农村新土地政策范文

导语：如何才能写好一篇农村新土地政策，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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Abstract:Land is a kind of very valuable and scarce and irreplaceable resource with a very important base position. The success of building a new socialist countryside is closely related with the land. Based on the analysis of three land policies of collective land transfer,increase and decrease connection of urban and rural construction land and land consolidation, this paper revealed the important role of land policy in promoting the building of new socialist countryside.

关键词: 社会主义新农村建设;集体土地流转;城乡建设用地增减挂钩;土地整理

Key words: new socialist countryside construction;the collective land transfer;increase and decrease connection of urban and rural construction land;land consolidation

中图分类号:D669文献标识码:A文章编号:1006-4311(2010)28-0245-02

0引言

党的十六大提出了全面建设小康社会的宏伟目标。实现这个目标,重点和难点在农村。因此党的十六届五中全会审议通过的“十一五”规划建议,明确提出了继续把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重,实行“工业反哺农业、城市支持农村”,推进社会主义新农村建设的任务,并提出建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村,这既是中央对新农村建设的要求,也是其总体目标。这20个字包含的内容极为丰富,涉及农村政治、经济、文化、社会管理等方方面面。社会主义新农村建设是一项艰巨而长远的系统工程,是根据中国目前农村经济发展存在的问题和中国整个经济社会发展阶段作出的重大决策,是构建社会主义和谐社会重要方面,是扩大内需,促进经济发展的重要手段。

土地是十分宝贵和稀缺的不可替代的重要资源,具有十分重要的基础地位。土地所具有的养育、承载、资产增值等价值与功能是其他任何生产要素都无法比拟的。农村土地是农民赖以生存、生活保障之根本,农村土地政策直接关系到民生、民计,是解决好 “三农”问题的关键。当前中央提出的新农村的建设总体目标的五个方面无不与土地息息相关[1]。因此,结合农村当地实际,有效运用好集体土地流转、城乡建设用地增减挂钩和土地整理等土地政策,对于建设社会主义新农村具有极其重要的意义。

1集体土地流转与社会主义新农村建设

1.1 集体土地流转党的十七届三中全会的决定提出,加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权市场,按照依法、自愿、有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。决定的提出给集体土地流转提供了强有力的政策支持。目前集体土地流转主要指的是土地使用权,既承包经营权在不同经营主体之间的流动和转让,其实质是农村土地使用权的市场化,主要就是农村承包土地经营权的流转[2]。

人多地少是我国农业的基本特点。据统计,我国农户平均承包土地7.5亩,分为5.7块。耕地规模小、地块零碎,是农业生产社会化的根本制约因素。而集体土地流转放开了农村土地承包经营权,这必然对扩大土地经营规模,发展设施农业,调整农业种植结构,提高土地产出率,加快由传统农业向现代农业转变具有重要的意义。

1.2 集体土地流转推动新农村建设的积极意义集体土地流转的积极探索整合了农村中各种分散的土地资源,改变传统的单个农户家庭式低效率的经验模式,提高了土地的整体效益,同时也为土地的集中、集约化生产奠定了基础。因此集体土地流转的积极探索有利于调整农业生产结构、发展规模集约农业和现代农业;有利于提高土地的使用效益,实现生产要素的合理流动和优化配置;有利于发展农村经济,增加农民收入。这对于实现新农村建设的首要任务“生产发展、生活富裕”必将具有积极地促进作用。

1.3 集体土地流转应注意的问题目前集体土地流转存在土地流转不规范、服务不到位以及流转机制不健全等问题[3],因此必须密切结合各村实际,落实农民群众对承包土地的“长期而有保障的使用权”和自主经营权,推动农村土地依法、有偿、规范、合理流转,并建立完善的社会保障机制和管理机制,采取各种措施鼓励农民采用多种不同形式进行农村土地的流转,从而加快农村土地适度集中使用,促进农业规模发展,使农业更快更好地与市场结合起来,早日实现具有中国特色的社会主义现代化农业,促进社会主义新农村的建设。

