土地征收补偿法律法规范文
时间：2024-01-26 17:29:46
导语：如何才能写好一篇土地征收补偿法律法规，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。
篇1
摘要改革开放30年，中国经济在迅速发展的同时，土地资源日益紧缺，集体土地征收便应运而生。集体土地征收对经济发展的促进作用是不言而喻的，但是其本身的缺陷也对社会经济的发展产生了负面影响。全文对集体土地征收的内容、现状、缺陷进行了阐述，并在此基础上提出相应的政策建议。
关键词集体土地征收利益征地补偿
集体土地征收指国家为了社会公共利益的需要，经过法律规定的批准权限和批准程序，给予土地所有权人一定补偿后，把原来集体所有的土地转变为国家所有。土地资源紧缺是我国经济发展的瓶颈之一，而集体土地征收是解决这个问题的灵丹妙药。合理实行集体土地征收是有利于我国经济持续稳健发展的。但目前我国土地征收机制并不完善，征收和补偿标准不统一，征收程序不规范，缺乏严格的法律监管。因此，完善和规范集体土地征收制度就显得日益迫切。
一、集体土地征收现状和缺陷
（一）补偿标准较低，所有权人利益得不到完全满足
目前，集体土地征收补偿主要是按被征地“年产值倍数”法确定，以农村集体土地征收补偿为例，征地补偿主要分为土地补偿、安置补助、青苗补偿、地上附着物补偿四个部分。但是补偿标准普遍偏低，某些地区的补偿甚至不能满足农民的基本生存需要，如耕地的补偿标准为前3年平均产值的6-10倍，折算起来普通耕地能补偿1-3万元，这对于与土地相依为命的农民简直是杯水车薪。所有权人利益得不到满足,导致集体土地征收困难重重。
（二）单方面强制性，所有权人意愿得不到充分表达
由于民众的意愿得不到满足，被征地者和政府意见往往不统一，所以现阶段集体土地征收大多都是政府“一头热”。民众的积极性不能被充分调动起来，导致土地征收频频出现单方面强制征地事件，这种做法激化了社会矛盾，影响社会和谐建设，不利于社会的长期稳定和经济的持续稳健发展。
（三）法律法规不健全，监管体系不完善
我国国情较为特殊，并无外国经验可借鉴，加上关于集体土地征收的法律法规不十分健全，没有一个统一固定的标准，因此土地征收程序非常不规范，对集体土地征收的监管不到位。“强拆强征”、“以租代征”、“私扣补偿”等现象屡禁不止，擅自改变土地用途的违法操作也时有发生。
二、集体土地征收的政策建议
（一）合理调整补偿标准
改变传统的单一补偿标准，根据市场定价进行补偿，即对被征地的补偿应该参照当时被征地地区的综合地价，并对被征地者生活做好安置。在确定补偿标准时政府应该注意到，在社会保障体系不健全的农村，土地是农民最后的生活保障。因此，对于农村集体土地征收要适当调高补偿标准，争取民众的理解和支持。如对农村耕地的补偿不能单纯的一次性的补偿，因为耕地的收益是持续性的，所以对于耕地的补偿应该也是持续性的。
（二）集体土地征收必须公开、民主、合理、科学
首先，集体土地征收程序必须公开、透明，让民众广泛参与，只有进行民主协商，使民众的意愿得到充分表达，争取民众的理解，征地工作才能得到民众的支持，征地工作才不会陷入被动。与此同时，更要改善集体土地征收工作方式，征地工作态度要友好，对持不同意见的民众要积极劝说和开导，严禁强拆强征，激化矛盾。最后，对集体土地征收要科学规划、合理利用，提高对土地的利用率，减少对土地资源的浪费。
（三）做好征地善后工作，改善民众生活条件
根据调查显示，现行被征收土地的农民往往只是得到一笔补偿款，而住房安置、工作安置往往被忽略和遗忘。导致被征地后，民众又面临着住房、失业等问题。这不仅不利于集体土地征收工作执行的，更不利于社会的稳定。征地部门应该要想民众之所想，给民众之所求，切实考虑民众的处境，理解民众的难处。唯有如此，征地的执行才会得以顺利进行。
（四）完善法律法规，规范征地行为
加强立法是目前集体土地征收的当务之急，只有有完善的法律法规做后盾，民众才有维权的武器；只有有了完备的法律法规为依据，政府才能依法执政；只有有了健全的法律法规，执法者才能依法严厉打击征地过程中违法违规行为。
三、结语
总之，随着改革开放的深化，集体土地征收制度的作用还会越来越凸显。但是，集体土地征收制度必须要不断完善，集体土地征收的方案要科学制定，集体土地征收的方式要合理合法，集体土地征收的程序要公开透明，集体土地征收的监管要有法可依、有法必依，只有这样才能对中国目前土地资源紧缺状况有所缓解。反之，如果土地征收制度的缺点得不到改正，不仅不能缓解中国土地资源紧缺的现状，反而还会激化社会矛盾，继而影响社会的和谐。因此，政府要为集体土地征收制度的完善下狠功夫，民众也要理解和支持政府的政策，这样集体土地征收制度才能实现双赢。
参考文献：
篇2
关键词:生态效益补偿;抑损性补偿;增益性补偿;立法构想
中图分类号:D922.6文献标识码:A文章编号:1003-949X(2009)-07-0045-02
环境资源除了具有经济价值之外,还具有更为重要的生态价值。但长期以来,我国政府一直沿用行政手段强令居民进行生态环境保护,没有充分认识并在政策别是法律中体现环境资源生态效益的价值和特点,也没有充分考虑不同主体的利益需求,致使我国环境破坏和资源浪费日益严重。对此,我们必须反思我国长期以来解决环境生态问题的思路,不单只需要针对资源利用的负外部性进行征收生态补偿费,还需要对保护、建设生态环境的主体进行补偿,以激励生态效益的足额持续供给,更需要将这种生态效益补偿以法律的形式使之确定化和体系化。
一、生态效益补偿的法律涵义
在我国,人们谈论生态效益补偿,其法律依据是《中华人民共和国森林法》。因为,这个法律文件第一次采用了生态效益补偿这个概念。但在该法中并未对该概念进行准确的定义和慎密的审视。
从我国生态保护与管理实践看,生态效益补偿也经历了不同的试点阶段,从而致使其涵义也历经了一个逐步完善的过程。一开始,被认为是对生态环境本身的补偿。如国家环境保护总局2001年颁发的《关于在西部大开发中加强建设项目环境保护管理的若干意见》规定,对重要生态用地要求“占一补一”;其次,被认为是征收生态环境补偿费。即利用经济手段对破坏生态环境的行为予以控制,将经济活动的外部成本内在化。这也使很多学者据此认为生态效益补偿就是“征收生态效益补偿费”[1];再次,生态效益补偿被认为还包括了对个人与区域保护生态环境或放弃发展机会的行为予以补偿,相当于绩效奖励或赔偿;直至生态效益补偿进一步被认为包括了国家对具有重大生态价值的区域或对象进行的保护性投入等。[2]
其实,我国出台的生态效益补偿就是想通过调整生态环境保护涉及各方环境利益背后的经济利益关系,实现“保护者受益、破坏者受罚、受益者付费”的原则,建立保护生态环境的经济激励机制。具体表现为:一方面对生态环境保护和建设使生态调节功能得以维护、增值而使自己经济利益受损或付出代价者由国家给予补偿;另一方面对开发、利用自然资源使生态调节功能丧失的开发者和利用者收缴生态效益补偿费。前者称为“增益性”补偿,而后者可称为“抑损性”补偿。
二、我国生态效益补偿制度面临的现行法律缺陷
从我国生态效益补偿的立法和实践可以看出,生态效益补偿经历了一个从政策个别调整到国家立法调整以及个别地方立法试点先行的渐进过程。但由于种种原因,除了经修订颁布实施的《森林法》原则规定了“国家设立森林生态效益补偿基金”和对占用林地单位开征森林植被恢复费外,我国在生态效益补偿管理上,至今没有建立健全的法律体系。
1.结构上的缺失
(1)《中华人民共和国宪法》中缺乏对生态效益补偿的规定。我国宪法中只规定了出于公共利益的需要对于土地征收、征用应给予补偿。但这种补偿只是针对土地本身的经济价值所进行的,没有规定对土地上的附着物或对土地利用进行限制所造成的损失进行补偿,故没有体现出土地的生态价值,不能作为构成生态效益补偿的法律依据。
(2)《中华人民共和国环境保护法》。这部法律偏重于“防治污染和其他公害”,对生态保护的法律规定存在不足,也没有生态效益补偿的相关条款。
(3)单行法规定的生态效益补偿制度缺乏实施细则和下位法。在我国有些单行法规定了补偿制度,但往往缺乏实施细则而使其不具备可操作性,或者配套规定不健全。如《野生动物保护法》规定:“因保护国家和地方重点保护野生动物,造成农作物或其他损失的,由当地政府给予补偿。补偿办法由省、自治区、直辖市政府制定。”而我国很多地方政府并未制定相关的补偿办法,从而使得该规定无法落实。[3]
2.内容上的不完善
(1)自然资源保护单行立法偏重经济利益,很少考虑生态效益,使生态效益补偿工作缺乏法律依据。
比如我国的自然资源保护立法规定的各种不同的收费中绝大部分均属于资源的有偿使用费或自然资源的保护管理费以及对资源破坏的惩罚性收费,都是补偿自然资源的经济利益,关注于资源的生态效益的规定几乎没有。其次,单行法中对自然资源开发利用者承担的保护生态环境义务未作出具体规定。即便有所规定,也不太合理,很难达到对生态效益补偿的目的。再次,单行法中规定的对自然资源造成破坏的补救措施太为单一,处罚也太轻,达不到对自然资源进行保护的最终目的。特别是《刑法》中对盗伐林木的最高处罚规定太轻,同样欠缺生态效益的考虑。
(2)生态效益补偿基金的筹集和使用管理缺乏合理性。
基金的筹集和使用是生态效益补偿的关键,应以法律的形式对基金的来源、征收方式及使用作出明确具体的规定,并对违法行为所应承担的法律责任作出明确的规定,以确保资金筹集和使用的合理性和有效性。但目前我国法律在这方面的规定明显不足。如《森林法实施条例》中规定,国家公益林由中央财政补偿,地方公益林由各级地方财政补偿。这一规定意味着,一旦地方财政状况不好,对公益林补偿承诺的资金就得不到保障。补偿资金筹集渠道的单一性,造成目前补偿资金严重不足。
(3)目前已有的政策法规不稳定。
我国现行的生态效益补偿制度其主要依据是政府制定的各项政策和法规,而政策法规的不稳定性造成了很多生态效益补偿的不到位,也不利于制度的建立。比如我国2002年颁布实行的《退耕还林条例》规定对退耕户实行粮食补助,并规定:“批准粮食企业向退耕还林者供应不符合国家质量标准的补助粮食或者将补助粮食折算成现金、代金卷支付的,要承担相应法律责任。”政府与退耕户还签订了具有法律约束力的退耕合同。但由于形势的变化,随着粮食市场价格的反弹,政府当初给出的结算价格不够购得相应的实物,因而2004年国务院办公厅下发《关于完善退耕还林粮食补助办法的通知》规定:“从今年起,原则上将向退耕户补助的粮食改为现金补助。”这种做法,严重影响了政策法规的公信力,也不利于生态效益补偿制度的建立。[4]
三、完善我国生态效益补偿制度的立法构想
强调法律制度在生态效益补偿中的重要性和权威性,对于整个生态保护和建设的可持续发展具有至关重要的意义。对此,我们非常有必要将我国现行的相关政策上升为法律规范,“补偿政策法律化”,使补偿制度名副其实地成为使受损权益得到恢复和弥补的一种法律手段和法律制度。除了对以上几部法律法规进行结构和内容上的完善,更主要的是国家应加紧制定和颁布专门的《生态效益补偿法》,使该制度进一步系统化和完善化。该法的制定主要要明确以下内容:
(1)补偿的对象
如前所述,在“抑损性”生态效益补偿中,补偿的提供者是导致生态功能受损的自然资源特定开发利用者,接受者是国家。在“增益性”生态效益补偿中,补偿的提供者是国家,补偿的接受者是调节性生态功能的提供者、特别牺牲者。在补偿中还要特别处理好流域补偿问题,即处理好上游和下游的补偿关系。上游地区进行生态保护为下游地区资源开发提供了良好的环境资源并使其经济得以发展,对此上游地区进行了环境投入或至少限制了相关产业的发展,出于公平和可持续发展考虑,为了使上游地区继续履行好森林营造及保护的责任和义务,下游地区都应该给予上游生态效益补偿。
(2)补偿的方式
我国现行的生态效益补偿主要局限于国家补偿,由中央和地方财政对相关对象进行以经济为主的补偿。但国家财政资金极其有限,地方财政也贫富不均,改革过程中,经济的高速发展又造成很多行业的资金缺口,对生态效益补偿资金的投入很难落实。因此,我们在加强国家对生态效益补偿进行干预的同时,应更多采用经济激励措施和市场机制来推动我国生态效益补偿法律制度的实施进程。补偿的方式可以概括为政府财政补偿为主,市场机制补偿为辅,社会捐赠补偿进行有益补充。市场机制补偿是国际先进经验的借鉴,也是我国未来生态效益补偿的发展趋势。它主要源于公共服务的地域性和“谁受益,谁付费”的思想。公共服务的提供方和受益方可以自发进行谈判,达成交易合约,从而实现外部影响的内部化,提供资源的配置效率。目前国际上实施的碳交易即是生态效益补偿市场化的体现。
(3)补偿资金的来源
为保证生态效益补偿能够顺利实施,确保补偿资金的多元化和畅通是非常关键的因素,建立生态效益补偿基金是较为可行有有效的措施。补偿基金可以由:政府财政所拨款项、征收的生态补偿费或增收的生态税、生态补偿保证金和进行生态权交易所得资金几部分组成。
(4)《生态效益补偿法》基本框架设想
对此,笔者设想我们制定和颁布的《生态效益补偿法》基本框架由以下六章组成:
第一章 总则。主要规定立法的基本原则和指导思想。
第二章 管理机制。主要界定生态效益补偿的管理基本机制,确定管理机构、管理权限、管理范围。
第三章 生态效益补偿基金。主要界定生态效益补偿基金的筹集渠道,资金的监督和管理。
第四章 生态效益补偿方式和标准。主要界定生态效益补偿的种类、范围和标准。分别对各类补偿作出相应的规定。
第五章 法律责任。主要界定违反本法应当承担的法律责任。
第六章附则。主要界定本法的生效时间,解释权益等内容。
参考文献:
[1] 杜群.生态补偿的法律关系及其发展现状和问题[J].现代法学,2005(3):186-191.
