退耕还林土地征收补偿标准范文

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【关键词】西部；生态补偿机制；对策

1.建立西部生态补偿机制的必要性

西部地区是全国的“百水之源”，风沙源头，是我国重要的生态功能区，同时西部地区也是贫困人口最多的欠发达地区。西部地区主要依靠当地的资源优势来发展经济，但“限制与禁止开发”使得“靠山吃山”的西部农民失去了赖以生存的基础。西部一方面要保护环境，另一方面要解决经济发展和人民生活问题，西部陷入“要温饱还是要环保”的两难抉择。西部地区在环境保护和资源输出方面为东部做了很多贡献，由于没有建立生态补偿机制，东部发达地区无偿享受了环境保护的好处，使得西部许多地区陷入“贫困―人口增长―环境退化―更加贫困"的恶性循环中。因此，需要建立并完善生态补偿机制，寻求东部经济资本和西部生态资本的平衡，实现东西部人民生态保护和资源开发的平衡，保护西部地区丰富的、多样性的生态资源，发展西部地区经济。

2.西部生态补偿的现状及存在的问题

2.1 西部生态补偿的现状

目前西部地区在建的国家重点生态治理工程已达7项，包括天然林资源保护工程、“三北”（东北、西北、华北）防护林体系建设工程、退耕还林还草工程、环京津地区防沙治沙工程、天然草原植被恢复建设与保护工程、水土保持重点防治工程等。仅2000―2005年，中央政府累计对西部地区退耕还林、退牧还草、天然林保护、防护林建设和京津风沙源治理五大生态建设工程投资总额高达1220多亿元。[1]对水土流失综合防治、三峡库区、滇池流域水污染防治、塔里木河综合治理、中心城市污染治理等工程投资450多亿元。这些措施对于保护植被、减少水土流失和改善整个西部的自然生态都具有重要意义，对加快西部经济发展也起到了一定的作用。但这些措施实施几年后，矛盾和问题也逐渐显现出来。由于禁止砍伐天然林、退耕还林(还草)、封山育林、自然保护区等，使得森工企业纷纷转产或破产，地方财政收入减少、农民收入下降、农户生产生活困难，保护区内与保护区外的关系紧张、矛盾尖锐、摩擦冲突频繁，而工业化带来的环境污染、资源滥采滥伐明显增加。

2.2 西部生态补偿存在的问题

2.2.1 有关生态补偿的法律法规还不健全

首先，目前我国生态补偿方面的立法远远落后于生态保护和建设的实践，还没有一部统一的关于生态补偿的法律。关于生态补偿的规定主要散见于有关自然资源及环境保护的法律、规章和规范性文件之中。例如，《防沙治沙法》、《森林法》、《草原法》、《水土保持法》、《农业法》、《矿产资源发》、《土地管理法》、《退耕还林条例》、《水利产业政策》、《自然保护区条例》等等。[2]一些新的生态问题和生态保护的方法缺乏有效的法律支持。其次，现有的法律法规的刚性比较强，导致其适应比较差，尤其是关于西部生态保护建设与生态补偿缺乏专门或针对性的规划与立法。最后，部分地方生态补偿方面的规定相对模糊，缺乏应有的可操作性。例如，很多条例仅仅规定了什么情况下应当给予补偿，却没有说明具体的补偿金额和方法。

2.2.2 补偿标准“一刀切”，补偿不足与过度补偿并存

“一刀切”的补偿政策，导致政策实施脱离实际。受土地条件和经营管理方式等的影响，在同一个生态类型区内，农户间收益存在着较大的差异性。例如，我国的退耕还林（草）项目，国家无偿向退耕农户提供补助，但是仅仅将补偿标准区分为黄河流域和长江流域两个标准。实际上在每一个大的区域内耕地质量有很大的差异，有的地方的耕地产量还没有政府的退耕还林补贴高，那么他们就想尽办法把这些耕地列入退耕还林范围内，有的耕地产量要高于政府对退耕还林的补贴，那么这些耕地就很难实现退耕，这都不利于退耕还林工程的实施。根据一项陕西、甘肃和四川的农户调查数据显示，部分农户获得的补偿低于退耕前的收益，净损失最高达3033元/hm2；而部分补偿却高于农户的收益，最高水平为1619元/hm2。[3]这种不考虑区域差异笼统确定补偿标准的方式不符合我国补偿区类型多样性的实际情况，难以反映农户的真实损失，容易导致“过度补偿”、“低补偿”和“踩空”现象，从而难以有限资金的充分利用。

2.2.3 补偿方式单一化，导致生态保护缺乏可持续性

生态补偿的方式有多种，有现金补偿、实物补偿、技术和智力补偿、政策补偿等。目前西部生态补偿主要采取的是现金补偿和实物补偿的方式。例如，退耕还林的补偿就是采用现金补偿和实物补偿相结合的方式。西部生态建设取得良好效果一方面有赖于精心组织治理和恢复生态环境的保护建设项目，另一方面需要改变当地人们的生产生活方式，以减轻对生态环境的压力，包括调整产业结构、推进新型工业化、发展新的再生能源、提供非农就业机会等。如果不致力通过补偿调整西部地区经济产业结构、改善人民生产和生活方式，以减轻生态环境压力，所有的生态环境建设工程都难以真正奏效。[4]

3.完善西部生态补偿机制的对策

3.1 建立健全西部生态补偿的立法体系

西部生态补偿的立法体系应以西部生态环境现状为前提，以《宪法》中关于资源环境的规定为基础，以系统性、完整性、协调性为原则。首先，制定环境资源综合调整法，从整体上对环境和自然资源进行综合管理、保护，强调环境生态功能的保护、恢复和整治。其次，制定西部区域生态环境法，从西部生态环境整体保护的要求出发，由滋补地区立法机关协作制定，针对带有区域性、联合性和共同性的生态问题进行管理。例如，可以制定《区域开发环境保护法》、《流域管理法》、《自然保护区法》等。最后，制定《西部生态补偿条例》。该条例的制定可以借鉴我国森林生态效益补偿补助工作的经验和西部地区的实践情况，在条例中可以对西部生态补偿法律制度的目的、原则、具体制度、标准、程序、途径等以及补偿的主体、对象、范围、方式、法律责任等方面作出详细规定。

3.2 自上而下和自下而上相结合确定生态补偿的标准

当前西部生态补偿的标准由两部分构成，一部分是退耕者直接的经济损失，另一部分是生态建设所投入的成本。但是目前生态建设投入成本的补偿是由自上而下的方式确定的，没有从各地的实际情况出发，因此需要与自下而上的方式结合来确定。具体来讲就是政府从宏观上划定生态建设区域范围，然后根据该地区的经济发展状况等因素来确定一个大体的补偿标准范围，然后由地方政府或生态建设者自己提出生态建设申请，在这个申请中至少应该包括补偿标准、补偿年限、补偿方式、生态建设的规划等内容，经过相关部门审核，如何符合国家生态建设的宏观政策就与其签订合同，进行生态建设；否则拒绝与其签订合同。[5]

3.3 采用多样化的补偿方式

从长远来看，可以采用多种补偿方式，除现金和实物补偿外还可以采用技术补偿、智力补偿、政策补偿等，采取最适合当地实际需求的补偿方式，在促进生态建设的同时提高被补偿地区自我发展能力，将“输血式”补偿变为“造血式”补偿。在技术补偿方面，可以介绍一些先进的农业生产技术来提高西部地区农村的自我发展能力；在智力补偿方面，主要是通过各种形式的培训和其他方式提高他们的生产能力，特别是提高他们采用新的生产技术和生产方式的能力，以改变传统的农业生产方式，提高农作物产量。同时，更为重要的是对一些年轻劳动力进行培训，提高他们在城市的就业能力。在政策补偿方面，国家可以实施更加有利于西部地区的中央财政转移支付制度；国家可以建立绿色税收制度，通过对开发者征收生态补偿税，讲企业的外部不经济行为内在化；国家也可以从国民经济中按照现行生态环境损失提取一定的补偿金作为生态补偿专项基金。西部煤、石油、天然气的开发和坑口电厂、水电站的建设，给东部及其国家带来了巨大的效益，但是西部的生态环境缺遭到了相应的破坏。西部所付出的生态代价都应该从其所提供的资源、能源、环境的价格中体现出来。据专家测算，如果在西部输出的每立方米天然气中增加3%的生态补偿费，每度电增加0.5分生态补偿费，则每年可为西部地区筹措约13.5亿生态补偿资金。[6]

3.4 建立政府主导与市场运作相结合的生态补偿长效机制

从国外对生态服务功能购买的实践看，政府为主导和市场为主导的方式都发挥了重要作用，两者相互配合，共同推动补偿机制的运行。政府主导的补偿模式是指政府通过制定一系列的法律法规和政策制度来解决市场上难以解决的资源环境保护问题。市场运作的补偿模式是指对产权关系比较明确的生态补偿类型进行补偿，是在没有任何管理动机的情况下进行的交易。从目前我国西部生态补偿的现状和市场发育的实际情况来看，政府在生态补偿过程中仍然发挥着主要作用。但是，根据“谁开发，谁保护；谁破坏、谁付费；谁收益、谁补偿”的原则，我们也应该积极探索利用市场交易方式完善生态补偿机制，在生态服务提供者和生态服务购买者之间建立长效机制。[7]因此，在西部生态补偿过程中应始终坚持政府和市场互补的原则，在完善政府财政转移支付制度、环境税收制度的同时，积极探索市场化生态补偿模式。例如，通过着重培育资源市场，开放生产要素市场，使资源和环境资本化，具体来讲，通过资源环境的价格来真实的反映他们的稀缺程度；通过积极探索资源使用权、排污权交易、生态环境产权等市场化的补偿模式，引导鼓励生态环境保护者和受益者之间通过自愿协商，实现合理的生态环境补偿，建立公平、公开、公正的生态利益共享及相关责任分担机制。

参考文献

[1]王越.西部大开发呼唤建立生态补偿机制[EB/OL].重庆市农业局公众信息网站,2007-03-15.

[2]吕志祥,刘嘉尧.西部生态补偿制度缺失及重构[J].商业研究,2009(11).

[3]赵翠薇,王世杰.生态补偿效益、标准――国际经验及对我国的启示[J].地理研究,2010(04).

[4]刘燕,李育江等.西部地区生态环境资金补偿方式[J].西北农林学院学报,2008,23(3).

[5]牛述芳,李长亮.浅析西部生态补偿的问题及对策[J].西北民族大学学报(哲学社会科学版),2011(1).

[6]李宁,丁四保.我国建立和完善区际生态补偿机制的制度建设初探[J].中国人口、资源与环境,2009(01).

[7]杜继丰,刘小玲.对生态补偿长效机制的思考[J].生态经济(学术版),2010(01).

基金项目：西安翻译学院（11B23）“我国西部地区生态补偿机制研究”。

作者简介：

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关键词:西部地区;生态补偿;补偿制度

Abstract: The ecological protection in Western China is very important for the whole country and Asia. Whereas， ecological compensation system of western region exists serious deficiencies， and ecological compensation has become one of the main issues influencing ecological construction.Only if analyze institutional difficulties that ecological compensation faces by considering specificity， status quo and community constitute， can we find the right compensation way of western region from the viewpoint of system reconfiguration.