2城乡建设用地增减挂钩与社会主义新农村建设

2.1 城乡建设用地增减挂钩国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)中提出“鼓励城乡建设用地整理,城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”的政策。具体来看,城乡建设用地增减挂钩(以下简称挂钩)是指依据土地利用总体规划,将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)等面积共同组成建新拆旧项目区(以下简称项目区),通过建新拆旧和土地整理复垦等措施,在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上,最终实现增加耕地有效面积,提高耕地质量,节约集约利用建设用地,城乡用地布局更合理的目标。

2.2 城乡建设用地增减挂钩推动新农村建设的意义挂钩政策的实施,可以对空心村以及分散的自然村、偏远的行政村进行重新规划,不断实现居民住宅向中心村、小集镇集中和乡镇企业向工业园集中。因此挂钩政策的实施有利于在一定程度上改变我国农村居民点“散、乱、多”的特点,促进耕地和基本农田的集中分布,达到优化土地利用结构,提高土地利用集约度的效果[4];有利于推动农村居民点向中小城镇集中,统筹城乡发展,推动社会主义新农村建设;有利于为乡镇企业的发展争取建设用地指标,繁荣农村经济。

2.3 城乡建设用地增减挂钩应注意的问题值得注意的是,当前挂钩政策在实施中也存在一定的问题如:规划欠科学,随意性大;重指标使用,轻实施管理以及资金缺口大,保障不到位等问题[5]。因此实施挂钩政策时,必须紧密结合当地的自然条件和社会经济发展水平,依据土地利用总体规划,科学确定项目实施地点,合理布局,稳步推进。另外还应采取市场化运作方式,多渠道筹集资金,并完善相应的政策和法律,保障挂钩政策的科学实施。

3土地整理与社会主义新农村建设

3.1 土地整理《中华人民共和国土地管理法》第41条规定“国家鼓励土地整理。县、乡(镇)人民政府负责组织农村集体经济组织,按照土地利用总体规划,对田、水、路、林、村综合整治,提高耕地质量,增加有效耕地面积,改善农业生产条件和生态环境”。具体来看土地整理是指采用工程、生物等措施,对田、水、路、林、村进行综合整治,增加有效耕地面积,提高土地质量和利用效率,改善生产、生活条件和生态环境的活动。通过土地整理,可以增加有效耕地面积,提高耕地质量,改善农业生产条件和农民生活条件,改善生态环境,被世界各国看成促进农村综合发展的重要手段[6]。

3.2 土地整理政策在推动社会主义新农村建设中的作用土地整理通过对农村中的耕地、居民点的整理以及未利用地的开发,可以实现田、水、路、林、村科学合理布局。因此实施土地整理有利于盘活农村的各种土地资源,提高土地利用率;有利于改善农业生产条件,增加有效耕地面积,提升耕地质量,有利于提高耕地产出,增加农民收入;有利于改善农村生产生活环境,拓展新农村建设提出的“村容整洁”的内涵和范畴[7]。

3.3 实施土地整理时应注意的问题土地整理是建立以工促农、以城带乡长效机制的重要组成部分,是构建农业资源安全生产的平台,是支持农村基础设施建设的一项重要工作,直接关系农民的切身利益,因此在实施土地整理项目时,应紧密结合各村实际,建立相应的制度和保障措施,不断适应社会主义新农村建设的需要,着眼从服务农业、服务农村、服务农民入手,积极推进社会主义新农村建设。

4结论

集体土地流转、城乡建设用地增减挂钩和土地整理三项土地政策与社会主义新农村建设是相辅相成、相互促进的关系。这三项土地政策是社会主义新农村建设的重要手段和强大推动力,农村的综合发展也是实施这三项政策的出发点和归宿点。因此,在进行社会主义新农村建设过程中,必须与这三项土地政策有机集合起来,利用集体土地流转实现农田向规模经营集中、借城乡建设用地增减挂钩项目实现农村住宅向中心村和小集镇集中、乡镇企业向工业园集中、通过开展土地整理实现田、水、路、林、村的科学规划,最终实现社会主义新农村的“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的总目标。

参考文献:

[1]范春生,杨韬,邢贺满.放活土地政策,促进新农村建设[J].国土资源,2009,(7).

[2]张後军.简析土地流转制度对新农村建设的积极意义[J].中国集体经济,2009,(7).

