农村流转土地的政策范文

导语：如何才能写好一篇农村流转土地的政策，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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一、多管齐下鼓励土地流转

1、强化法律政策支持

农村土地的流转，需要法律和政策的高度支持，淄博市的土地流转，需要尽快合法化。促进土地的合法流转，也需要淄博市的法律相关部门配合，尽快出台适合当地实际情况的法律法规，在法律上支持党的各种决策保护农村农民的各种权益，提高农民对于土地流转的积极性。

2、强化土地的商品性

农民在使用土地的过程中并不能拥有完全的土地使用经营处置的权力，影响了农民对土地的使用，对土地流通有非常多的限制。淄博市在该方面应向附近其他地方汲取先进经验，一方面要保障土地的所有权和用途不发生质变，另一方面也要相应的放开政策，减少土地限制，将土地成本降低的同时也可以把它当成一个筹码抵押，进一步搞活农业市场。

3、加大宣传力度

淄博市相关部门应当利用各种资源和条件，通过宣扬土地流转的成功例子及优惠，加快土地流转的进度。一是利用媒体宣传政策，对一些没有普及土地流转政策的地方进行培训；二是对发展比较好的种植大户和一些已经获得显著成就的企业和单位进行积极的宣扬，来打消普通农民的顾虑；三是淄博市的农业部门也要充分展现自己的优点，制定好土地流转经营的相应规则，做好农民的思想工作，引导农民参与土地流转。

4、畅通土地流转渠道

在调查淄博市农村的土地流转过程中我们发现，之所以土地流转没有办法很好地进行下去在很大程度上是因为在流转渠道会遇到很多困难。为了解决信息传递上的问题，应该培养专门服务于土地流转的中介组织，这样一来进行土地流转的渠道就不会被堵塞，相关工作也可以更好地开展下去。

5、积极探索多元化的土地流转方式

不断探索更具创新性与可行性的土地流转方式，是为了适应不同区县的不同发展情况，也是让农村经济可以快速发展的途径。一方面可以让农民多一种选择，另一方面可以让土地流转效率更高，让更多土地资源可以得到充分利用，让农业发展更专业、更具规模化、在经营和管理上也可以有据可循。

6、加大资金扶持力度

淄博市想要更好的进行土地流转，必然需要一定的资金作为支撑。为了改变这一现状，淄博市应该建立专门的融资平台、改变现有贷款制度，让农村的贷款门槛降低。根据各地情况确定信贷金额的规模，首先要让农业大户可以贷到款，并且要保持与农业的生产周期相同。

二、明确产权归属

土地流转首先要明确土地所有权，这样土地流转才是合理合法的。具体要做到以下几点：

1、抓好土地确权登记颁证后续监督保障工作

对农业部颁布的《农村土地承包经营权确权登记颁证成果验收检查办法》文案部分内容进行一定的结合，加大淄博市各部分区县土地的自查审核次数，让审查工作更加的真实有效。健全与完善土地承包经营权的等级制度以及承包合同，对于每一个登录记载的家庭成员信息应进行一定相应的核实，对于一些损害相关权利的行为，要进行打压和处理，从根本上保护相关权益。

2、全面搭建土地流转交易及抵押融资平台

针对整个淄博市来说，要将新型经营主体以及健全机制作为核心的发展内容，对于“两个平台”这一工作要有更加积极的开展力度，从而使得网络体系有一定的配套性。就土地承包权来说，力争在调节以及仲裁等方面都要继续完善，从而让农村社会的发展速度稳定提升。

3、加快建立抵押融资服务机制

对于诚信体系以及评估等方面来说，要及时结合新型的农业经营主体，使得抵押融资等方面工作的运行更加的顺畅健康。针对抵押贷款政策来说，在贴息以及担保方面进行一定的资助和支持，从而使得土地流转更加的顺畅。

三、完善管理，推动土地有序流转

1、促进农村土地流转依法进行

首先，针对农村土地流转制度某些细节方面进行一定的规范。其次，对于农村土地流转工作要进行更加大幅度的宣传力度。第三，通过法律的渠道来对内部运行进行一定的保护。

2、规范明确土地流转范围

在淄博市，针对农村土地流转范围来说，主要是存在于各个农户之间。针对这一现象，应加强农业对工商企业的吸引力，通过农业规模化的渠道进行一定的完善。只有对农村土地流转的范围进行明确规范的划分，才能够从根本上对农户的权益进行合法的保障。

3、完善服务体系

从淄博市这一地区作为切入点，它在农业社会化的服务水平上高度不够，这使得土地流转的发展有一定的阻碍。第一，对于利益分配来说要建立并且完善相关的体系；第二，针对农村社会保障进行一定的完善与健全。

4、进一步健全土地流转机制

对于淄博市来说，由于农村土地的改革，需要采取一定的应对措施，其中主要是针对中介服务机构进行一定完善优化，形成一个合理有效的新土地流转机制，也就是“土地流转-中介服务组织-土地流入”。

四、发展优势产业，促进土地规模化流转

1、加大农业项目招商引资力度

在发展该市的农业优势产业时，应该注意加大农业项目的招商引资力度，改变农业土地的经营模式，更加重视农业规模的经营模式。充分利用淄博市所具有的农业产业优势，将其特色产业进行合理适度的规模经营管理，并完成农村土地的大面积流转工作。

2、发挥农民专业合作社带头作用

在淄博市，有越来越多的农业专业合作社得到了发展，由于农业专业合作社的出现，使得农民在面临土地流转时，能够有能力进行风险应对，并且能够获得相对客观的收入，使得农民和农业专业合作社能够相互促进发展。

3、加大科技投入及培训力度

在土地规模化发展中，需要一定的科学技术，这就需要加大科技投入以及科技培训力度。可以从多个方面进行科技投入，常见的有机械、信息、以及科研成果等方面。这些新科技、新技术的实施，可以保证土地流转的成功改革。

4、推?幼筒┦信┮盗?头企业发挥带头作用

在一定程度上，农村土地流转受到淄博市农业龙头企业的发展影响。在淄博市建设更多的农业企业，大力发展农产品，不断完善农产品的经营模式，形成一条完整的产业链条，将生产、加工、销售进行统一管理，这一新产业链条的产生，不仅能够创造出大量的新就业机会，而且能够提高农业的组织管理力度。

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1 天水市农村土地流转的现状

天水市位于甘肃省东南部，辖秦州、麦积两区和甘谷、武山、秦安、清水、张家川五县，共有113个乡镇，2505个行政村，总面积1.43万平方公里，总人口378万，其中乡村人口占近70%，耕地面积572.9万亩，人均耕地1.7亩。自国家出台政策允许农民通过多种形式流转土地以来，流转面积虽已初现规模，流转形式趋于多样化，流转主体呈现多元化，对促进农村劳动力转移、农业规模经营和科技进步、加快农业产业结构调整、提高土地产出效益、推进城乡一体化发展起到了积极作用。

1、制定政策措施，推动土地流转。天水市政府相继出台了《天水市农村土地承包经营权流转管理实施办法》、《关于进一步加快农村土地承包经营权流转促进农业规模经营的意见》等政策文件，对流转行为、扶持政策等进一步明确和细化，市级财政每年安排专项资金，用于土地流转服务体系、土地流转市场建设、规模经营主体的以奖代补和宣传培训等。各县区也制定出台了加快农村土地流转奖励扶持政策，极大推动了全市土地流转特别是规模土地流转的快速发展。

2、健全服务体系，促进土地流转。

3、探索流转模式，带动土地流转。

4、培育经营主体，拉动土地流转。

2 天水市农村土地流转存在的主要问题

尽管天水市土地承包经营权流转已取得初步成效，形成了一定的规模效应。但是由于农业经济基础较为薄弱、流转起步较晚，在流转过程中依然存在诸如部分农民流转积极性不高、保障机制不完善、管理机制不够健全等诸多问题。这些问题的存在严重阻碍了土地承包经营权流转的发展，制约了农业现代化、集约化的进程。

1、思想认识有偏差。少数基层干部在推进农村土地流转上认识不明确，缺乏有效的引导和服务；有的急于求成，强迫命令。部分农户对土地流转顾虑较多，有些农户认为种田不但不交农业税，还可以获得一定数量的农业补贴，觉得弃之可惜；还有部分农户存在“三怕”，怕丧失土地经营权，缺少就业门路；怕流出的土地收益（租金或承包费）难兑现，无生活保障；怕退回耕地时难复耕等。此外，由于天水市农村养老、医疗、社会救助等社会保障体系还亟待完善，很多农民在没有更好就业机会的情况下，子女上学、看病、养老等还得依赖土地给他们带来的相对稳定的收入，制约了土地流转的快速发展。