Key words:western region; ecological compensation; compensation mechanism

一、西部实施生态补偿的重要性和紧迫性

从法律的视角看，所谓生态补偿是指为了恢复、维持和增强生态系统的生态功能，国家对导致生态功能减损的自然资源开发或利用者收费(税)以及国家或生态受益者对以改善、维持或增强生态服务功能为目的而做出特别牺牲者给予经济和非经济形式的补偿。生态补偿法律制度是利用宏观调控管理政策和法律手段调整相关主体环境利益及其经济利益的分配关系，促进环境外部成本内部化，实现环境资源有偿使用的重要制度和手段。显然，生态补偿的目的是为了恢复、维持和增强生态系统的生态功能。这个目的以可持续发展为导向，不但要对已有的生态之债进行偿还，也要对恢复后的生态功能进行维持。

我国西部地区海拔高，地貌特征复杂;土地资源丰富，再生资源潜力巨大;非再生资源总量丰富，品种齐全;气候类型多样，又是我国大江大河的发源之地，具有较高的生态价值。随着经济发展与资源开发的进行，我国西部面临着前所未有的生态问题与潜在的危机。虽然具有生态补偿意义的生态工程相继启动，但没有形成系统的法律制度，很难有效解决西部地区生态的特殊问题。所以，在我国西部地区实施特定的生态补偿可以在一定程度上解决或缓解相应的矛盾，达到开发与保护的有序与平衡。生态补偿法律关系涉及两个主体:一个是补偿实施主体，一个是补偿接受主体。对于负外部性行为，生态补偿的实施主体和接受主体分别是导致生态功能减损的自然资源开发利用者和生态功能减损区域及国家，对于正外部性行为，生态补偿的实施主体是国家或生态服务功能受益者。对于负外部性行为的补偿依据是导致了生态功能的减损，对于正外部性行为的补偿依据是有目的地改善、维持或增强了生态系统的生态功能，主要以经济(如金钱、实物等)和非经济(如技术、兴办企业、劳动力安置等)形式补偿。[1] “恢复、维持和增强”作为生态补偿的目的在我国西部也显得尤为重要。

1.我国西部生态环境具有脆弱性与不可恢复性。据勘察显示，我国西部地区虽然是全球环境资源丰富的地区之一，但也是最脆弱的地区。西部地区的土壤、地质、气候生态具有不稳定性，同时西部的生态环境敏感性对人类活动具有快速反应的特性，直接反映了产生生态环境问题的可能性较大，其脆弱性与不稳定性决定了西部地区的生态环境具有难以恢复与不可再生性，[2]西部的生态环境一旦破坏将造成难以弥补的损失。

2.我国西部生态所面临的问题日趋严峻。首先，西部的水土流失严重，土地沙漠化不断扩大。20世纪末，全国水土流失面积为179万平方千米，西部地区水土流失面积约占全国水土流失总面积的2/3。同时，沙漠化土地与潜在沙漠化土地占全区总土地面积的18%，水土流失和沙漠化已造成了严重的后果。其次，西部草场退化严重，森林资源减少。由于自然条件严酷以及严重超放牧导致了西部地区草原退化与沙化;森林储备虽然巨大，但开发单一，利用率低，浪费严重。最后，人类的经济活动加剧了对西部生态环境的破坏。随着西部大开发战略的实施，我国西部经济社会的发展迎来了前所未有的机遇，但伴随人口的增长、旅游资源的开发以及基础设施建设的加快，资源开发和经济建设强度必将超速，这些都将给西部地区的生态环境带来严重的冲击和巨大的压力。

二、西部生态补偿制度的缺失

1.国家立法体系上的缺陷。我国还没有“环境基本法”，而《环境保护法》又非常明显的轻视生态保护问题。由于当时的立法背景，《环境保护法》偏重于污染防治，只规定了对排污行为所产生的负外部经济进行收费，而没有考虑对生态保护行为所产生的正外部性进行补偿。其他诸如自然资源保护的单行法对生态保护的力度也明显不够。主要表现在自然资源保护法律中资源有偿使用原则未体现资源生态效益价值，对开发利用自然资源的主体应承担的保护生态环境的义务未作规定以及资源保护法律的有些规定不利于生态环境保护等方面。

新刑法虽然将环境犯罪独立出来进行规定，但生态保护的指导思想并没有贯彻始终。有些罪名注重保护的是人身和财产，对生态利益的损失没有纳入考虑的范围(《刑法》第338 条重大环境污染事故罪)——若没有人身伤亡和财产重大损失，即使造成了重大环境污染也不构成重大环境污染事故罪。[3]这与该罪设立的目的是为了保护公民的环境权益，包括清洁、舒适的环境权益和合理开发利用的环境资源保护权益等相违背。还有一些罪名如盗伐、滥伐林木罪等环境犯罪的规定也有类似的问题。

2.西部地方法律法规对生态补偿规定的相对模糊。与西部生态环境紧密相关的地方立法，在本地区生态补偿方面的规定同样显得相对模糊，缺乏应有的确定性和可操作性。很多条例只规定了什么情况下应当予以补偿，但并没有说明具体的补偿金额与方式。同时，基于西部地区的生态的脆弱性与难以修复性，对于西部生态补偿主体的要求必须严格控制，凡是对于生态环境产生负面影响的主体都必须纳入生态补偿的范畴之内，即使是国家和集体实施的出于公众利益但属于外部不经济性行为，也应对相应的受损群体进行补偿，但在西部地方的条例中往往忽视了这一点。有些地方为了加快地方经济的发展，用优惠政策吸引投资建厂，但在追求经济效益的时候往往忽视了生态效益的损失。显然，这种生态补偿立法的缺憾，导致了在西部生态补偿实现过程中的空白，尤其是在负外部性行为的处理中，容易因为人为因素而影响环境的公平。 　3.西部地区生态补偿标准过低，难以起到“恢复、维持和增强”的效果。西部生态补偿采取全国“一刀切”的政策设计，导致西部地区的生态补偿经常是“低补偿”甚至出现“踩空”现象。中央政府在森林资源保护和恢复以及天然林保护、退耕还林、保护区建设、公益林补偿等方面投入了部分资金，但是在上述资金中，只有公益林补偿基金是真正意义上的生态补偿资金，并执行全国统一标准(75元/Km2 )，其余的天然林保护、退耕还林(还草)、自然保护区建设等生态工程建设国拨资金中有一小部分作为生态补偿支付给相应农户。同时，这些补偿还没有考虑西部地区高成本的因素。[4]

从西部地区森林面积、蓄积在全国中的比例和西部的生态地位来看，应该扩大补偿面积，提高补偿的标准。又如我国三江源地区，源区退耕还草(林) 补助的标准是参照青海省历来草原建设资金按户投入的方式，源区地处偏远，运距长、成本高、花费大。以目前补助标准只能修建低档次的房屋，而且以户补助造成人为的不公平现象。同时，源区高寒缺氧，不少地方土层薄、降水少，植被生长期短、修复期长，草场禁牧五年效果不明显。另外，就西部的平均消费水平和投资成本方面来看，对西部地区的投入应高于国内平均水平。再次，由于西部地区交通不便，生态环境和生活环境比较恶劣，生活、工作成本都高于其他地方，西部的生态补偿的投入理应高于全国其它地区。

4.补偿方式的局限性导致部分公民财产权与发展权的受损。我国西部地区的生态补偿方式以货币补偿为主，以一些项目工程为表现形式(退耕还林、天保工程)，与这些工程配套的补偿政策通常固定为5-8年，在此期间对相应主体发放固定金额的补偿金。这种补偿方式缺乏稳定性，时限一过受偿主体就很难得到生活保障，而自己赖以生存的生态资源也已另有归属，这种情况在我国的大江大河源区经常发生。在三江源地区，为了保护环境，防止环境污染和生态破坏造成的生态环境价值减损，政府对源区林木所有人的林木所有权进行限制，不能随意砍伐甚至不能砍伐，这对财产所有人构成一种直接的经济损失。同时，政府通过公用征收等方式来进行生态维护，必将给当地居民带来发展权的限制。[5]对国家限制开发和禁止开发的这些区域，其发展权的受限应由国家、开发地区、受益企业和个人给以多方面长效性的生态补偿。如果继续按照统一的标准，以固定的模式进行西部地区的生态补偿，受偿体(大多数为农牧民)在补偿届满后，由于没有相应的技术扶持，难以在社会找到立足点，很容易重操旧业，对环境造成新一轮的破坏，或者加剧西部地区的贫困程度。

三、重构西部生态补偿制度的政策建议

1.出台“环境基本法”或环境法典。生态补偿立法的缺失是限制和阻碍生态补偿机制建立的主要原因之一，应尽快出台环境基本法或环境法典，建立权威、高效、规范的管理机制，促进生态补偿工作走上法制化、规范化、制度化、科学化的轨道，并以此将补偿的对象、范围、方式、标准等以法律的形式确定下来。仅就生态补偿而言，应当建立以下原则:第一，污染者付费，受益者补偿原则。第二，生态补偿的公平原则。第三，生态补偿中的代际公平原则。第四，直接补偿和间接补偿相结合的原则。第五，可持续发展原则。

2.加强西部地区横向生态补偿力度，完善省际之间的投资转移机制。我国生态环境补偿渠道主要有财政转移支付和专项基金两种，其中财政转移支付是最主要的生态补偿资金来源。但这种完全由中央政府买单的方式显然与“受益者付费”的原则不协调，不仅没有调动全社会的积极性，而且使许多地方产生了依赖思想。我国西部地区提供的生态环境公共物品和服务对中、东部地区具有正的外部经济性，所以，要对中、东部地区生态环境受益部分进行货币计量，使受益方对实际受益进行支付，从GDP 中拿出一定的比例用于我国西部地区的发展援助。通过补偿，可以减缓我国西部地区因贫困和生存压力而破坏生态环境的经济活动，从资金上支持和保证西部地区经济结构和生产方式的转变，为我国西部居民提供更多的生存和发展的机会。

根据谁受益，谁补偿的原则，建立科学的生态价值评估体系，对于接受西部生态利益的中、东部省份采取统一的衡量标准，通过税收与财政分流等方式，采取相应的经济和非经济形式，以省际之间的横向补偿弥补来加强我国西部地区的生态补偿的力度，达到一种共赢的局面。具体而言，可以从以下几方面着手来加强省际之间的生态补偿力度:一是对下游用水地区增加征收水费，使下游用水地区从上游地区生态保护治理所获得的转移性收益再返回于我国西部土地退化与生态环境保护治理;二是对下游地区的投资者或生产者征收上游资源维护费。付出适当的上游资源维护费等于是一种远程投资，上游西部地区的自然资源的改善可以大幅度减少防洪治水开支，从长远看，这将是有双赢性质的投资。三是在下游开征生态税。近年来，西方各国陆续开征了各种生态税种，不少国家建立了一整套生态税制，将税收用于环境保护，并收到了良好的效果。

3.创新西部特有的生态补偿方式，提供长效的补偿机制。第一，政策补偿，“给政策，也是一种补偿”。第二，项目补偿，政府和补偿者为西部地区受补偿者提供项目，将补偿资金转化成为技术项目和产品。第三，培训与技术补偿，对西部地区受补偿者无偿提供技术培训和指导，提高其生产技能和管理组织水平，使他们掌握更多的生存本领。第四，共同开发补偿，共同开发是指生态补偿主体与受偿主体共同开发经营由受偿者保护的生态资源，基于生态资源的生态价值和生态补偿制度将受偿体的利益纳入实体的利益之中，以实现西部的可持续发展。第五，道德补偿，道德补偿是一种保护生态环境理念的教育和树立在公民心中的道德要求。保护生态环境、补偿生态资源是每个公民的义务。法律仅仅是手段，形成保护生态环境的理念，使西部地区的生态环境的破坏者进行自觉补偿才是目的。

4.确立清晰的产权补偿关系，保障西部公民的基本权利。通过完善生态补偿的手段，可以很好地解决西部公民的环境权、生存权与发展权之间的矛盾。但是在我国西部的生态补偿过程中经常出现这三种权利“撞车”的尴尬局面。由于没有清晰的产权界定与善后政策，我国的生态补偿很难走上协调国家所有权与个体所有权、经济权益与环境权益、个体权益和社会权益之间的道路。也只有根据中国各地的现实情况，尊重公民的个人权利，设计人性的生态补偿制度，才能及时、合理、合法地解决环境权、生存权和发展权的关系。例如在我国西部地区实施的退耕还林(草)的过程中，对于农户在退耕还林(草)中所形成的产权，不仅包括对林草的所有权，而且林草的依法转让、出租、入股经营、抵押和收益等权利也应当予以补偿估算并考虑划入补偿范围。[6]所以在补偿的内容上应参考西部公民的利益和意愿，对“还二、还三甚至更多”的产权进行适当的补偿。建立起农户对退耕地林草的排他性产权，可以实现林草资源的长期最优配置，可以使西部农户对生态补偿做出合理的预期和正确的成本估算，可以使农户在制度化的经济利益刺激下，使西部生态逐步改善。确定并尊重西部公民的生态效益产权是一个西部生态补偿制度实施的前提条件，也是明确生态效益补偿法律关系主体责、权、利的关键性因素。因此，要完善生态补偿机制，就必须明确自然产权关系，只有用法律的形式确认生态补偿区域居民的经营权、收益权，才能更好地调动区域内居民进行生态环境管护的积极性。

参考文献

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[4] 王景升.生态补偿问题以及对策[J].林业资源管理，2007(12).