[2] 万军,张惠远.中国生态补偿政策评估与框架初探[J].环境科学研究,2005(2 ):1-8.
篇3
（兰州大学法学院，甘肃兰州730000）
摘要：本文根据我国房屋拆迁补偿法律制度立法上的不足及执行过程中存在的问题，强调拆迁必须依法依程序进行。针对公共利益界定方式的不完善，结合实际案例展开分析和评论，提倡在保障公民私权利的基础上维护公共利益，并且尝试性地提出完善我国拆迁法律制度的一些设想，希望对我国房屋拆迁补偿法律体系的逐步完善有所裨益。
关键词 ：房屋拆迁；补偿；公共利益；法律制度
中图分类号：D922.19文献标识码：A文章编号：1671—1580（2014）07—0151—02
收稿日期：2014—04—08
作者简介：潘霖（1991— ），女，江苏盐城人。兰州大学法学院硕士研究生，研究方向：民商法学。
一、我国房屋拆迁概述
（一）拆迁的法律特征
1.拆迁是一种政府行政行为。根据规定，房屋征收与补偿工作由本行政区域的市、县级人民政府负责。
2.拆迁混合了行政和民事法律关系。政府进行土地征收、拆迁房屋的过程中与被拆迁人之间形成行政法律关系，为了平衡各方利益应当以民事法律关系中的民事主体之间平等交易的原则来衡量。
3.房屋拆迁具有公益性。根据新拆迁条例第八条的规定，房屋的征收是为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要。
4.拆迁具有有偿性。新拆迁条例第十七条规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿。为平衡各方利益，被拆迁人作为利益的受损方必须得到及时充分的补偿，而且这种补偿应该要使被拆迁人得到适当的满足，包括补偿方式和补偿金额。
5.拆迁的合法性。包括拆迁主体、拆迁行为、拆迁程序合法。
（二）拆迁的法律适用
由于拆迁涉及社会多方面的利益，因此，必须在法律规定的框架内进行。宪法第十三条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”除此之外，国务院制定了新拆迁条例以遵循决策民主、程序正当、结果公开为原则对房屋拆迁补偿进行规范。
二、我国房屋拆迁补偿存在的问题
（一）“公共利益”的界定
“公共利益”一词在我国有关土地征收、管理的法律中频繁出现，但却未对其进行过明确的定义。本文认为“公共利益”既是“公共”的利益，就应当由公众通过民主的方式来界定，即政府征地征房须征求公众意见，特别是拆迁的权利受损者的意见，通过公众投票，支持率达到绝对多数才能进行拆迁，这样更能体现公众的意志、保障公众的利益。公共利益的判断权和决定权，不能由行政长官来行使，作为法律执行机关的行政机关，对如此重大的利益，不应有判断权和决定权，应由权力的原始拥有者——大众说了算。“公共利益”在实际操作中因实体法规范存在较大弹性，且没有严密的程序法作保障。因此，对公共利益的界定应注意以下几个方面：首先，公共利益的范围应当遵循法律规定，即范围的法定性；其次，拆迁人不得通过拆迁项目获取额外的利益，即内容的非营利性；再次，公共利益的认定应当有公众的参与、接受公众的监督，以防公共利益被滥用。
（二）拆迁补偿方案的制订
被征收人作为房屋的所有者有权通过民主的投票的方式参与拆迁补偿方案的决策，对于不符合自身利益要求的拆迁补偿方案有权申辩甚至提起诉讼，在行政复议或行政诉讼期间被拆迁人的一切权利应受到严格的保护，中止房屋征收拆迁决定的执行，以防止不公正的强制拆迁出现，《条例》对此未作出规定。
（三）从“行政强拆”到“司法强拆”
拆迁是城市改造中的必然举措，但近几年很多地方的拆迁已陷入野蛮拆迁的怪圈，民众更是闻“拆”色变。在新拆迁条例颁布之前，由于法律法规允许“行政强拆”的存在，各地因“行政强拆”引发了不少暴力、自焚等恶性事件。而《条例》第二十八条规定使得“司法强拆”取代了“行政强拆”，试图解决“行政强拆”引起的社会矛盾，但“行政强拆”与“司法强拆”只是强拆主体由行政机关换成司法机关，程序上由行政机关向司法机关申请强制执行，表面上似乎通过司法机关裁决执行的案件更为公正合法，但“强制拆迁”的本质却并未改变。
（四）房屋拆迁补偿金额有失公平
在房屋征收过程中补偿金额是焦点问题，往往会因补偿金额难以达成一致而阻碍拆迁顺利进行，譬如被拆迁人原有房屋只有一套，被拆迁后想要得到一套面积相同的安置用房就得自己掏腰包补齐差价，原本权利就受到损害，现如今还得自己掏腰包才能弥补之前的损失。
三、我国房屋拆迁补偿法律制度的完善
（一）“公共利益”界定需改进
公众利益一直备受关注，理应得到明确界定，而不能仅以国家制定的法律法规规定为标准，应更多地听取公众意见，由公众来鉴定。本文认为在实体法上，既然新拆迁条例采取列举的方式界定“公共利益”，就应当严格对其进行界定，删除第六款的规定，使“公共利益”界限更加明确，方能得到严格的执行；在程序法上，建议制订周详的“公共利益”鉴定程序，设立民主的“公共利益”认定机制，采取民主投票结合实体规范的方式进行鉴定，让“公共利益”成为名副其实的“公共利益”。
（二）拆迁补偿方案需民主决策
对于政府拟定的拆迁补偿方案应该由被拆迁人通过民主投票的方式参与决策。因此，《条例》第十一条应改为“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案，并经全体被征收人投票，支持率达90%以上方为通过”。
（三）“强拆”需限制，法规需完善
“强拆”因由国家强制力保证实施而令人望而生畏，但当这种强制力不合理地侵犯到人们赖以生存的权利的时候，产生的后果及付出的代价也是沉重的，“强拆”从某种程度上反映了社会法律制度缺乏民主，政府权力过于强大以致对公民私权利过度侵犯。在充分保障公民财产权的基础上立法应当给予严格的限制，对行政机关的“强拆”申请，法院必须召开听证会征求公众意见，在得到多数公众支持的情况下裁定执行方可服众。
（四）补偿需充分、公平
公平合理的补偿是政府诚信的表现，权利受损者不仅应该得到公平的待遇，而且应该受到适当的照顾以体现政府执政为民的理念。本文认为，新拆迁条例第十九条应当改为：“对被征收房屋价值的补偿，实施不得低于房屋征收决定公告之日被征收范围内商品房的市场平均价格。”保证被拆迁人的住房条件不受减损甚至有所提高。
综上所述，房屋拆迁作为一个复杂的法律问题，涉及社会多方面的利益，需要一整套完整的法律加以规范和调整。首先，对于公共利益的界定应当进一步完善，充分尊重被拆迁人的意愿，切实保护被拆迁人的人身和财产权利；其次，严格地限制政府行为，防止公权力滥用；再次，给予被拆迁人充分及时的补偿，以维护社会的稳定和谐。国家立法应该为民立法，为建设社会主义民主法治立法。
［
参考文献］
［1］张曦.城市房屋拆迁中有关法律问题的思考［J］．学习与实践，2004（10）.
［2］高自平，黄武双.房地产法新论［M］．北京：中国法制出版社，2000.
［3］浅论公共利益的界定［EB/OL］.http：//wenku.baidu.com/view/b51fe06ca45177232f60a23f.html.