2、流转规模偏小。从全市农村土地流转发展情况看，虽然近年来发展速度较快，但还处在起步阶段，与全国、全省、其他市州相比还存在较大差距。流转率还低于全国和全省平均水平。土地流转和规模经营水平还不能适应农村经济发展和现代农业建设的要求。

3、市县财政支持不够。近年来，为了促进农村土地流转健康快速发展，省、市政府陆续出台了关于加快发展农村土地流转的意见，提出要不断加大政策支持力度，各级财政每年要安排专项资金，并纳入年度财政预算，扶持和激励农村土地流转。但从我市土地流转的发展数量和规模看，扶持范围和力度严重不足，一定程度上影响了全市土地流转的健康快速发展。

4、新型农业经营主体融资难。土地流转后农业基础设施建设、现代化农资投入、规模化和机械化运营均需要大量资金，向金融机构贷款是新型农业经营主体所需资金的主要来源。但由于农业受自然和市场双重影响，经营风险大，生成周期长，贷款风险高以及农业保险品种单一，保障水平较低等原因，新型经营主体“融资难”困难。

3 解决天水市农村土地流转问题的对策探讨

按照中央和省市统一部署，中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》提出的要鼓励创新土地流转形式、规范土地流转行为、加强土地流转管理服务、合理确定土地经营规模，坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转。要健全农村土地纠纷仲裁调处体系，形成调解、仲裁、司法相结合的农村土地矛盾纠纷化解新机制。

1、转变群众思想观念，不断提高农民流转土地的积极性。充分利用各种行之有效的形式，广泛宣传土地流转的意义，引导农民增强流转土地的自觉性。一是加强对农村土地承包法律法规的宣传培训。大力宣传《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等有关规定，教育广大农民和基层干部知法、懂法、用法；农经部门要定期组织专门的土地流转知识培训，让广大农民知道流转、懂得流转、愿意流转。二是加大典型引导力度。乡镇和农业农经部门要充分发挥现有的土地流转成功典型、外出创业有成人员和种田大户的典型示范作用，不断培育新的流转典型，用身边的事教育身边的人，使农民看到实实在在的效果，从而转变思想观念，投身非农产业，加快土地流转。

2、把提供优质服务作为宗旨，不断优化农村土地流转的环境。一是健全土地流转市场体系。要全面建立和完善农村土地流转服务体系，加快村级土地流转服务点建设，落实办公场所，配备专职人员，完善服务设施，健全工作制度，全面有效开展信息、备案登记、政策咨询、合同签订指导、合同鉴证等指导服务。二是积极发展市场中介组织，建立健全以市、县、乡、村服务机构为重点、土地流转社会中介组织为补充的农村承包土地流转管理服务体系。使土地承包经营权流转顺利进入市场，依靠市场调节完善流转机制。

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【关键词】农村土地；土地产权；土地流转

农村土地包括耕地、宅基地、草地、林地、荒地和道路、水面、场院等十地资源。其中，耕地最为重要。在我国，土地流转一般就是指耕地流转，但也包括诸如山地、草地、荒地、水面等土地使用权的变更或转移。

1 农村土地流转相关概念

农村土地产权：法律上是指农村土地权利人之间的权利义务关系，包含农村土地的所有权、使用权、收益权和处分权等。

农村土地流转：农村土地流转是指农村家庭承包的土地通过合法的形式，保留承包权，将经营权转让给其他农户或其他经济组织的行为。农村土地流转是农村经济发展到一定阶段的产物，通过土地流转，可以开展规模化、集约化、现代化的农业经营模式。广义的定义认为农村土地流转包括土地产权变更及土地利用方式转变，包括农业用地流转和非农建设用地流转；狭义的定义只包括农业用地流转，非农建设用地则不属于土地流转。

2 我国农村土地流转现存问题

2.1 土地流转机制不健全

目前，农村土地流转虽然很普遍，但是并没有形成规模化的市场，是具有自发性的零星式的流转交易，供应方和需求方之间没有形成有效的信息交流，并且各相关部门无法有效沟通，信息闭塞，严重阻碍土地流转向规模化和市场化发展。另外，价格评估、公证交易、信息咨询等机构的职能不完善，也没有相关政府机构的监督保障，农业主管部门对农村集体土地的管理职责不明确，因此未形成健全的土地流转机制。各部门重复出台法律、法规、政策甚至法律、法规、政策存在不一致、甚至相悖的现象。有关土地流转审批、合同手续、流转资料匮乏等成了刻不容缓、亟待解决的问题。

2.2 部分干部群众思想过于保守

部分干部群众对土地流转缺乏认识是目前制约农村土地流转规模化的首要问题。一方面，部分农村基层干部没有经过深入系统地学习国家的法律法规政策，对近几年的的土地政策理解不透彻，对土地流转思想的认识不够，不清楚土地的归属、承包、经营权属等，甚至错误地把土地经营权流转理解成变卖土地承包权或者所有权，害怕因此违背我国“坚决不允许变卖土地”的土地政策，而触犯法律。

另一方面，由于我国几千年来形成封建传统思维，农民对长期以来的赖以生存的土地形成了强烈的依附心理，因此他们担心如果到城里生活，除了无力购买昂贵的商品房以外，更不可能享受城镇职工所享有的医疗保障、教育、养老保险等权利，而且原来自己在农村承包的土地因为长期居住在城里而被别人占有，甚至还有些人对今后国家土地私有化心存幻想，种种问题心理势必阻碍土地在更大范围内进行大规模的合理流转。

2.3 农民的合法权益缺乏保障

规定，农民通过承包土地获得其经营权，并且在承包期内享有对所承包土地自主经营、转让、出租等权利。但是即使农民转让了土地，其个人利益也无法从根本得到保障，因为农业产业受自然灾害和市场带来的风险很大。而且有些农民与企业主签订的合同期限都比较长，一般来说合同中的补偿价格是固定的，短期看来貌似农民获得了一定收益或经济补偿；但从长远发展的眼光来看，随着经济发展及物价的上涨，企业的经营收益是会有大幅度增长的，而这时农民靠出租土地获得的收益却还维持在几年前甚至几十年前合同上固定金额的水平，这势必损害农民的长远利益。此外，部分企业在包租大片农村土地以后，由于各种主观或客观的原因而从事其他非农行业的经营，例如耕地建楼、办厂，从根本上改变了土地的农业用途，合同到期后农民也无法继续耕作。

农村土地流转由于缺乏完善的法律和制度的保护，在很多情况下存在不合规定的土地流转现象，如缺乏透明度、没有实行公开招标、没有按照规范的合同文本签订流转协议等。其中，农民之间的土地流转十分不规范，一是不按规范签订合同，权责不明，甚至与现行法规相矛盾相冲突；二是个别土地流转合同未经公证机关公证或有关管理机构审查、鉴证；三是口头约定土地流转，没有书面合同或书面合同内容不完整，甚至还有些农民未经村集体审查就私下约定，这是法律所不允许的。

目前，大多数乡镇都没有建立起完整的土地流转合同档案，农村土地流转资料档案相对比较缺乏。

3 我国农村土地流转现存问题成因分析

3.1 农村土地市场不成熟或未建立

最合理公平地将土地资源划分到各村每一个人手中是不可能做到的，因此要保证土地产权的完整准确性，便就可以通过发展、改革、流通逐步完善土地资源达到最佳配比。

目前看来，市场条件下的土地流转还是盲目的、具有自发性的，不规范的土地使用权交易，严重影响国有土地市场的有效经营运作，并且制约了农村土地流转的正确发展，导致政府及相关部门机构无法掌握准确的数据，因而国家无法在宏观上控制调节土地。因此，必须为土地供应总量的计划调节提供合理准确的依据，保证土地市场供需平衡。否则，不但国家投入的巨额资金得不到回报，还会给国家土地利用规划、区域战略规划、城市总体规划、土地用途管制等带来隐患，从而严重影响农村土地权属管理。

3.2 城乡二元制度导致农民土地流转意识淡薄

我国由于长期存在严重的城乡分隔二元结构，致使农民普遍存在小农思想，严重阻碍了土地流转的进行。农民依靠种地生存繁衍生息，即使他们意识到守着“一亩三分地”根本无法达到小康水平，多年积累下来的思想局限性也使他们不愿离开自己祖祖辈辈赖以生存的土地。虽然很多人外出争工，但仍把家里的土地作为最后的保障，而不愿出让。这样就造成了土地资源的极大浪费，无法产生收益。

