体工作人员，开展农村土地确权颁证相关法律、法规、政策和业务操作的培训，使各级工作人员，准确理解和把握政策界限，掌握具体操作规程。

4.资料准备。县国土房管部门要准备好到村、组（社）的“二调”面积资料，及时提供并配合县农业行政主管部门下发到集体经济组织，并组织核对。县农业行政主管部门组织对原二轮承包档案资料进行清理准备，并做好入户调查表等有关账、表、册的设计印制工作。

（二）清查实施阶段1.入户调查。要以“二调”面积为依据，以农村第二轮土地承包合同、台账等档案资料为基础，组织开展入户调查。各乡镇要组织专门力量，以村民小组为单位，逐一对农户的土地承包关系、面积、地块、空间位置进行清查核实，把承包关系、承包地块、实际承包面积、承包合同等逐一落实到户，登记在册。同时，力求通过本次农村土地确权颁证，使农户承包土地面积的总和与“二调”面积相符合。

2.张榜公示。在入户调查结束后，要及时将农户的承包人口、原承包地面积及确认面积等情况，在村民居住较为集中的地方进行张榜公示（公示期不少于7天），接受群众监督。对入户调查和公示中反映出来的矛盾和问题，要及时与农户沟通，认真研究解决办法和措施，妥善化解，确保农村和谐稳定。

3.审核登记。各乡镇对村组（社）清查的结果要认真组织审核，核实确认农户的承包人口、承包地面积、地块数量等情况。在经公示无异议后，录入承包农户相关电子信息，进行农村土地承包经营权登记，填写（打印）农村土地承包经营权登记簿。对于存在争议又一时难以化解的，可暂不进行登记，待争议化解后再进行确认、登记。

4.填发证书。按照市统一制定的经营权证书式样和标准要求，由县农业行政主管部门统一印制农村土地承包经营权证书，乡镇政府将核实无误的登记簿内容，填入（打印）经营权证书，经县农业行政主管部门复核确认后，及时组织发放到承包农户。

5.完善档案。按照《农村土地承包经营权证管理办法》的要求，在县档案部门的指导下，完善档案信息资料，建立健全档案管理、应用制度。

（三）总结验收阶段

1.乡镇自查。各乡镇自行验收结束，并向县农村土地确权颁证办公室（设在县农委）上报工作总结。

2.县级验收。县农村土地确权颁证办公室组织人员对各乡镇进行检查验收，县农村土地确权颁证办公室向县政府、市农村土地确权颁证工作联席会议办公室上报全县确权颁证工作总结报告，并申请市级验收。

五、统筹协调，妥善处理有关具体问题

农村土地确权颁证工作中出现的问题，凡是法律法规和现行政策有明确规定的，必须严格按规定执行；目前尚未作出明确规定的，要依照有关法律法规和现行政策的基本精神，结合实际妥善处理。

（一）关于土地权属争议问题。对农村土地权属争议的处理，应当协调有关部门，在充分尊重集体经济组织和农户意见的前提下，核实确认，确权颁证。一时难以界定确权的，可待矛盾化解、争议解决后再确权颁证。对集体经济组织内部农户之间的承包地“四至”界限不清的，要采取有效办法，明确界限。对集体经济组织与承包农户之间、农户与农户之间的矛盾纠纷，可通过调解、仲裁或者司法途径等方式妥善解决。对土地流转后实行规模经营、土地整治等使原有“四至”界限变动或者消失的，在尊重农户意愿的前提下，可采取按原经营权证记载面积的比例分摊或其他有效办法，确权到农户。

（二）关于证、账、地不相符的问题。集体经济组织对县国土房管部门提供的“二调”面积有异议的，县国土房管部门要会同农业行政主管部门组织基层单位进行复核确认，确保提供数据信息的准确性。在入户调查过程中，对原承包地面积与县国土房管部门提供的“二调”面积有差异的，要在尊重实际的前提下，采取比例分摊法、抽样实测系数法或其他农民认可、简便易行的办法进行确认，并落实到农户和地块，将此面积填入登记簿和新颁发的承包经营权证。原有的承包面积可以以附录的形式同时记录到证、簿上，但集体经济组织内新确权的农户承包地面积的总和一般不得大于“二调”相应的土地面积。

（三）关于二轮土地承包遗留问题。对在第二轮土地承包后依法调整了承包土地，尚未完善承包手续的，要指导督促集体经济组织与承包农户补充完善承包手续；承包地块、面积、合同、证书不明确或者未到户的，要落实到户；因承包合同丢失、残破的，要及时组织复核查证，需要补订的，要补订；“四至”界限未明确或者有变动的，要据实复核，予以明确。

（四）关于自留地、饲料地、园地等问题。本着尊重历史、实事求是的原则，凡已纳入承包地的继续作为承包地予以登记；目前尚未纳入承包地的，本次不予确权登记，但应按实际面积记录在册。

（五）关于农户自行开垦土地问题。对农户超越原承包地类界限自行开垦的土地以及有权属争议的土地，不予确权登记。农户自行开垦的“四荒地”，已被“二调”确认纳入耕地范围的，可按实际面积纳入“其他方式承包”登记。

（六）关于其他问题。在土地承包期内，村、组（社）范围内公益设施建设等占用的承包地，可采取集体经济组织及其成员认同的方式予以确权登记。对纳入农村集中供养的“五保”老人承包地的处置问题，由集体经济组织负责，在充分尊重承包人意愿的基础上确认登记。经依法确认被退耕还林的农户承包地，不纳入此次确权颁证范围。

六、精心组织，强化领导

（一）加强组织领导。为搞好农村土地确权颁证工作，县政府成立农村土地承包经营权确权颁证工作领导小组（另外行文），负责全县农村土地确权颁证工作的组织、协调和领导。领导小组下设办公室（简称县农村土地确权颁证办公室）在县农委，负责领导小组日常工作。县四大家联系片区领导，负责所联系片区乡镇农村土地确权颁证工作的协调和督导。县级各部门负责对联系乡镇农村土地确权颁证工作的指导和监督工作。各乡镇政府要加强组织领导，政府主要领导亲自抓，分管领导具体负责，组建工作班子，组织专门力量，制订具体工作方案，确保农村土地确权颁证工作积极稳妥有序推进。

（二）明确工作责任。县政府有关部门和有关单位要各司其职，形成工作合力。县农业部门要加强政策指导，制订实施方案，完善操作规程，强化日常管理，做好土地承包纠纷的调解仲裁，会同有关部门做好农村土地确权颁证工作；县国土房管部门要及时、准确提供“二调”到村、组（社）的集体土地确权面积、成果图等资料，指导处理有关权属的矛盾纠纷问题，配合做好农村土地确权颁证的其他有关工作；县委宣传部要组织做好农村土地确权颁证工作宣传报道和舆论引导工作，创造良好的舆论氛围；县维稳部门要组织落实稳定工作责任制，做好农村土地确权颁证有关稳定工作；县财政部门要做好农村土地确权颁证工作的经费保障和使用监管工作；县司法部门要充分发挥调解组织作用，加大矛盾纠纷的排查和化解力度，为农村土地确权颁证工作提供司法支持和服务；县水利部门要提供农村土地确权颁证工作所需的有关资料信息，妥善处置有关矛盾纠纷；县统计部门要做好农村土地统计协调工作，要为调查统计分析工作提供支持；县林业部门要提供有关资料信息，及时妥善处理有关矛盾纠纷；县政府法制办要做好有权属争议的土地的行政复议工作，促进农村土地确权颁证工作依法推进；县档案部门要配合做好规范、完善农村土地承包档案管理工作，为农村土地确权颁证工作提供支持服务；县交通、移民等其他有关部门要按照部门职责分工，积极支持参与农村土地确权颁证工作。各有关部门要建立相应的部门分工责任制，分解落实农村土地确权颁证工作任务。

（三）深入宣传发动。要采取农民群众喜闻乐见的形式，大力宣传农村土地确权颁证工作的重要意义和工作要求，使广大农民群众充分认识开展农村土地确权颁证工作不仅是落实党和国家政策、执行法律规定的要求，更是维护农民群众自身权益的需要，以此调动广大农民群众参与农村土地确权颁证工作的自觉性和主动性。

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关键词：农经统计农村土地承包

七星镇农村土地承包经营权登记颁证试点工作开展以来，七星镇立即行动，按照宣传发动、清查核实、调绘勘测、张榜公示、登记颁证、归档管理6个步骤积极落实，至目前七星镇共确权登记4569户，确权总面积46489亩、农户承包总地块数16723块。

一、主要做法

是加强管理，规范运作。成立了农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作领导小组，完成工作领导小组办公室组建，成员单位抽调工作人员到位，镇领导小组办公室正式开展工作；正式印发实施《七星镇农村土地承包经营权确权登记颁证工作意见》和相关工作方案；组织召开全镇工作启动会；启动七星镇农村土地承包经营权登记颁证试点工作。

宣传培训。乡、村分级组织开展农村土地承包经营权登记颁证工作培训，重点培训了七星镇，村委会、村民小组相关人员；借助寻甸县晚间新闻媒体，采取编制农村土地承包经营权登记颁证工作政策问答、印发宣传手册。张贴宣传标语以及充分利用各村委会的宣传栏、公告栏。

全面摸底。以村民小组为单位，全面清查整理二轮土地顺延承包方案，台账、承包合同、经营权证等土地承包相关原始档案资料，对发包方、承包方、承包经营权共有人和承包地块的面积、四至、土地种类、土地变动情况和经营方式等各方面情况进行收集、归纳、整理、核对。保证了每一块承包地的调查结果的真实性，调查表所填写的家庭成员身份信息与身份证信息一致，对收集整理的信息进行了7天公示，并报经七星镇农村承包土地管理部门审核备案。

二、取得成效

解决农民专业合作社资金困境。寻甸谷丰水稻种植专业合作社现有社员88人，合作社通过与七星农村信用社合作，解决了入社社员生产经营中的资金需求问题。具体做法：农户交纳1万元的入社资金即具备合作社社员的资格，社员有贷款需求，则向合作社提出贷款申请，由合作社对社员的贷款资质进行评估、审核，并推荐至信用社，银行根据合作社的推荐人员实地核实其具体情况，上报审批通过后再向社员发放贷款，但贷款金额不得超过社员入社资金的10倍。这种做法可有效解决农民小额贷款难的问题。

激活农村金融服务活力。在国家出台相关政策的支持下，农户手中的农村土地承包经营权、农民住房财产权也具备的融资功能，这一改革是促进新农村建设的重大举措。贷款过程中抵押土地承包经营权是农村金融服务的创新手段之一，不仅可以实现农村土地所有权、承包权、经营权的分离，而且可有效缓解抵押难、融资难的问题，土地承包经营权的财权功能更加突出。同时用土地承包经营权作抵押缓解农户燃眉之急。应用两权进行融资可以有效盘活农村的各项资源、资产、资金，进一步优化农村资源，提高农业生产的规模及质量，不断提高农民的收入，从而促进农业的快速发展。

促进现代农业快速发展。相比其它产业，农业生产具有投入大、周期长的特点，因此生产过程中新型农业经营主体面临着资金紧张、融资困难的问题。七星镇以农户的农村土地承包经营权及农业生产经营主体的农村土地流转经营权确权颁证为切入点，以融资为突破口，积极探索“放活土地经营权”模式，提高了土地经营权流转程序的规范化程度，农村有效担保抵押物的范围也得到了扩展，农村资本逐渐向着有形化、实物化的方向发展，彻底实现家庭承包经营责任制与农业现代化发展的有机融合，促进农业向着规模化、现代化、科学化的方向发展。

三、工作启示

领导重视是根本，技术指导是关键，群众参与是基础。从实际工作中来看，测绘公司技术力量参差不齐，人员配备时多时少，测绘资料误差时有发生，质量难以保证。群参与积极性不高，指界确认就难以保证，矛盾纠纷也将会增多。只有工作重视，才会抓住关键环节，严格测绘准入门槛，加强履约监督，主动防范协调化解矛盾纠纷，增加工作压力，保质保量完成土地确权登记工作。

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随着10月13日中央全面深化改革领导小组第十七次会议审议通过《关于进一步推进农垦改革发展的意见》，又一项旨在将市场化要素引入传统农业经济体制的改革方案即将落地。

十至今，中央先后出台了21项农村改革方案，涉及扶贫、农村户籍制度等多个方面。笔者获悉，“十三五”期间，为了进一步完善农村多种所有制经济，农村土地制度、集体产权制度、农产品价格形成机制等10余项改革意见将要研究制定，这些改革的共同点在于通过引入市场化要素，达到赋予农民更多财产权利的目的。