篇4
关键词 农村征地补偿 补偿原则 补偿程序
改革开放以来我国城镇化进展迅速，大面积土地被征用导致大量失地农民产生。以现在的经济发展速度，未来15年间占用耕地将达到3000万亩以上，失地和部分失地的农民将超过4000万人。然而，由于我国现有法律法规欠缺对这一问题的有效规划，使得失地农民作为弱势群体而受到侵害，以致农民上访甚至暴力对抗等突发性时有发生，严重阻碍了城乡一体化进程与和谐社会的构建。因此有必要就农村征地补偿相关立法予以剖析，探寻其完善路径。
一、我国农村征地补偿相关立法解析
相关立法在法律层面是缺位的，缺乏统一专门规定，仅在《中华人民共和国土地管理法》中有所涉及，如第2条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这里的公共利益含义并不清楚。模糊的法律规定致使在实践中有不少机关以公共利益为借口，将公共利益扩展至各种经济领域，把市场主体商业投资看作公共利益而频繁征地。第49条规定：“禁止侵占、挪用被征用土地单位的征地补偿费用和其他有关费用。”但该条款往往难以落到实处，征地补偿金分配时经常被层层截留，在这种利益分配格局中，失地农民所得最少。在地方立法层面，则呈现多样化态势，不同地方依据各自情况确立了相应的农村征地补偿制度。总体而言，我国农村征地补偿相关立法层面较低，多依照土地管理法相关规定在补偿标准、争议裁决等细节问题上予以规定，缺乏补偿原则、规范化补偿程序等问题。这虽然在一定程度上解决了因各地经济发展不平衡就农村征地补偿问题上所应体现的地区差别问题，但就国家整体性农村征地补偿法律制度构建还存在不少缺失，可通过我国农村征地补偿统一立法予以完善。
二、通过立法设定征地补偿原则
征地补偿原则大体可分为三种：一是完全补偿原则。土地征收的受益者是全体人民，对因国家土地征收而失地的人，应由受益人负完全补偿责任。二是相当补偿原则。由于补偿标准是相对的、活动的，因此征地补偿应斟酌征收的目的及必要程度，并结合社会的现实，选择采用完全补偿原则或者不完全补偿原则。三是不完全补偿原则。该原则从强调“所有权的社会义务性”观念出发，认为财产权因负有社会义务而不具有绝对性，可基于公共利益的需要而依法加以限制，给予合理的补偿。我国采取的是以土地年产值倍数为补偿基准的不完全补偿原则。该原则固然与我国国情相一致，然而相关立法却没有解决“什么是公共利益？”和“什么是不完全补偿原则下合理补偿的标准？”这两大关键性问题，而使其更多地流于形式。
就我国失地农民进行权益保障立法时，应确立合理补偿的标准，提供各种形式的经济补偿，为其再就业和幸福生活的延续创造条件和提供机会。因公共利益而征用农地时必须给予的合理补偿，是国家对失地农民受损权益给予的一定程度的量化弥补。通过一定的给付，使失地农民的权益与被维护的公共利益间的平衡得到一定程度的恢复。而在我国当前相关立法确立的不完全补偿原则下，土地补偿数额与土地实际价值不相等，带有强烈的计划经济色彩，偏重于国家利益而忽视了对失地农民合法权益的保护。过低的补偿费使农民失去了生活的来源、工作的机会和养老的保障。故我国应依照公平合理的市场价格确定补偿标准，并确保失地农民的未来生活境况、发展期望至少不会低于失去土地之前。
三、通过立法构建征地补偿的程序
相关立法设定的征地补偿程序并不健全。征地补偿方案由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门制定，补偿方案制定后公告农民。但该程序规范的法律效力在我国法律法规等级中是有限的，国土资源部的部门规章与诸多相关地方征地立法处于同一层面，在实务操作中易使各地方政府为地方利益驱动而置部门规章不予适用。有必要就相关程序法规予以进一步完善，通过农村征地补偿统一立法以“征地补偿程序”形式予以法律层面的确认。
1、转让农地依其预期使用方式分为公益性用地和经营性用地。公益性用地依现行农地转让模式进行，经营性用地通过市场化供应模式进行。若依公益性用地模式转让的农地，其后使用方式发生变化而转为经营性用地时，农地最终受让方应依市场价格向失地村民补偿差价。经营性用地的市场化供应模式除传统拍卖的交易方式外，还应允许农村集体土地以入股、产权交易、租赁等方式，参与相关经营性项目运作而获取持续性收益保障。
2、转让农地价值评估程序。拟征农民集体所有的土地，在土地调查确定后、征地方案报批前，土地行政主管部门应当在拟征地所在的乡镇、村预征地公告，将拟征地的用途、位置、补偿标准和安置方式等，告知被征地农村集体经济组织和村民。预征地公告后，土地行政主管部门应当对拟征土地的权属和面积进行调查登记，并经被征地农村集体经济组织、村民和其他权利人确认。
篇5
论文摘要：生态功能区补偿法律制度是落实我国主体功能区布局战略的重要措施。目前我国生态补偿法律制度内容虽已比较系统丰富，但在补偿主体制度、补偿标准制度和监督管理制度等方面还明显不足。因此，有必要进一步扩大生态补偿的主体，优化生态补偿的标准，健全生态补偿监督管理制度。
十一五规划纲要和党的十七大都提出在我国建立主体功能区布局的战略构想，将国土空间划分为优化开发．重点开发、限制开发和禁止开发四类。其中，限制开发和禁止开发区域的功能主要是生态保护和生态修复，其利用本地自然资源来发展经济的能力和本地居民生活将受到极大程度的影响。因此为了切实落实限制开发和禁止开发区域的政策，真正达到生态修复和生态保护的目的，必须进一步加强我国生态补偿法律制度建设。
l我国现有生态补偿法律考察
从目前涉及生态补偿的法律法规来看，我国生态功能区补偿制度的法律制度具有多层次性。生态补偿的法律制度涉及到宪法、各种法律．行政法规和规章及地方性法规和规章四个层次，既包括国家立法，又包括地方立法。在宪法层面上，国家在协调私人利益和国家利益的基础上，确立了在特殊情况下对私人利益实施补偿的基本规则，从而成为生态补偿法律制度的基本。在法律层面，《中华人民共和国环境保护法》第4条规定了国家采取有利于环境保护的经济和技术政策和措施、使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调的根本原则。第19条规定了开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境的原则。此外，《大气污染防治法》、《土地管理法》，水法》．《矿产资源法》和渔业法》等对我国生态补偿问题亦作了相应规定。在行政法规与规章层面上，《自然保护区条例》、土地复垦规定》(1988年11月8日国务院令第19号)．野生植物保护条例》．《排污费征收使用管理条例》．《资源税暂行条例》以及矿产资源补偿费征收管理规定》等有力地对我国生态补偿制度作出了较为具体的规范。此外，在地方性法规和规章层面上，地方人大和政府也不断加强地方环境保护与生态恢复立法，例如1998年10月26日，广东省人民政府了《广东省生态公益林建设管理和效益补偿办法》，规定：“禁止采伐生态公益林。政府对生态公益林经营者的经济损失给予补偿。省财政对省核定的生态公益林按每年每亩2．5元给予补偿，不足部分由市．县政府给予补偿。此举成为我国地方生态补偿立法的重要范例，对其他地方立法具有明显的示范意义。这些地方性的法规和规章，为生态功能区内部实施生态补偿提供了具体的法律准则。
总之，我国关于生态功能区生态补偿法律制度已经初步形成体系，这些法律制度在不同的领域，从不同的角度对我国生态功能区的生态补偿发挥着重要的指引和规范功能。
2．我国生态补偿法律制度之不足
虽然生态补偿法律制度已经存在并发挥着重要作用，但这并不代表其已经完美无缺。从生态补偿基本理念及其实施效果的角度来观察．这些法律缺陷不仅在宏观上制约着我国生态功能区生态补偿机制的建立，而且在实践中无法满足生态功能区生态补偿的现实要求。综合看，这些问题与不足主要集中在如下几个方面：
2．1生态补偿的主体单一化
从功能划分上看．生态功能区主要是对保障国家生态安全具有重要意义．需要国家和地方共同保护和管理的区域，其主要功能是提供生态服务。根据公共物品理论，生态功能区所提供的这种生态服务应当属于公共物品。公共产品概念最主要的公共政策含义是．政府应当在提供这类物品上发挥主要作用．否则就会出现供给不足的问题。因此，在市场经济国家，政府是公共产品和公共服务的主要提供者。…正是根据这一理论，在建立生态补偿机制的早期阶段，我国政府承担了生态补偿的主要责任。从中央政府层面上看，为了贯彻《自然保护区条例》关于自然保护区资金投入的规定，国务院办公厅1998年8月专门了《关于进一步加强自然保护区管理工作的通知》，明确提出各有关部门要在政策和经费上积极支持自然保护区的科研和管理工作，重申对国家级自然保护区的管理，国家给予适当的资金补助，同时该规定还要其求各地区各有关部门要多方筹措资金，加大对自然保护区的资金投入，各地政府要把自然保护区管理经费、科学研究经费及必要的建设金纳入当地国民经济和社会发展计划。从实际操作上看，我国目前生态补偿资金主要来源于政府资金，而且主要来自于中央政府对地方政府的财政转移支付。2000—2005年，中央在退耕还林．退牧还草．天然林保护．防护林建设和京津风沙源治理五大生态建设工程累计投资1220多亿元；对水土流失综合防治．三峡库区．滇池流域水污染防治．塔里木河综合治理和中心城市污染治理等工程投资450多亿元。这些巨大的生态补偿数字，说明我国生态功能区的资金缺口是如此的巨大．不仅明显地给中央政府带来很大的压力．而且由于在制度设计上缺乏明确的投入规模要求。而且这种较为单一的投资渠道还使得那些从生态服务中受益的地区，游离在付费之外，造成了“东部地区受益，西部地区负担，多数地区受益，少数地区负担，下游地区受益，上游地区负担”权利义务不对等局面。因此，这种生态补偿制度主体性缺陷必须予以改变以体现”谁受益，谁补偿的环境法制基本原则。
2.2生态补偿的标准不明确
补偿标准是生态效益补偿的核心问题．关系到补偿的效果以及补偿者的承受能力。一般来说．生态补偿的界定来自于损失和增益两个方面。从损失的角度看，生态功能区因实施生态保护和生态修复不仅需要大量的资金投入．而且还丧失了充分利用当地自然资源发展经济的机会，其损失是不言而喻的。这种损失既包括直接经济支出．又包括因环境资源保护而丧失发展机会而产生的间接经济损失。生态功能区因生态保护和修复对于国家生态安全具有十分重要的价值，这种价值主要是通过生态服务来体现。1997年Robot·Costanza等将全球生态系统服务功能划分为气候调节、水调控、水土流失控制、物质循环．污染净化和文化娱乐价值等17种功能。