其根源在于目前我国城乡分隔的二元结构。由于农村人口不能享受同城市市民的社会保障体系，并且医疗卫生、教育文化、养老保险等方面的风险都由农民个人承担，加之公共品供给缺失，进城的农民工工资水平低，甚至被克扣、拖欠，其权益无法保障，付出与所得的反差，致使农民不愿放弃家中赖以生存的土地，对于土地流转顾虑颇多，观念意识跟不上市场经济发展的要求。

3.3 缺乏规范的操作程序和健全的法律规定

农村土地立法不足、缺乏规范土地流转的法律、法规及政策。在进行农村土地流转时出现的很多问题都还没有明确的解决方法，例如土地流转的前提条件、合同双方的权利义务及主体地位、收益分配等问题均缺乏必要的法律规范。现行的法律没有一部针对土地流转作出了明确的规定，导致农村土地流转私下签订的合同不是前后矛盾就是权利义务不均，这将带来不必要的司法纠纷，并且为解决纠纷造成了难度和增加了成本。立法不足为一些乡镇制定“土政策”提供了“方便”，使集体土地流转损害农民的权益。

目前，政府及有关部门机构一方面积极鼓励进行农村土地流转，而另一方面又没有制定规范的操作程序及建立完备的农村土地流转法律法规政策，这就会严重影响到土地规范、合理、有效的流动，也为少数不法分子“暗箱操作”提供了可能。

4 我国农村土地流转优化策略

4.1 建立健全机制，完善法规政策

目前全国处于农业产业结构调整的重要时期，实现农村土地流转、优化农业资源配置成为发展现代化农业的首要前提。针对不健全的流转体制，以国家土地法规政策为基础，结合实际问题制定保证土地使用权流

转顺利实施的法律法规和政策措施，建立具有完善法规制度政策的健全的土地流转机制，避免土地流转中的“土政策”--“一哄而起”；其次增强“尊重农民意愿”的土地流转意识原则，保证农民长期的、有保障的土地使用权，以规范引导正确处理集体与农民的利益关系，建立良性的并且有序的土地流转程序。坚决不改变土地所有权和土地使用性质。

不仅要把农村土地流转及其相关内容纳入我国已经颁布实施的《土地管理法》、《农业承包合同管理条例》等法律中，还应该出台专门的法律法规以规范农村土地流转，如2005年颁布的《农村土地承包经营权流转管理办法》，进一步完善了土地流转的详细做法、基本原则、流转程序、合同规范、监督管理、受让双方的权责等，使得土地流转有法可依、有据可循，确保农村土地使用权平稳地流转和有效地推广。

地方政府须在不违背我国现行法律法规的基础上，根据中央相关法律法规出台或完善符合实际、可操作性强的土地承包政策法规，以保证农村土地流转的进程。

4.2 政府积极参与引导，解放农民思想纠正错误观念

面对农村土地流转的新形势，政府应当广泛宣传，积极引导，纠正农民在土地流转时的旧的错误观念，保证土地流转健康有序进行。具体可通过座谈会、接待日等方式，向农民宣传有关土地承包、土地流转的政策法规，统一并深入理解土地流转的含义。各乡镇村政府应及时明确第一责任人及直接责任人，由农业综合服务中心具体实施，辅之相关部门的密切配合，加强经管站的业务训练，使其承担起土地承包流转的业务指导等相关工作。与此同时，政府应积极创建示范典型，使农民消除疑虑，认识到土地流转的益好，熟悉规范操作程序并主动进行参与。

另外，政府及相关部门在推广土地流转制度时，应制订土地流转法律法规，建立土地交易市场，并通过给予一定的经济支持确保农民的利益错误！未定义书签。。农村经管部门要充分发挥其职能优势，做好农村土地流转的指导及管理工作。应制定切实可行的土地经营长远规划，作好土地整理存档工作，优化土地利用结构，改善农业生产条件和生态环境，依法规范管理土地的承包流转。同时，签订土地流转合同的时候要规范合同管理，以确保其真实有效、有据可查，不但使土地流转运行规范，还要保证好农民的利益。

4.3 构筑覆盖整个农村地区的社会保障制度

实现土地承包经营权流转的首要条件是要打破传统的城乡二元结构，完善农村社会保障体系，使得农村人口享有社会保障。这样才能使从事非农产业的农民安心离开“土地”，把依托的重心转移到非农产业上去。而进城争工的农民工应该纳入城市人口的劳动保障待遇。

要从根本上解决农民工问题，政府及相关部门要以改革创新为动力，坚持当前和长远相结合，从打破城乡二元结构着手，研究解决涉及农民工利益的深层次问题。并且大力推行工资集体协商制度，通过多种方式帮助进城务工的农民，例如帮忙解决农民工子女上学难问题。

逐步建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度，建立保障农民工合法权益的法律法规和执法监督体制，建立惠及全体农民工的城乡公共服务体系。

参考文献

[1]田野. 中国农村十地流转：现状，问题及对策建议[J]．经济师，2004，8.

[2]赵莉. 诸城市农村土地流转问题研究[D]，中国农业科学院硕士学位论文，2009.

[3]百度百科，baike.省略/ view/6054077.htm

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我国是农业大国，随着经济增长速度进入新常态，农业基础地位的强化和促进农民收入增加是今后需要时刻关注的课题。而农村土地流转是转变农业经营方式，推动现代农业发展的必然要求。本文在通过问卷调查、田间走访的基础上听取群众意见，分析了当前农村土地流转存在的现状、问题，并提出对应的对策，为农村土地流转提供参考。

关键词：

农村土地；流转现状；问题；对策研究

农村土地流转是农民在保证自己土地承包权的基础上，把之前享有承包权的土地转让给其他农民或耕种组织以获得利益的一种土地处置权利。这种行为是市场行为，是在公平、自愿、有偿的基础上进行的。土地流转主要包括转让、入股、互换和出租等多种形式，土地流转可以解决农村劳动力过剩，有利于优化农业经济结构和土地资源合理配置，并提高劳动生产率。最终达到促进农业发展，促进农业增效，农民增收。

1当前农村土地流转过程中存在的主要问题

经过多年的努力我国农村土地流转工作已经取得了一定的成绩，但是在其发展过程中难免会遇到一些问题，这些问题如果不能得到重视和解决，会制约农村土地健康流转，影响农村经济的健康发展。总结当前我国农村土地流转过程中存在的主要问题有：一是土地流转流程不规范，制约农村土地健康流转；二是对于农村土地流转的资金支持有待提高，政策扶持有待完善；三是农村土地流转的市场机制不健全，监管机制不完善。

1.1土地流转流程不规范，制约农村土地健康流转

当前土地流转过程中，还存在农户之间通过口头约定流转土地，没有正规的合同，更没有依照法律规定办理相关的农村土地流转手续，从而导致后期矛盾的产生，导致土地流转不符合法律规定，矛盾纷争频出，影响土地健康流转。同时也存在农村土地流转难度大，农民对于土地的依恋情结严重的问题。农民认为土地就是自己的命根子，不愿意流转出去，或者不清楚土地流转的真正内涵。还存在土地流转价格不断上涨，土地承包期限较短且不稳定的问题。大部分土地承包合同的时间为1年~5年，由于承包期短承包户很难进行长期种养殖计划，承包户很多人不愿意购买大型农业机械及进行农业基础设施的整修，而粮食生产中的大型农业机械购置、农业基础设施的改造、农田土壤结构的改良等都需要进行长期投资，从而影响农业的可持续发展。

1.2对于农村土地流转的资金支持有待提高，政策扶持有待完善

农村土地的健康流转需要资金的支持和政策的扶持。目前，我国农村土地流转的融资渠道少，对于农村土地流转的资金支持还不够，政策扶持上也有待进一步提高。尤其是政策扶持应该针对不同地区提出不同的政策扶持办法。

1.3农村土地流转的市场机制不健全，监管机制不完善

目前，我国土地流转的市场机制尚不健全，流转的市场也尚未形成。大部分地区土地流转信息体系尚未建立起来，土地流转双方信息有效对接机制也未形成。土地流转的显示大厅尚未建立，相关的工作人员配备不全。部分地区为了完成流转指标，有重复申报流转面积的现象存在，例如将修路、建厂面积等非农业用地都统计为流转面积。流转过程中，乡、镇、村级政府组织在协调引导、土地调剂、矛盾处理、监督管理方面，没有发挥好应有的作用，强制、强迫进行土地流转的现象仍存在。