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关键词 生态补偿；现状；解决途径

中图分类号 X321 文献标识码 A 文章编号 1673-9671-（2012）112-0216-01

生态补偿是以保护和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段为主调节相关者利益关系的制度安排。广义的生态补偿不仅包括由生态系统服务受益者向生态系统服务提供者提供因保护生态环境所造成损失的补偿，还包括由生态环境破坏者向生态环境破坏受害者的赔偿。

生态补偿可以分3个层次：生态环境的外部性内部化手段，特别是资源开发的生态环境成本内部化；一种促进生态环境保护的经济手段，建立有利于生态保护的财政和税费制度，促进地方开展生态保护；一种区域协调发展的制度，依据生态环境的外部性和区域性特征建立区域生态补偿机制，提高生态环境保护的积极性和保护效率，促进区域的协调发展。

机制存在的政策障碍和要解决的现实问题，战略与政策框架应该包括7个部分：战略定位、目标、原则和步骤，优先领域，法律和政策依据，补偿依据和标准，政策手段，责任赔偿机制和管理体制等。

1 我国实施生态补偿的基本情况

我国最早的生态补偿实践开始于上世纪80年代， 我国森林与自然保护区的补偿工作起步较早，国家投入较多，取得了较明显的成效，除了森林生态效益补偿基金制度之外，天然林保护、退耕还林等6大工程也是对长期破坏造成生态系统退化的补偿。1992年，国务院批转国家体改委《关于一九九二年经济体制改革要点的通知》，明确提出“要建立林价制度和森林生态效益补偿制度，实行森林资源有偿使用”；1993年国务院发出《关于进一步加强造林绿化工作的通知》，指出“要改革造林绿化资金投入机制，逐步实行征收生态效益补偿费制度”。1993年征收范围扩大到矿产开发、土地开发、旅游开发、自然资源、药用植物和电力开发等六大类。征收方式主要有按项目投资总额、产品销售总额、产品单位产量、按生态破坏的占地面积征收，综合性收费和押金制度等六种。之后，国家实施了国家级自然保护区征收生态环境补偿费的尝试；实施了天然林保护、退耕还林、三北和长江流域防护林体系等重点生态体系建设工程，加强森林资源的生态补偿；实施退牧还草，加强对草原资源的生态补偿。2004年，中央森林生态效益补偿基金正式建立，标志着我国森林生态效益补偿基金制度的实质性确立。

在流域方面，地方实践主要集中在城市饮用水源地保护和行政辖区内的中小流域上下游间的生态补偿，其主要政策手段是上级政府对被补偿地方政府的财政转移支付，或整合相关资金渠道集中用于被补偿地区。20世纪80年代中期起，我国对矿产资源开发征收矿产资源税，从1994年起开征矿产资源补偿费。1997年实施的《中华人民共和国矿产资源法实施细则》具体规定，不能履行水土保持、土地复垦和环境保护责任的采矿人，应向有关部门交纳履行上述责任所需的费用。

近年来党和政府提出了科学发展观，强调以人为本，全面、协调、可持续发展，对生态建设给予高度重视，并采取了一系列加强生态保护和建设的政策措施，有力地推进了生态状况的改善。

2 我国生态补偿机制存在的主要问题

1）基础研究薄弱。生态价值是一个相对的概念，难以用货币来进行衡量，而且补偿对象有时很难准确界定。如何科学准确地界定生态补偿标准和对象，成为制约生态补偿机制在全面实施的一个很重要因素。

2）补偿方式比较单一。没有建立良性投融资机制。投入主要以国家为主，地方投入较少；有限的资金，分散使用，造成资金的低效利用和浪费。

3）现行的财税政策不完善，在一定程度上限制了生态补偿机制的建立。例如，我国现行的资源税政策，计税依据是销售量或自用量，而不是开采量，客观上鼓励了企业对资源的滥采滥用，造成了资源和生态环境的破坏。

4）征收和使用方式不合理。目前，基本上是采取“搭车收费”的方式，收费和使用主要以部门或行业为界，部门间各自为政，没有真正实现收支两条线。其他相关行业和部门的生态环境保护投入得不到补助，在一定程度上影响相关单位保护生态环境的积极性。

5）全国还没有形成统一、规范的管理体系。缺乏有效的监督，资金的收取和利用都存在很大的漏洞，国家投入巨额资金的生态建设项目和补偿存在着地方和部门渔利行为。

6）法律法规体系不健全。我国的《防沙治沙法》、《土地承包法》、《草原法》、《环境保护法》等法律对植树造林、草地保护作出了明确规定，但法律条款之间存在着矛盾，影响了生态补偿制度的实施。如在承包荒山植树造林的过程中，承包人好不容易等到树木成才，但法律不允许种树人随意采伐、挖掘具有防风固沙等生态功能的植被，受益艰难，挫伤了当事人投资种树的积极性。

3 生态补偿机制的对策建议

建立和完善生态补偿机制，必须认真落实科学发展观，以统筹区域协调发展为主线，以体制创新、政策创新和管理创新为动力，坚持“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，逐步建立公平公正、积极有效的生态补偿机制，逐步加大补偿力度，努力实现生态补偿的法制化、规范化，推动各个区域走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。

1）加强生态补偿机制的基础研究工作。开展生态保护立法研究，为建立生态环境补偿机制提供法律依据；根据我国环境污染和生态破坏的实际情况，突出重点，针对群众反映突出、严重影响生产生活和需要实行抢救性保护的区域，如自然保护区、饮用水源保护区、受野生动物危害人类难以生存地区开展补偿试点。

2）要加强宣传教育，增强利益相关各方对生态补偿的认知与参与。

3）建立健全政府间财政转移支付制度加快建立“环境财政”。把环境财政作为公共财政的重要组成部分，加大财政转移支付中生态补偿的力度。采取“以能代赈”等措施，通过货币帮助或实物补贴，大力支持开发利用沼气、风能、太阳能等非植物可再生燃能源，来保证“休樵还植”，以解决农村特别是西部地区农村燃能问题。

4）强化生态补偿的税收调节机制进一步完善生态补偿的收费制度。完善现行保护环境的税收政策，增收生态补偿税，开征新的环境税，调整和完善现行资源税。进一步完善水、土地、矿产、森林、环境等各种资源税费的征收使用管理办法，加大各项资源税费使用中用于生态补偿的比重，并向欠发达地区、重要生态功能区、水系源头地区和自然保护区倾斜。

5）拓宽生态建设和环境保护资金筹措渠道要注意开展多渠道融资。政府投入为主、全社会支持生态环境建设的投资融资体制。建立健全生态补偿投融资体制，既要坚持政府主导，努力增加公共财政对生态补偿的投入，又要积极引导社会各方参与，探索多渠道多形式的生态补偿方式，拓宽生态补偿市场化、社会化运作，形成多方并举，合力推进。

6）要逐步完善生态补偿的管理体制。应理顺和完善管理体制，克服多部门分头管理、各自为政的现象，加强部门、地区的密切配合，整合生态补偿资金和资源，形成合力，共同推进生态补偿机制的加快建立。

7）加强生态保护和生态补偿的立法工作。环境财政税收政策的稳定实施，生态项目建设的顺利进行，生态环境管理的有效开展，都必须以法律为保障。要积极借鉴国内外在生态补偿方面的成功经验，坚持改革创新，健全政策法规，完善管理。

参考文献

[1]建立公平有效的生态补偿机制[J].中国环境生态网环境基础篇.

[2]我国建立生态补偿机制的战略与政策[J].中国环境报.

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(一)加快新一轮土地利用总体规划修编工作。按照国家和省上统一部署，加快组织进行我市新一轮土地利用总体规划的编制。编制新一轮土地利用总体规划，既要严格控制建设用地规模，确保耕地保有量和基本农田面积；又要切实注重空间合理布局和城乡土地利用结构优化，与城乡规划和产业发展规划相衔接。

(二)维护土地利用总体规划的严肃性。规划一经批准，必须严格执行。一般建设项目选址，必须选在土地利用总体规划确定的建设用地范围内，在土地利用总体规划和城市总体规划确定的建设用地范围外，不得设立各类开发区和城市新区。改变土地利用总体规划的，必须报经原批准机关批准。确需单独选址建设的项目，依法可以改变土地利用总体规划的，规划修改方案可以在报批用地时一并报批；其他项目用地涉及修改规划的，按法定程序修改规划后，方可报批用地。

(三)严格执行建设用地计划管理制度。各县(区)应当根据国民经济和社会发展计划、土地利用总体规划、国家供地政策和土地利用实际情况，提出下年度须经国家和省市批准的能源、交通、水利、矿山、军事设施等项目建设用地与城镇村庄建设用地等农用地转用计划建议。根据土地利用总体规划、土地开发整理规划和建设占用耕地造成耕地减少的情况，确定下年度土地开发整理计划。各县(区)土地利用年度计划建议，应于每年十月底前报市国土资源局，同时抄报市发展和改革委员会。

(四)年度农用地转用计划不得突破。各县(区)要按照“区别对待、有保有压”的原则，把有限的土地利用指标用在重点急需项目上，保障经济社会发展中关键领域和重点项目的需要。当年结余的农用地转用计划指标，经市国土资源局核实批准，下一年度可以继续使用。

(五)切实做好建设项目用地预审工作。项目建设单位向项目主管部门申报核准或审批建设项目时，必须附同级国土资源部门的预审意见，没有预审意见或预审未通过的，不得核准或批准建设项目。不符合国家供地政策、不符合建设项目用地标准、占用耕地但补充耕地方案不可行、需要修改土地利用总体规划但修改方案不可行的，不得通过项目用地预审，尤其对高档宾馆、高耗能、高污染、高排放的项目，不得通过项目用地预审。建设项目选址，同时要符合城市和村镇建设规划。在《国务院关于投资体制改革的决定》(国发[]24号)实施前批准立项的单独选址建设项目，报省国土资源厅进行用地预审。

二、进一步加强耕地保护，切实保护基本农田

(六)切实落实基本农田保护措施。新一轮土地利用总体规划修编，必须严格落实上级人民政府下达的耕地保有量和基本农田保护面积指标。各县(区)要进一步加强和完善基本农田保护工作，切实把基本农田落实到地块和农户，一定要做到“七有”即有保护公告、有保护组织、有保护合同、有乡规民约、有图表档案、有保护图件、有保护标志。

(七)严格执行基本农田“五不准”的规定。基本农田一经划定，成为不可逾越的“红线”，任何单位和个人不得擅自占用或者擅自改变用途。严格执行基本农田“五不准”即不准除法律规定的重点建设项目之外的非农建设占用基本农田；不准以退耕还林为名，将平原(平坝)地区耕作条件良好的基本农田纳入退耕范围，违犯土地利用总体规划随意减少基本农田面积；不准占用基本农田进行植树造林、发展林果业；不准以农业结构调整为名，在基本农田内挖塘养鱼和进行畜牧养殖以及其它严重破坏耕作层的生产经营活动；不准占用基本农田进行绿色通道和绿化隔离带建设。对违犯基本农田保护“五不准”的行为，要坚决依法查处，严肃追究责任，对有关责任人员由上级主管部门或监察机关依法按权限给予行政处分，同时，上级政府要责令限期整改，整改期间暂停农用地转用和征地审批。经国务院依法批准占用基本农田的，征地补偿费按法定最高标准执行，耕地开垦费按我省最高标准执行，并补划相当数量和质量的基本农田，确保全市基本农田总量不减少，用途不改变，质量不降低。

(八)严格执行耕地占用补偿制度。加大土地开发整理复垦力度，严格新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费和用于农业土地开发的土地出让金等专项资金的使用和管理，确保专项资金用于土地开发整理项目和基本农田建设。进一步加强土地开发整理复垦项目申报和监督管理，确保项目投资到位，实现全市耕地占补平衡。