通过测算，得到如下基本结论：整个生物圈每年产生的价值平均最少为33万亿美元，为全球GNP的1．8倍。…无论这种计算是否全面合理，但可以肯定，生态系统的服务价值是巨大的。也正是因为此，在目前的生态补偿保准中存在两种观点：一是认为生态补偿强度应当按照生态服务功能价值的质量和数量，对补偿产权主体环境经济行为产生的生态环境效益进行补偿二是基于生态产权主体环境经济行为的机会成本补偿模式。这就使得在生态功能区补偿的确定在实践中面临着两难选择。选择生态服务功能价值，恐怕因生态服务功能的天价而补偿者的承受能力难以达到选择机会成本环境资源保护和生态建设因对于民族地区没有额外的收益，不能够达到生态补偿追求的效果。吲从目前我国对生态补偿的标准看，其标准不仅不明确，而且较为低下。在退耕还林补偿中全国分南方和北方两个补偿标准，这样的补偿方式在有些地区出现了过度补偿、低补偿和踩空现象。在生态公益林补偿金政策的执行中，～些具有重要生态服务功能的林地未得到国家有关部门认定，因此得不到相应的补偿。目前生态公益林补贴标准是5元／亩，远低于林地所产生的经济效益(有关专家估测经济林每年平均产出为36元／亩)。据许智宏．阳合熙．李文华等院士测算．自然保护区如果按每公顷150元计算补偿费用．全国自然保护区补偿费用21715亿元。然而，我国自然保护区每年得到各级政府的总投入不足2亿元，许多保护区的保护与维持工作面临严峻的资金压力．极大地制约着我国自然保护区各项功能的正常发挥。
2．3生态补偿监督管理制度不完善
生态功能区生态补偿机制的建立是一项系统工程，这项工程在实现保护和恢复生态环境目标的过程中，牵涉到生态功能区的产业结构调整．能源结构转换．生存环境变革等重大生产和生活问题。从利益主体的利益目标上来看，生态补偿机制涉及到的众多主体，在目标取向上往往还存在着自我利益与公共利益、近期利益与长远利益、经济利益与环境利益、地方利益和整体利益等的中突和矛盾，生态补偿实质上是一项全局性的利益大调整和制度大变革。在这样一个复杂的过程中，如果监管制度真空或监管不力，都将会给社会的稳定和经济的发展．带来巨大的负面影响。从目前我国生态补偿宏观管理制度上看，我国生态补偿资金和物资的日常筹集．资金和物资第使用管理、金融支持管理．补偿对象履行补偿考评验收和项目后续管理等等众多制度还没有建立；从目前我国生态补偿微观管理制度上看．我国自然保护区管理制度存在多头管理、无人管理的悖论。目前，自然保护区由各级环境保护部门负责综合管理，林业、农业、海洋等部门实施专门管理这种多重管理体制致使自然保护区管理权责不明开发和收费争先；重要的资源保护管理工作相互推卸责任。因而，建立自然保护区专门管理机构是必要的。目前，国家和较多的省、自治区、直辖市制定的有关自然保护区管理法律、法规和规章制度，都要求设立自然保护区专门管理机构．但是对于如何设置管理机构．却大多没有任何规定。这种制度建设情况．严重地影响了自然保护区管理的专门化和效率化。
3我国生态补偿法律制度的完善
3．1扩大生态补偿的主体范围
由于资金的极度缺乏，许多自然保护区仅停留在简单看护上．对于自然保护区发展所必须的环境监测、科学研究和环境教育等均无法开展。这样的一个投资状况告诉我们：我国生态功能区的补偿渠道必须拓展。从公共物品理论角度看，生态保护和生态修复旨在进一步提高生态服务质量，在性质上属于公共产品的范畴。公共产品提供的责任尽管主要应当由政府来承担，但政府并不是唯一的主体。自20世纪60、70年代以来，～批主张经济自由的经济学家，如戈尔丁、布鲁贝克尔和史密兹等人曾或从理论或从经验方面对公共物品私人供给的可能性作了论证。当今，随着微观经济理论的发展，人们发现在公共物品的很多领域，私人或私人间的合作不仅可能，而且可以更有效地提供公共物品。从形式上看，公共物品私人提供可以采取三种方式：一是捐助的方式；二是市场方式，即私人投资建设，私人收费管理；三是联合供给，即私人与政府联合供给，或私人部门负责生产，政府采购后再提供给公众．或者政府对私人提供公共物品给予补贴和优惠，也可以是私人与社区联合供给等。因此．在法律制度设计上，应当在进一步改变中央政府与地方政府在生态功能区投资上的责任配置，明确中央和地方各自责任和比例；应当进一步规范中央补贴的性质、规模以及方式等。在此基础上，不断探索多元化的私人投资渠道：一是不断健全环境生态公益事业捐赠法律制度，简化公益捐赠的方式，扩大公益捐赠减免税范围，完善公益捐赠款项使用和管理制度：二是探索生态功能区私人投资模式，在明确生态保护和恢复的基本目标和加强监管的基础上，在生态功能区的管理和经营中引入私人资本；三是积极、稳妥地开办生态旅游，不断增强生态功能区自养的能力四是切实贯彻落实使用者付费、受益者补偿制度，开展资源使用者个体补偿、流域生态补偿以及区际生态补偿等。
3．2优化生态补偿的标准
有些被补偿地方的政府认为，他们不仅需要生态建设和保护的资金，更需要提高当地发展能力和社会福利水平的资金和援助，这往往是处于贫困阶段的当地群众更关心的一个问题。川显然，生态补偿的标准如果仅限于直接损失是根本无法实现其目的。生态补偿不仅仅是对禁止开发或限制开发区域的自然投入，而且包括对当地社区或居民生存和发展能力提高的投入。忽视这一点，生态保护的成果就会被那些争取生存权的居民破坏殆尽。因而，我国生态补偿补偿的标准应当适当提高，至少应当包括当地居民发展机会的成本损失。只有这样，才能有效地协调环境权和生存权发展权之间的矛盾和；中突。提高生态补偿标准并不是要求在全国范围内的任何区域都要实行一个统一的标准。美国的退耕补偿制度，主要采用竞标机制．在遵循农户自主意愿的基础上，根据各地的自然条件和经济条件，来确定不同的补偿标准。这种市场化机制，通过平等协商和利益博弈，有效地实现了对区域的区别补偿，解决了生态补偿中两方主体之间的利益矛盾和利益冲突。从欧盟的生态补偿政策来看，其对于不同的生态保护和恢复措施、不同生态保护区域的环境条件等分别采用了不同的补偿标准。这种差别补偿政策，既在整体上减轻了政府和其他主体的经济压力，又切实地达到了补偿的目的，对我国生态功能区补偿制度的制定具有较大的借鉴意义。
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关键词：耕地利用;耕地补偿;生态补偿
耕地具有经济价值、社会价值和生态价值。中国是一个人口大国，而耕地相对短缺。处于城市化发展中的中国，科技迅猛发展，经济不断创新，这些不仅影响了耕地的利用，甚至是以耕地资源“代价性减少”为基础。耕地面积减少、质量的下降、失地农民保障的缺失、城市土地开发成本低且用地效率低以及耕地污染、退化等等问题;农地具有多宜性及正外部性，农产品由于其公共产品属性，在价格无法带来利润情况下，正外部性无法得到补偿且保障补贴政策迟迟未明确立法保护，如果不解决，耕地转用情况加上耕地利用问题势必会愈演愈烈，从而影响我国社会、经济可持续发展。
城市化带来的耕地资源的缺失，可以从两个方面进行优化：整体上协调耕地供需与人口增长、工业化发展、城乡统筹城市化进程的矛盾;具体通过集聚效应和规模效应，提高土地利用集约度和利用效率。对于出现的问题，除了宏观调控，最迅速有效的解决办法之一就是对其损失进行合理补偿。
一、耕地补偿的划分
综述耕地补偿技术路线与理论逻辑，耕地补偿大致分为基于外部性内部化原理的补偿、基于发展权转移原理的补偿和基于社会平均收益原理的补偿。
外部性内部化原理的补偿是指耕地农业利用所创造的外部效益（经济、社会和生态效益）由其他社会成员免费享受，而对农民保有和保护耕地给予的相应经济补偿。政府补贴和产权交易方式是实现外部性内部化的典型补偿方式。基于发展权转移原理的补偿是指发展权从所有权总的分离，产生的归属和收益分配的问题;基于社会平均收益原理的补偿是指农民从事农业劳动应该得到社会平均工资，投资农业生产经营的资本也应得到平均利润。农民因从事粮食生产而失去的机会成本远大于生产所得，国家应该对其进行补偿，农民也会因此提高保护耕地的积极性。
学术界对于外部性和发展权转移的理论主要进行区域补偿研究。耕地保护区域补偿是指为了协调不同地区在耕地保护上的利益关系，即在总体上最大限度地保护有限的耕地资源、满足社会经济发展对耕地的合理要求，而从尽量满足区域之间耕地保护责任和义务对等的角度出发，由经济发达、人多地少且不全履行本区域耕地保护责任的一方，向经济欠发达、人少地多且过多承担耕地保护任务的一方提供补偿的一种社会经济活动。对于面向农户的补偿研究主要依据社会平均收益原理及部分发展权转移原理。
二、耕地补偿价值测算模型
要做出合理补偿，首先必须测算出需要补偿的耕地价值。通过对耕地资源价值构成的综合分析，本文认为耕地资源总价值应包括市场价值与非市场价值。耕地保护经济补偿内涵与实质的揭示，指出耕地保护经济补偿范围只应包括具有正外部性的非市场价值，即耕地资源的生态价值和社会价值。另一部分学者认为补偿包括耕地直接损失补偿和机会成本。
国外的价值评价法有成本分析法（CAM）、特征价值法（HPM）、条件价值法（CVM）、旅行成本法（TCM）等。国内主要分为条件价值评估法（CVM）和综合评价法。蔡运龙提出耕地保护经济补偿标准的计算模式V=Vc+Ve+Vs。其中，V表示单位面积耕地资源的总价值;Vc、Ve和Vs分别表示单位面积耕地资源的经济价值、生态价值和社会价值。廖和平等提出从经济产出价值、社会保障价值、发展权价值、国家粮食安全战略价值和生态安全价值五方面初步核算耕地资源价值，并分析测算耕地保护区域补偿标准。谢高地提出的“中国生态系统服务价值当量因子表”测算耕地生态效益及景观与科学文化效益，采用替代成本法测算粮食安全效益和社会保障效益，是多种方法的集成和综合。
三、国外耕地生态补偿经验借鉴
1、美国
从20世纪30年代美国为解决干旱、沙尘暴、经济萧条等问题展开的“休耕计划”到政府补贴政策，再到1985年农业经济滑坡再次展开的土地休耕计划及建立生态补偿制度可以看出，美国耕地补偿，是在利用土地休耕计划期间，建立了农业保护基金，生态补偿制度，成立了保护项目，充分公平合理地补偿了农民，激励计划的完成与实施，解决了农业经济问题。
2、德国
德国将对生态农业的重视，反映到了强调耕地生态功能的土地利用规划和绿色、生态、安全可持续的农业发展体系、系统全面的法律法规以及环境友好型生产方式的建立上。德国采用政府支付为主，企业参与的模式，对实施农业环保措施的农民按照耕地质量给予不同等级的资金补贴，同时还为农民提供技术服务，用以鉴定有机农产品。一般生产有机农产品的企业都会加入相关协会，协会会对其进行定期抽查、检测，并对不合格规定的企业进行惩罚。总的来说，德国是用耕地生态补偿改变了农民的耕作方式，促进了生态农业的建立，保障了国家粮食安全。
3、加拿大
首先，加拿大的耕地补偿理念从单纯的保护土地资源扩展为健全土地资源与农户、农业、农村“四位一体”的协调机制，统筹农业农村协同发展。其次，健全补偿组织，加拿大依靠政府、NGOS、民间团体与组织、个体等多个主体联合推动农地保护补偿。同时，实现社会化管理。再次，提高补偿方式“四化”――多样化、专业化、动态化与梯度化。最后，完善补偿法规，规范补偿机制，充分发挥农地保护补偿政策效应，通过健全耕地补偿法规，保障耕地保护补偿的稳定性、权威性和科学性，从而实现耕地保护补偿政策的高效性和长效性。