2解决当前农村土地流转问题的对策分析

农村经济部门要正视当前问题所在，积极采取有效措施，迎难而上，为进一步做好农村土地流转打下坚实基础。要想解决当前农村土地流转工作存在的问题，以下几个方面的工作不容忽视：一是要不断完善土地承包经营权确权；二是要加大对农村土地流转的资金支持；三是建立土地流转鼓励机制，培育规模经营主体。

2.1不断完善土地承包经营权确权

土地确权是土地流转的前提，土地承包经营权越明确，产权关系越清晰，越有利于土地流转。因此要妥善解决土地承包权确权问题，做好土地确权登记，切实做到确权后的承包合同和承包经营权证书发到农民手中。完善承包经营权，保证农民对土地的占有、承包、使用和流转的权利，以促进土地快速有效流转。

2.2加大对农村土地流转的资金支持

在土地流转备案基础上，组织土地流转管理服务组织进行流转建档，以规范土地流转行为。要督促建立多渠道的农村金融资金来支持土地流转。例如对农村信用社进行改革，以补充本金，使之成为土地流转资金支持的主力。要鼓励村镇银行和小额的贷款机构加大对农村土地流转的资金支持。政府要出台相应政策，向土地流转的大户提供土地承包经营权抵押贷款，以保证他们有足够的资金进行土地流转。

2.3建立土地流转鼓励机制，培育规模经营主体

鼓励长期在外的农民进行期限较长的土地流转，并对流转期限长、规模大的农户给予一定的奖励。同时要让懂技术善管理的土地流转大户优先进行接受流转的土地，要鼓励农民持自己的土地入股土地合作社。通过一系列鼓励奖励政策，推动农业产业化的大企业发展，帮助他们提高技术水平和装备水平，培育有实力的规模经营主体。

3结语

土地流转关系到全国农民切身利益，关系到社会大局的稳定，做好土地流转，以使土地发展适应农业发展的规模性和重要性。要积极探索土地流转，创新土地流转制度，通过租赁、土地入股、土地合作社等多种土地流转形式推动农村土地快速有效流转。

参考文献：

[1]黎春桂.农村土地流转的现状与对策[J].今日南国：理论创新版，2009(7):212-213.

[2]王利.关于农村土地流转的问题、对策及建议[J].农业经济，2010，(02)．

[3]白俊琴,王锦慧,原俊平.论农村土地流转问题及对策[J].山西农业大学学报(社会科学版),2011,(05).

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一、永吉县农村土地流转基本情况

2013年农村土地流转户数为6321户，面积为7576公顷，占家庭承包面积60656公顷的12.5%。其中转包5826户，面积为7233公顷；出租369户，面积为256公顷；互换46户，面积为28公顷；转让80户，面积为59公顷。

二、土地流转的特点

（一）从流转形式看，逐渐多样化。永吉县土地流转主要有四种形式，即转包、出租、互换和转让。

（二）从流转规模看，逐渐扩大化。永吉县从总的趋势看，土地流转面积逐年增多。如2009年土地流转面积为5304公顷，2010年为5889公顷，2011年为5765公顷，2012年为7137公顷，2013年为7576公顷。

（三）从流转主体看，逐渐多元化。以前流转主要局限于将土地交予父母、子女、兄弟、姐妹及亲朋好友耕种等，现在的流转主体扩大到其他农户、企业单位、农民专业合作社、城镇居民等。

（四）从流转时间看，逐渐长期化。过去土地流转一般都是1～3年，而现在的一些租赁合同短的10年，最多的流转期限到二轮承包结束。

（五）从流转差异看，体现区域化。1、外出打出多的地方，土地流转量就大；2、经济条件好的地方，土地流转面积就多。

三、全县土地流转的成因

（一）农村劳动力的转移，诱发了土地使用权的流转。近年来，我县农村劳动力外出务工人数不断攀升，是诱发土地流转的主要原因。

（二）乡村组织的协调，促成了土地使用权的流转。恒成号村与吉粮集团签订协议，实施农民土地入股参与经营，保障了农民利益，调动了农民土地流转的积极性。

（三）农业龙头企业的壮大，加快了土地使用权的流转。

德润生米业公司2002年落户我县后，经过几年发展，企业效益逐年递增，为租赁耕地奠定了基础。现在各企业争先在我县流转土地。如深圳宝成集团在岔路河镇恒成号、下坎两村流转土地720公顷（流转价格高达14000元/公顷）；吉林市创和农产品有限公司在岔路河镇头道沟村流转土地260多公顷等。

（四）农业规模效益，推动了土地使用权的流转。岔路河棚膜园区的开发建设，土地产出效益成倍增长，使得一些企业和个人相继扩大租赁或转包农民土地，积极发展棚膜经济；岔路河镇下坎村依托农村专业合作社，流转农民土地9公顷种植芦笋；西阳镇马鞍山村流转200公顷土地种植葡萄，经济效益十分可观。

（五）招商引资开发农业，促进了土地使用权的流转。县乡政府越来越关注招商引资、发展特色农业，增加地方财政收入，这就从客观上促进了土地流转。如县政府在西阳镇马鞍山村投资145万建大棚31栋，流转农民土地2公顷、在口前镇务本村投资500万元，建大棚50栋，流转农民土地8公顷。

四、当前永吉县土地流转存在的问题

（一）运行机制不健全。县乡虽然依托农经部门已成立了农村土地流转服务中心，但由于人员紧张和工作条件所限对指导全县土地流转工作只限于对土地流转情况的统计和汇总等基础工作。

（二）流转质量比较低。全县土地流转面积已达7576公顷，占家庭承包总面积的12.5%，虽然占土地面积的比例比全地区平均水平高1个百分点，但从流转结构上看，真正意义上的土地流转的比重仍然很低。转包面积占总流转面积的达82.8%。

（三）流转意识不强烈。近几年国家惠农政策项目不断增多，数额不断加大，农民恋地情结越来越重，感到有地就有钱。尤其是一些旱田区（山区更为明显），由于地比较多，农民不愿意流转。

（四）流转矛盾已显现。一些流转期限较长的合同流转纠纷比较多，主要有两个方面：

1、流转价格问题。当时的价格低，还在流转价格逐年增高；

2、共有人问题。当时在签订三十年合同或土地承包经营权证书时，都是由户主签字，现在其他共有人要解除合同。对于这类问题，县农村土地承包仲裁委员会参照当时流转合同签订的具体情况依法进行了仲裁。

五、对促进永吉县土地流转工作的建议

根据“三年看永吉”活动精神，结合我县实际，加快土地流转进程、增强土地流转质量、提高土地流转效益，需进一步强化以下四个方面工作。

（一）充分认识土地流转的重要意义，切实增强加快推进土地流转的紧迫感、责任感和使命感。一是加快土地流转是实现农业转型升级，推动农业现代化进程的必然选择；二是加快土地流转是持续稳定增加农民收入，推动新农村建设的重要举措；三是加快土地流转是优化资源配置，实现统筹城乡发展的有力推手；四是加快土地流转是深化农村改革，解决三农问题，落实强农惠农政策。

（二）解放思想，强化宣传，削除认识上的误区。加快土地流转是对现有农村土地承包政策的完善与发展，是在长期稳定的基础上，根据农业农村经济发展的总体要求，是顺应民意，符合现情，是实际土地有效利用，使农业农村经济得到快速发展，因此必须消除群众的认识误区，强化宣传，要引导农民算大账、算远账。要认真宣传国家及省关于土地流转的政策法规，削除农民对土地流转后的顾虑。要充分发挥种植大户的典型示范作用，用身边的事教育身边的人，使农民看到实实在在的效益，从而转变思想观念，主动参与土地流转。

（三）不断探索土地流转途径。强化龙头企业带动、新型股份合作、家庭农场、富人回乡创业等形式加强农村土地流转。

（四）加强组织领导，为推动加快土地流转提供保障。

1、成立土地流转机构。要建立县、乡、村三级土地流转服务机构。负责宣传贯彻农村土地流转方面的政策，指导农村土地流转工作，收集和农村土地流转信息，帮助签订和鉴证流转合同及做好流转合同备案工作等。

2、明确部门职责。农业部门负责农村土地流转的日常工作，财政部门负责土地流转工作的经费保障，国土部门负责集体土地征占用的审批及土地增减挂钩政策的落实，人力和社会保障部门负责农村劳动力就业，社保部门负责农村养老保险，县城建部门负责土地增减挂钩农民住宅建设等。