[3]唐寅,欧阳小健.我国农村土地流转存在问题及对策探讨[J].现代经济信息,2009,(20).

[4]李旺君,王雷.城乡建设用地增减挂钩的利弊分析[J].国土资源情报,2009,(4).

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一、今年工作回顾

（一）农经总体工作安排部署方面

1、提出工作意见。我站在《*农经》第4期简报上印发了《关于做好20*年农村经济体制改革与农村经营管理工作的意见》，作为今年我县农经工作的纲领性文件，用以指导各乡镇开展农经工作，圆满完成各项目标任务。

2、编印《*农经》简报。借助于《*农经》工作简报，为全县广大农经工作者提供一个学习法律、宣传政策、增长业务、浏览信息、交流经验、激励先进、鞭策落后以及营造一个百家争鸣的工作平台。截至目前，我局农经站已印发《*农经》17期次，起到了很好的宣传指导作用。

（二）农村土地承包管理方面

1、扎实开展农村土地政策落实自查自纠工作，并将之作为今年我县农经工作的重点内容之一。

（1）成立机构。根据省、市、县强农惠农政策落实情况监督检查工作的统一部署和要求，我站在局农村土地政策督查协调组的基础上单独设立农村土地政策落实情况指导组，负责对全县农村土地政策落实情况监督检查工作的组织协调、业务培训和政策指导。

（2）制定方案。为指导全县农村土地政策落实自查自纠工作的顺利进行，制定并印发了《*县农业局开展强农惠农政策落实情况监督检查工作实施方案》。

（3）下发表格。为切实开展农村土地政策落实自查自纠工作，根据省、市的部署并结合本县实际，制定并下发了《农村土地政策落实情况自查自纠登记表》（一）、（二）、（三）。

（4）开展培训。为确保我县农村土地政策落实自查自纠工作的规范运作，在全县强农惠农政策落实情况监督检查工作动员大会暨业务培训班上，我站安排人员就农村土地政策落实监督检查工作目的、要点、我县农村土地政策落实中存在的问题、本次监督检查工作步骤、自查自纠登记表的填报等事项作了详细讲解，收到了满意效果。

（5）督查指导。为避免农村土地政策落实自查自纠工作出现“轰轰烈烈搞动员，扎扎实实走过场”现象，我站先后2次组织开展了对全县各乡镇农村土地政策落实自查自纠工作的监督检查与整改指导，有效地促进了工作进度和提升了工作效果。

（6）督促整改。为督促各乡镇制定切实可行整改措施并抓好落实，确保农村土地承包政策落到实处，我站在做好及时反馈的基础上，以县人民政府办公室的名义拟订责任状，逐一下发整改通知，要求将督查中发现的涉及7个大方面，其中权证、合同、表册填写中存在的36个不规范以及督查未发现但可能存在的其他方面情况等问题限期整改到位。

（7）认真汇总。各乡镇农村土地政策落实自查自纠工作结束后，我站及时将各乡镇上报的自查自纠登记表进行审核汇总上报。

（8）及时总结。为正确指导下一步工作的开展，我站及时对全县农村土地政策落实自查自纠工作的开展情况、工作措施、经验做法、存在问题进行了总结，明确了下步工作努力的方向，有针对性地提出了咨询意见。

（9）按时汇报。为及时反映动态、研究措施、制定办法、推动工作，我站坚持在自查自纠期间每星期五向市农村土地政策督查协调组、县强农惠农政策落实情况监督检查工作领导小组办公室汇报我县农村土地政策落实自查自纠工作进展情况，截至到今年7月上旬，共汇报工作13次。

（10）调解纠纷。农村土地政策落实自查自纠工作开展之前，我县已有3起农村土地承包纠纷至省、市农业部门。这3起案件由于情况较为复杂，涉及的时间段又较长，所以一直未能调解到位。我站正是抓住开展这次强农惠农政策落实情况监督检查工作的大好契机，有力地督促乡村落实属地管理责任，按政策规定合理调处纠纷，依法保护群众利益。到今年6月初，这3起省、市转办下来的群众件已全部调处落实到位。