四、我国耕地生态补偿的现状
1、我国耕地的生态价值认识不足
耕地具有经济、社会和生态三大价值，而我国目前却忽视了对耕地生态价值的保护。在现实中地方政府和农民对保护耕地的生态环境缺乏积极主动性，导致耕地质量下降。
2、我国耕地生态保护立法存在的问题
首先，立法中缺少耕地生态保护的相关规定。我国有关耕地保护的相关规定基本上是对耕地数量进行保护，缺乏完整的、系统的耕地生态保护性的法律制度，没有法律权威做保障。其次，缺乏相关的鼓励和优惠措施。最后，缺乏系统的监督体系。由于资金、技术和人力、物力等方面的限制，我国目前还没有建立起专门的耕地保护动态监测体系，而《土地管理法》也并没有对如何监督检查作出详细的说明。
3、我国耕地保护实践中生态补偿的缺失
我国人多地少，供不应求，只能盲目的通过增加化肥农药的数量来提高农作物的产量，从而增加收益。一定程度上收益是增加了，但是这些化肥农药会通过生态系统循环对空气和地下水造成不可泯灭的污染。
五、耕地生态补偿机制建立的路径建议
1、完善耕地保护生态补偿的立法
将生态补偿制度法律化，可使生态补偿制度步入正轨，并能更好地顺利执行。应加大耕地保护生态环境补偿法规的普法力度，加强耕地生态价值宣传，提高人们对生态服务功能的认识，使耕地生态补偿制度在立法、司法、执法、守法过程中得到体现。
2、完善与耕地资源有关的税费制度
当今世界上大多数国家都确立了环境税费制度，通过税收的方式保护生态环境。我国相关税收制度主要表现在：耕地占用税方面，应征范围过小，免征项目需要适当取消;农地流转税方面，征收部门分散，没有形成监管体系，征收力量不足;有关生态环境的税收，一方面缺乏跟上环境步伐相应的税费制度，另一方面已有的税收制度力度不足以规范破坏行为。
3、提高耕地保护的公众参与程度
加拿大在农地保护补偿机制中逐渐突出农户角色作用，农户在解决自然环境保护问题中占有非常重要的位置，许多项目验证通过农民来保护农田是发展保护农田最好的方法。中国也应该鼓励农户积极参与项目设计，强化其在项目运行中的作用。角色的变化有利于农户树立主人翁精神，进而提高参与和执行项目的积极性。
4、促进多元化的生态补偿方式
中国目前最常见最直接的补偿方式为资金补偿，但是农民受文化素质限制，往往不会科学合理地使用资金。在这种情况下，可以采用物质、技术支持的方式予以补偿。在实物和经济不足情况下，还可以采取政策补偿。目前中国采取粮食直补、良种和农机补贴、农资综合直接补贴等农业补贴政策。
5、实现动态平衡中量的平衡到质的平衡，提高耕地质量
耕地质量的高低关系到粮食产出量，是关系国计民生的大事。要提高耕地的生产力，实现耕地从量的平衡到质的平衡的转变，保证农业的可持续发展。要努力维护好现有耕地，恢复好已经受到破坏的耕地，提高耕地生产率，科学合理的利用耕地，防止水土流失和耕地污染，做好耕地生态补偿的各项工作。还要建立和完善耕地生态补偿基金制度，转变农业生产方式，提高耕地生态补偿科技监测和建立耕地生态补偿评估制度等。
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摘要：行政补偿是对当今中国行政法有着重要影响的一项制度，然而目前我国的行政补偿制度并没有正当的程序作为依据与保障，即使行政相对人受到了行政机关的侵害也因救济无门而无法维护自己的利益。我国并没有出台成文的行政补偿法对相应的程序和制度进行统一规制，这样的做法已然与现代法治建设的发展有所脱节和偏离。因此本文行政补偿方面的相应制度进行分析和探讨，以期能完善现行制度，构建符合我国国情的行政制度，从而促进行政补偿的实现。
关键词 ：行政补偿 公平合理
一、行政补偿的含义
依据行政法的相关理论，行政补偿是指由国家依法对于行政机关及其工作人员在管理国家和社会公共事务的过程中，因合法的行政行为给公民、法人或其他组织的合法权益造成的损失予以补偿的制度。行政主体在社会管理的过程中，有时不得不损害特定行政相对人的利益从而保全国家利益或社会公共利益，在这种情况下，如果事后不给予相对人适当的补偿，就可能就无法保护人权，行政管理相对人配合相关工作的积极性也会有所减损，这不符合我国公平合理的行政执法理念，也不利于我国构建社会主义和谐社会。
二、行政补偿的范围
我国行政补偿的范围比较广泛，大致包括土地征用、城市房屋拆迁、紧急避险、军事训练、高度危险工程、行政行为废止、公民主动协助执行公务等情况下的补偿。而在实践中，在以下一些领域也是行政补偿所涉及的：一是行政征收或行政征用的补偿；二是变更行政抽象行为或行政具体行为的补偿；三是国家危险责任的补偿；四是公民因维护国家或社会公共利益或协助行政主体执行公务时受到的损失的补偿；五是相对人某些合法权益被不正当限制时的补偿；六是如部队军事训练、演习、追捕逃犯等采取其他紧急措施造成公民不正当财产损失和被部分人身伤害的补偿。
三、行政补偿与行政赔偿的区别
行政补偿和行政赔偿是的概念经常会被混淆，然而实际上，两者是针对完全不同的行政行为做出的。
本文为了明晰行政补偿规定的缺失与完善，促进行政补偿的实现，首先简要阐述一下行政补偿与行政赔偿的区别：一如两者产生的原因不同。两者虽然都是因为行政机关在行政管理过程中损害公民、法人或者其他组织合法权益，而由国家进行相应补偿的补救措施，但是，值得注意的是行政赔偿所针对的损害必须是是违法行为，而行政补偿针对的是合法行为。又如，补偿与赔偿的性质也本就不一致。行政赔偿性质上不仅仅是行政机关做出的具体行政行为，它更倾向于一种法律责任，是国家对于行政机关执法中的违法行为的惩治，是置后的强制性手段；而行政补偿性质上就是一种具体行政行为，对于行政机关的合法行为所造成的不可避免的损害，国家给予公平原则予以补救，是行政机关作出的一种决定。
四、行政补偿制度方面的缺陷
要实现行政补偿，必须我国行政立法与执法上的问题与缺陷有所认识，并基于相关理念对改进的方式提出建议与意见。
在立法上有一个问题显而易见：我国至今还未出台专门的行政补偿法。这使得关于行政补偿的法律依据十分零散、不够系统，不同地区、不同部门的执法程序立法不一，标准多样，再加上各行政部门管理不严，行政机关的执法人员在执法时经常出现漏洞。
另外，在执法方面，我国行政补偿制度的也有很多方面的缺陷。
首先，我国对行政补偿制度缺乏有效的监督。由于我国行政补偿方面的立法并不完善，因此大多数情况下，行政机关都是自主制定的法律规范来对行政补偿制度进行调整，也即是说行政机关既是行政补偿规范的制定者，又是行政补偿的被请求主体。这样的“双重身份”使行政机关在行政补偿中站在了绝对的主导地位，并且我国法律尚没有规定合理有效的部门对其进行监督。然而由行政主体对自身做出的行为进行裁决，公正公平性问题便毫无疑问会大打折扣。基于以上的理由，为了保证行政相对人的合法权益，为了促进行政补偿的实现，就必须在监管问题上有所重视。
其次，优化行政补偿执法程序。我国目前仍是基于行政机关的立场对行政补偿程序做出的现有规定，因而对于相对人意见表达权利的保障并未有过多涉及。我国行政相对人表达意见多是通过听证程序，多部行政法规都规定了公告与听取行政相对人意见的条文，但对于究竟应如何听证，听证的开展，相对人表达意见的程序，未做进一步规定和说明，这不利于对于相对人意见表达权利的维护和保障。由此看出，我国行政补偿程序在操作上随意性太强，这不利于行政执法的永续发展。
再次，现如今，行政补偿纠纷数量不断上升，而行政规范中却并没有很多关于权利救济的规定。从目前我国行政执法的实际成果来看，我国对于行政补偿的司法救济力度仍然不够。获得行政补偿对公民、法人来说，本是一项重要权利，但在现实生活中实现这项权利却很难，时常受到阻碍，然而对于阻碍消除的救济更是无处可寻。这得因于现行的法律的缺失，由于我国并没有行政补偿法，而《行政复议法》、《行政诉讼法》也没有明确规定行政补偿纠纷的具体救济方式，对于其是否可以提起行政复议或者行政诉讼来进行维权仍是模棱两可，因此即是依照一般观念寻求救济途径，也很难有理论依据支撑。
最后，正如前文所论及的，人们容易将行政补偿和行政赔偿相混淆，这也会使得行政补偿在实践中被忽略。
五、对行政补偿制度的建议
在认清这些缺陷之后，就应对如何做出补救措施以实现行政补偿进行考虑思索。
1.完善我国行政法律制度，补充相应法律法规
即使依据当前国情出台一部行政补偿法并不符合实际，但至少应更细致地完善补充行政补偿制度的细节。首先，应当明确行政补偿的原则，以公平补偿原则为中心和基础，再根据实际情况和环境给予相应合理的补偿，做到具体情况具体分析。其次，要进一步明确行政补偿的权益范围和行政补偿的主体范围，不应让行政机关“独大”，是否应将主体扩大至社会团体或其他国家机关呢？这也是至今学界仍在争议的焦点。同时我们也须明确行政补偿发生的原因行为以及行政相对人合法权益的范围，这对于确定给予行政补偿的条件和情况是至关重要的。只有明确了这些问题，才能实现行政补偿制度的合理实施。
2.严格执法程序
如果程序紊乱，完满实现行政补偿便是不现实的。因此我们也应在执法方面进行研究，比如各种执法程序和相应行政补偿时文书或资料的完整程度，举证程序、监管制度等等。在进行行政补偿之前应当举行听证会，广泛听取公众的意见，而应该由行政机关独自专断、盲目决策，对公平补偿的程序应依法定标准进行。行政补偿应该是由补偿主体主动地进行补偿，若是一味依申请才能进行就与赔偿无异，不能使行政相对人及时有效地得到救济。纵观国外的国家赔偿程序，大多都采用的是行政机关先行处理，司法机关后续跟进的模式。我国可以对此进行借鉴，不断明确、细化和规范行政补偿的执法程序，创造更有利于实现行政补偿的法律环境。
3.拓宽与笃实司法救济途径
我国较为欠缺对于行政补偿的司法救济。司法保障的缺失，让行政相对人的权利得不到保障，不受侵害的可能性骤降。我国若是出台行政补偿法，就应在这方面多费笔墨，若是无此计划，也应在现行《行政复议法》、《行政诉讼法》中对行政补偿的救济渠道有所规定，根据一般原理，有诉讼与复议两条路，无论最后法律给予了公民哪条途径，公民的权利都会有所保障。同时，考虑到实践操作，还应规定复议或行政诉讼期间停止征收行为的执行，不然由于诉讼或复议期间造成实际损害的扩大，便失去了救济的意义了。
在完善以上几个方面的基础上，应按照行政补偿的基本原则，结合现在已有的制度，贯彻公平合理的核心要求，促进行政补偿的实现和制度完善。
行政补偿是非常好的一项制度，它可以在很多公共事务上调动群众的积极性所以应该好好实现行政补偿，获得它应有的价值。
参考文献