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关键词:土地流转;规范;发展

中图分类号:S2

文献标识码:A

文章编号:1672-3198(2010)05-0086-02

土地自古以来都是农民生活的基本保障,土地所有制形式也是解决“三农”问题的着力点。农村土地流转是农村生产力发展的必然结果,党的十七届三中全会《决定》指出“要建立健全土地承包经营权流转市场”。因此,河南省做为中国的农业大省更应该加速农村土地流转,这已经成为加快河南农村经济发展的必然趋势。

1 加速河南省农村土地流转的必要性

1.1 有利于加快河南省新农村建设

如何持续地增加农民的收入,加快新农村建设的步伐,一直是省政府非常重视的民生问题。固然“多给少取”,由政府加大财政转移支付能改善农民的生活。但是,巨额的财政支出分摊到每个农民身上就变得杯水车薪了。因此,在以稳定党在农村的基本土地政策为前提,以优势产业发展为导向,以农业增效、农民增收为核心,以土地集约化、规模化经营为目标的前提下,逐步建立“农民自愿、依法有偿、政府引导、市场调节”和适应市场运作的土地经营权流转机制才能全面推进河南省新农村建设。

1.2 有利于发展河南省农业现代化

建设新农村的首要任务,就是推进现代农业化,尤其对我们这样一个农业大省而言,农业现代化的地位就更加重要。实现农业现代化就要求我们要有计划地提高农业生产的社经济效益,科学地合理地组织农业生产力;根据现代化农业生产的特点,基本确立适应现代农业发展的土地管理制度,加速土地流转,提升农业经营产业化、集约化水平。

1.3 有利于增加河南省农民的收入

“三农”问题的核心是农民问题,农民问题的关键是增加农民收入,使农民走向富裕的问题。影响农民增加收入的因素很多,而且有些因素又沉积已久,并涉及到许多问题。土地流转后,农民除获取租金外,还可以外出务工或在业主经营的土地上就地务工,收入水平明显提高,农民的收入构成也由过去的以种田收入为主向务工收入和租金、股金收入为主的转变,增长方式发生变化。因此,对于河南省来说,加速土地流转是十分必要的,只有真正从农民切身利益出发,发现并解决现存土地流转模式中的问题,并采取行之有效的措施才能真正提高广大农民的收入和生活质量。

综上所述,加速土地流转对改变河南省农村经济十分必要,因此我们对河南省土地流转问题进行了调查分析。

2 河南省农村土地流转的突出问题

通过调查研究,尽管河南省各级政府在土地流转中做了一些积极的探索和实践,取得了一定的经验和成效,但是依然存在着一些比较突出的问题。

2.1 传统思想束缚,土地流转规模受限

经调查表明,河南省做为传统的农业大省,有相当大的一部分农民恋土情结较为严重,他们认为只要有了土地,生活就有了保障,宁可撂荒弃耕也不愿意将土地流转出去,这就极大地限制了土地流转的规模。例如在抽样调查的480份问卷当中,有85%的人说不知道新的《土地承包法》,甚至连一些村干部也不清楚,15%的人说是从电视或报纸上看到的。在选择知道的农户中,对“承包期不再调地和农户不同意谁也无权在土地承包期内拿走土地”这两项在《土地承包法》中涉及农户土地权益保护的关键内容的了解的农户还不到20%。究其原因,由于受传统思想的束缚,一些农户对推进土地流转有些害怕,一方面怕失去土地经营权,万一打工不成也失去了最低的生活保障,因此宁肯在外出打工期间让土地荒芜也不愿出租或者转包出去;另一方面害怕政策不稳定,担心政府收回土地租赁权,所以也不敢大胆投入。因此,河南省目前面临着土地流转规模受限的问题。

2.2 政策法规不完善,土地流转发展受限

现在国家指导土地流转的政策有《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》两个文件,是我国推动农村土地流转的法律政策依据。虽然两个文件都有很多创新的东西,但涉及农村土地流转的条款相对较少,在具体实施过程中仍然不可避免的存在种种问题。同时,土地资源的优化配置是一个动态过程,其实质是土地的所有权即产权在各个主体之间的流转,客观上要求必须以法律的形式来规范土地产权的内容和形式,明确各产权主体之间的利益,保护他们的权利不受侵犯,在法律法规的范围内约束他们的行为。尽管我国的政策法规为土地流转提供了操作可行性的准则,但是农村集体所有土地的使用权转让办法至今仍未出台,现有法律的不完善性导致农村土地流转的正常运行缺乏必要的有力的法律保证和规范,这也是河南省农村土地流转目前面临的重要障碍。2.3 管理服务滞后,土地流转规范受限

经过调查研究表明,在回收的问卷中48%的受访农户认为土地流转过程中存在的最大问题是规范性问题。目前我省农村土地使用权流转由于管理服务还比较滞后,合同不规范现象相当突出,大部分乡镇农村土地流转无约定或者只有口头约定。同时,流转的程序也不规范,不少农户土地流转后没有到土地承包合同管理部门备案,不便于政府机构对其进行指导和管理。还有就是流转的主体不规范,在一些地方业主不是与获得承包经营权的农户签订协议,而是与乡镇政府或者集体经济组织签订流转协议,再由乡镇政府或集体经济组织去做农民的工作,其作法恰恰与相关法律政策相违背,有些非耕地流转中有的业主只是与农民签订一个流转合同,或者发放一些生产资料,实质上仍然依靠农民单独种植,并没有实现统一的经营和管理,随着国家对农业补贴力度的不断加大,有的农户要求重新明确种粮补贴的归属,有的农户要求提高土地流转收益等等原因造成的土地流转纠纷也越来越多。

2.4 农村社保不足,土地流转权益受限

根据调查表明,农村的社会保障问题相当复杂,虽然新的农村合作医疗保险已经在普遍施行,但农户对自己此后的保障依然很担心。土地流转后,农户失去了土地的依靠,急需寻求一条挣钱之路,尤其是老年人更加关注自己的养老问题,根据样本数据(多选)可知,79%的人选择靠自己的积蓄和子女养老,45%的人迫切需要医疗保险解决看病难的问题,32%的人关注土地流转后的就业渠道。追根求源主要原因还是因为目前农村社会保障机制不健全,广大农民担心自己的流转权益无法得到真正的保障,这是一种没有安全感的表现,也突出反映了现存农村社保机制的不健全。

3 加快河南省农村土地流转的几点建议

针对上述我省在农村土地流转过程中存在的突出问题,笔者提出以下几点建议。

3.1 转变思想观念,扩大土地流转规模

土地自古以来都是农民的“命根子”,因此,广大农民才是土地流转的主体,促使农民转变观念,让广大农民意识到加速土地流转的必要性,意识到实现规模经营是实现农民增收、促进农村经营发展的重大战略举措,使其变被动为主动,积极参与土地流转是加速农村土地流转的重要前提。因此河南省各级地方政府应该进一步采取各种行之有效的措施,加大宣传《土地承包法》和有关国家土地流转的各种法规政策的力度,广泛消除农民对土地流转的后顾之忧。在现有的制度下,特别是农民缺乏社会保障体系覆盖的情况下,对农村土地流转必须有一个正确的坚定不移的指导思想,即:坚持“依法、自愿、有偿”原则,因地制宜,不强迫命令,并充分发挥经营大户的典型示范作用,听别人的故事不如讲自己的故事,用身边的人和事教育感染身边的人,通过实实在在的案例使农民转变思想观念,积极扩大全省的土地流转规模。

3.2 完善政策法规,加速土地流转发展

首先要完善和强化国家土地法,进一步明确集体土地所有权、承包经营权,明确集体土地流转的范围,明确各级地方政府包括乡镇政府在集体土地流转中的地位和职责;其次要加强土地流转的立法执法力度,必须尽快制定出权威的《土地承包经营权流转管理条例》,明确规定土地流转形式,土地有偿使用制度规定,土地用途变更规定,转让登记,纠纷解决等等,明确界定土地承包经营权的性质及全能结构,明确界定公益性和经营性建设用地的范围及征地的程序等等,进而使土地管理及农民土地财产权的保护走上法制化管理的轨道,加速我省农地流转市场的快速健康发展。