：落实农地承包关系长久不变

农村土地制度改革，在“十三五”期间还将继续深化。据悉，在深化农村土地承包经营制度改革方面，政府将抓紧对《土地管理法》《农村土地承包法》等法律的修订，适时就第二轮承包期满后耕地延包办法，新承包期限等内容提出具体方案;集体土地方面，在基本完成农村集体土地所有权确权的基础上，加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权工作;并将在有条件的地区开展土地承包权有偿退出试点等。

农业部部长韩长赋日前表示，目前已有12个省开展整省推进土地承包经营权确权登记颁证试点，有2160个县开展了整县推进试点。截至今年6月底，全国已完成实测承包地面积3.5亿亩，确权面积2.6亿亩。在为承包地确实权、颁铁证的同时，农民相当于吃了一颗长效定心丸，可以在土地上投入，也可以放心流转，这也是发展多种形式的适度规模经营的基础。

但农地确权颁证工作在推进过程中也遇到了困难。据中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文介绍，目前关于确权登记颁证以后的承包期年限是个很纠结的技术性问题，有些地方的承包证在承包期限一栏写着“长久不变”几个字，而这在法律和制度上都还没有具体规定。

目前，有关部门正在研究制定“关于落实农村土地承包关系长久不变的政策的意见”。据多位专家介绍，“农村土地承包关系要保持稳定并长久不变”这一概念是在十七届三中全会提出的。而随着二轮承包期时间即将到期，根据新的政策，特别是修订后的法律做出的规定来进行相应的制度安排在现阶段是必须优先考虑的课题。

农业部农村经济体制与经营管理司司长张红宇此前在接受采访时也表示，关于什么叫土地承包关系“长久不变”及其法律表述的问题，农业部正在按照中央的要求，会同相关部门形成意见和报告。

产权：集体产权将折股量化

作为社会主义公有制的重要形式，农村集体产权制度改革也是中国农村“十三五”期间的一部“重头戏”。

笔者此前获悉，政府正在研究制定“关于推进农村集体产权制度改革的意见”，其重点在于明确集体产权归属、赋予农民更多财产权利。在深化农村土地制度改革的同时，还将分类推进集体资产确权到户以及股份合作制改革，要求将农村集体经营性资产折股量化到每位集体组织成员身上。

在目前国务院部署开展的11项农村改革试点中，集体产权制度改革试点是一项重要内容。据了解，农村集体产权制度的改革从25年前就已开始。20世纪80年代，地处改革前沿的珠江三角洲一带，农村社区居民结构日趋复杂，同时集体资产的管理和收益分配矛盾突出，农民群众主动开展了各具特色的产权制度改革探索与实践。20世纪90年代后，北京、上海、江苏、浙江等地也遇到同样的问题，相继进行改革试点。目前，全国范围内约有4.8%的村集体已经进行此类改革。

据悉，在土地制度改革逐渐深化的同时，农村集体产权制度还将分类推进集体资产确权到户以及股份合作制改革。对于集体经营性资产，将折股量化到组织成员，同时将健全农村集体资金、农村集体资产和农村集体资源等“三资”的管理监督和收益分配制度。

中国社科院农村发展研究所研究员李国祥说，价值在数万亿元的农村集体经营性资产是农村集体成员的一笔巨大财富，对这笔财产的处置，目前很多地区虽然已经有分红，但采取集体折股量化做法的并不多。这是考虑到在产权交易市场并不完善的现状下，集体成员一旦出现变动，会发生股权纠纷，而折股时也容易因为村干部权力过于集中产生猫腻。但总体来说，折股量化可以更好地解决集体资产盈利后的分配问题，更好地保障农民个人的财政权利。

价改：农产品价格形成机制改革渐进推进

据韩长赋介绍，“十三五”发展方向是推进农业现代化，转变农业发展方式，继续保证粮食安全和主要农产品供给，以保供给、保收入、保生态为主要任务，继续深化改革、开拓创新、完善政策，进一步巩固农业基础地位，保持农业农村稳定发展好势头，为经济社会发展提供有力的基础支撑和保障。而具体而言，拓宽农民增收渠道，促进农民收入持续较快增长是其中一个重大课题，必须千方百计提高农业经营效益，广开农民就业门路，使农民收入年均增幅继续保持“两个高于”的好势头。

而对农业经营效益影响最大的因素就是农产品价格，其形成机制在“十三五”期间也将迎来大改。

据了解，针对下一步农产品价格改革方向，国家确定将用“分品种施策，渐进式推进”的方式完善价格形成机制，对不同品种实行差别化支持政策。其中，改进并继续执行稻谷、小麦的最低收购价政策;按照价补分离的方针，继续实施棉花、大豆两个品种的目标价格改革试点，注重发挥市场形成价格的决定性作用，通过市场价格信号引导生产，调节供求，并完善补贴发放办法;针对目前结余量巨大的玉米，将改革完善其收储政策。

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一、基本情况

（一）农村土地承包管理工作

1、农村土地承包经营权证换况。我县自20*年农村土地承包经营权证换证工作开展以来，严格按照上级精神，查漏补缺，发现问题及时纠正。到目前为此，全县已换发农村土地承包经营权证5.1万本，证书到户率达99％，证书的填写较为规范。尚有一小部分农村土地承包经营权证还未换发到户，其主要原因：一是土地即将被征用，所以暂停了权证的发放；二是有部分农户举家外出务工经商，导致权证滞留在村组干部手上。

2、农村土地承包合同签订情况。农村土地二轮延包工作开展以来，我县共续签补签合同5.1万份，合同到户率达99％，合同内容的填写比较规范完整。

3、农村土地承包关系稳定情况。自农村土地二轮延包工作明确土地承包期再延长30年不变后，我县“三年一小调、五年一大调”的现象已大为减少，但仍有个别村小组存在这种做法。截至到目前，我县不存在乡村组织强行收回农户承包地的情况。

4、农村土地流转情况。我县各乡（镇）土地流转严格坚持依法、自愿、有偿的原则，截止到2009年第三季度，我县实行家庭承包经营的农户50761户，承包土地面积187413.96亩，全县农村土地流转面积36998亩，占承包土地总面积的19.7％；土地流出农户123*户，占承包总户数的24.2％；签订流转合同的农户1289户，其中规范签订流转合同的农户638户，分别占流转农户数的10.5％和5.2％；签订流转合同流转的土地5536.3亩，占流转土地总面积的15％；农户间自发流转土地面积35*6亩，涉及农户11747户，分别占流转面积和流出农户数的94.8％和95.5％；乡村组织提供信息流转土地面积1912亩，涉及农户559户，分别占流转面积和流出农户数的5.2％和4.5％；土地流转形式主要以出租为主，占流转土地面积的78.6％，转包、互换、转让、入股和其他形式只分别占流转土地面积的6.5％、7.4％、3.9％、0.2％和3.4％。到目前为止，我县没有发现乡村组织包办、代替或截留土地流转收益的现象。

5、农村土地承包纠纷调处情况。近年来，农村土地承包纠纷案件呈上升趋势，引发案件的原因大多数是因为农村税费改革前由于农民承包土地需要缴纳的正常税费任务较高，种地利益少，部分农民不想要土地，就私下口头协商或者通过他人口头磋商，达成不收租金但划转税费任务的土地流转口头约定。随着农村税费改革的不断深入，上级惠农政策的不断落实，农村征地补偿价格和范围的不断提高、扩大，农民的珍地、惜地意识大大增强，纷纷开始要求收回承包地。这样一来，农村土地承包纠纷矛盾就加速激化，但因为只有口头协议没有书面协议，一方站得住理，一方依据于法，争执不断，矛盾升级。针对这些矛盾纠纷，我县高度重视，严格要求各乡（镇）做好解释调处工作，不得相互推诿，把矛盾处理在萌芽状态，解决在基层。今年以来，我县各乡（镇）所接7件土地承包纠纷案件已基本调处到位。

（二）农民专业合作社建设工作

1、农民专业合作社注册登记情况。截至到目前为止，我县经县工商行政管理局注册登记成立农民专业合作社36家，在去年的基础上新增了12家。具体情况如下：

（1）按注册时间分类：2007年注册登记10个，占总数的27.8％；20*年注册登记14个，占总数的38.9％；2009年注册登记12个，占总数的33.3％。

（2）按产业类别划分：种植业14个（其中白莲4个、烟草2个、果业5个、花生1个、红薯1个、油茶1个），占总数的38.9％；养殖业18个（其中生猪养殖11个、蜂业3个、肉牛养殖2个、水产养殖2个），占总数的50％；农机服务业4个，占总数的11.1％。

（3）各类农民专业合作社成员共计1001人，其中农民成员977人，占成员总数的97.6％。

（4）各类农民专业合作社注册资金共计1497.85万元，其中现金1435.*万元，实物折款62.79万元（主要为4个农机专业合作社）。

（5）在各类农民专业合作社中，目前经营收入达1000万元以上的合作社有1个，为华丰畜禽专业合作社，其他大多数合作社经营收入都在30万元左右。

（6）在各类农民专业合作社中，实行了信息、培训、技术指导、农资供应、产品销售等综合服务的合作社有24个，占总数的66.7％；实行单一服务如加工或产品销售的合作社12个，占总数的33.3％。

（7）各类农民专业合作社以合同制、合作制等方式带动7596户农户实现增产增效。

2、面向农民专业合作社收费、罚款情况。到目前为止，我县工商局、国税局、地税局等部门以及各乡（镇）人民政府均未对我县经县工商局注册登记成立的36家农民专业合作社收取过任何费用和罚款。

（三）农民负担管理工作

1、减轻农民负担工作“五项制度”执行情况。我县继续坚持和完善涉农收费文件“审核制”、涉农价格和收费“公示制”、农村公费订阅报刊“限额制”、农民负担“监督卡制”、涉及农民负担案（事）件“责任追究制”，农民负担已经得到明显减轻，农村社会和谐稳定，涉及农民负担问题的群众件几乎为零。

2、“一事一议”筹资筹劳政策执行情况。近几年来，我县没有申报“一事一议”筹资筹劳项目，少数村修建村内道路时采取村民自愿捐资赞助的形式修建，不存在集资摊派或变相集资摊派的行为。

3、强农惠农政策落实情况。我县粮食直补、粮食综合补贴、良种补贴等发放给农民的各种财政性补贴资金全部及时、足额发放到位，不存在抵扣、截留、挪用等现象。

4、涉农收费情况。一是农村义务教育免收学杂费政策我县已经落实到位；二是我县国土局、建设局、各乡（镇）人民政府、各村民委员会对农民建房收费、罚款总体说来比较规范，除个别收费标准缺乏执行力度、有的乡（镇）收费票据填写不规范、有的收费或罚款项目执收执法单位错位、少数乡（镇）、村出现扩大范围或自立项目收费苗头外，不存在其他乱收费、乱罚款行为；三是未发现有其他方面的乱收费、乱罚款、乱摊派现象。

（四）农村财务管理工作

1、农村“三资”管理情况。我县农村集体资金、资产和资源管理已经建立健全了《*县村集体经济组织财务收支预决算制度》、《*县村集体经济组织货币资金管理制度》、《*县村集体经济组织财务收支票据使用管理办法》、《*县村级财务管理责任追究办法》等制度；印发了《*县村级集体财务“村账乡”操作指南》，各乡（镇）今年全面实施了村账乡工作，但签订合同还不够到位。

2、农村财务管理规范情况。我县各个乡（镇）根据各自管辖范围的大小分别设立了1－3个农村财务管理规范化试点示范村，在示范带动下，各个村基本上能做到每季度公开一次村级财务；同时，每个村都建立了民主理财小组，但民主监督作用发挥得还不够充分。

3、农村财务审计监督情况。我县各乡（镇）对农民关心的热点和焦点问题经常性开展专项审计，发现问题严肃处理，给群众一个明白，还干部一个清白；县站则开展审计抽查，特别是对群众反映强烈的问题实施重点审计，切实维护群众的合法权益。

二、主要经验和做法

（一）领导重视。领导重视是抓好工作落实的关键。我县各级领导对农经工作都给予了高度重视，具体表现在以下三个方面：

1、县领导重视农经各项工作。一是大力支持农经各项工作的开展；二是有力督促与农经各项工作相关的各职能部门搞好协作，推进农经工作；三是安排每年1.5万元的减负工作经费进入县级财政预算；四是每年能够根据农村土地承包管理、农民专业合作社建设、农村财务管理等项工作的进展情况适当解决工作经费，保障我站的正常运作。

2、局领导支持农经各项工作。一是将农村土地承包管理、农民专业合作社建设、农民负担管理、农村财务管理等工作纳入了全局工作的重要议事日程；二是不截留、挤占、挪用农经各项工作经费，确保专款专用；三是适度弥补农经工作经费的不足，确保我站的正常运转；四是全面支持农经各项工作的开展。

3、乡（镇）领导推进农经各项工作。我县大多数乡（镇）领导都非常重视、支持农经各项工作的开展，在日常工作中，能根据本乡（镇）的实际情况，对农经工作给予必要的政策、资金、人力、场地、环境等的支持与扶助，积极推进农经各项工作。