三、严格建设用地审查报批

(九)明确建设用地报批权限。必须按照《中华人民共和国土地管理法》和《省实施<中华人民共和国土地管理法)办法》规定权限、条件和程序审查报批土地。国务院、国家发改委等部门或省政府批准或者核准的能源、交通、水利、矿山、军事设施等确需单独选址建设的项目，涉及的农用地转用和土地征收报国务院批准；除此之外单独选址建设的项目，涉及的农用地转用和土地征收报省政府批准，其中征收土地面积超过省政府批准权限(征用一般耕地超过35公顷，其它土地超过70公顷)的，须报国务院批准；建设项目确需占用基本农田的，须报国务院批准；在乡(镇)土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内，为实施村庄、集镇规划占用土地，涉及集体或国有农用地转用的由市人民政府审批：具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的国有未利用地的，由市、县(区)人民政府审批，村民宅基地占用土地利用总体规划确定的集体未利用地的，由县(区)人民政府审批。建设项目的可行性研究报告或者其他有关文件没有明确分期建设的，应当一次性报批农用地转用和土地征收。严禁将单个建设项目用地拆分审批。

(十)严格征地报批要求。征地报批时，必须附具被征地农民对补偿标准、安置途径的意见或者组织听证有关材料。耕地开垦费或新增建设用地土地有偿使用费来按规定足额缴纳的、征地补偿费未全额支付到位的，不得批准。

(十一)全面推行农村宅基地“三榜公布”、“三到实地”制度。农村村民需要宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，集体经济组织应将申请宅基地的农户张榜公布；公布期满无异议的，集体经济组织应将上报的农户再次张榜公布；经依法批准后，农村集体经济组织应将审批结果第三次张榜公布。在宅基地审批过程中，国土资源管理部门受理宅基地申请后，要到实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划等；宅基地经依法批准后，要实地丈量划定宅基地：村民住宅建成后，要到实地检查是否按照批准的面积和要求使用土地。

(十二)严格农村宅基地申请条件。不符合申请条件的不得批准宅基地。实行“一户一宅”政策，宅基地面积不得超过《省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》规定的标准。严禁城镇居民在农村购置宅基地。各县(区)要对农村宅基地进行清理，对一户多宅或面积超标准的和城镇居民拥有农村宅基地的要依法处理。

(十三)依法界定临时用地的范围。不得将建设用地按照临时用地审批，也不得将农用地按照临时用地审批。已按临时用地审批的建设用地，追究审批责任，符合报批条件的重新报批。禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设。

四、规范土地市场行为

(十四)严格控制划拨用地范围。经营性基础设施用地要逐步实行有偿使用，工业用地逐步实行招标、拍卖、挂牌出让，有两个以上用地意向者的，必须实行招标、拍卖、挂牌出让。以协议方式出让国有土地使用权的，出让价格不得低于协议出让最低价。对非法低价出让的，要依法追究责任。原划拨土地使用权转让，须经依法批准，并在土地有形市场公开交易，按照市场价格减去补偿费用的差额补交出让金；加强土地储备，土地储备工作由国土资源部门统一管理，市场交易价格明显低于协议出让最低价的，市、县(区)政府应当行使优先购买权；对临街具有商业价值的地块，应当以招标拍卖挂牌方式出让。

(十五)土地出让金一律不得减、缓、免。土地出让金必须足额到位，实行财政专户管理，严格执行“收支两条线”，严禁空收、空转、空支。

五、大力推进集约用地

(十六)严格执行工程项目建设用地定额指标。对不符合指标要求的，不予供地或者适当核减用地面积。

(十七)严格土地使用条件。认真执行工业项目用地的投资强度、容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地所占比重等控制性要求。对达不到土地使用条件的，不予供地；对擅自改变土地使用条件的，依照法律规定或者合同约定收回土地使用权。

(十八)严格控制建设用地增量。努力盘活土地存量，充分利用未利用地，严禁闲置浪费土地。土地征收经依法批准后，县(区)两年内未实施征地补偿安置方案的，批准文件自动失效；农用地转用依法批准后，县(区)两年内未提供给具体用地单位的，按未供应土地面积扣减该县(区)下一年度的农用地转用计划指标；提供给用地单位后，用地单位一年以上未满两年未进行实质性开发的项目，依法征收土地闲置费，已满两年未进行开发建设的项目依法收回土地使用权。

(十九)积极推进农村建设用地整理工作。各县(区)要根据实际情况，通过修编和实施土地利用总体规划，引导农村住宅建设逐步向小城镇和中心村集中，引导新办乡村工业向建制镇和重点小城镇集中。

六、进一步完善改进征地工作

(二十)完善征用土地程序。全面执行“告知”、“确认”、“听证”的规定。征地方案必须征求被征地村村民代表的意见；对征地的补偿标准和安置途径举行听证；对征地农民的基本生活保障问题必须妥善解决。否则不予受理用地报批申请。

(二十一)合理确定征用地地价标准。各县(区)要在综合统计的基础上，确定当地征地的统一年产值标准和土地征收区片综合地价标准。征用基本农田的，土地补偿费和安置补助费之和不得低于年产值标准的30倍。征用其他土地的，要适当提高补偿标准．

(二十二)加强征地实施过程监督。健全征地款分配制度，切实维护被征地农民的合法权益，保证被征地农民的土地补偿费、安置费、地上附着物和青苗补偿费足额及时到位。各县(区)国土资源部门对农民的补偿方式上，可以采取直通车、一站式补偿方式，直接向农民发放，确保被征地农民的利益不受损害。

(二十三)妥善安置被征地农民。各县(区)要逐步建立多种措施安置被征地农民生产生活的制度，改变过去单一的货币补偿安置措施。可以采取给被征地农民购买社会保险，对失地农民进行劳动技能培训并介绍失地农民就业。对于有稳定收益的项目，农民可以经依法批准的建设用地土地使用权入股。

七、依法加强土地监督检查

(二十四)严厉打击各类土地违法行为。各级国土资源管理部门要加强监督检查，加大对土地违法案件的查处力度，行政处罚要到位，依法应当拆除、没收或追究刑事责任的，不得只罚款、补办用地手续，确需补办用地手续的，在补办用地手续时，须附具对违法行为的处理意见及落实情况，征地补偿费、耕地开垦费须按最高标准支付和交纳。

(二十五)落实土地督查制度。土地执法监察工作要贯彻“预防为主，预防和查处相结合”的方针，大力宣传土地管理的法律法规，落实土地督查制度。市县(区)要进一步加强执法监察机构和队伍建设，改进执法形式和方式。建立健全土地执法监察网络，继续完善国土资源执法监察动态巡查制度，强化对土地违法行为的监察。

八、切实加强组织领导

(二十六)进一步明确各级政府对土地管理的责任。各级政府要把有效保护和合理利用土地作为关系全局的战略举措，摆上重要工作日程，周密组织，常抓不懈。保护和合理利用土地的责任，在地方各级人民政府，政府主要领导是第一责任人。各县(区)政府要对本行政区域内的耕地保有量和基本农田面积负责。市、县(区)、乡(镇)都要建立耕地保护责任考核体系与责任追究制度。各县(区)政府每年要向市政府报告耕地保护责任目标的履行情况；国土资源局要会同农牧局、监察局、审计局、统计局等部门定期检查和考核，并向政府报告。政府对认真履行责任目标、成效突出的，给予表彰；对没有达到责任目标的，要通报批评，并责令限期补充耕地和补划基本农田。

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关键词：环境政策，主体功能区，承载能力

鉴于不同区域的环境承载能力、环境特征、生态功能存在着显著差异，为保证政策的有效性，应实行区域差别化的环境政策，以更有利于资源空间配置的优化，使人口、经济活动等的分布能够与各个区域的资源、环境、生态的承载能力相匹配，实现人与自然的和谐发展，实现区域协调发展。

一、现行环境政策存在的若干问题

经过30多年的努力，我国已初步形成了一套比较完整的环境政策框架，这些政策在环境保护和生态建设等方面发挥了重要的作用。随着我国进入新的发展阶段，特别是开始探索实施新的区域协调发展战略，推进形成主体功能区，现行环境政策存在的一些问题需要我们认真关注和及时解决。

(一)环境政策与区域经济发展政策存在脱节之处

我国环境政策起步于计划经济时代、逐步形成于改革开放的过程中。受管理理念、制度环境和发展阶段的限制，我国环境政策的重点往往放在制定与实施具体的环境管理目标和狭义环境政策，很少关注如何把环境问题的预防和解决纳入到区域经济发展战略之中，环境政策的制定一般都落后于社会经济发展进程。

目前，在区域层次上落实某些具体的环境政策时受多种因素影响，仍很难纳入到国家有关宏观发展战略和区域开发的综合决策分析中，无法通过有效干预社会经济活动发挥效力。以环境影响评价为例，2002年，我国颁布了《环境影响评价法》，提出了广义的环境影响评价要求。但是，由于环境影响评价涉及多方利益群体，又缺乏相应制度约束，环境影响评价在实际操作过程中基本上被限制在项目层次上，很难纳入到区域发展综合规划中。

(二)现行环境管理体制，不利于实施区域差别化的环境政策

区域性是环境问题的重要特征之一。环境问题具有较强的外部性，一个地方的环境污染会影响周边地区，往往会超越行政区划边界。但我国目前实行的是以行政区划为单位的环境管理体制，地方环保局隶属于地方政府，使得一个有机的整体被这种体制分层切块。个别地区为谋发展而不惜损害其它地区利益以及阻碍环境管理的地方保护主义现象时有发生。同时，由于部门之间协调不畅，跨区域环保执法的难度较大。

另一方面，由于地理位置、气候条件、资源状况、社会经济发展程度，以及其他条件的影响，不同区域的环境问题呈现出不同的特点，环境管理应体现其针对性。在现行环境管理体制下，区域差别化的环境政策很难实施，不利于主体功能区的形成。

(三)各类环境政策之间的相互补充和协调性有待加强

我国已建立相对完整的环境政策体系，但各类环境政策之间的相互补充和协调性有待进一步加强。主要有三方面：（1）环境管理中的行政手段比较完善，但依靠市场的工具比较少；（2）污染控制类的政策比较完善，但有关生态建设的政策和区域性的环境政策都发展很不充分；具体的环境管理制度中也存在类似问题，如环境影响评价制度重点放在环境污染方面，而生态环境的评价重视不够；（3）生态资源保护政策是分领域由各行政管理部门分别制定和执行，相关政策之间存在着重复交叉、事权划分不明确等问题。有些资源管理政策的制定部门既是资源开发组织部门又是生态保护监督部门，内部存在着职能冲突。

(四)有关促进生态环境保护、恢复、建设的补偿政策不完善

对限制开发区和禁止开发区，有效的生态建设、生态补偿的环境政策非常重要，是落实主体功能区划、促进这些区域实现生态保护功能的关键政策措施。目前主要存在三方面问题：（1）经济补偿政策没有体现不同区域的成本差异，例如：退耕还林还草的经济补偿政策是实行全国统一标准，但是对于生态环境脆弱地区和条件较好的地区，植林植草的成本显然是不同的。（2）补偿年限过短，我国目前的退耕还草补偿年限仅2年，还经济林补助5年，还生态林补助8年。在实践过程中出现一系列问题，如有的地方为了获得更多补助，在适合还草区进行还林，不符合自然规律，最终会导致工程的失败。营造生态林的补偿年限仅比经济林多3年，造成很多农民更愿意营造经济林，导致生态林的比重偏低，达不到水土保持和生态环境改善的预期效果。由于政策的补偿年限偏低，相应的政策没有跟上，有的地方甚至出现复垦的现象。（3）补偿政策加重了地方的财政负担，例如：退耕还林还草政策中规定退耕还林还草过程中，所花费的检查验收、粮食调运、兑付等费用由地方财政负担，增加了地方政府退耕还林的执行成本，不仅对地方政府而言缺乏退耕还林的经济激励，而且许多地方由于财政困难，很难落实退耕还林政策。再如三北防护林体系工程，要求地方配套一定比例的资金，但三北地区多为“老、少、边、穷”地区，地方配套能力非常弱，造成资金不能足额到位，影响工程建设的速度和质量。