3.3 改进管理服务,加强土地流转规范

针对目前我省存在的由于管理服务滞后造成的土地流转缺乏规范性的普遍现象,一定要使各级政府把改进农村土地流转管理服务的任务列为工作的重点,使其进一步规范化,制度化和法律化。最好能由国家制订和颁发统一的农村土地流转合同,并纳入合同法范畴,使其在性质和基本条款等程序方面规范化,合同一般应该包括以下内容:双方当事人的姓名、住所;流转土地的四至、座落、面积、质量等级;流转的期限和起止日期;流转方式;流转土地的用途;双方当事人的权利和义务;流转价款及支付方式;流转合同到期后地上附着物及相关设施的处理;违约责任等。同时,为了进一步加强管理和服务,各级地方政府应该建立规范的服务体系,比如说建立统一的土地流转管理服务中心,不仅要提供有关土地流转的法律法规政策宣传等服务,而且要提供土地流转咨询、价格评估,以及指导合同的签订,处理合同纠纷,协调利益关系、并引导农民通过上土地流转网等利用现代科技手段多方位关注最先进最前沿的土地流转信息,建立服务平台,沟通供求双方信息,使广大农民在土地流转管理服务中心的指导下开展工作,为加速我省农村土地流转贡献力量。

3.4 改善农村社保机制,保障土地流转权益

如果想要彻底解决农村居民对土地的依赖性,就必须坚决而稳妥地推进农村社会保障制度改革,逐步将农村的各项保障由依靠承包的土地转变为依靠社会保障,比如说逐步改善农村最低生活保障、农村养老保险、农村合作医疗、农村社会医疗保险、大病救助、子女教育等多层次的农村社会保障机制,并且扩大农民工工伤、医疗、养老保险覆盖面,把广大农民纳入社会安全网之内,使广大农民贫困有所救助,年老有衣食来源,生病能得到及时医治,从而为土地流转提供强有力的支撑。

参考文献

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［关键词］农村土地流转；农业经济；产业化

1农村土地流转对农业经济的影响

1.1提高农民收入

开发和管理土地进行农业生产、长期远离家乡外出务工属于长期以来我国农民的主要收入来源，但两种方式均存在收入来源过于单一问题。外出务工人员由于无法及时管理、利用土地，往往会导致土地荒废；单纯基于土地进行农业生产的农民则往往难以取得较高收入。这类问题可以通过农村土地流转予以解决。在农村土地流转政策的支持下，土地可实现更高程度的开发和利用，不外出农民的土地经营范围可由此扩大，外出务工人员则能赚取租金，农民收入自然可得到提升。对于投资者来说，农村土地流转可创造更大的经济利益，现代新型高产农业技术的推广和应用也能获得有力支持，农业生产活动的发展速度将因此不断提升，并更好地适应现代化社会。总的来说，农村土地流转可提高土地资源利用率，推进农业经济发展，并大幅提高农民收入［1］。

1.2推进农业经济规模化发展

现阶段，我国很多贫困地区仍存在农业现代化发展水平过低问题，当地农业经济发展往往会受到严重制约。但在农村土地流转政策的支持下，农业经济可获得规模化发展契机，大型农业生产与收获机械可快速推进农村生产的机械化进程。在农业生产过程中，大型农业机械可有效提高农业经营效率、节约劳动力，存在的不足也能由此得以有效弥补。自主的交易和使用经营权可实现更为合理的闲置土地利用，现代化、多样化的农村农业经济发展模式可带来新的发展机遇，提供规模化发展契机。

1.3加快农业产业化发展

土地集中化和规模化经营与管理模式可基于农村土地流转实现，我国现代化农业发展可由此获得有力支持。机械化的农业生产在生产效率、生产成本、经济效益层面均具备显著优势，农民收入也能由此得到保障。同时，传统的产业结构也在农村土地流转下出现一定改变和调整，农业产业化发展可基于土地集中利用获得有力支持，在市场发展的影响下农业生产经济效益的多样化程度将不断提升。通过市场调研与多方合作，投资者将大量涌入农业领域，充足的资金条件可为多样化的农业经济模式发展提供保障，农村土地流转在农业产业化发展中所发挥的积极作用由此得到证明。

2基于农村土地流转的农业经济发展路径

以福建省福州市连江县晓澳镇为例，该地区属于传统的渔业大镇，耕地面积少，农业以传统作物种植的小户经营模式为主，共拥有202.33hm2耕地。截至2018年年底，晓澳镇实现了130.395hm2土地的合理流转，规模效益农业也因此实现长足发展。结合晓澳镇经验，本文总结了如下基于农村土地流转的农业经济发展路径。

2.1建设土地流转长效机制

为保证农村土地流转较好地服务于农业经济发展，土地流转长效机制的建设存在较高必要性。因此，我国必须建设完善的农村土地流转配套制度，以此扩大农村土地流转规模并加快流转速度。在我国传统观念中，农民大多将土地视为子女上学、养老的依靠，这一认知在很大程度上制约着农村土地流转和农业经济发展。因此，本文建议建立完善的城乡统一社会保障体系，以此弱化土地社保功能，如建立重病兜底保障制度等。此外，各地还需要结合农业经济发展需要探索转包、出租、互换、股份合作和共同发展等土地流转模式，并基于风险管理、人才培养、技术服务满足农村土地流转需要。建设农村土地产权流转交易平台、拓展农业融资渠道、利用期货市场、引入风险投资等具体措施，也能较好地服务于农村土地流转，如农产品期货套保，但各地政府必须关注这类探索存在的经济与法律层面的风险［2］。

2.2建立土地流转机构和平台

通过针对性建设土地流转机构和平台，即可保证农村土地流转更好地推进农业经济发展。土地流转机构的建设可参考证券交易所等金融交易机构形态，以此构建全国性的土地流转机构，这不仅能提高农民收入，还能为农村土地价值提升提供支持，近年来我国很多地区建立的农村综合产权交易所均属于其中典型；在土地流转平台的建设中，各地政府必须主动承担平台建立的责任，为最大化发挥平台效用，必须针对性选用管理模式，如“一个机构，两块牌子”模式，以此提高土地流转的市场化和法制化程度。在土地流转平台建设探索中，广州市农村产权流转管理服务平台属于其中代表，该平台主要具备供求信息、流转信息公开、咨询投诉、政策法规、三资公开和党廉公开等功能，相关人员可基于该平台快速获取信息，更多资本能由此被引入土地流转领域，农村经济发展自然可获得有力支持。

2.3完善土地产权政策与制度

土地产权政策与制度的完善存在较高必要性，农村土地流转的基础可由此夯实。在土地产权政策的完善中，必须设法保证市场更好地为农村土地流转提供支持。因此，本文建议各地开展农地使用权流转市场化、农地经营规模化探索，以此化解农村土地流转中农民土地权益安全隐患，解决农村土地流转面临的根本性问题，破除相关阻碍；在土地产权制度的完善中，应科学界定农村土地所有权，并贯彻“权责规范、严格保护、归属清晰、流转顺畅”原则，以此明确农民对土地的责任和权利、推进公开透明的土地流转、界定土地财产权利、关注农民土地财产权利配置。此外，各地还应明确农村土地所有权实现方式，实施农村土地社会主义集体所有制是其中的关键，村民委员会与村民小组由此即可更好地参与农村土地流转。

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随着不断发展的农村经济，农民的择业渠道也越来越宽，导致农民大批量的外出打工，走出家门寻找致富门路，加速了农村土地的流转。加之专业大户、农业龙头企业、农民合作经济组织的兴起、城镇人口等社会资本纷纷进入农业生产领域创业开发，扩大了对流转土地的需求。

关键词

土地流转；农村经济；健康发展

近几年，对农村的土地流转情况进行调查研究，坚持以稳定农村土地承包关系为基础，以建立健全土地流转市场及服务体系为重点，以发展农业适度规模经营，促进农业增效、农民增收为目标；全面开展了农村土地流转摸底调查工作。

1.地区农村土地流转现状

我区是农牧业区，2014，全区农村土地流转总面积达119万亩，比上年增加14万亩，占地区二轮土地承包面积的29%。其中：转让5万亩、占流转总面积的4.2%；转包51万亩、占流转总面积的42.9%；互换40万亩、占流转总面积的33.6%；出租8万亩、占流转总面积的6.7%；股份合作15万亩、占流转总面积的12.6%。转入土地的总农户数23595户，流转到农户规模在100亩以下的农户数15579户，占流转总户数66.02%。转到农户规模在100亩-200亩的农户数5842户，占流转总户数24.76%。流转到农户规模在200亩-500亩的农户数1585户，占流转总户数6.72%。流转到农户规模在500亩以上的农户数589户，占流转总户数2.5%。