（二）职工同心。职工同心协作是做好工作的基础。我站现有职工4人，我们充分结合自身的优势和长处，将当前农村经营管理的四大重点工作以及其他各项工作逐一分工，明确各自做好本职工作的同时，要大力发扬协作精神，取长补短，相互促进、相互提高，全面提升了农经工作质量；各乡（镇）尽管农经工作人员紧缺，但大都能根据全县农经工作的总体部署和安排，紧密结合本乡（镇）的实际情况，努力完成本职工作。

（三）编发简报。加强工作指导是提高工作质量的有效手段。县减负办和我站从20*年1月起联合编发《*农经》工作简报，借助于工作简报，为全县广大农经工作者提供了一个学习法律、宣传政策、增长业务、浏览信息、交流经验、激励先进、鞭策落后以及营造了一个百家争鸣的工作平台，截止到今年11月，已编印简报35期次，起到了很好的宣传指导作用。

（四）办班培训。举办业务培训班是增强工作能力的有效途径。我站每年至少举办一次二期农经工作业务培训班，借以促进和增强乡（镇）农经工作人员和村级财会人员的理论学习兴趣和业务操作能力，全面提升他们的工作实践能力。今年，我站已经举办了2次3期业务培训班，其中第1次2期为村集体经济组织暨农民专业合作社会计培训班，培训乡（镇）农村财会辅导员、村（居）报账员和农民专业合作社理事长、会计160余人；第2次1期为农村土地承包经营权流转服务培训班，培训乡（镇）、试点村农村土地流转服务站、室工作人员50余人。

（五）调查研究。开展各种调研活动是提升工作措施的针对性和成效性的校正仪。今年，我站围绕农经工作的重点：一是开展了农村土地承包经营权流转方式、流转面积、流转规模、流转期限、流转原因、流转手续、流转地用途、流转效果、流转纠纷情况、流转管理状况、流转潜力等的摸底调查，形成了《*县农业局关于农村土地流转情况的调查报告》，针对我县农村土地承包经营权流转存在的主要问题，提出了可操作性强的进一步规范和加快我县农村土地承包经营权流转的建议；二是开展了农民专业合作社专题调研活动，撰写了《*县生猪专业合作社发展情况的调查与启示》、《试验示范撑起一片蓝天》、《“九统”服务支撑合作社走过一个个春秋冬夏》、《找准合作点推动合作社健康稳定发展》等近10篇调研报告，有力地推进了合作社的规范化建设与发展；三是开展了财务公开“难点村”难点情况调研活动，认真剖解和分析“难点村”当前存在的主要问题，有针对性地提出了治理工作措施，形成了《*县农业局关于财务公开“难点村”难点情况的调查报告》，为及时完成村务公开、民主管理“难点村”的专项治理工作夯实了坚实基础。

（六）搭建平台。搭建服务平台是抓好工作落实的重心和基石。我县建立了县、乡、村三级农村土地流转服务中心（站、室），进一步规范了农村土地流转秩序，加快了农村土地流转进程，消除了农村土地流转纠纷隐患。

（七）抓点示范。抓点示范是工作推开和规范运作的助推器。我县农经各项工作大都建立了试点示范村（点），并认真抓好各示范村（点）的规范化建设工作，积极发挥其示范带动作用。各示范点的设立情况如下：

1、农村土地承包经营权流转示范村17个，分别是：*镇的*、*村，*乡的*村，*乡的*村，*镇的*村、*村，*镇的*村，*镇的*村，*乡的*村，*乡的*村，*镇的*村，*乡的塘台村。

2、农民专业合作社县级示范点5个，分别是：*县华丰畜禽专业合作社、*县复兴蜂业专业合作社、*县蜂农专业合作社、*县*乡富民红薯淀粉专业合作社、*县*乡鲜莲产销专业合作社。

3、村级财务管理规范化建设县级示范村10个，分别是：*镇的*村、*乡的*村、*乡的*村、*镇的*村、*镇的*村、*镇的*村、*乡的*村、*乡的*村、*镇的*村、*乡的*村。

（八）专项治理。实施专项治理是规范工作流程、方式、方法等的有力武器。我县今年重点抓了“农民建房和农民专业合作社乱收费乱罚款问题”和“财务公开与民主监督‘难点村’难点问题”的专项治理工作，有效地推动了面向农民建房和农民专业合作社收费与罚款的规范，促进了农村财务公开的及时、全面、真实、准确，发挥了民主监督的实效性。

（九）督促落实。监督检查是促进工作落实的有效方式。我站经常采取检查督促、现场督导、随机抽查、暗访核实、审计监督等方式督促各乡（镇）把农经各项工作落到实处，取得了比较明显的效果。

（十）属地管理。属地管理责任的落实是及时、有效、妥善解决涉及农村土地承包纠纷、农民负担问题、农村财务管理混乱等群众件的有力保障。我县严抓属地管理责任的落实，严格责任追究，有力地促进了涉及农经工作范畴的各类群众来信来访件的及时、有效解决，维护了群众的合法权益，保障了农村社会的和谐稳定。近年来，我县涉及农经工作的农民越级上访案件呈明显下降趋势。

（十一）总结提高。善于总结，才能不断提高。我站经常性开展工作小结、工作对比、工作研讨、意见征询等活动，以便及时总结经验予以推广，发现问题加以整改，不断更新工作观念、改进工作方式、提高工作质量、扩大工作成效。

三、存在的主要问题

（一）乡（镇）农经工作机构与其他农业事业机构一同合并为乡（镇）农业服务中心，条块管理不顺。一是农经工作部门具有行政管理、行政监督、行政执法职能，作为事业性质的乡（镇）农业服务中心难以履行上述行政职能；二是已经合并的乡（镇）农经工作机构人、财、物归乡（镇）管理，并全部兼职乡（镇）其他中心工作，且由于福利待遇的联结造成工作上的本末倒置，本职工作能够认真应付就算很不错了，同时加重了我站条条管理与协调的难度，工作推进阻力较大；三是乡（镇）农经工作人员非常紧缺。截止到目前，我县10个乡（镇）农经工作人员不足20人，90％的乡（镇）只有2名以下农经工作人员，其中只有1名农经工作人员的乡（镇）4个，有2名农经工作人员的乡（镇）5个。而由于条条管理的不顺，我站又无法在全县范围内进行适当调整和补充，严重阻碍了我县农经各项工作的全面铺开和推进。

（二）农经工作经费严重不足。我站的工作经费只能确保正常运转，难以组织工作创新，一定程度上束缚了工作效能的发挥；各乡（镇）没有安排农经专项工作经费，好的乡（镇）基本上能够做到实报实销，差的乡（镇）则有报销次数和金额的限制，这在很大程度上束缚了农经各项工作的推开。

（三）有的乡（镇）领导对农经工作重视不够，认为只要不出问题就行，不太支持各项基础性工作的铺开。

（四）农村土地承包管理问题。

1、农村税费改革前土地流转手续的不规范（只有口头协议），埋下了一些农村土地承包纠纷隐患，且调解起来难度较大。

2、受世界金融危机的影响，我县农民工大量回流，加上人多地少的现实矛盾，农村土地在一定时期内难以形成集中、规模流转，适度规模经营效益较难显现。

3、有的乡、村干部对贯彻执行《农村土地承包法》及其相关政策存有抵触情绪，认为法律、政策规定与现实情况不太相符，要予以修订。

（五）各乡（镇）和各县级农民专业合作社都不同程度地存在农民专业合作社统计监测数据上报不够及时、真实、完整的现象。每当每季度规定的上报农民专业合作社有关数据时间前，都要通过县站的三催四促才能勉强收齐相关资料，透过这种现象我们可以看出：一是有关统计工作人员责任心不强；二是各农民专业合作社发展不平衡、不规范，统计数据难以及时、完整收集和真实反映。

（六）少数农村基层领导、干部开始放松对减负工作重要性的认识，已经出现麻痹松懈思想。这些思想的存在，不利于减负惠农政策的贯彻落实，很有可能因工作上的松弛出现农民负担反弹的苗头。

（七）农村财务管理问题。

1、村级报刊征订存在隐形压力，大多数村都突破了限额。

2、村级招待费用较难控制。去年我县村级平均招待费用达到0.5万元以上，部分村已突破万元大关，个别村甚至超出了2万元。

3、村级白条列支现象严重，占支出票据的90％以上，不利于实施有效的财务监督。

四、建议

（一）加快农经机构改革进程。一是单独设立乡（镇）农村经营管理站，将乡（镇）农经部门从乡（镇）农业服务中心中分离出来，确保农经干部的专职专用；二是提高农经部门行政级别，乡（镇）农经部门应由“正股级”提升为“副科级”单位；三是把县、乡（镇）农经部门列入依照公务员管理范畴；四是赋予农经部门行政管理、行政监督、行政执法职能；五是乡（镇）农经部门人、财、物实行垂直管理。

（二）适当增加乡（镇）农经工作人员编制，根据乡镇管辖范围大小按3－5个名额配齐乡（镇）农经工作人员，确保农经工作的正常开展。

（三）将开展农经工作必要的业务工作经费、人员培训经费等足额列入每年各级财政预算，确保农经工作的正常运转和农经干部培训的经常化、制度化。

五、明年工作打算

（一）针对农经各项工作中存在的问题加强工作调研，积极探索出解决相关问题的有效方式、方法，规范工作流程，落实目标管理，加强监督检查，严格责任追究，促进我县农业、农村经济健康稳定发展。

（二）本着“走出去、引进来”的基本原则，积极学习兄弟县（市）的好经验、好办法、好做法，并切合本县实际加以改进创新，推动我县农经各项工作更进一步。

（三）加大农经工作的宣传引导作用，转变部分农村基层领导、干部的思想观念，使他们由不关心、不支持、不重视农经工作逐步变为关心、支持、重视农经工作，加速推进我县农经各项工作的发展；引导广大农民群众自觉学习相关法律、法规、政策，维护自身合法权益不受侵犯，积极参与民主管理和行使民主监督权力，自愿、主动加入或创建各类农民专业合作社，创造出更多的个人财富和社会财富，加快我县农业、农村经济的发展。

（四）以规范、促进农村土地承包经营权流转为重心，进一步健全、完善农村土地承包管理监督机制，积极消除农村土地承包纠纷隐患，切实维护农民的合法土地承包权益。

（五）以引导、规范、提升农民专业合作社的发展质量为目标，进一步加强农民专业合作社的建设与扶持，努力增强农民专业合作社的自我发展、自我壮大能力，带动周边农户实现增产增效。

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关键词 现代烟草农业；土地流转；作用；问题；对策； 湖北长阳

中图分类号 F321.1 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2014）01-0345-03

Problems and Countermeasures of Modern Tobacco Agricultural Land Circulation in Changyang Tujia Autonomous County

YOU Kai-xun

（Changyang Sales Department of Yichang Tobacco Company of Hubei Province，Changyang Hubei 443500）

Abstract Effects of modern tobacco agricultural land circulation were elaborated and status of land circulation in Changyang Tujia Autonomous County was introduced.Existing problems of land circulation were analyzed and countermeasures of tobacco land circulation were put forward so as to provide the reference for the modern tobacco agricultural land circulation in Changyang Tujia Autonomous County.