(五)自然保护区的管理体制不顺，制约自然保护区的进一步发展

根据我国《自然保护区管理条例》，自然保护区由环境保护部门实施统一监督管理；林业、海洋、水产、农业、建设、水利、文化等部门分别是各专业自然保护区的行政主管部门。这种分部门管理体制所引发的问题越来越突出，主要有：（1）具体主管部门与综合管理部门之间缺少主动的沟通和协调，综合管理部门也很难对各部门的自然保护区在宏观政策、政策指导与监督检查方面有所作为。（2）由于保护区分部门管理，国家没有统一的保护区建设规划，在保护区建设中对其功能与性质缺乏严格的界定，加上缺乏监督协调机制，自然保护区与森林公园、风景名胜区及其他类型保护地性质混淆。在自然保护区功能划分时，往往先满足森林公园及风景名胜区的功能要求，导致许多国家级自然保护区将旅游区规划在自然保护区的中心区域，这一现象如不及时改变，将严重影响我国自然保护区的发展和保护。（3）自然保护区多头管理的体制使得责任不清，定位不明确，国家及各级政府均没有明确的经费预算计划。国家各主管行政部门仅对少数几个自然保护区支持部分基建费，而且专款专用，其运行费由地方政府负担及自然保护区创收自筹。致使经费不足，保护区不得不设法开发保护区资源，影响保护区的管理和保护。

二、未来环境政策调整的原则和思路

（一）调整原则

1.综合协调的原则。环境、资源、人口和发展之间存在着紧密复杂的相互关系。完善环境政策，要按照综合协调的原则，全面、系统、综合地考虑人口、资源、社会、经济、环境等要素，将环境保护的要求逐步渗透到产业政策、价格政策、财税政策、贸易政策等各项经济发展政策的制定和执行之中，促进环境政策与其他政策的一体化。

2.环境优先的原则。坚持“环境优先”的原则就是要尽可能地在源头消减污染，确保实现可持续的经济社会发展。我国在实现经济快速增长的同时，付出了巨大的资源与环境代价。环境、资源与经济社会发展的矛盾日益尖锐，任何地方都不能再以牺牲环境为代价去换取经济增长，都不能以眼前发展去损害长远利益，更不能用局部发展去损害全局利益，决不能走“先开发、后保护，先污染、后治理”的路子。在今后快速推进工业化和城市化的过程中，坚持“环境优先”的原则，事关我国能否可持续发展的大局。

3.区域差异性原则。由于我国不同地区生态环境和污染对整体的影响存在显著的差异，再加上不同地区的经济社会发展水平不尽一致，同样一项环境政策在不同区域实施效果会产生明显的差异。此外，许多环境问题本身就是超越行政区的，需要建立区域性的协调机制。因此，调整和完善环境政策时要更准确地把握特定区域的环境特征，依照区域差异性的原则，因地制宜地调整环境与社会经济关系，更科学地促进区域协调发展。

（二）分区域的政策思路

在落实区域协调发展战略，推进主体功能区的形成过程中，环境政策调整和完善的总体思路是坚持环境保护的基本国策和三项基本政策，针对不同区域所具有的不同生态环境特征，实施区域差别化的环境政策。建立科学的排放总量控制制度，统筹增量控制和存量调整，制定细分标准和技术指标，组合多种政策工具，突出重点领域，强化监督执法。如表1所示。

表1分区域调控的环境政策思路

1.重点开发区。该区域未来的环境问题，主要来自工业化和城市化规模不断扩大的过程中所产生的工业污染和城市生活污染。由于重点开发区承担了其他区域产业转移和人口转移的任务，工业化和城市化的进程将会非常快，环境污染控制必须提早规划、严格执行，环境政策的重点是要严格控制开发过程中新增的环境污染和生态破坏。这类区域的发展规划要特别加强环境影响评价和环境风险防范，采取“预防为主，综合防治”的环境保护模式，重视从源头控制污染。在加大开发的过程中，实行更为严格的环境管理，建立和完善环境准入、环境淘汰和排污许可证制度，避免不可持续的生产开发方式对环境造成的破坏。在这些地区，首先是严格控制新的污染源，必须做到增产不增污，同时要逐步缓解既有的结构性污染。

2.优化开发区。针对这类区域发展的环境政策，其重点是要发挥环境保护政策的约束和激励功能，促进该区域经济增长方式的转变，禁止任何产生新污染的生产经营活动，着力解决既有的结构性污染。由于这些地区政府的经济力量较强、市场机制较发达，所以相应的政策调整包括两方面：第一，要制定更加严格的环境标准，加强政府环境监管和环境执法，坚决淘汰浪费资源、污染环境的工艺、设备和产品，严格实施排污许可证制度，无证企业不得排污。第二，要加强利用环境政策中的市场手段来调节生产和消费行为，如建立排污权交易制度，征收环境税，实行产品的环境认证制度，税收优惠政策等。

3.限制开发区。限制开发区是指资源环境承载能力较弱，并且该区域的环境状况关系到较大区域范围生态安全的区域，如长白山森林生态功能区、秦巴生物多样区等。这些区域的环境问题一方面是由于不合理开发本身造成的环境污染，另一方面是由此而引发的生态环境问题，如草地退化、水土流失，土地沙化、石漠化等。因此，针对这类区域的环境政策一方面要实施更加严格的环境标准，利用环境政策的约束功能限制不合理的开发方式，尽可能减少开发活动中的环境污染。同时，还要进一步完善相关的配套政策，如退耕还林还草的经济补偿政策、林区职工的安置政策等等，以更好地促进这一区域的生态修复和建设。

4.禁止开发区。禁止开发区是指依法设立的各类自然保护区域，这些区域的生态环境敏感性和生态系统服务功能的重要性较为突出。因此，要实行强制性的环境保护，严格控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能区政策的开发活动。环境政策的重点是在严格禁止环境污染的基础上，通过建立和完善有关财政支持制度，加强这些区域的生态建设。此外，禁止开发区多是国家自然保护区，目前仍存在分类型、分等级与分部门的重叠交叉的管理体制，不利于主体功能区的形成，还要进一步对自然保护区的管理体制进行改革。

表2不同功能区主要政策工具的选择

注：的个数表示环境标准在四类主体功能区中的相对高低。

三、推进主体功能区形成的环境政策建议

本报告主要从有利于推进主体功能区形成，有利于区域协调发展，有利于实现可持续发展的角度，提出如何更好地实施分区域调控的环境政策的若干建议。

(一)建立环境与发展的综合决策机制

实施可持续发展战略的关键环节之一就是要建立环境与发展的综合决策机制，从决策源头控制污染问题的产生。按照科学发展观的要求，环境保护的要求必须成为其他所有经济社会发展政策的前提，必须对经济和社会发展决策可能产生的环境影响做出评价。各类功能区在制定区域经济和社会发展规划、土地利用规划，调整产业结构和生产力布局等重大决策时，必须充分进行环境影响综合评价，使环境与发展之间形成一种利益协调和相互制衡的机制。

（二）统一规则，细化指标

根据国外制定和实施环境政策的成功经验，考虑我国资源环境承载能力普遍面临的日益严峻的挑战，今后我国环境政策的重点应放在建立“源头控制”的制度上，所有各类区域都要实施更严格的环境标准。但是，各个地方的生态环境特征不同，标准不宜采用“一刀切”的形式，应根据不同区域的环境问题特性以及环境问题产生的背景差异等多种因素，按照不同地区的资源环境承载能力、环境容量、生态功能等进一步细分总量控制标准、各项污染物排放标准、排污收费标准等等，按照不同区域不同的主体功能要求，制定不同的环境标准，更好地促进有关环境政策在不同区域的落实，以有利于推进主体功能区的形成。此外，环境标准要随着技术的进步逐步调整，创造一个动态的、逐渐严格的监管环境，以能够不断地激励更环保的技术创新和技术扩散。

（三）改革现行的排污收费制度，逐步引入排污权交易制度

在推进主体功能区形成的过程中，由于不同功能区环境特征不同，污染治理的成本存在显著差异，不同地区由于其主体功能的不同，环境标准也应有所不同。为了保证政策的公平性，以及激励引导各级地方政府和企业加大环保投入，亟待改革目前的排污收费管理制度，一方面要提高排污收费标准，使其能充分抵消污染者所造成的社会成本，尤其是要在限制开发区和禁止开发区，引入更严格的禁排制度，加大违法惩处力度。

另一方面要逐步引入排污权交易制度。排污权交易是一种以市场为基础的环境政策手段，主要是依法确立污染物排放权利，允许这种权利像商品那样进行交易，使同样的污染排放创造最大的社会福利，从而达到有效控制污染排放的目的。但引入排污权交易并不意味着市场完全取代政府实现环境监管，而是让政府利用市场的手段以更低的成本实现政策目标，更有效地实现污染控制。政府保留的主要职能是测算允许排放的污染物的总量，保证排污权的合法交易，并对任何违法的企业进行制裁。

与排污收费制度的不同，排污权交易制度是先确定排放总量，然后再让市场确定价格。因此，这种方式既能控制排污总量又能有效地配置资源。排污权交易制度的另一个有利作用是能够有效地促进企业技术创新。排污企业为了节约环保支出，必然要采用先进的污染治理技术，这可以进一步刺激社会不断地开发出更有效的技术，能有效地鼓励竞争和创新。要建立我国的排污权交易制度，需要对一些关键问题深入研究，如不同地区排污总量的确定、排污权初始分配的问题，排污权交易的区域范围（如果过大，可能出现在某些点区域污染特别严重）等等。

（四）探索建立有效的环境监管体系

推进形成主体功能区将超越当前行政区划的界限。现有体制下，环保监管机构隶属于各级政府，地方政府往往出于保护本地经济发展的目的而影响、干涉地方环保机构的环境执法，导致有法不依、执法不严，环境污染对本地和周边地区产生巨大影响。要保证推进主体功能区形成过程中有效地保护环境，就必须改革现有的环境监管体制，可选择的方案包括：（1）在现有的制度构架下，进一步完善和改进国家监察、地方监管、单位负责的环境监管体制，但大区设立隶属于国家环保局的环境监察派出机构；（2）建立全国垂直统一的环境监管体系，并在大区和基层设立分支机构。这不仅有利于环保政策的执行，也可以大大减少相互协调的工作和地方保护主义对环保的干扰，减少短期行为对长远发展造成的影响。

（五）加强环保监管的问责

为环境保护部门提供充分的授权和提供充足的资源，同时完善和加强问责制度，形成一套完整的责任追究和严厉的违规处罚制度，对不执行环保法律法规政策造成严重后果的、对因决策失误或行政干预等原因造成生态破坏和环境污染的，要追究有关单位及其负责人的行政责任，甚至刑事责任。同时，要加大对环保监管机构的问责，对出现监管机构失职、无所作为和乱作为的情况，要追究监管机构的责任。

需要强调的是，要鼓励社会、特别是传媒对环境污染问题的监督，造成全民关注环境问题的氛围，既暴露那些污染环境的企业、也监督环境监管部门及时、依法实施监管。社会监督是有效环境监管的重要手段。

（六）完善相关的政策，解决环保资金不足的问题

环境保护是一项技术性很强的工作，有效的环境保护必需建立在环境监测、监理监察、科研和教育培训的基础上。因此，环境保护客观上需要有充足的经费保障，尤其对限制开发区和禁止开发区，能否建立长期稳定的环保资金投入机制，将成为主体功能区能否真正形成的关键环节。

我国目前各地区的环保资金来源渠道还比较单一，主要是依靠政府投入，地方的环保事业经费纳入地方财政。但不同功能区的财政状况显著不同，在实践中，许多地方的环保资金投入都不能满足实际要求。应借鉴国外成功经验，完善相关的政策，不断开拓环境保护资金的稳定来源。一是完善国家的财政转移支付政策，保障限制开发区和禁止开发区环保资金的投入；二是要注重运用价格、财税、贷款贴息等政策和手段，鼓励社会资本投入环保产业，投入公共环境设施的建设和管理；三是建立环境保护基金，为污染控制设施建设、清洁技术开发以及污染受害者赔偿等筹措和提供资金。这一做法有利于形成环境保护资金的稳定来源，减轻政府的财政负担，在世界各国中已得到越来越广泛的实施，其作用也日益重要。