2.地区农村土地流转工作的做法和成效

2.1主要做法：

2.1.1建立健全农村土地流转服务体系地区制定了《塔城地区加强农村土地承包经营权流转工作意见》，明确指出各级党委和政府对所负责辖区内的农村土地承包经营权流转工作的领导和监管。农业行政主管部门依法负责辖区内农村土地承包经营权流转工作的管理。各级农经部门负责本辖区内农村土地承包经营权流转工作的日常管理和服务工作。

2.1.2完善农村土地承包经营权流转管理制度要完善农村的土地承包经营权的登记制度，明确农民的土地承包经营权。并实施农村土地流转合同制和备案制、合同鉴证制度。完善流转管理工作制度和规程。通过统一发放标准的文本，让农民清晰的了解到“一事一议”、“筹资筹劳”、农业综合补贴、保护耕地和原有农业设施、农村土地流转期限等行为。同时要对农村土地流转相关的法律法规、政策宣传、信息咨询与以及评估土地流转的价格等方面进行加强，使流转的双方都能够建立依法、自主的流转关系与利益关系，并签订具有法律效益的流转合同。

2.1.3严格农村土地承包管理，严禁侵犯农民的合法权益⑴确保流转土地农业用途不变。坚决不允许借土地流转的名义来改变农田的基本用途，也不允许在耕地上建造永久性的设施来破坏农田的耕作层。并要加强对流转面积大、期限长以及涉及到工商企业参与的农用土地的监督管理。⑵充分尊重农民意愿，对农村土地流转规模和速度不作任何硬性的要求，也不会强制规定与评价。在农村土地承包期内，承包地的流转权利与形式都由农民自己做主；其中土地流转的补偿方式与标准形式也完全是由流转的双方通过协商，来自行确定。

2.1.4正确引导，促进农业增效农民增收积极引导成立农村土地合作社，促进农业增效，农民增收。积极引导成立农村土地合作社，充分发挥合作社在农业种植方面集约化生产、规模化管理的优势。一是通过实行“五统一”（统一规划、统一种植、统一品种、统一技术管理、统一订单销售）的模式，有效降低农业生产成本，提高亩效益。增加了农民收入。二是利用合作社经济实力，通过技术合作，培育推广新品种，打造高产示范田，使土地合作社成为科研、推广、实验示范的场所和基地。

2.2主要成效：

2.2.1农村土地流转较好地解决了土地抛荒和粗放经营的问题农村的土地流转可以促进农业结构的调整与规模化经营，可以提高农业的生产效率。家庭分散经营导致土地管理的规模太小，通过土地的流转，来实现最优的土地分配管理。随着农村土地经营规模的不断扩大，更好地解决了废弃农田的再利用与粗放管理模式的改进，有效促进农业结构的战略性调整，提高农业专业化程度和工业化水平；提高土地规模化和集约化经营水平；提高农业的生产效率。

2.2.2农村土地流转促进了农村劳动力的转移在建立土地承包经营流转机制时，通过进一步发展农村土地流转，可以改善农民的生产和日常生活，从而促进农民的分工分业，提高农业专业化以及规模化的水平，解除了土地对农民的局限性，也促进农村劳动力向第二、第三产业的转移，和向城镇的聚集，进而推动新型城镇化的进程。

2.2.3农村土地流转有利于提高农业市场化水平土地流转有助于培育新型农民以规模化经营参与市场竞争，有助于各类工商企业介入农业领域，增强农业市场主体的活力和抗御市场风险的能力，有利于提高农业科技的应用和推广水平；有利于催生和培育各类农业龙头企业，发展各类农村专业合作经济组织，提高农业的产业化经营程度。

2.2.4土地流转有利于农村土地管理制度进一步完善在稳定承包关系的前提下，通过市场机制，推行土地承包经营权的有偿流转，使农户在转让承包土地经营权的同时，取得了一定的转让收入，从而使农民对土地承包权和经营权的价值得到充分体现，实现土地的增值，增加农民收入，保护了农民的切身利益。

3.地区农村土地流转存在的问题

3.1农村土地流转市场机制不健全目前，农村的土地承包经营权的流转市场环没有完善。农村的集体土地承包的经营权还主要以转包的形式为主，流转的形式比较单一；流转的渠道也比较简单，主要是邻里或者亲戚之间的流转，严重缺乏合理的市场机制，这要就很难使土地资源得到合理的优化配置。

3.2农村土地流转操作程序不规范农村的集体的土地流转一般都是以自发的形式展开，所以常常会出现流转的双方因为贪图小便宜而不遵循所规定的程序和所要求必须具备的手续，有时甚至都不签订流转的合同或契约来，只是简单地采取了“口头协议”的方式，这就造成土地承包关系的混乱，土地流转工作无序进行，引发土地纠纷。

3.3土地流转政策、法规宣传贯彻不到位农民对于土地流转的关系认识的不到位，分不清转包后土地的承包权以及土地流转的关系。这主要是因为政府对土地流转的相关法律法规的宣传不到位，导致一些农民混淆了土地的所有权、承包权以及经营权这三个概念。

3.4部分领导对土地流转在农业结构调整中的重要性认识不足由于土地流转工作量大、面广、政策性强、难度大，在操作中普遍存在畏难发愁情绪，部分领导对土地流转的政策法规、方式方法，矛盾问题等研究不深，对群众宣传不够，引导不力，服务措施跟不上。

4.做好农村土地流转工作的建议

4.1充分认识土地流转工作的重要性。几年来，政府也逐渐出台了一系列相关的农村土地承包政策，以及土地流转相关的法律法规，这就要求土地的承包关系要长久、稳定，并要明确农村的的产权制度。实施农村土地流转，对解决农村在土地利用上的一大矛盾，且效果非常明显；可以使农村的资源得到合理的配置，并促进农村经济的足部发展；缩小城乡的差距，促进农村尽快达到城镇化水平。只要做好了土地流转的工作，就是为农业机构的调整奠定了良好的基础，才可以增强城乡经济快速发展的动力。因此，各级村镇的干部要提高对调整农业机构的认识，可以真确的引领农民进行土地流转，这样才能更快的实现农村经济的区域化与规模化经营。

4.2做好土地流转法规政策的宣传工作。各级党委政府要对农村土地流转的法律法规政策、土地流转机制，土地流转应遵循的原则、流转方式、程序及管理，通过不同平台，多种渠道，广泛、全面宣传。提高农民土地流转的法律意识，保护好自己的合法经营权和减少农村土地流转引起的纠纷。

4.3做好农村土地流转的管理与服务工作。只有通过政府的正确领导，才能把农村土地流转的工作做好。各个县市的政府要依据当地的具体状况提出具有指导性的土地流转意见与实施的办法。党委政府还要依据农业架构的调整，来因地制宜的安排土地的流转工作，并努力带动起农户的积极性。部门签署的土地流转合同必须要经签署双方仔细认证，并严格规范合同的流程以及鉴定工作，做一个合格的流转“中间人”。

4.4完善地、县、乡、村四级农村土地流转服务机构建设，特别是乡村两级机构，发挥乡镇一级信息，程序操作，排查矛盾纠纷调解作用。

4.5做好农村土地经营权确权登记颁证工作，明确“三权分置”原则，为农村土地经营权流转创作条件和保驾护航。在坚持农村土地政策不变和充分尊重农民土地承包经营权的前提下，实行农村土地承包经营权依法、自愿、有偿、合理地流转，是发展现代农业的客观要求。而农村土地承包经营权流转管理服务工作，是一项长期而艰巨的工作任务，做好这项的工作对于稳定和完善农村基本经营制度，维护农民土地承包权益和促进现代农业发展、增加农民收入，具有十分重要意义。

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统筹城乡发展是推动工业化、城镇化、农业现代化“三化”联动的中枢。在统筹城乡发展过程中，土地资源始终是制约“三化”互促互动的关键瓶颈。近年来，在推进工业化、城镇化进程中，由于征地制度改革不深化，补偿机制不健全，征地难、拆迁难、项目落地难的矛盾和问题十分突出；在推进农业现代化进程中，由于农村土地使用制度改革不彻底，农村土地使用权流转不规范，分户分散的土地经营模式，严重影响农业规模化经营、产业化发展。如何依法推进农村土地使用制度改革，促进农村土地使用权规范流转，推动农业向规模化、集约化、产业化经营转变，提高土地资源利用率和产出率，是摆在各级党委、政府及其领导面前一项重大而紧迫的课题。