Key words modern tobacco agriculture；land circulation；effects；problems；countermeasures；Changyang Hubei

实现现代烟草农业首要的是实现规模种植，土地合理流转是规模种植的前提。土地流转一直是制约烟叶生产规模化种植、集约化经营的“瓶颈”，建立高效的土地流转机制是实现人、财、物资源优化配置的关键，是传统烟叶生产方式向“规模化种植、集约化经营”的现代烟草农业转变的重要措施。土地流转的成功与否，直接关系到现代烟草农业建设的成败。

1 现代烟草农业实施土地流转的作用

1.1 有利于实现规模化经营

土地流转满足了一部分有技术特长、有资金实力、有经营管理能力的植烟户集约经营土地的愿望，并使闲置的土地资源得到有效利用，种烟能手、种烟大户得以进行连片种植，进而推进规范化种植和标准化管理，提高农户规模化种烟水平。

1.2 有利于推动新技术普及

通过土地流转，可以将土地向部分技术好、会管理的农户集中，对新品种、新技术的推广和普及具有非常有利。同时，生产规模的不断扩大会导致用工费用增加，有利于烟农购买机械进行机械化种植，有效提高工作效率，促进现代烟草农业的发展。

1.3 有利于加快专业化分工

通过土地流转，可以对生产要素进行重新组合优化，提高土地资源的整合和规模化生产程度，便于组织开展专业队作业，使小的分散的农户成为专业化产业链条中的一员，有效联接分散的烟农，降低生产成本、减少生产用工、提高种植水平、增加烟农收入。

1.4 有利于促进合作社发展

实施土地流转促使部分流出土地的劳动力参与烟叶专业合作社的建设，能较好解决种烟单户劳动力富余而合作社、家庭农场劳动力缺乏的矛盾，同时生产合作社鼓励农民以土地参股，按股分红，资金、技术、人力、物力更加集中，有利于专业合作社的发展壮大。

2 长阳县烟草农业土地流转现状

长阳县位于鄂西南山区，属老、少、山、穷、库区，全县县域总面积3 430 km2，总人口41万人。全县辖11个乡镇，154个行政村，967个村民小组，现有农业人口35.9万人，拥有承包耕地面积3.32万hm2，人均耕地926.67 m2。烟叶种植以白肋烟、马里兰烟为主，年产量约1 500 t。

2.1 烟叶生产情况

长阳县2012年共有5个乡镇25个村67个组2 983户种植烟叶705.03 hm2，其中31户种烟1.33 hm2以上，面积58.8 hm2，133户种烟0.67～1.33 hm2，总面积107.3 hm2，515户种烟0.33～0.67 hm2，总面积206.4 hm2，其余为0.33 hm2以下户78.57 hm2。全县发展烟叶专业合作社2个，家庭农场4个。

2.2 烟草用地土地流转情况

通过调查，长阳烟草种植流转土地面积共35.8 hm2，占全县烟叶种植面积的5.1%，土地流转涉及农户82户，占总农户数的2.7%，其中，流出农户63户，流入户19户。一是按流转形式划分：转包2.33 hm2，占流转面积的6.5%；转让0.53 hm2，占1.5%；租赁32.33 hm2，占90.3%；互换0.6 hm2，占1.7%。由此看出，土地流转方式偏向单一化，还停留在初级阶段。二是按流转对象划分：用于合作社22 hm2，占流转面积的61.5%；用于家庭农场13.8 hm2，占38.5%。三是按流转规模划分：流转规模在0.67 hm2以上的有6.93 hm2，占流转面积的19.4%；0.67 hm2以下的28.87 hm2，占81.6%。农户对农地的依赖性，使适度规模经营依然难以实现。四是按流转年限划分：1～2年的24.4 hm2，占流转面积的68.2%；3～5年的11.4 hm2，占31.8%。可见土地流转的期限以短期为主，这种短期行为是由农民对未来预期的不确定性导致的。

2.3 土地流转的约定形式

无论是有偿还是无偿转出承包土地的使用权，都需要以一定的形式确保其承包权不受到侵犯。从调查样本分析，流转的土地全部是以口头形式约定的。

2.4 土地流转的报酬

从整体上看，不管期限长短，土地流转价格都处于每年2 250～4 500元/hm2。

2.5 土地流转原因

从表1可以看出，自己耕种土地与流出土地所得经济收益的比较、剩余劳动力的数量，是影响土地流转的重要因素。从表2可以看出，土地流出的主要制约因素是大量农村剩余劳动力的存在，另外流转市场不完善、流转费用不确定、相关制度不到位等也是制约土地流出的主要因素，劳力缺乏是烟农没有流入土地的主要原因。

3 烟地流转存在的主要问题

3.1 土地流转不规范操作

据调查，长阳植烟土地流流转处于自发和无序状态，主要表现在3个方面：一是普遍未签订书面合同，流入与流出以口头协商为主，缺乏法律约束力；二是流转期限短且不稳定，长阳县土地流转期限为1～2年，很少有3年以上的。无法使接包者能放心经营；三是村级集体组织对于土地流转缺乏必要的控制手段。

3.2 市场配套服务机制不健全

目前我国的土地流转市场不完善，缺乏土地流转的政策空间。同时，流转的服务也不到位，流转程序复杂，信息不畅通，缺乏连接流转双方的服务机构，致使供求双方的信息受阻，也阻碍了流转的积极性，特别是产权界限不清导致土地流转的责权利关系不明。土地流转中，虽然存在土地所有权、使用权、承包经营权等，但各项权利的界限没有具体的规定[1-3]。

3.3 烟叶信贷支持缺乏

农村金融信贷管理制度与农村土地流转资金借贷需求不匹配，无法满足土地流转的需要。在争取资金和立项过程中，由于在农村信用社、农业银行或其他商业银行的监管体系中，还没有建立农户直接信贷担保机制，金融机构对农户不肯或不愿给予资金投放。另外，各级政府虽然对农村合作社的发展有一定的优惠政策，但是力度不大，烟草公司也没有专项资金扶持现代烟草农业的规模化种植，烟叶专业合作社、烟叶家庭农场启动和运作的资金业主自行筹集难度大，不利于发展现代烟草农业[4-5]。

3.4 劳动力转移受阻

据统计，长阳农村劳动力65.4%在当地从事农业生产，34.6%外出务工，流动程度并不大。此外，经济危机导致各行业大量裁员，阻碍了农民外出务工，农村存在富余劳动力。

3.5 土地承包田块零碎化

30年前，长阳农村实行土地联产承包责任制，农民分到了土地。但由于土地肥瘦不一，大块的土地被分割成条条块块，严重阻碍土地规模流转。

3.6 烟叶种植保险不完善

由于烟叶生产周期长、环节多，受自然条件影响大，种植风险非常大。目前，烟草行业对烟叶种植实施了风险救助政策，但是力度不大，救助范围偏窄，烟叶一旦受到大的自然灾害，烟叶专业合作社或家庭农场不仅没有效益，还会发生大的亏损。

3.7 烟叶生产比较效益不理想

由于每一个标准劳动日的烟叶种植收益低于蔬菜种植，烟叶种植物质投入又较蔬菜多，造成单位面积比较效益不高，农民种植烟叶的积极性受到较大影响。

3.8 畸形行政干预阻碍土地流转

土地流转是一项复杂的工作，需要必要的行政干预和监督指导，但有些地区无端干预，或在某种利益驱使下不顾农民利益强行干预，造成不良影响[6-9]。

3.9 土地承包权的福利性弱化土地流转积极性

在目前农村社会保障体系很不完善的情况下，土地承担着农民就业保障和伤病养老保险功能，大多数农民仍把土地看成“活命田”，宁可粗放经营，甚至荒芜弃耕，也不愿轻易转包。

4 对策

4.1 坚持依法、自愿、有偿原则，规范土地流转秩序

土地使用权流转不仅能改变一个地方的产业格局，而且可以从根本上改变农民和土地的关系。实施土地流转，政府应充分发挥职能作用，一是广泛宣传相关政策和法律，结合当地实际，鼓励农民进行土地流转，使农民在土地流转的过程中受益。二是充分尊重承包户的选择权，绝不能用行政手段包办代替。同时，要规范土地流转行为，进一步明确农村土地承包管理部门的职能责任。

4.2 结合农村当地实际，选择合适的土地流转模式

目前，可借鉴的模式有：一是烟农自发租赁流转。由种烟大户或专业户自找门路，采取通过亲朋好友、熟人介绍、自己登门联系等方式，与愿意流转的农户协商，签订租赁承包土地流转协议。此模式的优点是引起的争议小；缺点是时间长短较随意，难以形成规模。二是乡村协调引导流转。由乡（镇）政府、村委会牵头，联合烟草部门，对基本烟田保护区内宜烟土地，挂牌划线，建立成方连片烟田，鼓励劳动力少、技术差、面积小和不愿种烟的农户出让土地使用权，租赁给烟叶农场或专业户承包种植，依法签订土地流转协议，从而实现土地有偿流转。此模式的优点是便于形成规模；缺点是难以做通个别土地使用权出让户的工作，可能形成玉中之瑕。三是烟农股份流转。成立烟叶生产专业组织，如烟叶农场、烟叶专业合作社等，由烟叶生产专业组织统一支付土地租金，农民带田入股进入烟叶农场或租股给烟叶农场，入股农户变成工人到农场打工，赚取工资并参加利润分红。此模式的优点是优化整合了烟叶生产资源，有利于推动烟叶生产整体水平的提高，分散了风险，形成了风险共担机制；缺点是容易形成工企矛盾。

以上几种模式，既可以实现土地依法有序地有效流转，优化和整合土地资源，促进烟叶规模化种植，又可以解决农民的收入问题，符合农民长远利益和全局利益，为实现传统烟叶生产向现代烟草农业转变创造基础条件。

4.3 充分发挥政府职能作用，健全土地流转机制

一是建立服务机制。各级政府可建立土地流转管理机构，完善土地流转服务平台，为流转提供有关方面的指导等服务；可设立乡级土地流转服务中心和村级土地流转服务站[10-12]，建立土地资源信息库，构建“土地流转超市”。在进行土地流转时，以土地流转服务中心或服务站作为中介，联系土地出租方和承租方商谈租赁事宜，若双方达成协议，即可签订合同。二是建立约束机制。各乡镇要制定土地流转管理办法，对流转的条件、方式、用途等进行明确，落实基本烟田保护制度，并出台鼓励土地流转的优惠措施和配套政策。三是建立市场机制。建立农村土地资产评估、风险评估、法律咨询、土地融资机构等中介服务组织，采取合作社型、专业协会型、租赁经营型及专业合作社型等多种形式，逐步培育农村土地流转有形市场，为土地流转创造良好的外部环境。四是建立审批机制。乡（镇）政府要加强对土地流转的规划和调控，土地管理部门要严格审批程序，防止土地流转失控，确保耕地用途不发生改变、土地规范平稳流转。五是建立监督机制。按照相关法律法规，建立政策法规和执法监管体系，使土地流转步入法制化轨道。

4.4 加大地方扶持力度，优化土地流转环境

一是财政扶持。财政在安排农业专项资金时，对农地流转扶持资金实行单列，并制定相应的扶持政策。二是信贷支持。金融部门要以支持新农村建设和城乡统筹发展为出发点，通过科学论证，允许业主用租赁的土地上种植的烟叶作为抵押，向银行申请贷款。三是税收扶持。对农业产业化企业在税收上给予减免优惠。

4.5 发挥行业优势提高烟叶效益，形成土地流转动力

烟草公司要着眼行业发展需要，践行行业社会责任，以“一基四化”为着力点，重点在加强整体规划、健全服务体系、改革管理模式、培养职业烟农和推进烟基建设等方面下功夫，进一步提高种烟效益，吸引更多农民参与土地流转。一是科学规划土地。制定现代烟草农业建设规划，坚持合理规划，系统设计，综合配套，整村连片推进，注重规划设计的科学性和系统性，努力使项目取得实实在在的效果。二是抓住国家加大基层建设的难得机遇。精心组织，严格管理，加大基础设施建立力度，全面提高烟水、烟炕、烟路和烟机配套水平，有效改善烟区生产条件，夯实烟叶生产发展的基础，为烟叶生产效益的提高奠定基础。三是搞好技术指导，提高烟农素质。大力实施科技兴烟，健全技术服务体系，把提高烟农技能作为一项长抓不懈的工作抓紧抓好，使烟农不仅会种植烟叶，还懂得相关的科学技术和管理理念，做到“服务零缺陷、指导零失误”。通过优化整合和组织培训，提高烟农素质，逐步将基本烟农发展成为职业化烟农，使土地承包者、小规模生产者向烟叶农场经理转变。四是完善服务体系。要建立起覆盖烟叶生产全过程、综合配套、便捷高效的社会化服务体系，逐步实现育苗、烘烤工场化和机耕、起垄、移栽、覆膜、植保、打顶和调制的专业化，以标准化实现烟叶技术集成化，有效提高烟叶生产整体水平，提高烟叶产品竞争能力，提高烟农和地方财政的增收节支。五是推进科技创新。要搞好科技研发，推进技术创新，实施联合攻关，重点突破烟叶生产的关键技术，提高新技术、新专利、新产品的转化率和利用率，把烟农从技术难度高、劳动强度大的环节中解放出来，为推进现代烟草农业发展提供持续动力。六是扶持发展烟叶生产专业合作社和家庭农场。烟草企业要在资金、技术上给与更多的支持和配合，在条件成熟时，对烟叶专业合作社和家庭农场提供规模发展基金，吸引农民和其他业主参与到土地流转中来，进行土地资源的重新配置。七是建立风险救助机制。积极开展烟草农业保险，完善烟叶生产巨灾风险转移分摊机制，保护烟农利益。在有条件的地区要探索建立完善烟叶生产风险基金制度，扩大烟叶保险种类和保险范围，引入烟叶商业保险，推动地方政府、烟草部门和烟农共同投保。对发生重、特大自然灾害的烟农给予适当救助，增强烟农信心和稳定烟农队伍。

4.6 建立农村社会保障体系，解除土地流转障碍

没有健全的社会保障制度就不可能从根本上增强农民离开土地的安全感，农村土地流转进程也将严重受阻。必须建立多层次的农村保障体系，包括农村社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助，以及发展和完善农村合作医疗制度等，逐步弱化土地的福利和社会保险功能，使一部分农民真正离开土地，让留下来的农民专心种好烟，让转让土地的农民安心务工，按时足额领取土地使用权出租金或土地入股分红。

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[9] 苏新宏.河南省发展现代烟草农业的现状、问题与对策[C]//中国烟草学会2009年年会论文集.重庆：中国烟草学会2009年年会，2009：172-177.