2、大力宣传省实施《中华人民共和国农村土地承包法》办法，积极推进我县农村土地政策落实自查自纠工作。为便于各乡镇贯彻落实省实施办法，促进农村土地承包政策的落实，我站在《*农经》第5期简报上全文编发了省实施办法，供各乡镇组织学习和抓好落实。

3、组织开展农村土地流转情况专题调研活动，逐步规范农村土地流转行为，减少直至消除农村土地承包纠纷隐患。农村土地流转不规范是引发农村土地承包纠纷较大的隐患之一。为规范农村土地流转行为，减少直至消除农村土地承包纠纷隐患，根据省、市农业部门的部署和要求，我站拟发了《关于组织开展农村土地流转情况专题调研工作的通知》，掀起了我县农村土地流转专题调研活动的，并在《*农经》第8期简报上编发了《农村土地承包经营权流转合同》格式范文，指导各乡村规范签订农村土地承包经营权流转合同。

（三）农民负担监督管理方面

1、进一步坚持和完善了减轻农民负担党政主要领导亲自抓、负总责的领导责任制和“谁主管、谁负责”的专项治理部门责任制，下发了《关于切实做好当前减轻农民负担工作的通知》文件，落实了《*市农民负担监督管理工作考核办法》，通过考核促进农民负担政策的落实。

2、进一步加强了对农村行政事业性收费、经营服务性收费和

村级组织收费行为的监督，加大了对农民补助补偿和村级补助资金落实的监管力度，同时，将各部门对农民专业合作社的收费项目纳入了农民负担监管范畴。

3、大力宣传《*省农民负担监督管理条例》（以下简称《条例》），促进广大农村基层干部依法行政，依法办事，切实维护农民合法权益。为方便乡村干部全面理解和掌握《条例》的精神实质，切实减轻农民负担，我站在《*农经》第16期简报上全文编发了《条例》，供各乡镇组织学习宣传和抓好贯彻实施。

4、组织开展农民负担工作大检查。为全面摸清我县农民负担的现状和各项强农惠农政策的落实情况，及时发现和解决当前农民负担领域出现的新情况、新问题，进一步完善农民负担监管制度，进一步提高农村基层干部对减负工作重要性的认识，切实减轻农民负担，维护农民的合法权益，促进农村社会和谐稳定，我站组织开展了一次全县农民负担工作大检查，有力地推动了各项减负惠农政策的贯彻落实。

5、进一步健全了农民负担接待、受理、督办、查处、反馈制度，确保了专人接待，督办有力，处理到位，反馈及时。

（四）农民专业合作社建设方面

1、继续做好抓点示范工作。为充分发挥示范带动效应，今年

已确定3家农民专业合作社建设示范点，目前已进入较为规范的运作阶段。抓点示范的目的是培育一批依法经营、实力较强、辐射带动能力强的农民专业合作社，带动全县农民专业合作社快速健康发展。

2、认真做好农民专业合作组织统计监测分析工作。为给各级领导及有关部门决策提供科学依据，我站严格按照上级要求，认真布置农民专业合作组织统计监测分析上报工作，及时完成了我县24家农民专业合作组织情况统计信息的网上上报工作。

3、积极筹划农民专业合作社财务会计制度培训工作。为规范农民专业合作社的会计核算与财务管理工作，根据省、市农经部门的部署和要求，我站结合县里的实际情况制定了农民专业合作社负责人、财会人员以及乡、村农民专业合作社业务指导员培训计划，定于今年底举办2期农民专业合作社财务会计制度培训班。

（五）农村财务管理方面

1、总结试点工作经验。我站及时总结去年村级财务管理规范化试点工作经验，切实查找问题，进一步扩大试点工作面，下发20*年村级财务管理规范化试点工作方案，推进我县村级财务管理规范化工作进程。

2、开展村级运转调研活动。我站积极组织开展村级组织运转有关情况调研活动，认真剖解和分析当前制约农村改革发展的深层次矛盾和突出问题，为纵深推进农村综合改革和做好村级公益事业一事一议奖补试点及化解村级债务工作提供参考。

3、制订业务培训计划。今年是村级换届选举年，为切实提高村级财会人员的综合素养并保持工作水平的长期稳定与不断巩固，大力推进我县村级财务管理规范化建设进程，维护农民群众的合法权益，逐步消除直至消灭因村级财务管理混乱等影响农村社会和谐稳定的不安定因素，我站据实制订了村级财会人员20*年至2010年3年业务培训计划，并着手计划的逐步落实。