（七）进一步完善生态补偿政策

限制开发区和禁止开发区，对于整个国家而言，更重要的是承担生态保护功能，与生态保护功能相矛盾的经济活动将受到限制，与此同时，地方的财政收入势必会减少。如果地方为保护和改善生态环境所牺牲的经济利益得不到经济补偿时，为了基本的发展需求，当地政府就可能不会从保护生态环境的角度去限制生产开发活动，主体功能区划也很难落实。因此，我国在推进主体功能区形成的过程中要进一步调整和完善有关的生态补偿政策，这是国家生态环境保护与建设方针得以长期稳定实施的关键，也是促进主体功能区形成的重要保障措施。主要有以下四个方面：（1）细化补偿标准，实行分地区调控的政策。（2）在补偿政策实施年限上，不仅要区分还草、还林，还要区分各地不同的自然条件和经济社会发展特征，要充分考虑当地生产活动的转移、生态移民等所需要的时间。（3）实行多元化的补助形式，改变目前单一粮食和现金的补助方式，根据当地的经济发展水平，以及农民的实际需要提供多种形式的补助，如以“项目支持”的形式，促进生态保护区的替代产业的发展。（4）加强生态保护立法，为建立生态环境补偿机制提供法律依据，对自然资源开发与管理、生态环境保护与建设，生态环境投入与补偿的方针、政策、制度和措施进行统一的规定和协调，以保障生态环境补偿机制很好地建立。

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一、相关理论

(一)外部性理论

外部性最早是由布坎南与斯塔布尔宾于1962年提出的。外部性是指私人收益与社会收益、私人成本与社会成本不一致的现象。[1]一般而言，外部性具有附带性的特点。其中正外部性是某经济主体的经济行为行为对其他经济主体附带的好处，具有“不得不赠予”的特征;负外部性是指某经济主体的经济行为对其他经济主体外加的负担，具有“不得不转嫁”的特征。经济主体从事经济行为时所产生的利益，有“可计量利益”与“非计量利益”之分。“可计量利益”是经济行为主体的行为目标，是收入与成本费用之间的差额;“非计量利益”是某经济行为主体在实现自己目标的同时，所产生的无法界定和计量的对其他经济行为主体的经济利益。经济主体根据“可计量利益”来决定自己的生产经营行为，在生产经营过程中产生的“非计量利益”则为外部性。对于理性的经营者来说，在没有建立有效使得“非计量利益”转变为“可计量利益”的生态服务交易市场或提供有效补偿的前提下，将根据“可计量利益”最大化的原则组织生产，不会自动地将提供最优的像生态服务这种“非计量利益”作为经营目标。[2]生态补偿的重要意义就在于如何将“非计量利益”转化为“可计量利益”来补充外部性现象产生的市场失灵问题。

(二)公共物品理论

公共物品是指那种既不可能也无必要对其消费加以排他的产品，或者说同时具有非排他性与非竞争性的产品。公共产品是相对于私人产品而言的。根据公共产品的特性，排他性的使用或者消费的竞争性是区别私人物品和公共物品的两个定义性标准。公共物品可分为纯粹公共物品和非纯公共物品，纯粹公共物品完全满足这两个特性，生态服务的有些功能是属于纯粹公共物品，纯公共物品由于不存在价格信号，因而无法通过市场机制进行资源配置，需要中央政府进行配置;然而非纯公共物品并不严格满足这两个特性，如有些非纯公共物品具有部分非排他性或排他的成本很高，而且在达到某一消费数量后就具有竞争性。生态服务的部分功能具有公共物品的特征，但其消费具有地域性或集团性，所以这类公共物品准确的说应该属于准公共物品。准公共物品可以在某些范围内按受益者负担的原则制定价格。市场机制、自愿协商机制、合约机制、以及民间自愿机制等在公共物品供给中普遍存在失灵问题，只能由相应的政府机制来替代弥补，而且也只有政府参与才能增进公共福利潜力。

(三)机会成本

机会成本，就是做出某一决策而不做出另一种决策所放弃的利益。社会经济生活中充满了选择，当某种资源具有多种用途时，使用该资源于另一种用途，就意味着放弃了其他用途。这样，使用该种资源的机会成本，就是放弃其他用途可能得到最大收益与已选择用途收益之间的差值。因此，要想使行为主体放弃现在用途必须使在另一用途上得到的收益要不小于现在用途的收益。市场经济运行规则要求一切商品的生产和经营要在市场实现等价交换，生产和经营才能维持和发展，因此市场经济条件下的商品生产和经营均以赢利为目的。拿生态公益林为例，生态公益林的生态产品是以活立木群落的整体形式发挥作用的，活立木本身是其生态产品的载体。一旦其经营者受经济利益驱动，将林木采伐，其生态效益也就不存在了，森林生态产品也就随之消失。因此要想保证生态产品的供应必须补偿其机会成本即林木采伐的收益。

(四)公平理论及福利经济学

福利的“希克斯-卡尔多”补偿原则:如果资源配置的结果使福利受益者补偿福利受损者后，受益者的福利水平仍可以提高，那么这一配置就是最优配置。在希克斯(Hibbs)和卡尔多(Kaldor)设想的基础上，后来发展为补偿原则论，又称新帕累托标准。新帕累托学派探讨了由于经济变化而处境改善的人(即受益者)能否补偿那些处境恶化的人(即受损者)。如果一个特定的改变使受益者的福利增进很大，以至于在完全地补偿了受损者的福利损失后还有剩余，那么基于新帕累托标准，这一改变就是一个潜在的社会福利改进。[3]利特尔又提出福利的变化应提高收入的分配效率，这样需要建立一个社会福利函数，根据不同个人的地位，给不同个人福利变化以相应的权重。[4]

公平理论起源于美国行为科学家亚当斯(J.S.Adams)等提出来的一种激励理论。亚当斯公平理论的基本观点是:当一个人做出成绩并取得报酬以后，他不仅关心自己所得报酬的绝对量，而且关心自己所得报酬的相对量。因此，他要进行种种比较来确定自己所获报酬是否公平，比较结果将直接影响今后工作的积极性。所用的比较包括横向比较和纵向比较，横向比较是指一个人投入和收益的比值与组织内其他人的投入和收益的比值相等时，才是公平的;纵向比较是指把自己目前投入与目前所获得报偿的比值，同自己过去投入与过去所获得报偿的比值进行比较，只有相等时才是公平的。[3]在进行生态补偿时，不仅需要促进社会福利的改进，而且需要适当考虑社会的公平性问题，促进地区间的均衡与协调。

二、生态补偿客体分析

外部性具有外延的可扩散性，内涵的可计量性。外延的可扩散性是指经生态产品所产生的外部效应具有分解和放大作用。分解是指自然的吸收与化解作用;放大是指负外部性剂量超出自然净化能力后所产生的加速现象或正外部性在对其他经济主体在其生产经营过程中所产生的传递与累积作用。内涵的可计量性是指经济行为主体可以准确计量其限制负外部性所付出的成本和费用或提供正外部性所产生的机会成本的增加。生态服务供给的机会成本及其产生的外部利益作用方式来看，生态服务外部性同样具有外延的可扩散性与内涵的可计量性。生态服务外部利益本身具有多样性，且相互交叉重叠，并通过传递和累积作用，使其所产生的外部利益难以进行准确计量。相反，提供生态服务所产生的机会成本的增加则可进行较为准确可靠的计算。以此为基础结合劳动价值理论对生态补偿客体的应有利益进行分析，得出补偿量的构成。

生态补偿的客体就是以提供生态效益为服务内容的提供者。补偿则是相对于损失而言的，受限制地区的生态建设对生态服务的提供者有多方面的影响。

第一，提供生态服务有投入成本，由于部分生态服务的使用是非排他性的或非竞争性的，这部分成本不能在市场上交换，在市场上体现不出其自身价值，因为收不回投入成本，而造成生态服务的无偿使用和经营者经济利益的损失。

从生态服务经营者资金流转图1可以看出，生态服务经营者的投入成本，一部分是通过生态产品在市场上交换而收回，另一部分则是以生态服务的区域性消费者和作为全民代表的中央政府支付补偿费的形式回收的。由政治经济学理论可知，企业要维持简单再生产需要在一个生产周期结束后，返回到经营者手中的资金数额要包括生态服务经营者的个别劳动中的c、v和m三大部分，也就是说既要包括用于生态建设的生产资料价值c和劳动者在必要劳动时间内创造的价值v，又要包括劳动者在剩余劳动时间内所创造的价值m。[5]这些部分的补偿必须给予完全补偿，否则就只能使这些有益于全社会的生态建设事业趋向萎缩，进而导致生态环境与社会经济效益的日益恶化。

第二，由于土地利用方式的改变造成的机会成本损失，如退耕还林还草等改变土地利用方式的生态重建措施的实施造成直接的经济损失，如粮食减产，收入减少等，受益地区应当提供相应的经济补偿。因此，生态建设地区的生态服务经营者至少应得到这两部分补偿，即生态建设费用补偿和土地利用方式改变导致的机会成本损失补偿。

三、补偿主体分析

生态效益补偿的主体就是生态服务的受益者，对于得到生态服务的受益方来讲由于生态产品的公共物品属性的影响，并不热衷于从市场中购买生态服务，而是多采取搭便车的方式无偿使用生态服务。这样就要求建立相应补偿机制来向享受这部分生态服务的受益者征收生态补偿费用，然而怎样合理的征收补偿费用呢?由于生态补偿涉及面广，需要发挥政府和市场两方面的作用，政府在生态补偿中要发挥主导作用，如制定生态补偿政策、提供补偿资金、加强对生态补偿政策的监督管理等。同时，在市场经济体制下实施生态补偿还需要发挥市场的力量，通过市场的力量来推进生态补偿制度。[6]以物品是否为公共物品作为划分标准，判别和划分不同的受益对象，再结合受益程度对受益者征收相应的补偿费用。

公共产品是指那种既不可能也无必要对其消费加以排他的产品，或者说，具有非排他性与非竞争性的产品。公共产品是相对于私人产品而言的。根据公共产品的特性，排他性的使用或者消费的共同性是区别私益物品和公共物品的两个定义性标准。[7]公共物品可分为纯粹公共物品和非纯公共物品，纯粹公共物品完全满足非竞争性与非排他性两个特性，生态服务的有些功能是属于纯粹公共物品，如吸收二氧化碳、释放氧气等。纯公共物品由于不存在价格信号，因而无法通过市场机制进行资源配置，因而需要国家进行配置;然而非纯公共物品并不严格满足这两个特性，如有些非纯公共物品具有部分非排他性或排他的成本很高，而且在达到某一消费数量后就具有竞争性，如水资源的利用等。生态服务的部分功能具有公共物品的特征，但其消费具有地域性或集团性，所以这类公共物品准确的说应该属于准公共物品或俱乐部物品。准公共物品可以在某些范围内按受益者负担的原则制定价格。

四、生态服务功能划分

人类从20世纪70年代就开始了对生态系统服务及其价值的研究。1977年Westman提出了“自然的服务”(nature’sservices)概念及其价值评估问题[8]，只是由于地球生态系统提供的服务绝大部分价值难以准确计量以及缺乏相应的价值评估理论与方法体系而进展缓慢。1997年Daily及Constanzaetal.的工作，将生态系统服务的价值评估研究推向生态经济学研究的前沿，并取得了显著进展。

Constanzaetal.综合了国际上已经出版的用各种不同方法对生态系统服务价值的评估研究结果，将全球生物圈分为16个生态系统类型，并将生态系统服务分为17种类型，在世界上最先开展了对全球生物圈生态系统服务价值的估算，这是目前最有影响的对生态系统服务价值的研究结果。20世纪90年代末以来，国外有关生态系统服务的概念、生态效益的价值理论及评估方法等开始引入国内。然而这种价值衡量结果显示，生态系统服务价值近似于国民生产总值，甚至大于国民生产总值，因此以生态系统服务价值作为补偿标准很不合理。本文用生态价值测算结果作为生态服务受益大小的衡量，这样可以减少对生态价值衡量方法不同产生的争论和疑义，使生态价值作为生态建设费用补偿的工具。

由生态服务功能分类表(表1)中可以看出各种生态服务功能价值是不同的，按公共物品属性划分的各类别的生态服务价值比例也有很大差距，由小到大依次为涵养水源(占总价值1.66%)营养固定(占总价值1.98%)固定CO2(占总价值4.73%)有机物利用(占总价值9.60%)释放氧(占总价值17.36%)净化大气(占总价值30.44%)土壤侵蚀(占总价值34.78%)。其中私人物品总价值1.894×1012元/a，占总价值11.58%;准公共物品10.851×1012元/a，占总价值66.32%;纯公共物品总价值3.613×1012元/a，占总价值22.09%。因此，由准公共物品属性而受益的局部地区负担的生态服务功能占主要部分，其次是纯公共物品属性的生态功能，这部分由中央政府作为受益群体的代表来支付补偿。