[10] 陈亚东，刘新荣.农村土地流转调查研究[J].经济纵横，2009（4）：58-61.

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稳定土地承包关系，并不是排斥土地流转，而是有利于土地流转。土地作为生产要素，只有流转起来才能提高效率。有了长期稳定的土地承包关系，双方才敢于流转，才能较长时间流转。引导土地逐步向种田能手流转，发展适度规模经营是今后的方向，这一点应当明确。2012年底，全国家庭承包耕地流转比例已达21.2%，优化了农村土地资源配置。但也有一些地方片面追求流转规模，定指标、下任务，甚至变相强迫命令，存在着求大、求快的倾向。土地流转要与农业劳动力转移和农业人口市民化的步伐相适应；流转的主体是农户而不是干部，流转的机制是市场导向而不是行政干预；土地流转的目的是发展现代农业而不是搞非农产业。要坚持依法自愿有偿原则，尊重农民的意愿，政府主要搞好指导和服务，绝不能包办代替，更不能强迫命令，这是土地流转必须遵循的基本准则，这一点也要明确。为此，要加快研究完善土地流转的政策措施，建立健全土地流转市场和服务体系。

土地流转的目的主要就是发展适度规模经营。现代农业必然是规模农业，提高农业效益，也需要一定的规模。目前我国有2.6亿农户，户均耕地不到5002.5平方米，这样的规模显然难有高的效率。但土地规模经营不能脱离人多地少的基本国情，说到底还是要与人地关系相匹配。从我国资源禀赋和当前工农就业收益看，一年两熟地区户均耕种33350～40020平方米，一年一熟地区66700～80040平方米，就有规模效益。未来如果全国农户户均耕地规模达33350平方米，全国有3600万农户就够了；如果户均规模到66700平方米，则只需要1800万农户，那么剩下的2亿左右农户就得另寻出路，这将是一个比较长期的过程。我们既要看到方向的明确性，也要看到过程的渐进性。当前和今后一个相当长的时期内，小规模经营与适度规模经营将共同构成我国现代农业经营体系的基础。规模经营也可以是多种形式，如种田大户、家庭农场、农民合作社以及土地入股、土地托管、土地互换，等等。采取何种形式，要从当地实际出发，最终让农民选择。规模经营还要把握好“适度”，规模过大也会出现边际效益递减。

（二）构建新型农业经营体系，要加快培育新型农业经营主体。培育新型农业经营主体，是构建新型农业经营体系的关键，是发展现代农业的必然要求，是创新农业经营体制机制的重要任务。近年来，农村劳动力加快转移，农业分工分业不断深化，专业大户、家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型经营主体大量涌现，呈现出旺盛的生命力和蓬勃发展的势头。与传统承包经营农户“小而全”、兼业化的经营方式不同，这些新型农业经营主体以市场为导向，从事专业化生产、集约化经营和社会化服务，规模经营水平和组织化程度较高，能够优化集成利用各类先进生产要素，代表了现代农业的发展方向。

目前，各类新型经营主体还处在起步阶段，要尽快研究出台相关指导意见，加大政策扶持力度。根据不同主体的特性，加强分类指导，实行差别化扶持政策，因地制宜明确界定各类主体的标准及登记办法，制定出台相应倾斜政策。当前重点是围绕制约新型经营主体发展的瓶颈障碍，在税务登记、农业补贴、资金奖补、项目建设、金融服务和农业保险等方面加强扶持，不断提高其自身实力和发展活力。从各地实践看，在种植业方面，既合乎方向又合乎国情的新型主体，主要是专业大户、家庭农场和合作社。特别是专业大户、家庭农场是基本经营制度“稳中求进”的典型代表，是家庭承包经营的升级版，因此也是新型经营主体的主要形式和发展方向，应重点培育。同时，要实事求是，切忌拔苗助长，人为“垒大户”；注意发挥市场机制作用，规范引导其发展。

发展新型农业经营主体，要以农民为主体，绝不能排斥、忽视农民，不能排斥、忽视千家万户的承包经营农户。这是人多地少国家农业发展的普遍规律。农民处在“三农”的核心地位，发展现代农业，培养新型农业经营主体，既要解决农业问题，也要解决农民问题。如果只是实现了规模，解决了农业问题，而把众多农民排斥在外，将给社会稳定带来严重的隐患。我们鼓励工商企业进入农村、投资农业，但应着眼于服务、带动农民，与农民共生、共舞、共赢，而不是取代农民。对那些只“代替”、不“带动”农民的工商企业，应加以引导和规范，有的还要对其经营行为加以限制。要研究建立工商企业租赁农户承包地的准入和监管制度。

（三）构建新型农业经营体系，要大力发展农业社会化服务。农业社会化服务，是现代农业的重要支撑，是新形势下推进农业经营体制机制创新的重要内容。现代农业发展早已超出单纯的农户生产范围，领域由产中向产前、产后不断扩展，分工分业已是大势所趋，尤其是各类新型农业经营主体蓬勃兴起，对社会化服务的需求越来越大、要求越来越高。各类农业社会化服务组织应运而生并快速成长，已涵盖农业产前、产中、产后各个环节、多个领域。目前，全国公益机构已达15.2万个，经营性专业服务组织超过100万个。实践证明，新型农业经营主体加上农业社会化服务，是构建新型农业经营体系，推进现代农业建设的核心路径。越是规模经营，越需要社会化服务；越是市场化程度高，越需要社会化服务；越是新型经营主体，越离不开社会化服务。下一步，要坚持主体多元化、服务专业化、运行市场化的方向，加快构建公益与经营相结合、专项服务与综合服务相协调的新型农业社会化服务体系。

公共服务机构是农业社会化服务的重要基础。这两年，公益机构得到了长足的发展，乡镇或区域性农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等机构基本建立，支撑保障和服务能力不断增强。但与中央的要求、发展的需要以及农民的期盼相比，还有不小差距，服务能力、经费保障、人员素质、体制机制等方面还面临不少困难与挑战。下一步，要在全覆盖、有保障上多下工夫，重点在那些具有较强公益性、外部性、基础性的领域，经营组织不愿干、干不了的领域积极发挥作用。要在创新农业公益供给方式上多谋新路，在人才引进和考核激励机制上多动脑筋，重点搞好区域疫病防控、产品质量监管、土壤环境监测、农民技术培训等服务。

农业经营组织是农业社会化服务的生力军。发达国家的实践表明，经营可以有效弥补公益的不足，更好满足各类农业经营主体多层次、多形式、多元化的服务需求，已成为农村经济和现代服务业发展的新增长点。相关资料显示，目前美国农业生产业增加值占农业GDP的比重已达到12.7%，而我国仅为2.3%，农业经营业还大有潜力可挖，大有文章可做。下一步，要研究制定支持经营组织发展的政策措施，按照主体多元、形式多样、竞争充分的原则，采取政府订购、定向委托、奖励补助、招投标等方式，引导各类服务组织，在农产品保鲜、贮运、加工、销售环节，以及农机、种业、金融保险、信息服务等方面发挥更大作用。

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1、由我国目前农业现状决定。我国的土地零散，广泛大规模的机械作业无法实现，农民合作社可以将农民和土地组合起来实现农业机械化的统一管理和种植，做到规模化生产作业。

2、由我国目前的人口组成决定。农村老龄化问题日益严重。农村的青壮年劳动力大量转移到城市，从事农业劳动的人群文化程度低，技能素质差，接受新事物、新技术迟缓，严重影响着我国农业的发展。

3、与国际大农业接轨的必由之路。中国加入WTO已经十多年了，但是农业现状与国际相比还是有很大差距，没有规模，没有效益，没有统一管理，不能保证质量和品质，没有统一销售就进不了大市场，没有农产品深加工就没有市场竞争力，农业产业化的发展要求农业合作组织的诞生。

二、我国农业合作社的发展过程中存在的问题

1、农民缺乏对农村合作社性质的认识，人民对“合作社”三个字特别敏感，对任何“合作社”都有一种排斥性，不了解现行农村合作社不再是生产合作社，而是为了更好地发展生产力和增加农民收入，是为了更好维护社员的独立商品生产，建立在互助、民主、平等、公平、团结、诚实基础上的。

2、政府的指导与管理不到位，部分政府机构对农村合作社的宣传力度不足，对农村工作不够重视，使许多农民对于农村合作社认识不清。政府在税收、信贷等方面提供优惠的政策，不能满足农村合作社的发展要求。

3、教育资源分布不合理，目前我国农村劳动力资源总量为5.31亿人，但是其中小学文化程度和文肓半文盲占40.31％，初中文化程度占48.7％，高中及以上文化程度占11.62％。我国农民的文化素质远远低于发达国家。农村教育基础设施落后，我国目前教育资源主要安排在城市和中心乡镇，而许多交通不便或者人口较少的边远山区所得到的教育资源远远不能满足当地的社会、经济和文化的需要。农民素质低、信息闭塞不畅通、抵抗自然灾害的能力差，因此形成了迷信、保守、缺乏合作精神的“小农意识”特点，往往会习惯各自为营、自给自足的独立生产方式，这恰恰与农村合作社提倡的民主、公平、团结、诚实的理念违背。

4、农村合作社缺少融资渠道由于农业产业自然特性明显、生产周期长、缺乏抵押物、资产专用性强、金融需求小、贷款风险高等原因，农村金融投入总量与农业发展不匹配。据国家统计局农调总队对农户固定调查点进行的抽样调查显示，多数农户从银行和信用社得到贷款的难度较大。目前农民在资金流转渠道上，往往是以民间宗亲信贷为主，这大大阻碍了农民的积极性。而农村信用社与邮政储蓄银行等金融机构虽身处农村，但其与合作社之间是一种纯粹的商业金融模式，双方之间的信息不对称严重影响了贷款的规模与效率。

三、和谐背景下农村合作社发展的新思路

1、提高合作社成员综合素质。提高合作社领导者的素质，领导核心是合作社的灵魂，与合作社兴衰有着密切合作社要定期对社员进行培训联系，即是合作社的策划者又是合作社的运作者，培训项目包括生产技术、管理知识、合作社法普及、国际国内市场行情、最新市场动态等，使每个社员都能做到合作，懂协作，掌握基本的生产和管理常识，共同维护合作社的永续发展。

2、依法引导规范农民专业合作社发展在尊重农民专业合作组织意愿的前提下，依据法律抓紧做好各类农民专业合作经济组织的登记指导工作。对已经办理工商登记的，积极主动配合工商行政主管部门按照农民专业合作社登记办法的有关规定进行梳理；对拟登记为农民专业合作社的，按照法律的规定和要求进行规范；对暂不具备法律规定的条件但具有合作性质和基础的，依法加强业务辅导，一旦条件成熟，将适时引导登记为农民专业合作社；对新设立的农民专业合作社，依法做好章程的制订、内部各项规章制度的完善、登记申请文件的准备等有关事项的辅导和指导工作；对不符合《农民专业合作社法》规定的条件，暂不宜登记为农民专业合作社的，耐心给予解释。抓好典型、树样板、以点带面，是近年来发展农民专业合作组织行之有效的手段在农民专业合作组织发展初期，抓典型，是为了带动农民兴办和加入合作组织；而现阶段抓典型，目的是为了依法规范提高，带动更多的农民专业合作组织走上规范、健康发展的道路。

3、按照“产业有特色、发展有潜力、组织有?舌力”的指导原则，加快典型交流，借以推动和加快农民专业合作经济组织的发展。依托产业支撑，发展农民专业合作经济组织。紧紧围绕已经形成的经济作物产业带及特色养殖业，力求打造出一批具有地方特色和市场竞争力的农民专业合作经济组织。目前，绝大多数农民专业合作经济组织是围绕当地已形成的优势特色产业组建起来的。坚持家庭承包经营为基础和“民办、民管、民受益”的原则，发展农民专业合作经济组织。近年来，认真贯彻落实《农村土地承包法》，切实保护农民承包土地经营权，让广大农民群众能放心、自愿地参加农民专业合作经济组织；同时，在农民专业合作经济组织的发展过程中，各级党委政府本着“引导、服务不包办，支持、管理不干预”和“政府搭台，合作社唱戏”的原则，按照成熟一个发展一个的要求，把重点放在对农民专业合作经济组织的引导和管理、解决发展中出现的问题上，让广大农民真正成为合作经济组织的主人。