4、组织开展村（居）委会干部任期和离任经济责任专项审计工作。为进一步加强村级干部党风廉政建设和农村基层组织建设，客观公正地评价村（居）委会干部任期内的功过是非，帮助选民选出作风正派、廉洁公正、为民办实事的好干部，维护集体经济组织和农民的利益，推进和完善村务公开和民主管理制度，根据市村级换届选举工作会议精神以及我县第七届村（居）委会换届选举工作的统一部署和要求，我站组织开展了对全县141个村（居）委会干部的任期和离任经济责任专项审计工作，培训审计人员34人，共审计村（居）委会财务收入6290.6万元，财务支出5738.7万元。

5、健全和完善村级财务管理制度。为进一步规范村级财务管理，建立村级财务长效管理机制，我站已在《*农经》第2期、第14期分别印发了《*县村集体经济组织财务收支预决算制度》、《*县村集体经济组织货币资金管理制度》，并以县政府办的名义下发《*县村级财务管理责任追究办法》，同时在今后的工作简报中将继续印发村级财务管理相关制度，以推动村级财务管理走向规范化、程序化、制度化。

二、存在的主要问题

（一）农村土地承包管理方面

1、属地管理责任落实不够到位。一是仍然有部分村目前还未成立农村土地承包纠纷案件接待受理机构，对群众土地承包件调处不力，存在踢皮球的现象；二是个别乡镇把农村土地承包纠纷调解工作看作是农经部门的事情，对此项工作的重要性认识不够；三是有的乡镇面对农村土地承包工作中出现的问题研究不深，办法不多，甚至出现畏难情绪；四是有的乡镇没有深刻领会和掌握农村土地承包法律法规政策精神，工作指导不力。

2、土地流转不够规范。大多数乡、村、组农户流转承包土地只履行口头协议，未签订书面流转合同，缺乏规范管理，埋下农村土地承包纠纷隐患。

3、土地承包档案保管不够规范。有的乡镇由于电脑通用，基础数据库安全性差，甚至由于人动丢失软件安装光盘等；大多数村农村土地承包档案保管不规范、不完整，有待进一步清理整顿。

4、部分村干部工作上有着抵触情绪。有的村干部对落实农村土地承包政策存有抵触情绪，工作开展欠积极主动，协调配合不到位。

5、土地承包管理工作经费缺乏保障。目前农村土地承包管理工作经费还未列入各级财政预算，经费没有保障，开展工作缺乏活力，难以开创工作新局面。

（二）农民负担监督管理方面

1、少数农村基层领导、基层干部开始放松对减负工作重要性的认识，已经出现麻痹松懈思想。这些思想的存在，不利于减负惠农政策的贯彻落实，很有可能因工作上的松弛出现农民负担反弹的苗头。

2、减负工作的组织协调、调查摸底和案件的查处难度加大。具体表现在以下几个方面：一是农民负担实质上的减轻，有很大一部分人认为减负办不再那么重要；二是农民负担监督管理领导小组成员单位多，减负工作牵涉的部门又广，如果从部门利益的角度出发，确实难以协调平衡好相互间的关系；三是减负办查处问题受单位性质的制约，缺乏强有力的后盾保障，措施不硬，难以奏效。

3、对农民建房收取的一些费用可能与中央、省、市减负政策规定相违背。主要体现在以下两个方面：一是乡（镇）规划所对圩镇规划区建房户收取规划费、公共设施费、环卫费、规划押金等，用于规划及公共设施配套建设方面；二是乡（镇）国土所对公路沿线规划区内建房户收取新建、拆建费用。

4、一些农村中小学校组织对学生统一收取平安保险费、城镇医疗保险费、补课费等。

5、个别村组在修桥铺路时不按照预算筹资（组织捐资）施工验收结算的正常程序进行，而是边施工边组织捐资或者先施工后组织捐资，由此可能导致因修桥铺路款项筹集不足而拖欠部分工程款，成为影响农村社会稳定的安全隐患。