私人物品价值的实现是要依靠市场的，如果产品不能够进入市场则产品价值是不能够实现，因此如果生态建设者负担相应比例的建设成本，却不能够使产品在市场中得以实现，那么必然造成建设成本弥补不足问题。所以这里将建设成本全部由准公共物品与纯公共物品受益者分担，私人物品作为发展权利让渡给生态建设者(尤其是市场开发水平底的地区)。因此由表1可知，有公共物品属性的服务价值为14.464×1012元/a，其中准公共物品价值占75.02%，即由受益地方分担的比例。纯公共物品价值占24.98%，即由国家分担的比例。

五、补偿模式设想

目前，世界各国生态效益补偿所采用模式主要有公共支付体系，企业或区域之间的自主协议，市场交易体系三种。国内学者张涛(2003)认为，生态价值的研究多数以衡量出生态服务价值的具体数值为目标，试图以此作为生态补偿的标准，补偿生态服务供给者。然而生态服务价值的衡量结果往往与GDP相当，以此来补偿显然不够合理。本文利用前人的研究成果，以不同生态服务功能的公共物品属性为划分标准，以各个类型的服务价值为基础，按照单项生态服务价值占总价值的比例，分担生态建设所产生的各种费用。

1.对于补偿量的核算需要深入细致研究。应建立科学合理的指标体系，不仅需要考虑生产成本、机会成本，还应当考虑经济发展差异、社会发展差异，合理分配所增加的社会福利，共享发展成果。但至少不应低于所能取得的机会成本，如果核算结果偏小，则影响政策实施效果，受补偿者满意度低，甚至抵触政策实施。[9]

2.需要降低交易成本提高效率。对补偿主体的征收方式及对补偿客体的补偿方式进行设计，如何降低交易成本，提高效率是关键。

3.对于生态功能的公共物品属性需要合理划分。需要根据不同生态功能的具体影响范围进行具体量化研究，从而合理确定受益对象及受益数量，真正实现受益者支付的原则。

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关键词：林地；保护；利用；远安县

1引言

林地是森林资源组成重要部分，承载着生态文明建设空间、林业发展空间、保护人类生存空间，是林业事业主体。党的十八届三中全会提出建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，划定生态保护红线，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，改革生态环境保护管理体制。当前生态文明建设主体在林业，已上升到国家政治层面，因此保护森林与林地工作刻不容缓。

2远安县林地资源概述

远安县位于湖北省长江中上游鄂西北，系鄂西山地向江汉平原过渡地带，属三峡库区生态环境治理重点县市之一，也是国家天然林资源保护工程实施县之一，位于北纬30°53′08″～31°22′34″，东经111°14′34″～111°52′41″，地势西北高，东南低。该县以沮河为界，沮河以西为浅切割中低山区，沮河以东为低山丘陵区，沮河沿岸为低山丘陵河谷区。平均海拔500m，海拔在76～1325m之间。境内沮河、漳河、西河三大水系流域，自北向南注入长江，属长江一级支流，气候温和，雨量充沛，四季分明，属亚热带大陆季风气候区，适宜多种植物生长。

2.1林地资源概况

根据2010年全县森林资源清查数据，全县土地总面积174920hm3，森林覆盖率74.38%，活立木总蓄积380万m3，林地总面积138506hm3，占79.1%，其中有林地128556hm3、疏林地8075hm3、灌木林地1213hm3、未成林地358hm3、苗圃地10.2hm3、无立木林地186hm3、宜林地108hm3，全县林地分生态公益林和商品林两种林地类别。

全县纳入补偿生态公益林林地面积60487.2hm3，其中国家生态级公益林20440.5hm3，省级生态公益林17440hm3，县级生态公益林22606.7hm3。

2.2森林林地资源特点

全县林地立地条件好，土地肥沃，酸性为主，地形以山地中山为主，山谷纵横交错，热量适中，雨量充沛，湿度较高，无重大自然灾害，适宜林木生长，森林资源丰富，素有“小林海”之称。森林植被均为天然林次生植被和人工栽培，植物群落为针叶林与阔叶林混交，常绿树与落叶树共生，属亚热带常绿阔叶林地带，常绿和落叶阔叶混交林区，夏绿林向常绿林的过渡地带。以马尾松、杉木、栓皮栎、麻栎、青冈栎、樟、茶等为常见，以天然次生林和人工栽培植被所代替。

林地平均活立木总蓄积为295m3/hm2，森林植被呈现林分质量低，林分呈现针叶林多，阔叶林少。用材林多，经济林少，中幼林多，成熟林少，树种单一林分效益低，森林生态功能脆弱；用材林中，幼林占多数，成熟林少，木材质量及径级逐年下降，林地生产力偏低，优越的立地条件和建设高标准用材林基地的要求不相适应，林地生产潜力未能充分发掘。局部地区自然环境和条件恶劣，部分为石漠化土地，利用改造困难。因地质、气候、地貌等原因，缺水缺土，自然环境和条件恶劣，利用难度大。

2.3林地保护管理情况

（1）远安县实施天保工程以来，全面停止天然林采伐，实行森林限额采伐，森林巡护制度，开展公益林建设（封山育林、人工造林），退耕还林、低产林改造、造林补贴、生态公益林补偿等林业重点工程，强化森林资源保护利用，提高了森林质量。全县依托生态项目以发展柑橘、核桃、茶叶、景观植物等、用材林基地为契机，促进林农曾收，充分挖掘林地生产潜力实现最大产出。

（2）实施生态公益林林地管理，统一规划、科学经营、严格管护巡山，生态公益林区划落界后，不得变更和改变林地用途，确保生态公益林面积不减，极端脆弱林地资源重点保护，供保护和改善生态环境、水土保持用途。

（3）商品林林木、林地实行有偿使用制度，依照国家法律规定，可以出租、出让、转让，作价入股作为合资、合作造林，自主经营原则，但不得将林地改为非林地，需变更林木、林地的所有权或使用权的，依法办理权属变更登记手续。

（4）严格实行林地用途管制，林地主体功能主要用于发展林业和生态建设，严禁将林地改变为非林地。未经批准不得占用，经济发展、工程建设项目使用林地，经林业部门审核同意，依法缴纳森林植被恢复费，次年异地等量恢复森林植被，恢复数年以后，其面积和质量不低于征占用林地以前的水平，确保林地面积稳中有升。

3林地保护利用存在的问题

3.1征占用林地长期存在

人们生活水平提高带来的需求压力，新农村建设、工业化和城镇化扩张带来的发展压力、工矿厂区、低丘缓坡开发、工业进山，道路、旅游等需求量增大。林地既要承担生态需求重任，又要满足经济社会发展用地需求的需要，保护与利用的矛盾比较突出。远安是一个“八山一水一分田”的山区县，耕地资源有限，需要林地承担经济社会发展的供地责任。

3.2林地保护重视不够

林地可持续发展战略地位、生态文明重要性和必要性等认识不足，林地逐年减少，对外来投资者占用林地的管理放任，林地与耕地未放置同等位置，林地植被恢复费征收阻力大，导致违法使用林地时有发生，林地管理难度大，林地保护法律意识淡薄。在处理项目建设和林地的管理问题上，重发展经济，轻保护，给依法管理林地和查处林地案件造成困难和障碍，不办理林地占用手续比较突出。

3.3森林资源经营、管理粗放，生产力低

远安县99.2%以上的森林由集体或个人经营，经营管理粗放，纯林多、混交林少，幼中龄林多、成过熟林少，森林质量不高，效益较低，森林质量差，林种结构不合理，森林资源增长缓慢，森林火灾、森林病虫害威胁严重，局部森林生态功能薄弱。

3.4林地保护利用缺乏统一的规划管理

林业部门管理林地的努力和意识在不断增强，但林地征占用管理主体为林业部门，已编制林地保护利用规划，林地管理无法做到统筹规划、科学管理，定量控制、定额管理。随着地方经济快速发展、生态建设的不断推进，如何加强依法保护和合理利用林地资源，已成为林业部门一项十分紧迫的任务。因此，林地保护利用规划应得到落实，再细化到山头和并依法管理林地，保障林业的可持续发展和生态安全，实现生态、社会、经济效益的有机统一。

3.5林地增加受限

林地需求量大，但可开发林地潜力受限，破坏容易恢复难，新增造林地转化为林地面积较少，其它长期弃耕撂荒的土地和山区农户外迁后的宅基地及周围自留地、部分工厂外迁留下的废弃土地、矿区植被恢复等可转化为林地，可增加森林植被恢复力度，可以保证林地征占用动态平衡，并实现林地稳中有升、持续增加的目标，但植被恢复投资较少，见效慢。

3.6林地产权管理体制不发达

实施森林分类经营困难，林木、林地使用权流转不规范。随着市场经济的不断发展，林业作为第一产业，林木、林地等作为生产要素进入市场是大势所趋。全县林地以集体所有为主，森林资源培育管理的开发利用没有摆脱体制的束缚，集体林区的“责任山”“自留山”分散经营，加上市场经济体系不健全，管理体制和投资机制不完善，产业化程度不高，带动山区奔康致富的牵引力不强，给实施森林分类经营带来了较大的困难。

3.7林业投入资金覆盖面不够

林地保护利用工作是一项牵涉面广、工程量大，森林资源培育生产周期长、见效慢、经济收益低，经营生态林补偿标准较低，必须投入大量的人力、物力和财力。因此给经营者投资林业、保护林地的积极性不高，林地保护利用效果欠佳。

4对策与措施

4.1加大宣传力度，提高社会认知度

要充分利用各种媒体，进行宣传，提高全社会对林地保护的重要性和必要性的认识，增强全民的林地忧患意识和保护意识，做到依法按规划使用林地，依法治地。要认识到良好的生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉，关系到人民群众的幸福指数，实现生态惠民、绿色惠民，让森林进城，为身边增绿，建美丽乡村等森林建设活动蓬勃展开，使绿色更加贴近人们的生产和生活。

4.2完善和强化林地保护管理法规

建立健全林地保护管理的法律法规体系，严格执法，使林地管理工作做到有章可循，有法可依，违法必究。要加强林业部门的自身建设，建立起一支高素质执法队伍，落实各级监管经费，在现有林地管理机构基础上，整合优化基层林业管理站、林业行政执法机构等机构和队伍建设。

4.3加强林地林权管理

加快推进森林、林木和林地使用权的流转。鼓励各种社会主体多种等形式参与流转，自主经营。利用计算机技术与“3S”技术，完善林地地籍管理制度，并对林地利用进行动态监测，及时、准确地掌握林地利用动态变化及规划实施情况，以数字影像信息为主要技术手段，建立林地保护利用管理与动态监测为主要内容，为政府决策提供便捷、有效的服务，接受社会对规划实施情况的监督。

4.4实行林地功能分区，推进林业分类经营管理

依托林业工程建设，着重构建完善的林业生态体系和发达的产业体系，对森林资源培育实行统一规划、分类指导、重点突出、分区实施。实施公益林和商品林分类经营改革，提高公益林生态效益补偿标准，管好公益林，放活商品林。优化布局 统筹兼顾，根据自然、社会、经济条件和人口、资源、环境关系的空间差异性，林地功能相适应的差别化林地管理，采取分类管理、分区施策、分等保护，分级利用等措施，发挥森林多功能效益，满足经济社会发展多品种需求。

4.5利用科技推动林地资源管理

依靠科技提高森林与林地资源和环境监测管理水平，加快林业科技进步，提高技术创新，利用现代化科技向林业的全面渗透，用现代科技装备林业，提高科技含

量，用现代科学方法管理林业，促进林地的可持续发展。实现信息化管理，加强和完善森林资源定期调查动态监测网络，整合各类林业工程、一二类清查，构建林业资源与工程项目一张图，建林地资源数据库和信息管理系统，统一管理林地数据。加强林地档案管理，建立林地地籍档案。运用“3S”技术实施年度林地更新、监管、查阅，全面掌握林地变化状况。

4.6实行林地总量控制

健全制度，节约集约，划定森林和林地保护红线，建立自然资源资产产权制度和用途管制制度，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，限制经营性项目使用林地，引导工程建设项目节约集约使用林地，严管肆意占用林地。保障异地造林恢复森林植被资金投入，确保使用林地总量不突破，同时，挖掘潜力 确保增长。加强林地用途管制，实行森林分类经营，分类确定管理体制，打击违法占用、擅自变更、改变林地的用途。