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关键词：统筹城乡；乡镇企业；土地流转；新农村；户籍制度

一、苏南模式：乡镇企业为动力

苏南地区历史是民族工业的发源地，人民极具重商意识；召开以后，集体企业抓住市场空白和工业基础薄弱的间隙快速发展壮大，初步具有了其自身特色。同时，凭借苏南地区良好的区位优势，吸引了许多上海的技术工人，他们作为“星期天工人”受雇于乡镇企业，带来了大量的生产和管理技术；80年代至90年代间，伴随改革开放的深入，苏南地区乡镇企业的工业产值增长了30多倍，逐渐形成了强大的经济实力。

在这一时期，苏南地区将集体农业积累转化为工业起步资本阶段，发展起的集体经济为主的乡镇企业，还推动了农村工业化及农民的非农业化转移；通过以工促农、以工建镇，苏南地区小城镇迅速崛起，工业化极大的推动了当地城镇化进程。这一时期政府的角色是直接介入主导社会经济发展，一方面对乡镇企业提供政策、资金支持，另一方面又将乡镇企业的税收用于当地交通、教育、医疗等的基础设施建设。

进入90年代后，经济环境发生了新的变化。伴随社会主义市场经济体制的建立，市场需求由“卖方市场”向“买方市场”转变、内外部环境跟80年代相比也有很大区别，集体经济为主的“苏南模式”乡镇企业所有制结构过于单一、产权模糊、政企权责不分，乡镇企业发展动力明显不足。在此情况下，苏南地区政府敏锐把握了日益对外开放的市场环境和市场经济运行规律，抢先抓住市场化、国际化、城市化的发展机遇，主动推进产权制度改革创新，实现了乡镇企业的二次创业。在计划经济向市场经济转轨时期，从组织生产资料到任命企业负责人，政府直接大范围干涉企业生产。改制后，企业职工购买部分企业股权，企业改组为股份合作制，购买大部分股权的企业经营者掌握企业控制权；而政府在企业生产中扮演的角色明显弱化，退位为企业的服务者，主要规范管理者行为，保障市场秩序和提供社会。

“苏南模式”乡镇企业的改制过程是我国建立和完善社会主义市场经济体制的渐进式经济改革的优秀示范。在所有制结构上，由原先的集体经济为主转向多种经济结构并存；在经济运行机制上，由初期的计划经济向社会主义市场经济体制转变；在政府职能上，由最初的政府直接干预、参与企业管理到政府放权，有决策者变为服务者。

乡镇企业是苏南经济的支柱，使苏南可以通过以工补农的方式推动农业产业化，协调工农关系；同时乡镇企业又作为统筹城乡的桥梁，使小城镇得能够作为城乡连接的枢纽，有效的改善和提高了农民的生产、生活质量和水平，加快了农村产业结构的优化和城市化进程。

二、天津华明模式：宅基地换房

在加快城市化进程中，天津市同样遇到了土地和资金的制约问题，小城镇建设需要大量资金，政府财政和农村自身积累不过是杯水车薪；天津市政府创新思维，决定进行一场自上而下的“农村土地流转改革”，提出“宅基地换房”的办法，让土地资源流动起来，让农村土地蕴含的财富成为推动城乡统筹的动力。

“宅基地换房”即按照承包责任制不变、可耕种土地不减、尊重农民自愿的原则，高水平规划、设计和建设有特色、适于产业聚集和生态宜居的新型小城镇。农民自愿以其宅基地，按照规定标准换取小城镇的一套住宅，迁入小城镇居住。农民原有的宅基地统一组织整理复耕，实现耕地占补平衡。新的小城镇除了农民住宅区外，还规划出一块可供市场开发出让的土地，用土地出让收入用于小城镇。

华明模式的“宅基地置换”具体方法为：首先由政府在一定土地周转指标下组织编织小城镇建设规划，用整理出的建设用地向银行进行抵押贷款，用于小城镇的基础设施和安置房建设；接下来，农村居民可依照自愿原则用宅基地置换小城镇住宅，迁入城镇；之后，政府对原农村宅基地进行整合复耕归还建设安置房占用的土地周转指标，实现占补平衡；剩余的建设用地通过拍卖等途径进入城市房地产市场，获取的收益偿还银行对政府的贷款。

这项改革是否可在全国推广，亟需通过实验检验；本着试点先行，逐步展开的原则，华明镇因靠近机场和东丽湖旅游区，区位优势明显，从2005年开始该地成为天津“宅基地换房”的首批试点镇。通过编织华明示范小城镇规划，将镇域内所有建设用地指标都集中在津汉公路以北和杨北公路两侧，需要占用的耕地通过土地周转指标实现；规划中需要为建设安置房和基础设施投入的资金通过向银行抵押贷款获得；农村居民于2007年开始入住小城镇安置房，整合节余的资源原有宅基地通过土地出让收益40亿元，偿还银行贷款。相比于建设前，华明镇通过土地整合，既实现了土地的占补平衡和城镇建设用地的增加，还新增耕地49公顷，耕地没有减少，土地承包关系也没有改变；此外，华明街道依托临近空港发展加工、物流业，增加了农民就业机会；政府还将土地增值收益用于还迁农民的社会保险，当其达到规定年龄可每月领取一定的社会保障金，切实维护了农民的利益。

总的来说，华明模式解决了大城市郊区农村建设散、乱、脏的难题，在整合土地的基础上既保护耕地，同时提高了城市土地利用率；华明镇“宅基地换房”试点的成功对新农村建设和统筹城乡发展提供了良好的思路，为农村集体土地的整合及农村建设用地的流转提供了新模式。

三、赣州模式：新农村建设

赣州市使江西省面积最大、农村人口最多的行政区，属于典型的欠发达地区。2004年9月，赣州市委、市政府在大量调研的基础上，创新性的提出了开展社会主义新农村建设活动的决定，创造了“江西经验”和“赣州模式”。

“赣州模式”初期以“三清三改”为切入点，即清垃圾、清淤泥、清路障和改水、改厕、改路；后期，则以市委、市政府提出的“五好一新”为主要内容，即以村镇规划为龙头，建设新村镇；以农民增收为目标，发展新产业；以实施“农民知识化”工程为依托，培育新农民；以农业产业化为动力，组建新经济组织；以创建文明村镇为先导，塑造新风貌；以“亲民、为民、富民”活动为抓手，创建好班子。

“赣州模式”经验的特点有：一、始终坚持以农民为主体，创建了群众自治组织，实现农民的自主管理、自主实施、自助服务；同时，政府在新农村建设中起领导、监督、奖惩作用；形成了一套“政府主导、农民主体、干部服务、社会参与”的工作机制，政府在财力、技术上适度给予支持和指导，却避免了过度干预、大包大揽的现象。二、赣州在推进新农村建设中方式方法得当，赢得农民认同感；“五好一新”是一项长期的艰巨的任务，故赣州市政府选取了最易实施和取得成效的村庄整治作为切入点，“三清三改”有效的治理了农民脏、乱、差的居住环境，农民看得见、摸得着、备感实惠，充分激发了农民的积极参与性，使得后期实施的“五好一新”也能受到农民的认可和支持。三、赣州在本身经济欠发达、金融状况不佳的情况下，建设资金筹措犯难，政府创新渠道建立市委领导、政府负责、部门齐抓共管、全社会积极参与的工作机制，形成财政、群众、社会共同筹资、政府统筹安排资金的方式。

新农村建设原本是一项政府自上而下发起的行为，“赣州模式”使该行为转为自下而上，从政府包办转变成农民主导，充分调动人民的积极性、参与性，取得实效不再流于形式；“赣州模式”更是针对欠发达地区的新农村发展的探索，中国各地的经济发展水平不同，在城乡统筹上侧重点不同，如何因地制宜、量力而行的发展，“赣州模式”给出了参考。

四、嘉兴模式：以户籍制度改革为突破口

在户籍制度改革外以前，嘉兴市农村和城镇人口大约各占一半，在社会保障、教育医疗等方面，城乡之间存在很大差别，户籍制度实质是资源在城乡间的不同分配方式，且这种分配方式的差异造成了城乡不公平问题，劳动力无法自由流动，严重阻碍了经济的发展。2004年，嘉兴市出台《嘉兴市城乡一体化发展规划纲要》，以户籍制度改革为突破口，率先打破城乡二元结构，缩小城乡差距、加速农业人口向城市的转移，是户籍管理制度上的重大创新，对全国的统筹城乡工作产生重要借鉴性意义。

嘉兴市户籍制度改革经历三个阶段，在初步推进阶段中，凡是在城镇有固定住所和稳定职业的公民，都可自愿在常住地申报登记城镇户口；在深化改革阶段，逐步取消捆绑在户籍制度上的社保、就业、教育、生育等的政策差异，以居住地登记户口为基本形式，以合法固定住所或稳定职业为基本条件，以法制化、证件化、信息化管理为主要手段的统一的城乡户籍登记制度，实现了外来人口的本地化；在全面推进阶段，采用了直接将城市户口和农村户口统一为居民户口改革方案，取消农业户口，基本消除了附加在户籍上的不合理社会功能的现象，实现了居民在社会保障、劳动就业、医疗教育、退伍安置等领域的城乡一体化。当地公安部门还简化了户口迁移手续，凡是在一个县（区、市）场内迁入、迁出户口，可直接在本地派出所办实行一所办理。

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关键词 林权调查；纠纷调处；工作措施

中图分类号 F326.22 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2012）24-0195-02

岚皋县集体林权制度改革于2010年完成主体改革任务。随着林改的深入和配套改革的实施，过去工作中遗留的隐形矛盾和纠纷也随之凸现出来。若处理不及时或处理不当，就会导致矛盾纠纷愈演愈烈，引发群体性上访，给地方政府和责任单位的维稳工作带来极大压力。

1 林权纠纷产生的原因

1.1 林权换证工作存在漏洞

林农有的持林业“三定”时期核发的林权证，有的持21世纪初拍卖、流转时颁发的林权证，还有的持有退耕还林林权证，存在新林权证与老林权证四界交叉与重复。

1.2 林权证四界填写不规范

部分村组填报林权登记表时，未按地形图上东南西北方位填写，而按习惯方位或以水系流向标注，发证时四界填写含糊不清，甚至用“上、下、左、右”描述，在换发新《林权证》时与“东、西、南、北”四界等同起来，方位上偏差大。

1.3 林地现场四界模糊

在林业“三定”时期，因地形图运用和科技欠发展，采用指手为界、目估面积，四界缺乏永久性地物标和界桩，造成国有、集体、个人三者相互之间界限模糊，特别是一些林分质量较好、林木资源丰富以及旅游、矿产资源开发价值较高的林地，林权争议和纠纷出现的频率越来越高，给林权纠纷调处带来极大困难[1]。

1.4 自留山、管护山林权不清

林业“三定”时期，劳动下放落户到村组的干部和知识分子，按当时政策，按人分给自留山、承包管护山。后来，这些干部及子女陆续“农转非”，其自留山、承包管护山有的交集体经济组织，有的直接赠送他人，有的请人代管，绝大多数当事人未履行相关的法律手续，导致了集体经济组织、受让人、被受让人各方产生林权争议。

1.5 习惯占用引起的林权纠纷

一些地块因山洪爆发、泥石流侵蚀而改变了地类原貌，形成沙洲或河滩。林农将其改造成林地，长期习惯性占用，在进入林地实质性经营利用时，引发纠纷。

1.6 林地产权不明晰

20世纪80—90年代，实施领导抓点工程，营造示范林，将连片荒山不分村组个人、不分权属，统一纳入造林，对自留山、责任山以行政手段强行收归集体统一营造，没有签订造林管护合同，也未对林地、林木权属作具体约定，造成产权不明晰，引发林权纠纷[2]。

1.7 林地流转程序不合理

林地流转政府包办行为严重，未经林权使用者同意，擅自拍卖转包他人，在林地流转过程中，不按规范程序和原则履行林权转移手续；一些正常的林地流转，也未严格按林地流转程序和原则操作，由此引发的矛盾特别突出。

2 林权矛盾调处

2.1 林权矛盾调处依据

以《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国农村土地承包法》《林木林地权属争议调处办法》等相关法律法规为林权矛盾调处依据。

2.2 林权矛盾调处原则

林权争议调处事关群众切身利益，政策性强、工作难度大，应坚持“属地管理、分级负责”的原则，将林权矛盾消化在基层；坚持依法维权、尊重事实、尊重历史的原则，在争议未解决之前不得改变林地利用现状；以遵循有利于安定团结、群众生产生活、资源保护、培育和利用为原则，合情、合理、合法，公开、公平、公正地解决林权争议和纠纷[3]。