1 土地流转和适度规模经营基本情况

白银市三县两区有69个乡镇，706个行政村，4 480个村民小组，农业人口134.7万人，农户30.7万户，耕地面积28.73万hm2，人均耕地0.21 hm2。截止目前，已经签订农村土地承包合同29万户，颁发农村土地经营权证29万户，占总农户数的95 %。近年来，白银市把促进土地承包经营权的流转作为推进农业适度规模经营、发展现代农业的重要抓手，把白银区做为土地流转试点区，其他县区分别确定2～5个乡镇为试点，多措并举，积极推进农村土地有序流转，取得了一定的成效。截止目前，全市实现农村土地流转1.10万hm2，其中：转包0.57万hm2，占流转总面积51.5 %；转让0.22万 hm2，占流转总面积20.4 %；入股113.33 hm2，占流转总面积1.02 %；出租0.15万hm2，占流转总面积13.24 %；互换等其他方式0.15万hm2，占流转总面积13.84 %。全市规模经营50～100亩的单位136个，100亩以上的单位65个。规模经营面积2.01万hm2，占农村土地总面积的6.99 %，其中承包户合作经营面积1.42万hm2，承包集体经济耕地面积0.15万hm2，租赁农户耕地经营面积0.44万hm2。

2 土地流转和适度规模经营中存在的问题

2.1 群众观念滞后，流转意愿淡薄

由于农民对土地流转政策法规理解不透，认识不足，害怕流转出土地会影响其承包经营权，部分农户对土地流转心存疑虑，宁愿将土地撂荒或者弃耕，也不放心流转土地。

2.2 土地资源分散，形不成规模效应

白银市农业生产区域性特征明显，灌区和山区差异性大。半干旱、干旱山区面积较大，农业效益低下，农民土地流转愿望强烈，但由于土地以山地、坡地为主，不易整合，一些业主不愿意参与土地流转；沿黄灌区及经济发达区，土地相对集中，但由于人多地少，大多数农户发展设施农业和高效农业，收益较好，农民不愿将土地流转出让。这种两难局面，制约了土地流转的规模化和集约化。

2.3 政策依据不全，容易出现矛盾纠纷

中央对农村土地流转作了“依法、自愿、有偿”的原则规定，但在流转程序、流转手段、流转档案管理等具体操作方面没有实施细则，缺乏规范性和约束力。同时，由于缺少应有中介服务组织，当前土地流转大多是农户自愿、自发进行，土地流转不够规范，容易引发农村各类矛盾。

2.4 扶持力度不够，管理服务机制不健全

各县区政府没有适时出台一些扶持政策，实行一些专项奖励制度。市县区相关部门也没有明确如何为规模经营户提供技术服务和帮助其融资等优惠条件，一些种养大户和农村合作组织参与流转的积极性不高。

2.5 土地经营主体融资困难，流转渠道不畅

土地流转经营户一般没有贷款担保单位，又不能将土地使用权作为贷款抵押，很难从金融部门得到贷款，也难从其他途径筹集资金。据对全市一些流转大户的调查，普遍反映缺乏经营资金，经营规模难以扩大。

2.6 农村社会保障跟不上，流转积极性不高

由于农村的养老、医疗、社会救助等社会保障体系不健全，农民主要还是依靠土地收入解决看病、上学、养老等问题，普遍把土地作为最基本的生活保障来看待，对于流转土地存在后顾之忧。特别是部分年龄较大的农民，尽管已经没有精力和能力经营好承包地，也不愿将土地流转出去。

3 土地流转和适度规模经营的对策建议

根据白银市实际情况，为了更好地利用农村闲置或粗放经营土地，积极引导农村土地流转，促进农业规模经营，提高农业组织化和产业化水平，提出如下建议。

3.1 强化宣传示范，确保自愿流转

针对农民对土地流转政策认识不到位问题，加强对土地流转有关政策措施的宣传，让农民知晓土地流转的原则和政策，消除误解，自觉自愿参与土地流转；针对干部在指导土地流转中政策不清问题，加强对干部的教育，坚持“土地承包经营权流转不得改变土地集体所有性质、不得改变土地农业用途、不得损害农民土地承包权益”的原则，引导和鼓励农民以托管、互换、租赁、入股等形式，加快土地流转步伐。针对农民对土地流转等待观望问题，各县区可根据不同类型农业区域产业发展状况，实施不同方式土地流转示范点，通过典型示范，让农民看到土地流转带来的实际利益，转变观念，放心流转。

3.2 搭建服务平台，确保依法流转

借鉴先进地区的经验，按照有关政策法律法规，采取多种方式，建立健全土地流转服务体系。

3.2.1 建立土地流转市场 尽快成立市县区、乡镇农村土地流转市场和农村土地流转服务管理中心，为农村土地有序规范流转搭建良好平台，依法规范农村土地流转行为。

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一、农村土地流转存在的主要问题

一是规模化流转不容易。股份合作一土地经营权的股份化这一有效形式未及时进行引导和支持，始终在小范围进行。转包、转让、互换只是在个别农户间进行，难成规模化气候。以企业、业主为主体开展的规模化租赁受到经营权保护的制约，一旦个别农户拒绝流转，就可能受到影响。近两年因政府提倡大力发展设施农业建设，土地承包经营权流转涉及农户较多，签订流转合同，较前几年土地流转面积虽然有所提高，但流转数量还是微乎其微，没有形成大规模流转。

二是流转认识不到位。农民受传统观念的影响，认为只要有了土地，生活就有了保障，宁可粗放经营或边务农边外出打工，也不愿将土地流转出去，特别是实行粮食补贴后，一些私下转出土地的农民，担心得不到惠农资金补贴，又开始收回原有承包地自己耕种。

三是流转规模小。由于农户承包地块过于零散，流转缺乏必要的组织引导，企业想租地因农户多条件苛刻而增加成本，农户愿租地因意见不统一而难以流转。

四是流转行为不规范。多数农户流转土地未签订流转合同，通常采用私下协商的方式达成口头协议，个别签订合同的，也存在表述不清、权责不明等问题，村组干部一般不知情，容易造成土地承包关系混乱，为日后可能出现的土地纠纷埋下隐患。

二、农村土地流转问题的成因

1.思想认识错位。普遍把经营权流转当成流转主体的经济行为，没有认识到其在农业现代化进程中的重大意义，以致管理决策层对有利的模式缺乏鼓励和推广，对不利的模式没有批判和限制；以致基层干部在实践中表现为重视引进企业、业主而不重视培养农民的合作精神；以致一些干部群众在对待股份合作态度上，把它等同于第一次合作化中的“归大堆”“吃大锅饭”，谈合色变。

2.政策法规错位。一是《农民专业合作社法》仅限于“同类农产品的生产经营者或同类农业生产经营服务的提供者、利用者”的合作，即产品生产和服务领域的合作，对农民在土地生产资料领域开展的股份合作缺乏相应规定和政策支持。二是土地承包经营权流转受到限制。《物权法》把土地承包经营权归入“用益物权”，但同为“用益物权”的建设用地使用权设立后，使用权人有权将其转让、互换、出资、赠与或者抵押，而《农村土地承包法》《物权法》《担保法》均规定不能抵押，《农村土地承包法》虽规定经营权可以入股，但相关政策规定不能折资作为资本金。三是后续政策不配套。

3.管理服务错位。基层管理机构力量薄弱，人员编制受限制，流转过程中没有相应人员进行管理指导或指导不到位；过去建立的农村承包合同管理、纠纷处理机构作用发挥不明显。

三、推进农村土地流转的对策

1.抓紧制定出台《关于推进农村土地承包经营权流转的意见》农村土地承包经营权流转是一个复杂的社会经济问题，涉及面广，政策性强，一定要慎重对待。因此，建议政府抓紧制定出台《关于推进农村土地承包经营权流转的意见》，从政府层面对农村土地承包经营权流转工作进行总体部署和安排，统一指导，有序推动。

2.建立健全农村土地承包经营权流转市场体系。一是要积极支持和引导创业中介组织等农村土地流转有形市场体系。重点是积极培育以县、乡（镇）农经部门为主体的非盈利性农村土地流转中介服务组织，充分发挥它们在农村土地供给主体和需求主体之间的媒介和桥梁作用。二是要建立农村土地流转信息库。依托县、乡农经部门和村民组织建立县、乡、村三级农村土地流转信息库，做好流转规划、信息、价格评估、合同档案管理等工作。