4.7落实林地保护利用目标考核责任制

政府主要负责人是林地保护利用第一责任人，要把规划确定的森林保有量作为森林资源保护和发展目标责任制考核的重要内容，把全面保护林地、节约集约用地作为经济社会发展评价的重要因素，划定的生态红线，限制盲目开发利用的“高压线”，维护生态平衡的“安全线”，建设生态文明的“目标线”，实现永续发展的“保障线”。 并将其作为干部政绩考核。

4.8发挥公共财政在生态建设方面的引导作用

加强政策引导，依靠林业项目建设，推动生态建设的工程化运作，拓宽林地保护利用投入渠道，运用市场化运作机制，拓展多元化投融资渠道，吸纳商品林建设发展资金，推动林业产业发展的社会化运作，增加林业项目投入，实施生态体系建设工程，加速生态修复与造林绿化进程，提高林地生产率和森林质量。巩固和实施现有的林业生态工程，同时申报和争取一批生态治理与保护工程。

参考文献：

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关键词：耕地保护制度；城镇化；對策

基金项目：2012年度河南省政府决策研究招标课题《工业化、城镇化加快推进时期耕地保护问题研究》研究成果之一（课题编号：20128675）

中图分类号：F323.2

文献标识码：A

收录日期：2013年1月17日

当前，我国的耕地保护制度体系以1998年《土地管理法》为核心，有些学者称当前的耕地保护制度是世界上现行的最为严格的耕地保护制度。从目前来看，现行的耕地保护制度虽取得一定的成效，但制度本身存在着土地产权和土地使用制度方面的缺陷，导致了我国耕地的持续流失。河南省是第一农业大省，也是人口大省。随着人口增长和中原经济区的建设，一方面需要更多的耕地来保障人们對食物的基本需要；另一方面又需要一定数量的耕地来发展生产、进行非农化建设。现行耕地保护制度与河南省不断增长的耕地需要之间的矛盾日益突出。

一、现行耕地保护制度對河南省耕地总量的保护

1978年至2012年河南省由于国家基建、乡村集体占地、农民个人建房占地、退耕还林还草占地及部分的耕地改为园地等自然、社会因素，制约着全省耕地总面积的趋势变化。根据河南省1978～2011年的统计年鉴调查分析，可以看出河南省年底常用耕地总面积在34年中是呈上升的趋势，整体经历了快速下降期-波动增加期-快速上升期-平稳期的基本变化过程。在1978年至2012年间河南省的工业化、城镇化水平也在不断增长，其中，1978年河南省的工业化率为10.55%，1987年以后各年的工业化率均在15%以上，2009年河南省的工业化水平更是高出了全国平均水平0.98个百分点，达到了28.15%；河南省的城镇化步伐在33年间也在加快，1978年为13.63%，其后一直保持快速增长态势，2012年河南省城镇化率更是达到了42.4%，在2011年的基础上又提高了1.8个百分点。传统上人们普遍认为，伴随着城市化发展，城市建设用地外延式增长必然要求占用更多耕地，工业化、城镇化的发展和耕地保护之间存在着尖锐的矛盾。而从河南省近年来耕地总量以及工业化、城镇化的发展水平来看，河南省在工业化、城镇化进程不断加快的同时，却协调了耕地保护和城镇建设之间的矛盾。（图1，数据来源：依据2011年河南省统计年鉴整理）

二、现行耕地保护制度在河南省城镇化发展中凸显的问题

（一）耕地的土壤污染问题得不到制度保障，耕地质量下降。从1978年至今，河南省耕地面积波动振幅不大，较大的振幅发生在2001～2003年间，较小的振幅发生在2006～2011年间。这说明河南省耕地总量的变化少有大起大落的现象出现。而根据梁保松等人對1978～2009年粮食总产量的分析发现，在2004～2009年间河南省的粮食总产量快速增长，粮食总产量由2004年的4，260万吨迅速增长到2009年的5，389万吨，增长幅度为26.5%。另外，从图2来看，1978～2010年的33年间，河南省的粮食单产量在波折中稳步攀升。这从一定的层面说明近年来河南省粮食单产量的提高主要是通过提高现有土地的利用效率来实现的。（图2，数据来源：依据2010年河南省统计年鉴整理）

在一定时期由于经济发展水平的提高，化肥、农药等物质和技术投入的增加能使粮食单产取得大幅度的提高，對粮食总产量的增长有着显著的影响，使得耕地面积变化對粮食总产量增加的约束性出现暂时的降低。但是，近年来由于人们过度片面追求粮食单产量的提高，滥施肥料、农药，过度使用农用地膜而没有全部回收，导致河南省耕地遭受到严重的土壤板结硝化、残膜“白色污染”，破坏了耕地的土壤结构，對耕地资源的水体环境造成的污染更为严重，耕地质量严重下降。另外，随着我国城市化水平不断提高，河南省城镇化的进程速度也随之加快，2009年河南省城市化率达到38.5%，有利地带动了非农人口的增加和非农业产业的蓬勃发展。但是，在城市加速发展的同时，工农业“三废”和城乡生活垃圾的排放占用了许多土地，几乎對全省所有的河流湖泊产生了不同程度的污染，而且还通过灌溉的方式對大量的耕地造成威胁，土壤肥力下降，耕地的质量遭到严重破坏。

（二）耕地开发难度大，后备资源贫乏。耕地后备资源开发是增加有效的耕地面积，落实占用耕地补偿平衡的有效手段。河南省耕地后备资源调查统计成果表明：河南省可开垦的土地在豫东黄淮海平原和豫南、豫西、豫北山地均有分布。可复垦土地较多的有三门峡市、焦作丘市和信阳市，占河南省耕地后备资源可复垦土地的74.3%。据国土资源专项调查与评价表明，2005年河南省共有宜耕后备土地资源9.96万公顷，主要分布在黄河沿岸（滩涂）和豫西、豫南、豫北等低山丘陵区，對其开发既有来自生态保护等政策方面的制约，又有水资源缺乏、地形坡度大等自身条件的限制，同时河南省土地利用率高，开发强度大，未利用土地不但数量不多，而且开发的难度也较大，可利用的耕地的后备资源严重不足。随着河南省工业化、城镇化进程的进一步加快，耕地后备土地资源开发难度的加大和数量的不断减少，未来占补平衡政策在河南省实施的难度会不断加大。

（三）土地管理制度实施过程不严格，耕地补充占优补劣的现象普遍。自设立土地管理机构以来，我国一直采取中央与地方政府分级管理的体制，而中央和地方在耕地保护上的认识却并不一致。在我国耕地面积急剧减少的情况下，在我国中央人民政府一再宣告实行最严格的土地管理制度、切实保护耕地的时候，各地城市用地规模的扩大、城市内存量建设用地挖潜不足，建设外延扩展势必要占用日益减少的耕地。

由于我国的土地管理制度规定，占用基本农田进行经济建设的，必须报国务院批准。而需要占用的土地是否位于基本农田保护区，依据是基本农田保护规划图和当地的土地利用总体规划图，只要想方设法修改这两个规划图，就可以给非法占用基本农田披上合法的外衣，获得合法的批准，抑或就先占用后申报或者边占边申报。根据土地利用的需求随意修改发生法律效力的土地利用总体规划偏离了制定土地利用总体规划的初衷。地方人民政府在片面追求经济增长的同时，制定的经济发展决策已偏离了耕地保护制度设定的目标。另外，由于耕地的质量没有硬性的标准，各地普遍存在占优补劣现象，只重视“占补平衡”和“总量平衡”这两个硬任务，而對质量问题不够重视。

（四）征地补偿制度缺乏长远考虑。城镇化是一个包括土地在内的生产要素的集聚过程，城镇化进程必然伴随大量的农村土地转换。但土地之于农民是密不可分的，不仅具有经济价值，而且还起着就业和养老保障的功能，是农民维持生活发展生产的根本。但在现阶段，河南省在将耕地转换为非农建设用地的同时，大量失地农民却未被纳入城市三条保障线的救助范围内，政府對农村失地农民的社会保障投入很少，绝大部分地区没有养老及失业保障，而且城乡差距还有进一步扩大化的趋势。失地农民在失去了作为保障的土地时，又无法享受与城市居民同等的社会保障权利，增加了其再就业的难度。在城市，市民有最低生活保障、医疗保障、养老保险、住房补贴等社会保障，生活有基本保障。而土地是农民最重要的养老保障手段，失去土地就等于失去一切。在城镇生活，生活成本比较高，而大多数农民缺乏投资理财意识，對土地征用补偿费如何用于养老、医疗保障缺乏长远的考虑。

三、促进河南省耕地保护质量提升的對策

（一）从政策管理制度优化生产环境。根据边际报酬规律，粮食单产的增长速度在一定时期内会随着物质技术投入量的增加而增加。当前，在河南省耕地总量增长难度不断加大的同时，要提高河南省粮食的总产量，就要以现代化手段来发展农业，优化农业生态环境，从而提高耕地质量，促进粮食单产量的提升。對于农作物耕植过程中，化肥、农药使用过度的问题，要从严格农药登记管理入手，实行依法管药和用药，對农民进行教育和培训，做到安全、合理用药，全面禁止使用剧毒、高残留农药。在宣传提高农民對生态环境的自主保护意识的同时，建立农村环境强有力的管理监督体制。继续完善排污许可证制度、征收排污费制度、环境影响评价制度，尤其是對耕地有重大影响的资源开发和项目建设、地区规划的环境影响评价等制度，使其在耕地保护工作中切实可行，另外还应该建立实施农村环保责任制度和农村生态环境综合治理定量考核制度等。

（二）严格执行建设占用耕地补偿制度，提升耕地保护管理水平。进一步明确责任，落实耕地占补平衡的法定义务。“十一五”时期建设占用耕地，只能在省级行政区域内实现占补平衡。加强對补充耕地的质量审核，在确保建设占用耕地数量平衡的前提下，對补充耕地的质量实行按等级折算，防止占多补少、占优补劣。加强耕地保护的科学研究和技术创新。重点开发保护性耕作、地力培肥、中低产田改良、退化耕地修复等技术。深入研究、建立耕地保护的预警、预报、评估技术体系，使国家粮食安全和耕地保护成为可动态监测、及时预警、相机调控和科学评估的政策体系，提高耕地保护的中长期规划水平和科学决策能力。向闲置、存量要土地。向重点项目“瘦身”要土地。据统计，自2004年以来，全省共盘活存量土地1.1133万公顷。济源、焦作等市依托当地地处太行山前的优势，提出了“工业出城、项目上山”的思路，在一些荒山未利用地上巧做文章，建立工业集聚区，分别节约土地。

（三）将耕地保护纳入干部考评机制，规范政府行为。在河南省的工业化、城镇化发展过程中，耕地随意被占用、建设无序等现象的发生，既体现了土地管理体制本身的制度缺陷，也有政府管理不力、政府行为不规范的原因。为了保障国家的粮食安全，必须强化政府對农地的保护作用，严格控制农地转为建设用地的数量。要从征地和供地两方面规范政府行为，改变目前一些地方政府从当地利益出发，为建立政绩而以地生财、竞相出让土地的做法。规范政府的征地行为，要严格规定各级政府的征地权，杜绝各级政府以公共利益为借口滥用征地权，對政府及相关部门要改进考核办法，建立健全体现科学发展观和正确政绩观的干部考核评价激励机制，减少经济发展指标考核的压力。

（四）改善征地补偿标准，确保社会长远发展。工业化、城市化是河南省经济发展的必然趋势，但是由于在耕地向非农建设用地转移的过程中，出现了大量的失地农民，必然会给河南省的社会和经济发展带来很大压力。要解决好这个问题，关键在于能够正视所存在的问题，以积极妥善的态度去化解社会矛盾，做好维护社会稳定，促进社会的长远发展。在改善征地补偿标准、构建合理的农民社会保障体系、设立农村就业培训机构等问题上，要按照立党为公、执政为民的要求，为维护农村经济乃至整个国家经济的稳定发展，使失地农民老有所养、病有所医、困有所帮，有效保障失地农民的合法权益。

主要参考文献：