2.3 林权调处工作程序

林权争议双方当事人应向所在乡镇林权管理单位提交林权争议调处书面申请，乡镇在接到林权争议当事人申请后，及时上报县林业局（林权争议调处机构），由林权争议调处机构组织工作人员与当地协同工作人员进行现场调查核实，收集取证，形成第一手调查材料，并依法及时处理争议事项，尊重双方当事人的合理建议，不得推诿拖延、敷衍塞责，坚持秉公办事；与争议双方当事人或争议事项有直接利害关系，或其他可能影响争议事项公正处理的，调处工作人员应当申请回避[4]。

2.4 林权矛盾调处方法

成立林权争议调处机构，确定工作人员，严格遵照调处依据和原则，按照维护安定团结，利于资源保护和持续发展，利于群众生产生活原则，本着公平、公正的调处方法，将矛盾化解在基层。对因森林、林木、林地所有权或使用权归属产生争议经调处无效的，林权争议调处机构应作出调处意见书，报同级人民政府，做到让群众满意，让政府放心。

2.5 林权矛盾调处实践

组织相关人员到有林权争议的地方进行详细调查。通过现场勘验、调阅档案、走访询问等方式，全面了解林权争议产生的原因、经过、历史背景。并认真收集有关证据材料，整理后作为调处依据。现场调查取证时，应通知双方当事人及有关人员到场，做好调查笔录和签字盖章。在调处过程中当事人之间达成的调处协议，当事人签字生效；人民政府做出的调处决定，自送达之日起生效；当事人对人民政府做出的决定不服的，在接到通知之日起1个月内，可依法提出申诉或向人民法院提讼。

3 林权纠纷调处工作措施

3.1 调处工作的组织领导

县、乡（镇）、村应成立林权调处领导小组，把林权矛盾化解在基层，避免群体上访事件，各级党委、政府要提高认识，把林权纠纷调处工作纳入议事日程，切实加强领导，充分调动各级调处人员的主观能动性和工作积极性。

3.2 排查矛盾，防患于未然

林权矛盾纠纷的排查，要本着宜早不宜晚、宜查不宜保、宜解不宜结、宜疏不宜堵的原则，查出不稳定的因素，防患于未然，努力把林权矛盾化解在当地、消除在萌芽状态，做到小事不出村，大事不出镇。

3.3 抓好法制教育

积极参与普法学习教育，加强法规宣传，引导广大干部群众学法用法，增强守法自觉性。对借林权纠纷带头闹事、破坏稳定和谐、违法乱纪的，必须依法查处，严厉打击。

3.4 正确处理跨界、跨权属林权纠纷

无论跨乡（镇）、跨村、跨组或跨国有、跨集体的林权纠纷，对于林权四界明确、事实清楚、文字表册证据确凿的要力争达成调解协议；对双方争议较大涉及人民政府调处的行政案件，在纠纷未解决之前，要协同相邻的镇、村做好稳定工作，双方都不允许进入争议的山林从事一切生产经营活动，防止事态扩大和矛盾升级。

3.5 发挥村规民约与“三老”作用

在纠纷调处过程中，要充分利用“村规民约”和“三老”人员的特殊作用，针对遗留时间长、产权不明晰的林权纠纷，要充分发挥敢说真话、原则性强的老党员、老干部、老同志作用，通过他们找寻当年实地勘界的“老册子”，并利用“三老”的威望说服争议双方。

3.6 依法解决林权纠纷

林权争议，当事人应本着互谅、互让原则，主动协商解决，达成协议。对协商不成、多次调解失败的纠纷案件，应引导争议双方通过司法途径解决。对法院已判决生效案件，败诉方既不提出上诉，又不执行人民法院判决的，调处机构不再作为林权纠纷案件受理，支持当事人依法进行维权。

4 参考文献

[1]　国家林业局林业改革领导小组办公室.中国集体林权制度改革培训教材[M].北京：化学工业出版社，2009.

[2]　于建嵘.当前农民维权活动的一个解释框架[J].社会学研究，2004（2）：49-55.

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【关键词】婚约的效力同居财产关系夫妻财产关系重婚财产纠纷

婚姻家庭是人类社会发展到一定阶段出现的两性和血缘关系的社会形式。它是为当时的社会制度所确认的男女两性成为配偶的结合，婚姻家庭不仅实现着人口再生产的职能，而且在社会经济中起着重要的作用，它反映了一定社会生产方式和生活方式的要求。婚姻家庭生活的方方面面都与社会利益休戚相关，如果家庭问题处理不好，矛盾激化，最终会直接或间接地导致严重的社会问题。

1.1关于婚约的效力

婚约是男女双方以将来结婚为目的所作的事先约定。订立婚约的行为称为订婚。在我国，订婚不是婚姻成立的必要手续和条件，没有法律约束力，无人身约束力，可凭双方或一方的意愿随时解除。婚约不具有法律约束力，并不等于可以视婚约为儿戏，以不负责任的态度轻率地订立和解除，更不允许以订婚为名索取钱财或玩弄异性，否则，应视其情节依法处理。

对因解除婚约而引起的财物纠纷，应区别情况，妥善解决。对属于包办买卖性质的订婚所受的财产，应依法没收或酌情返还。对以订婚为名诈骗钱财的，原则上应归还受害人，情节严重的，交司法机关依法处理。对以结婚为目的所为之赠与（包括定婚信物），价值较高的，应酌情返还，对婚约期间无条件赠与，受赠人无返还义务。总之，应本着公平、公正、互谅谦让，团结友爱的原则妥善处理这类财产纠纷，它从侧面也折射了我们为人处事的魄力和气度。对于未同居生活的，或给一方家庭造成经济困难的，另一方应当返还。

1.2男女双方同居期间的财产关系

《婚姻法》第八条规定：“要求结婚的男女双方必须亲自到婚姻登记机关进行结婚登记。符合本法规定的，予以登记，发给结婚证。取得结婚证，即确立夫妻关系，未办理结婚登记的，应当补办登记。”由此可见，进行登记不仅是结婚必经的法定程度，而且是唯一合法的法定程序，但是由于长期以来，受封建主义遗留思想的影响，民间有错把举行仪式当成结婚成立的必要条件或唯一条件，而把结婚登记视为可有可无的。对于没有配偶的男女双方未经结婚登记即以夫妻关系同居生活，群众亦认为其为夫妻关系的，除能认定为事实婚姻外，为非法同居关系。

根据我国最高人民法院在《关于人民法院审理未办理结婚登记而以夫妻名义同居生活案件的若干意见》（1989年11月21日）中分别规定：①1986年3月15日《婚姻登记办法》施行之前，未办结婚登记手续即以夫妻名义同居生活，群众也认为是夫妻关系的，一方向人民法院“离婚”，如时双方均符合结婚的法定条件，可认定为事实婚姻关系；如时一方或双方不符合结婚的法定条件，应认定为非法同居关系。②1986年3月15日《婚姻登记办法》施行之后，未办理结婚登记手续即以夫妻名义同居生活，群众也认为是夫妻关系的，一方向人民法院“离婚”，如同居时双方均符合结婚的法定条件，可认定为事实婚姻关系；如同居时一方或双方不符合结婚的法定条件，应认定为非法同居关系。③自民政部新的婚姻登记条例实施之日起，未办结婚登记即以夫妻名义同居生活，按非法同居对待。凡是能认为事实婚姻关系的，按离婚案件处理；确属非法同居关系的，如涉及非婚生子女抚养和财产分割问题，应一并予以解决，具体分割财产时，应照顾妇女、儿童的利益，考虑财产的实际情况和双方的过错程度，妥善分割。

解除非法同居关系时，同居生活期间双方共同所得的收入和购置的财产，按一般共有财产处理。同居生活前，一方自愿赠送给对方的财物可比照赠与关系处理；一方向另一方索取的财物，可参照最高人民法院（84）法办字第112号《关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》第（18）条规定的精神处理。如同居时间不长，或者因索要财物造成双方生活困难的，可酌情返还。同居期间为共同生产、生活而形成的债权、债务，可按共同债权、债务处理。解除非法同居关系时，一方在共同生活期间患有严重的疾病未治愈的，分割财产时，应予适当照顾，或者由另一方给予一次性的经济帮助。

非法同居关系不仅影响着社会的安定，构成社会不安定因素的重要因素。而且，在保障当事人权益方面，由于失去了《婚姻法》的庇护，显的苍白无力，更多的时候，我们只能对弱者给予深切的同情，对某些不道德的行为予以社会舆论的抨击。但即便是这样，法律在某些关键时刻给我们树起最后一道保护的屏障。曾记得有一个题为《风中的承诺》的真实故事。事情是这样的：十八岁的少女小丽卫校毕业后，就搬到男友家的小诊所里，两人过起了同居的生活，商定等小丽过了二十周岁，就去领结婚证结婚。两年多来，二人百般恩爱、幸福和美，在外人的眼里，俨然一对幸福的小夫妻。然天有不测风云，年轻的小丽患上了绝症，婆婆一改往日对小丽的疼爱，百般刁难，直至破口大骂，并怂恿儿子对小丽大打出手。伤心欲绝的小丽，在人生的艰难历程中，终于发现往日的美好承诺早已灰飞烟灭。二十岁的花季里没有盼望已久的结婚证，有的只是回到自己家中和老实巴交的父母黯然落泪。小丽向法院起起了诉讼，要求分割同居期间的财产，并要求支付医疗费。虽然小丽与其男友非法同居的关系，不能认定为合法的婚姻关系，得不到法律的认可，其男友无抚养的义务，无法向其追讨生活费和治疗所需的费用。但法律还是最大限度的支持了作为弱者的小丽。因小丽在其男友的诊所里工作两年多，此期间诊所的收入为同居期间所得的财产，按一般共有财产处理。而且小丽在同居期间患有严重的疾病未治愈，应予适当照顾，或者由另一方给予一次性的经济帮助，小丽最终拿到了两万多元的救命钱，用以支付昂贵的医疗费。

1.3夫妻财产关系

1.3.1夫妻对共同财产有平等的处理权

我国《婚姻法》第十七条规定：“夫妻在婚姻关系存续期间所得的财产，归夫妻共同所有：（一）工资、资金；（二）生产、经营的收益；（三）知识产权的收益；（四）继承或赠与所得的财产，但本法第十八条第三款规定的除外；（五）其他应当归共同所有的财产，夫妻对共同所有的财产，有平等的处理权。”《婚姻法》第十八条第三款规定：“遗嘱或赠与合同中确定只归夫或妻一方的财产。”夫妻共同财产，应当首先与家庭共同财产、其他家庭成员的财产加以区别。家庭共同财产为全体家庭成员共有。夫和妻作为家庭成员，也是家庭共同财产的主体，可以依法确定夫妻共同财产在家庭共同财产中所占的份额。在大家庭里，家庭共同财产和夫妻共同财产的区别是十分明显的。在核心家庭里，家庭共同财产中如无子女应享有的权利，实际是就是夫妻共同财产。其他家庭的财产为其本人所有，如父母的财产、兄弟姐妹的财产和子女的财产等。对属于未成年人的财产，夫妻应以法定人的身份代为管理。

夫妻共同财产以实行约定制，我国《婚姻法》第十九条规定：“夫妻可以约定婚姻关系存续期间所得的财产以及婚前财产归各自所有，共同所有或部分各自所有，部分共同共有。约定应当采用书面形式。没有约定或约定不明确的，适用本法第十七条、第十八条的规定。夫妻对婚姻关系存续期间所得的财产以及婚前财产的约定，对双方都具有约束力，夫妻对婚姻存续期间所得的财产约定归各自所有，夫或妻一方对外所负的债务，第三人知道该约定的，以夫或妻一方的财产清偿。”对于近年来司法实践中出现的婚前财产公证，在客观上确定明确了夫妻共同财产与夫妻婚前个人财产及婚后个人财产的界限，减少了财产纠纷，虽然从道德层面上看，它使婚姻更加注重金钱与财产，为脉脉温情的爱情婚姻罩上了一层冰冷的面纱，但它毕竟有其合理性的一面，就是明确夫妻共同财产与个人财产的界限，减少了离婚时的财产纠纷，只要不损害当事人的合法权益（如离婚权），一般认为是有效的。

对于以夫妻个人财产对抗债权人债权的，以第三人知道该约定为准，以夫或妻一方所有的财产清偿。这样规定，目的在于防止“假离婚”，以损害第三人合法权益行为的发生。《婚姻法》第十八条规定：“有下列情况之一的，为夫妻一方的财产：（一）一方的婚前财产；（二）一方因身体受到伤害获得的医疗费、残疾人生活补助费等费用；（三）遗嘱或赠与合同中确定只归夫或妻一方的规定；（四）一方专用的生活用品；（五）其他应当归一方的财产。”