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论文摘要:随着经济的发展和城市化进程的小断加快，“拆迁”这个与人民利益密切相关的问题显得矛盾重重，处理小好就会激化矛盾，影响社会稳定和发展的大局、本文主要从行政法角度审视这一问题，分析了拆迁矛盾的现状、成因，并结合有关法律法规提出其解决机制。
近年来，我国的城ili建设步伐明显加快，伴随着旧城改造，一人批老住户步入了拆迁户的行列。由拆迁带来的纠纷呈上升趋势。且在一些地方出现了由拆迁带来的较为激化的矛盾。在依法治国的今天，拆迁这一关系人民根本利益的领域承待法律规范。
一、拆迁矛盾原因分析
1.立法理念、法律意识方而:拆迁是指为城市建设和国家经济发展的需要，经有关机关许可而拆除权利人房屋并给予补偿、安置的行为。拆迁涉及房屋所有权人的所有权问题。所谓房屋所有权是指权利人对其所有的房屋有占有、使用、收益、处分的权利。该项权利受法律保护，任何组织、个人均不得非法侵害。拆迁从性质上讲应该属于对公民则-产的征收。我国法律中虽没有明确规定“私有则一产神圣不可侵犯”，但法律对“保护公民个人的合法则一产”在《宪法》中作了承诺。也就是说:保护公民个人合法则一产安全是国家的法定义务而长期以来，在中国的法律传统中，公法文化一直占绝对优势，私权利一直得不到应有的俘重和有效地保护，无法同公权利相抗衡。在公民个人利益与国家利益发生冲突时，强调牺牲个人利益服从国家、集体利益。与之相对应，国外则非常强调对公民私有财产的保护。“公民个人的土地，皇帝的马也不许跑。”而在我国，拆迁实践中的“钉子户”一词就反映着拆迁者与被拆迁者的对立关系，暴露出立法理念之落后。
2.法律体制方而:我国日前拆迁工程相当浩大，涉及到许多样众的切身利益。这方面的矛盾纠纷呈上升趋势。然而，在这一领域尚没有一部统一的《拆迁法》这方面的法律依据主要是国务院在2001年6月6日第40次常务会议上通过并于2001年11月1日正式实施的《城市房屋拆迁管理条例》(以下称《条例》)。各地政府根据各地的实际情况，依据此条例制定了当地的拆迁管理规定。如:1997年北京市颁布了《北京市城市房屋拆迁管理办法》。关于拆迁补偿方法，规定比较混乱，因此带来了实际操作中的混乱现象。
3.执法方式与水平方而:城ili拆迁办公室是专门管理拆迁事务的机构，执掌着拆迁人权。目前存在着较多的违反法律程序、野蛮拆迁等情况，反映出执法方式粗暴单一、执法水平低。这在一定程度上伤害了被拆迁人的感情导致了此类矛盾的激化。
二、行政法视野中的拆迁问题
1.关于拆迁抽象行政行为的可诉性问题
现代法治国家一般都将立法纳入司法审查。例如在英国，无论是行政机关的具体行政行为还是抽象行政行为，只要超越权限，法院都可行使审查权。而在我国的实践中，有这样一种情况:在被拆迁人对一此拆迁规则表不疑问时，尚没有较有效的解决途径。这与我国现有的行政法律制度有关。我国《行政诉讼法》和《最高人民法院关于贯彻执行若干问题的意见(试行)》所确定的行政诉讼受案范困仅限于具体行政行为，而排除了抽象行政行为。2003年4月25日，《法制日报》以《公民状告政府行政“立法”不作为》为题报道了南京市江宁区的一件由拆迁纠纷引出的案中案。案件中的江宁区政府在上位的拆迁法规已修改多年的情况下，不及时修改当地的拆迁法规，仍然沿用7年前的祈行办法，以致被拆迁人因此损失数白万元，被拆迁人愤而状告政府立法不作为，其诉讼请求被驳回。而对一些地方政府以行政立法的方式损害被拆迁人合法权益的行为，司法的活动空间很小，这也就使得当事人处在了一种投告无门的境地。故许多学者强烈呼吁扩人行政诉讼受案范困。有的学者还卞张从社会公共利益关系出发，一切行政行为都纳入行政诉讼受案范围。
2 .《城市房屋拆迁管理条例》的不周延性
(1)《条例》尚未规定被拆迁人有权利参与拆迁的决策过程及监督拆迁过程。飞政府行政公开是现代社会的一人趋势，而在我国的拆迁实践中，许多拆迁决策存在着暗箱操作的现象，都是政府一言为定，不容被拆迁人的质疑。如果被拆迁人有参与拆迁决策过程的机会的话，会减少不少矛盾。另外，《条例》也未规定被拆迁人有权利参与监督拆迁过程。
(2)《条例》并未明确提出听证程序，只在第八条规定:“房屋拆迁管理部门在发放房屋拆迁许可证的同时，应当将房屋拆迁许可证中载明的拆迁人，拆迁范困，拆迁期限等事项，以房屋拆迁公告的形式予以公布”而未要求“房屋拆迁卞管部门在审查拆迁人拆迁补偿安置方案时，应当听取被拆迁人的意见。”
(3)《条例》第十六条规定:“拆迁人与被拆迁人或扦拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。“当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或扦提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。”这一规定存在两个问题:首先，裁决公正的前提是地位中立，而城市规划和拆迁或授权开发商拆迁本身就是政府行为，而且在一些地方，政府官员追求所谓政绩的愿望与商人追求经济利益的目标相结合，于是政府和开发商之间有了更多的默契，由此产生的政府的裁决的公正性就可想而知了。其次，“诉讼期间不停止拆迁的执行”的规定使被拆迁人如果对拆迁补偿不满，即使选择了行政诉讼，也只能“带着镣铐跳舞”，无法改变被强制拆迁的命运。这就，，致一些被拆迁人采取非理性的方法来处理问题。
3.其它法律法规存在的问题
我国尚没有系统地规范房地产评估方面的法律法规。目前多数房地产评估机构依附于行政权力而存在，其出具的评估报告带有浓厚的行政色彩。因此，有关部门有必要尽快制定相关措施。另外，有些地方性的法规虽然打着保护被拆迁人合法权益的旗号，但在实际立法过程中并没有把被拆迁人作为权利主体来保护，而是站在管理者的角度，以方便拆迁为目的。这些都是立法中需要改进的。
三、解决拆迁矛盾之法律构想
要想彻底解决城市建设中的盲目与无序状态，从根本上保护公民的权利不受侵害，仅靠行政命令是不够的。为了防止推土机下的悲剧”的发生，需要从立法理念、法律体制、执法方法等层而解决拆迁矛盾。
1.树立正确的立法理念
国家利益和个人利益从根本上说是一致的，不应该把被拆迁人放在政府拆迁的对立面上。要改变政府的行政观念。政府行政的最重要目标，不应当是修了几条步行街，招了多少商，引了多少资，而应是为当地的群众提供好的公共物品和公共服务。西方国家拆迁一条街道往往要酝酿四五年甚至七八年，我国香港的街道少有笔直，都是因为他们用了最充分的时间进行平等的协商，直到双方都觉得公平为止。这一点值得我们借鉴。基于平等基础上的拆迁法律法规才能得到群众的拥护。
2.完善我国现行的有关拆迁的法律法规
(1)规范建设项目的审批程序
对涉及拆迁的，在规划审批前应以适当的形式予以公示，充分听取被拆迁人等利害关系人的意见。建设上程规划方案一经批准，建设单位不得擅自变更;确需变更的，必须经过规划部门审批;城市规划行政部门在批准其变更前，应重新进行公示。
(2)应明确提出听证程序
《行政复议法》第四条规定:“行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施。”《行政处罚法》专门对行政机关作出某此行政处罚决定前，当事人要求听证的，行政机关应就组织听证的程序作硬性规定。可见，听证有一定的法律依据。在此基础上，《条例》应明确提出听证程序，要求“房屋拆迁主管部门在审查拆迁人拆迁补偿安置方案时，应当听取被拆迁人的意见。”只有充分体现透明度原则，才能提高行政效率。
(3)确立合理货币补偿机制
公共利益的成本当由受益人均衡负担，这是现代社会的共识。因此，对城ili建设中的利益受损者，应进行及时、充分、合理的补偿。《条例》规定，被拆迁房屋的评估办法及搬迁补助费和临时安置费的标准，由省、自治区、直辖市人民政府制定或规定。从目前的情况看，各地的评估办法和补偿标准、补偿程序均不相同，拆迁补偿标准较混乱。且补偿标准一般都是政府说了算，较少听取样众意见。而目前的拆迁矛盾在很人程度上是由执行的补偿标准相对于市场房价偏低引起的。因此应赋予样众在补偿标准上的“话语权”，从而提高透明度，使补偿趋向于公平。有学者建议，国家可制定统一的《征收补偿法》，确立评估办法和补偿标准的制定办法，明确评估和补偿的程序。
3.就政府而言，应严格依法行政。
依法行政，必须强化听证程序，确保被拆迁方的知情权。依据相关法律的精神，在拆迁当事双方不能就拆迁补偿安置等问题达成一致，经做工作仍无效的情况下，对涉及拆迁住户多、影响而广、补偿数额人的纠纷应举行听证。根据拆迁行政程序规定和拆迁实践，笔者认为，把举行拆迁听证的时机选择在经多次做工作拆迁当事双方仍不能就拆迁安置补偿事宜达成一致，拆迁行政部门在下达拆迁行政裁决之前较为适宜。这样做便于充分听取拆迁当事双方的意见，也为即将下达的行政裁决提供充分的事实和法律依据，确保行政裁决的公正拆迁听证应以公开的方式进行，不但拆迁行政机关和利益关系人参加，一般公众经允许亦可参加旁听，新闻记者也可以采访。拆迁听证应遵守法定程序。听证结束后，行政机关负责人应对听证结果进行审查，作出相应决定。
依法行政，需要注意方式方法现在有不少地方政府走的是“强硬派路线”，以权压人，以势欺人，根本没有把拆迁户放到平等的谈判位置。在利益之争中既不遵循法律，也不严格按市场经济规律办事，而是按拆迁办单方面的意志行事，甚至或通过滥用职权停水停电等违法方式逼人就范，或通过造成既成事实来强迫拆迁户接受。其结果往往是事与愿违。拆迁方式应当依法确定，具体有两个方面，一是在实体方面，依照法律规定，对被拆迁人足额进行补偿、安置，不能利用评估或地位的优势克扣、减损补偿、安置数额，侵害被拆迁人的利益;一是依据法定程序拆迁，对不能达成协议的，可提请拆迁主管部门裁决。裁决生效后或被拆迁人不服起诉的且拆迁人提供周转用房的方可强制拆迁。同时，拆迁部门应改进执法方法。这方面也有一些成功的经验。据报道，沈阳市在“金廊”拆迁过程中，走的是市场化路线”补偿金额通过"市场评估定价”。为保障被拆迁人及承租人的利益，还设定了最低补偿线。为尽快完成拆迁工作，采用现金奖励的办法，并采取了分时间段奖励措施:拆迁人会后25日内搬迁完毕的，每户奖励4000元人民币;拆迁人会后35日之内搬迁完毕的，奖励3000元人民币。这种“以柔克刚”、人性化、灵活务实的解决问题的思路，更适应当下的样众的心理。无论是经济效益，还是社会效益，都远远好于一此地方的野蛮拆迁。只有依法行政，才能真正俘重人的俘严，达到拆迁的最终的目的，即为了满足的人更高层次的社会需要。
另外，政府要采取措施，为拆迁户提价供经济适用房和中低价商品房，以从源头上减少拆迁矛盾。
4.应畅通被拆迁人的权利救济渠道。