1.3.2夫妻有相互抚养的义务

抚养是指亲属间相互供养的法律责任，它的发生是在法律规定的亲属之间，《婚姻法》中的抚养，专指夫妻在生活上相互供养的责任。抚养是一种法律关系，履行抚养义务是有条件的，以义务有能力抚养和权力人有必要受抚养为限，是当事人间对等的义务，而不是单方义务。我国《婚姻法》第二十条规定：“夫妻有互相抚养的义务。一方不履行抚养义务时，需要抚养的一方，有要求对方给付抚养费的权利。”这是夫妻关系与非法同居关系的本质区别。在非法同居关系时，处于弱势的一方只能要求分割同居期间所得的财产，按一般共同财产处理，给予适当照顾，而婚姻当事人一方，在离婚时，不仅可以要求分割夫妻共同财产，还能要求对方支付婚姻存续期间的抚养费。从保护弱者的角度，夫妻关系加大了保护的力度，更有效地维护当事人的合法权益。如上面案例中的小丽，如果是合法的婚姻关系，以婚内财产为限，不仅可要求其男友支付所欠医疗费，还能向其追讨生活费。总之，以本人的理解，在婚姻关系存续期间，夫妻的抚养是无条件的，不论贡献大小，不分财产多少，都以对弱者的抚养为先，那怕负债。而非法同居期间所得的一般共同财产，要兼顾公平、公正原则，考虑到当事人的贡献大小，酌情考虑一方生活困难的事实。在合理的限度内，给予适当照顾。

1.3.3夫妻有相互继承遗产的权利

配偶继承权是基于婚姻的效力而发生的，是以夫妻的人身关系为前提所产生的财产关系。在我国封建社会中，妻不享有任何财产继承权。宗社继承者同时承受了对家产的管理权，寡妻对夫的财产无继承权可言。《婚姻法》第二十三条规定：“夫妻有相互继承遗产的权利。”对待夫妻相互继承遗产的问题，应注意以下几点：

①夫妻为第一顺序法定继承人，任何人不得侵犯或限制妻对夫、夫对妻遗产的继承权；

②夫妻相互继承遗产时，应对夫妻共同财产先进行分割，然后再继承，防止把夫妻共同财产作为遗产继承，侵犯生存一方的合法利益。

③夫妻间的继承权因结婚而发生，离婚而消除。

④对男女未进行结婚登记，即以夫妻关系同居生活，群众也认为夫妻的事实婚姻，过去在司法实践中一般是承认继承权的，但在新的《婚姻登记条例》实施后，未办理结婚登记的即为非法同居关系，不承认继承权，只能按一般共同财产分割。

⑤夫妻登记结婚尚未同居时一方死亡，或同居时间很短一方死亡，应承认另一方享有继承权。

⑥被继承人于1950年《婚姻法》公布前所纳之妾，在继承开始前一直与被继承人共同生活的，与妻享有同等的继承权。

1.4重婚引起的财产纠纷

我国《婚姻法》第四条规定：“夫妻应当互相忠实，互相尊重；家庭成员间应当敬老爱幼，互相帮助，维护平等、和睦、文明的婚姻家庭关系。”第三条规定：“禁止重婚，禁止有配偶者与他人同居。”“第三者”插足是无效婚姻制度的表现，不仅受舆论的谴责，更应受法律的制裁。“第三者”插足是一种违法的行为，侵犯了婚姻当事人的以下合法权益：家庭完整权、配偶的身份权、夫妻的权、夫妻共同财产权、名誉权和精神健康权。

根据“第三者”插足的情节及危害后果，第三者应承担以下三种责任：

①行政责任：最高人民检察院、公安部的[（83）法研守]第14号文件的规定：“公安机关发现有配偶的人与他人非法姘居的，应责令其立即结束非法姘居，并且悔过；屡教不改的可交由所在单位给予行政处分，或者由公安机关酌情以治安处罚；情节恶劣的，交由劳动教养机关实行劳动教养，作为“第三者”插足的受害人如果发生“第三者”与其配偶有通奸行为，但不以夫妻名义同居，且有足够证据的，可请求公安机关酌情处理，追究其治安行政责任。

②民事责任在“第三者”插足的情况下，如果受害人发现其配偶以赠与其他方式将夫妻共同财产转移给“第三者”，可依《民法通则》的规定，诉请人民法院判令其配偶擅自转移的财产的行为无效，要求“第三者”返还。如果受害人基于被欺诈而同意其配偶将财产转移给“第三者”，事后发现被骗的，依《民法通则》的规定，恶意串通及基于欺诈的民事行为“自始无效”，受害人的诉请人民法院会撤销财产转移行为，人民法院会依法支持的。对于“第三者”插足行为，如果情节及后果都不很严重，尚不构成犯罪，受害人可以“第三者”及其配偶民事侵权为由诉请法院，要求其停止侵害（即停止往来），恢复原状（即恢复夫妻身份权和家庭完整权）、消除影响及赔礼道歉，人民法院应予支持。

③刑事责任，若出现“第三者”以夫妻名义同居且后果严重的情形，根据《刑法》规定，应以重婚罪追究其责任。如果“第三者”插足他人家庭，造成受害配偶死亡的，人民法院可根据1987年7月最高人民法院核准的上海市高级法院首次对“第三者”以妨害婚姻家庭罪的刑事司法判决，追究其责任。

对于广大人民群众深恶痛绝的，也严重破坏我国社会主义婚姻家庭稳定的重婚问题，我国的婚姻法立法问题一直都是十分慎重的。即便婚姻法没有明确的条文规定，也依据民法中的有关原则性规定予以处理。有一个《“第三者”状告合法妻》的典型案例曾轰动一时，各大报纸媒体纷纷转载。

一名七十多岁的老汉与一名年轻的发廊小姐有染，其妻虽然悲痛失望，但终究没有离异，在老汉病重期间，在儿女的劝和诱导之下，老妻终于念及多年的夫妻情份和子女们的一片苦心，对其悉心照料，幻想能和好如初，携手走完人生之路的最后一段历程。但终究没能挽留住其丈夫的生命，丈夫病故之后，她还未从丧夫之痛中走出来，一个可怕的事实又沉重的打击了她，无疑是雪上加霜。原来作为“第三者”的发廊小姐，手持遗嘱，要求继承老汉的全部个人财产，并诉请法院状告合法妻子，请求返还财产。一时间，舆论一片哗然，无数的人关注这一案件的审理。经查，“第三者”所持遗嘱真实、合法，并未有私自篡改的迹象，也并未有证据表明遗嘱人受到胁迫、恐吓时或神志不清所为。从《继承法》的角度，该遗嘱合法有效，任何人都有权利处理个人财产，有权利将其遗产赠与他人。也就意味着“第三者”状告合法妻子返还财产有着极其合法的依据，但问题另一面是社会舆论对重婚问题的关注，对“第三者”的痛恨，开庭审理时，“第三者”在法院门口遭到了众人的围攻，以后再也不敢出庭到场，只请人处理。这一案件的审理，引起了法学界和社会舆论的极大关注，但问题的另一面是，如果支持了“第三者”的诉讼请求，便认可了重婚者将其遗产赠送给“第三者”的做法，既然遗产可相赠，生前财产又何不可？毕竟它的本质是相同的，人的生命的存在于否，不应该成为财产归属的分歧点。在社会舆论的甚大压力下，人民法院做出了判决：“第三者”败诉。如果认可了“第三者”继承婚姻当事人遗产的权利，是否也就意味着法律对他生前重婚行为的默认或赞同？最后虽然“第三者”遗嘱从形式上看是合法的，从法理上说，老汉也有权利处置自己的财产，可以将其赠送给任何人，但基于民法公平、公正、诚实信用、公序良俗等基本原则的考虑，法院还是做出了这样的判决。最重要的是，重婚行为是违反婚姻法的违法行为，不能让行为人从违法行为中获利，这是民法的基本思想。也就是说，老汉可以将遗产赠与给任何人，如果没有重婚关系的话，因为有重婚行为的存在，所以“第三者”丧失了取得老汉遗产继承权的权利。由此可见，我国在对待重婚问题上的坚定立场和有力举措，以此来确保平等、和睦、文明社会主义婚姻家庭关系的。

1.5离婚时的子女抚养财产纠纷

1.5.1离婚时的子女抚养问题

我国《婚姻法》第三十一条规定：“男女双方自愿离婚的，准予离婚，双方必须到婚姻登记机关申请离婚。婚姻登记机关查明双方确实是自愿并对子女和财产问题已有适当处理，发给离婚证。”离婚后，子女由一方抚养，双方仍应本着对子女负责的态度，在抚养和教育问题上互相协商，共同履行应尽的责任。离婚后，父母有负担子女抚育费的平等义务，子女的抚育费包括生活费和教育费，在确定抚育费数额时，应到廉顾必要和可能两方面，既要满足子女的实际需要，又要考虑父母的负担能力，以及当地的生活水平。》《婚姻法》第三十七条规定：“离婚后，一方抚养的子女，另一方应负担必要的生活费和教育费的一部分或全部，负担费用的多少和期限的长短，由双方协议；协议不成时，由人民法院判决，关于子女生活费和教育费的协议或判决，不防碍子女在必要时向父母任何一方提出超过协议或判决原定数额的合理要求。”

《婚姻法》第三十六条规定：“离婚后，哺乳期内的子女，以随哺乳的母亲抚养为原则，哺乳期内的子女，如双方因抚养问题发生争执不能达成协议时，由人民法院根据子女的权益和双方的具体情况判决。”

1.5.2离婚时的财产纠纷

《婚姻法》第三十九条规定：“离婚时，夫妻的共同财产由双方协议处理；协议不成时，由人民法院根据财产的具体情况，照顾子女和女方权益的原则判决。夫或妻在家庭土地承包经营中享有的权益。应当依法予以保护。”《婚姻法》第四十三条规定：“离婚时，一方隐藏、转移、变卖、毁损夫妻共同财产，或伪造债务企图侵占另一方财产的，分割共同财产时，对隐藏、转移、变卖、毁损夫妻共同财产成为伪造债务的一方，可以少分或不分。离婚后，另一方发现有上述行为可以向人民法院提讼，请求再次分割夫妻共同财产。”

原为夫妻共同生活所负的债务，应当共同偿还，共同财产不足清偿的，或财产归各自所有的，由双方协议清偿；协议不成时，由人民法院判决。

对离婚案件的处理，应坚持男女平等和保护妇女、儿童合法权益的原则，查清家庭财产、夫妻共同财产和婚前财产的状况，合情合理地予以解决。婚前的个人财产和双方各自所用的财物原则上归个人所有，在婚姻关系存续期间，夫妻各自或共同劳动所得的收入和购置的财产，各自或共同继承、受赠的财产，除有特别规定的外，都是夫妻共同财产。在婚姻关系有续期间，复员、转业军人所得的复员费、转业费、医疗费，应归本人所有。

离婚时，一方生活确有困难的。另一方应给予适当的经济帮助，《婚姻法》第四十二条规定：“离婚时，如一方生活困难，另一方应从其住房等个人财产中给予适当帮助。具体办法由双方协议；协议不成时，由人民法院判决。”《婚姻法》第四十条规定：“夫妻书面约定婚姻关系有续期间所得的财产归各自所有，一方因抚育子女、照顾老人，协助另一方工作等付出较多义务的，离婚时有权向另一方请求补偿，另一方应当予以补偿。”此规定明确关注妇女的家务劳动，并对离婚妇女的无酬劳动提出了补偿原则，《婚姻法》第四十六条规定：“有下列情况之一的，导致离婚的，无过错方有权请求损害赔偿；（一）重婚的；（二）有配偶者与他人同居的；（三）实施家庭暴力的；（四）虐待、遗弃家庭成员的。”根据最高人民法院1992年给四川省高级人民法院的《关于夫妻关系存续期间男方受欺骗抚育非亲生子女，离婚后是否要向女方追索抚育费》的复函来看，“在夫妻关系存续期间，一方与他方通奸生育子女隐瞒真情，另一方受欺骗而抚育非亲生子女，其中离婚后给予的抚养费，受欺骗方可要求返还。”至于在夫妻关系存续期间，受骗方支付的抚养费，因情况比较复杂，尚需进一步研究。

1.5.3婚姻关系存续期间，一方给另一方造成的人身损害的赔偿问题

在婚姻关系存续期间，因一方给另一方造成的人身损害，后果比较严重，到离婚时仍存在影响的，由造成损害的一方给予赔偿。诉讼时效从离婚之日起计算。赔偿费用，应先分割夫妻共同财产，再以造成损害一方的个人财产用以赔偿。案例：某女，乘坐丈夫驾驶的货车外出，途中不幸与一摩托车相撞。某女伤势比较严重，后经多方治疗，仍落下了肢体残疾的缺陷，经查，发生车祸的过错方在其丈夫。三年后，二人因感情不和离婚，对于这起婚内的人身伤害事故，由于它的特殊性，它的诉讼时效从离婚之日起计算，离婚时，应当先行对夫妻共同财产进行分割，然后，从其丈夫的个人财产中，支付对其女的赔偿。