现实中，被拆迁人权利救济渠道的不通畅是造成拆迁矛后激化的重要原因。为此，人民法院应当受理拆迁争议，同时享有拆迁纠纷的最终裁判机关的地位。同时，考虑到拆迁涉及一些专业知识，应组建由与拆迁双方没有利害关系的专业人士组成的裁判机构，公正而高效地裁决拆迁纠纷，既维护被拆迁人的合法权益，又保障城市建设项目的顺利进行。
拆迁本来是为人民样众创造更好的生活环境的一件好事然而由于立法理念的落后、法律法规的不健全丙加上一此部门工作方法简单粗暴，导致“善花”结出“恶果”。笔者认为，只有全面廓清立法理念、改善现有法律体制再加上有关部门依法行政、人性化执法，才能真正把好事办好，最终使人民样众受益。
参考文献
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关键词：征地拆迁；安置补偿；被征拆农户；伊宁市
伴随着经济全球化与城乡一体化进程的推进，各地城市建设速度加快，城市建设用地需求也在进一步扩张，大批农民宅基地被占用，由此引发的社会矛盾也越来越突出。为深入了解被征拆农户安置补偿的实际情况，笔者采用发放问卷及访谈的方式对新疆伊宁市被征拆农户问题进行了深入调查。
一、数据来源与方法
1.研究区概况。伊宁市位于东经80°04′～81°29′，北纬43°50′～44°09′，地处伊犁河谷中部，伊犁河的北岸，是伊犁哈萨克自治州首府所在地。现辖8乡、1镇、1场、8个街道办事处。土地总面积675.6平方公里。2009年末总人口45.92万，其中城市人口31.17万，城市化率达到了67.88%，中心城区建成区面积37平方公里。 数据来源。选取伊宁市近郊塔什库瑞克乡、汉滨乡及巴颜岱镇作为调查点，有意识的选取农户进行问卷调查。共发放问卷100份，回收问卷84份，问卷有效率为84%。 内容与方法。问卷涉及两块内容，第一部分是农户基本情况，包括性别、年龄、文化程度等八个方面，第二部分是关于征地拆迁安置情况的调查，包括农户征地拆迁意愿、对政府征地拆迁安置政策及程序评价等方面的内容。在调查的过程中，主要采取发放问卷及访谈的方式。
二、伊宁市征地拆迁安置补偿基本情况
1.征地拆迁现状。2010年，伊宁市计划征收征用土地13 158.1亩。截至2010年7月，已征收土地占72.08%。计划拆迁总户数345户，其中拆迁集体土地的259户，占计划拆迁户的72.18%。截至2010年7月12日，已签订合同的占计划拆迁的45.22%，其中涉及拆迁集体所有的房屋130户，占83.33%。 征拆安置补偿方式。伊宁市征收集体土地上的房屋拆迁安置补偿方式主要实行货币补偿和产权调换的两种方式，被拆迁人可在两者之间选择其一。具体情况（1）房屋附属物（指房屋用地范围内除房屋以外的其他建筑物、构筑物和其他有价值的附着物以及配套的各类管线、设备等）的补偿，一律采用货币方式补偿。（2）对集体土地上的房屋拆迁实行货币补偿的，按照伊宁市政府颁布的当年或上一年度的房屋市场重置建造价给予补偿。（3）集体土地上房屋拆迁实行产权调换的，被拆迁人可选择伊宁市人民政府统一建设的农牧民安居房或保障性住房进行房屋产权调换。按被拆（搬）迁正房实际建筑面积的1∶1.2的范围内，以安居房或保障性住房进行调换，具体调换方式1）按1∶1.2比例调换安居房或保障性住房，面积不足80平方米的，按80平方米调换。2）按1∶1.2比例调换安居房或保障性住房，面积超过200平方米的，按200平方米给予调换。对原房屋超出调换比例建筑面积部分按照当年或上一年度的房屋市场重置建造价格给予补偿。
三、被征拆农户的调查分析
1.被拆迁户基本情况。此次调研被访者男女性别比例为13∶8；汉族与少数民族族别比例为71∶13；年龄30岁以下的占31%，30～49岁的占51.2%，50岁及以上的占17.9%；被访者文化程度高中及其以上的占50%，初中学历的占31%，小学及其以下的占19%；平均每户4.3人；被拆迁户房屋土木、砖木与砖混结构比为15∶35∶14；家庭人均收入2 000元以下的占29.8%，2 000元～5 000元的占40.5%，5 000元～10 000元的占22.6%，10 000元以上的占7.1%。
被征地拆迁农户意愿分析。调查问卷显示，40.5%的农户愿意房屋征收拆迁，59.5%的农户不愿意房屋被征收拆迁。不愿意拆迁的原因主要表现在补偿标准、补偿方案、安置地点等方面，其中：认为补偿方案不合理的占19.1%，补偿标准过低的占23.5%。 对征地拆迁安置补偿程序及实施的满意度。（1）对征地拆迁安置补偿法律法规的主观认识。关于“您对伊宁市征地拆迁的安置补偿政策的了解情况”统计中，没有农户表示完全了解，9.5%的居民基本了解，66.7%的农户了解一点，23.8%的农户完全不了解。关于“您是否看过伊宁市相关的征地拆迁安置补偿文件规定”调查时，有92.7%的农户选择没有。（2）对征地拆迁安置补偿政策及实施程序的评价。对于“您对政府的征地拆迁安置补偿政策及程序满意吗”调查时，1.2%的农户表示满意，63.1%的农户表示一般，33.3%的农户表示不满意，2.4%的农户表示很不满意。对于“您对自家的征地拆迁安置补偿总体感觉”调查时，有2.3%的农户感觉很满意，15.6%的农户感觉较满意，43.1%的农户表示一般，21.7%的农户表示不太满意，17.3%的农户表示很不满意。 拆迁的顾虑。在“您在征地拆迁安置中最关心的问题”调查时，房屋拆迁的赔偿的占30.8%，房屋确权占24.5%，就业问题占22.1%，医疗和养老占18.8%。
四、存在的问题及原因分析
问卷在调查农户拆迁意愿时，有3/5的农户不愿意拆（搬）迁，补偿标准低、方案不合理、安置地点以及就业问题是主要原因。在对征地拆迁的安置补偿政策的了解情况调查时，1/4的农户完全不了解，9/10的农户没有看到过相关的安置补偿文件规定。在对政府的征地拆迁安置补偿政策及程序满意调查时，63.1%的农户表示一般，33.3%的农户表示不满意。通过问卷中的问题“您在征地拆迁中最关心的问题”的统计，发现房屋的拆迁赔偿、安置房的确权、就业问题是农户比较关心的问题。通过访谈调查了解，在整个征地拆迁过程中，真正拒不搬迁的钉子户并不多，大多数农户只是选择适合自己的合理可行的安置补偿方案，因此政府采取强行拆迁的现象很少。
农户拆迁意愿调查时，3/5农户认为“拆迁补偿标准偏低”，这在中国土地征收拆迁中具有一定的普遍性，这是由于集体土地上农户房屋拆迁管理政策几乎为零所造成的。目前中国正面临新《国有土地上房屋征收与补偿条例》征求意见中，而集体土地上房屋征收拆迁管理的政策几乎为零。虽然依据现行的规定，农村房屋拆迁属于征地拆迁范畴，主要适用《土地管理法》，但《土地管理法》并未明确将农户房屋从土地征收中分离出来，而将其定义在“地上附着物”中。伊宁市虽然严格按照《新疆维吾尔自治区实施土地管理法办法》的规定，新计价字[2001]500号文件、新国土资发[2009]131号《自治区重点建设项目征地拆迁补偿标准》，制订了伊政办[2010]188号《伊宁市城乡房屋拆（搬）迁安置管理办法（试行）》，对被征地拆迁农户进行安置补偿，但在采用货币补偿时只对房屋及其附属物按照市场重置价给予一定补偿，没有体现对房屋底下的土地权益、以及农民后续生活的安置补偿，所以一定程度上农户认为“拆迁安置补偿标准偏低”。
五、结论与思考
伊宁市被征拆农户的安置补偿主要采取货币补偿和产权调换这两种方式。多数被拆迁人选择产权调换这种方式，因为政府鼓励这种方式，并给予按产权调整后的安居房或住房实际建筑面积每平方米150元的补助。
针对拆迁安置补偿标准偏低，被征地拆迁农户整体满意度不高的问题，建议政府层面从以下几点做起：（1）严格界定公共利益，以公共利益为前提，合理实施土地征用行为，加强对土地使用的监管，进一步建立健全征地拆迁补偿安置的法律和法规。建议国家尽快出台《农村房屋拆迁管理条例》，政府应按照科学补偿原则，给予被征拆人合理补偿，规范因征地所引发的农村房屋拆迁相关问题。（2）做好土地报批和房屋评估、测量等基础性工作。土地报批是依法用地的前提。所有在建项目，都要依法办理各种项目立项、报批手续，要超前谋划，科学调度，确保依法用地。房屋评估、测量等业务工作是基础性工作，要依法依规，按方案操作，精心细致，科学严谨，为征地拆迁工作顺利实施提供扎实的基础保障。（3）亮化征地拆迁整个过程，对被征拆农户发放征地拆迁安置补偿相关文件，使被拆迁人充分了解政府的做法，提高征地拆迁透明度。（4）健全征地拆迁安置补偿机制，建立完善对失地农民重新就业培训的机制。完善失地农民的社会保障体系，例如，建立最低生活保障机制、就业创业优惠机制、养老医疗保险机制和资金筹措管理机制等。
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财税视角下的生态补偿涵义更加广泛,其政策涵义是一种以保护生态服务功能、促进人与自然和谐相处为目的,运用财政税收手段,调节生态保护者、受益者和破坏者经济利益关系的制度安排。…财税政策是生态补偿机制的重要组成部分,因此从财税视角下考察生态补偿路径,有助于拓宽生态补偿的理论思路和操作渠道。
一、生态补偿与生态税收政策
生态补偿资金筹措渠道是多方面的,但生态税收收入是其中重要的来源。借鉴国外先进的生态税收建设经验,完善生态税收政策,建立与生态补偿机制相适应的生态税收体系,是税制改革的要求,也是经济、社会、环境和谐发展的需要。
(一)完善资源税 1 拓宽资源课税范围。(1)应扩大资源课税的课征范围,征税范围除包括自然资源中矿产资源(非金属矿原矿、金属矿原矿、黑色金属矿原矿、石油、天然气、煤炭)和盐之外>！<,应开征水资源税,以解决我国日益突出的缺水问题。(2)开征森林资源税和草场资源税,以避免和防止生态破坏行为。(3)将稀缺性的可再生资源纳入资源税征税范围。(4)扩大土地征税范围,将在农村占有土地用于非农业生产纳入土地使用税征税范围之中,对于农民居住用地给予税收优惠,平衡城乡之间土地使用税的税收负担。
2 建立多层次的资源课税体系。完善的资源课税体系应该涵盖开采者开发资源、生产者耗费资源、消费者消费以资源为原材料而生产的产品及对其产生的废弃物处置的整个过程。可在各个环节,根据各自的特点,设置相应的税种,形成协调统一、目标一致的资源税体系。(1)在开采阶段,可以设置资源税。引导资源的合理开发,限制在资源开采过程中发生“采富弃贫’’的现象。(2)在生产阶段,设置生态税。首先在生产过程中限制使用稀缺资源以及不可再生资源,对以稀缺资源和不可再生资源为原料进行生产的行为征税;对生产过程中使用替代品行为给与一定的税收优惠。其次根据生产过程对环境的影响,限制生产行为对自然环境产生的污染,避免走西方发达国家在工业化过程中所走的“先污染,再治理”的弯路。(3)对产品的消费行为,可以通过科学地设置消费税税目,对消费行为和消费习惯进行限制或鼓励,通过引导消费行为,诱导消费方向,间接影响资源品在生产中的运用和资源的开发。这种间接作用在市场经济条件下效果更好。(4)对废弃物的处置征收环境保护税,使企业产生的外部成本通过税金的形式集中起来,为国家治理环境提供资金保证。通过上述各环节的协调统一,实现资源的合理开发和有效利用。
3 合理设计资源课税的计税依据和税率。对资 源课税的计税依据和税率的合理配置可以考虑分两个层次进行:首先以开采量为计税依据,设计合理的定额税率,在这一层次主要解决对绝对地租的分配问题。即所有权垄断应取得的收益;然后,再按销售价格为计税依据,设计合理的比例税率,在这一层面上解决相对地租,即经营垄断带来的超额利润。将资源课税的计税依据从销售数量改为开采量,使企业积压的资源产品也负担税收,增加了企业的成本,使企业从关心本企业微观效益角度合理安排资源的开发,引导企业珍惜与节约国家资源,避免过度开采。以销售价格为计税依据,使资源课税的税额随着资源的价格的变动而变动,价格杠杆和税收杠杆相互协调,发挥调节作用。
(二)调整消费税 为了增强消费税的环境保护效应,筹措生态补偿资金,应对现行的消费税进行改革。扩大消费税征收范围,将天然气、液化气、煤炭等二氧化碳排放量大的能源类产品作为应税消费品;把一些可能造成环境破坏的产品(如电池、杀虫剂、一次性塑料用品等)纳入征税范围,达到以较低的成本刺激厂商或个人减少污染。适当提高含铅汽油的税率,以抑制含铅汽油的消费,推动汽车燃油元铅化进程。在继续实行对不同排气量的小汽车适用差别税率的基础上,应对排气量相同的汽车,视其是否安装尾气净化装置而实行区别对待,并应明确规定对使用“绿色”燃料的汽车免征消费税,以促使消费者和制造商做出有利于降低污染的选择。
(三)开征环境税 在生态经济建设过程中,各国都在努力寻求经济发展、环境保护和税制建设的最佳结合点,环境税收政策日益发挥重要作用。各国政府的生态环境税大致可分有以下几种:
1 对污染排放物进行课税。征收此类税的目的是利用税收政策限制或禁止某些经济活动。主要税种有二氧化碳税、二氧化硫税、水污染税、固体废物税、垃圾税等。
2 对有污染环境后果和资源消耗较大的产品征税。征收此类税的目的在于通过课税促进企业最大效率地利用能源、燃料和原料,并能回收循环使用,减少废物的遗弃与排放,减轻环保压力,并能节约能源。主要税种有油税、旧轮胎税、饮料容器税等。
3 对造成其他社会公害的行为征税。如为了控制噪音对人类生活环境的危害,针对飞机和工业交通所产生的噪音,根据噪声水平和噪声特征征收噪音税;为减少城市交通压力,改善市区环境开征拥挤税。㈨
随着科学发展观的全面落实,在我国开征环境税已经非常必要。目前,我国环境税课征对象可暂定为排放的各种废气、废水和固体废弃物。对于一些高污染产品,可以以环境附加税的形式合并到消费税中。在开征环境税的初期,为易于推行,税目划分不宜过细,税率结构也不宜太复杂。可考虑将现行的水污染、大气污染、工业废弃物、城市生活垃圾废弃物、噪音等收费改为征收环境保护税,发挥税收对环保工
作的促进作用。
(四)完善排污收费制度
逐步扩大排污收费的范围,将各种污染源纳入收费范围内,制定严格的征收标准,加大收缴力度。按照“污染者付费原则”,将环境要素成本量化纳入企业生产成本,按照“谁开发谁保护,谁利用谁补偿”的原则,建立公平合理的生态补偿机制。
二、优化生态补偿财政投入政策
地区之间的经济发展不平衡,生态补偿资金丰腴程度不同,补偿能力差别较大,有效解决这一问题的主要手段是建立健全生态保护财政转移支付制度。财政转移支付是生态补偿最直接的手段,也是最容易实施的手段。 (一)生态补偿财政转移支付的几个相关问题
1 转移支付规模。在安排财政转移支付生态补偿资金时,首先应合理确定转移支付规模,一方面在总量上要有足够的数量保证,解决生态补偿公共支出责任的纵向不平衡和缓解地区间财力差距扩大的趋势,逐步实现各地的基本生态补偿公共支出的均衡;另一方面,生态补偿财政转移支付应有上限,如果转移支付规模太大,超出了合理范围,会在资金分配过程中造成交易成本无谓增加和效率损失。财政转移支付的额度应使财政收支的纵向不平衡达到既能保持上级政府的控制力,又使损失的效率最小化。
2 转移支付对象。中央的生态补偿财政转移支付应在全国范围内根据需要确定重要支持对象。西部和三江上游地区的天然林保护和退耕还林还草工程对全国的生态安全至关重要,应成为国家财政进行生态补偿的重点地区。各级地方政府根据本地经济发展和环境污染的实际情况,在本级预算范围内确定辖区内的生态补偿财政转移支付对象。
3 转移支付结构。随着经济的快速发展和环境污染情况的加剧,在加大财政调控力度的同时,应优化生态补偿财政转移支付的结构。以科学发展为主线,注重加强政策引导,着力推进结构调整、节能减排、自主创新,促进经济发展方式转变。
(二)构建多层次的生态补偿财政分担体系
1 中央政府财政转移支付。中央政府在安排生态补偿财政转移支付资金时,主要针对全局性的补偿问题,将全国作为一盘棋,通盘考虑,加大对中西部地区、生态效益地区的转移支付力度,改进转移支付办法,突出对生态地区的转移支付,设立重点生态区的专项资金和西部生态补偿与生态建设基金。对欠发达县实行税收增量返还和激励性转移支付办法,促进县域经济的协调发展。
2 省级财政转移支付。省级生态补偿财政转移支付应根据本省具体情况,合理安排财政转移支付的方向、规模,明确投资重点、分配使用原则和专项资金的使用范围等内容。重点是对重要生态功能区的支持,关注本省欠发达地区的生态补偿的落实。设立环境整治与保护专项资金,整合现有市级财政转移支付和补助资金。在资金安排使用过程中,市级各部门明确倾斜性的生态环境保护项目,结合年度环境保护和生态建设目标责任制考核结果安排项目。根据当地排污总量和国家环保总局公布的污染物治理成本测算,安排补偿资金的额度,原则上应按上年度辖区内环境污染治理成本的一定比例安排补偿资金。各省、市等地方政府可以就本地区生态环境项目设立地方补偿资金,并可在补偿计划上单列出对物权受限人的补偿。设立这种多层次的补偿资金可以对地方环境保护起到刺激作用,同时形成上下多层的互动机制。
3 建立乡镇财政保障制度。首先,针对由于分税制改革带来地方乡镇财政收入减少的现状,县财政通过转移支付补足乡镇生态补偿资金缺口。其次,针对部分乡镇在保护生态环境方面所做的牺牲,县财政应将增加生态保护补偿预算资金,列入每年度财政预算。
财政投人是构建生态补偿机制的重要组成部分,财政应根据不同的生态保护和生态补偿的要求,以不同的形式,制定不同的财政补偿投入政策,采取不同的措施,加大对环境保护建设的投入力度,补偿维持生态环境良性循环的公共资金。
(三)建立财政补贴、财政投资有机融合的财政补偿机制
对于外部效应较大的公用设施、能源、交通、农业以及治理大江大河和治理污染等有关国计民生的产业和领域,财政投资应采用直接投资方式进行,以提高国民经济的整体效益。对于收益率较低的生态保护项目,市场机制发挥作用有限,应采取财政补贴方式,使这些项目的收益率能够有利于调动投资者参与生态保护项目的积极性。财政补贴的方式可以直接的补贴方式支付给投资于生态保护和生态维护的项目或投资者,也可以隐蔽的财政贴息的方式提供补贴,或者采取以奖代补的方式提供补贴,发挥财政资金的引导作用。
三 、建立生态补偿财税政策的配套措施
(一)完善生态补偿法律体系
目前,我国生态补偿的各种法律规定散见于一些不同层级的法律、法规和规章之中,到目前为止还没有一部生态补偿的基本法律或行政法规,以对生态补偿的基本原则、基本制度、主体、对象、范围、标准、方式、资金来源等作出总体性规定,而且,现行的生态补偿法律规定缺乏可操作性。生态补偿政策在保护生态环境方面发挥着重要作用,但政策与法律相比缺乏安定性、连续性与强制性。
要解决生态服务提供者与受益者之间在环境资源利益分配上的不公平问题,应该尽早实现在生态补偿领域国家层面的立法,明确补偿主体的法律义务和责任,创建和完善生态补偿法律制度。其主要内容就是从法律制度上确立由生态服务功能的受益者支付生态效益的相应费用,解决无偿享有生态服务或环境效益的问题,并弥补生态环境保护者的损失。同时,在法律上进一步完善由生态环境的破坏者承担环境污染、生态破坏的负外部性或将外部性成本内部化,并对环境违法行为进行重罚,提高违法成本。在依法治国的大环境下,法律制度作为必不可少的“硬约束”,在生态补偿方面将发挥不可替代的作用。
(二)建立多层次生态补偿资金渠道
除了通过生态税收筹集生态补偿资金外,应使生态补偿资金多元化,为生态补偿提供充足的资金。
1 推行绿色金融贷款。合理利用信贷资金,引导信贷资金支持生态补偿项目;有效利用国债这一有利的筹资手段,动用社会闲置资金进行生态补偿,解决资金缺口问题;考虑发行中长期特种生态建设债券或彩票,筹集一定的资金;提高金融开放度、资信度和透明度,保持投资制度的一致性和稳定性,创造良好的条件,积极吸引国外资金直接投资于生态项目的建设。
2 完善生态环境治理备用金制度。对新建或正在开采的矿山,应以土地复垦为重点建立生态补偿保证金制度。所有企业都必须在交纳一定数量保证金后才能取得采矿许可,保证金应根据每年生态损害需要治理的成本加以征收,要能满足治理所需全部费用。保证金可以通过地方环境或国土资源行政主管部门征收上缴国家。也可以在银行建
立企业生态修复账户、政府监管使用的方式交纳。若开采企业未按规定履行生态补偿义务,政府可动用保证金进行生态治理。
3 建立生态补偿与生态保险协调体系。针对生态风险引入生态保险,建立生态风险分散机制,并通过生态保险筹集生态补偿资金。生态保险在保护参保双方利益的同时,对由于环境污染给受害方造成的损失进行赔付,并对保障生态安全的措施进行补充拨款。保险机制可以成为使生态环境损失大大降低的风险调节器与管理手段。这种直接的经济激励机制的应用可以作为对社会与自然相互关系调节的传统经济手段与法律手段的有益补充,也是污染者付费原则得到实施的生态经济手段。生态保险实质上不仅是用来对受害人造成的损失进行赔偿,而且对投保人来说是生态环境损害的预先安排,保证生态损失发生后能够有效消除损失。
(三)建立财政、税收、环保三部门联动机制
为加强排污费的管理,应完善排污费的核定、征收、使用各环节的规章制度,并建立财政、税收、环保三部门联动机制。排污费由环保行政主管部门根据污染者排污的种类、数量和排污
费数额进行核定,地税部门负责代为征收,银行入库,财政统管,从根本上解决环保部门吃排污费的问题,建立市场经济条件下的环境保护和生态补偿的新机制。
( 四)构建生态补偿机制社会参与和统一操作平台
生态补偿机制的建立是一项复杂的系统工程,需要政府、社会和公民的广泛参与,需要各利益相关方的协调配合和相互监督。通过政府宏观调控引导、市场机制有效配置、法律法规的约束、伦理道德的规范,建立有效的社会参与机制、社会监督机制、利益协调机制,构建相对统一的政策运行和协作平台,保障我国生态补偿政策体系得以有效实施和完善。