（三）农民专业合作社建设方面

1、缺乏高素质的农民专业合作社管理人才，导致合作社内部运作不够规范，表现为：一是组织机构不很健全，各自作用发挥不充分；二是管理制度不很完善，可操作性不强；三是决策不很民主，会员很少参与管理；四是风险防范意识不很强，会员只图利益不愿担风险；五是农户合作的甜头尚小，参与合作意向不强。

2、一些农民专业合作社由乡镇政府牵头创办，章程、规章制度都是乡镇政府部门制订，没有农民群众的积极参与，合作社很难真正运作起来。

（四）农村财务管理方面

1、财务收支预决算制度执行不到位，支出随意性较大，缺乏控制与监督。

2、白条列支现象严重，占支出票据的95％以上，不利于实施有效的财务监督。

3、有的村财务收支入账不及时，经手、证明、验收、审批手续不全，民主理财监督不到位。甚至存在个别村主要领导直接插手管理现金，严重违反财经制度。

4、有的村会议费、招待费超标准超范围开支，金额较大，缺乏监督约束。

5、有的村现金赤字现象较为严重，甚至年年赤字。究其原因：一是村干部垫支款项未及时挂账；二是欠付款项未作应付款核算而是直接列支；三是截留瞒报了部分收入。

6、大多数村负债依然严重，除村干部工资福利债务化解有所进展外，其他债务难以有效化解；债权虽大，但多为无效债权，很难催收到位。

7、有的村财务公开内容过于简单，甚至公开不及时。

8、有的村财会人员业务素质较差，工作上存在许多纰漏，甚至埋下了一些隐患。

（五）农经机构及队伍建设方面

1、农经部门设置为一般事业单位，在很大程度上束缚了其行政管理、行政监督、行政执法职能的履行与工作效能的发挥。

2、乡镇农经工作人员过少，只有2名以下农经工作人员的乡镇占乡镇总数的90％，且全部兼职乡镇其他各项中心工作，造成基层农经工作难以全面推开。

3、乡镇农经工作经费没有列入财政预算，日常工作经费的紧张，导致：一是布置工作仅限于下发文件或者口头通知，不能真正深入基层、深入村组进行督促、检查、指导、落实；二是举办业务培训班难，且时间短、内容简单；三是很少安排专业人员下村组进行业务指导。

三、明年工作思路

（一）农村土地承包管理方面。一是继续抓好农村土地政策落实自查自纠工作，并进一步结合今年县内自查中已发现但尚未完全纠正过来的问题，制定切实措施，坚决整改到位；二是重点加强乡村属地管理责任的落实，积极调解群众土地承包纠纷，确保将矛盾化解在基层，保障我县农村社会的和谐稳定。

（二）农民负担监督管理方面。一是加强对各乡镇开展涉农收费和强农惠农政策落实情况检查的监督，切实维护群众权益，减轻农民负担；二是重点开展对以其他方式向农民筹资筹劳行为的专项检查，规范和完善农村一事一议筹资筹劳管理制度。

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“银保农合作新模式”是一种新型的农村经济合作发展模式。在这个模式下,银行业金融机构、保险公司、农村种植大户或者农村养殖大户三方联手,以银行确保贷款资金供应、保险公司负责提供农户生产经营保险服务、区县政府设立担保公司提供贷款担保、农户生产经营风险损失得到有效补偿为前提条件,以联手合作,共同发展“农村大户经济”样板,培植农村种植、养殖等产业集群为主要载体,以实行农村土地承包经营权合理流动转让为政策动力,以实现农业集约化生产、规模化发展、产业化经营、市场化销售为主要路径,以探索农村土地等资源要素逐步向能人、向大户集中,培养“新型农业产业资本家”以及新型农业工人为基本方向,以转移农村剩余劳动力,降低农业生产成本,提高农业劳动生产效率,增强农业抗击风险能力,促进农村农业产业分工进一步细化为有力手段,以推动农村改革进一步深入发展,建设社会主义新农村,引导和帮助农民脱贫致富为最终目标。

这种新模式建立的前提是须在当地党委、政府的组织领导下,形成一个由银行负责贷款资金供应,区县担保公司负责贷款担保,当地政府提业发展补贴基金或者给予适当资金扶持,保险公司负责农户生产经营风险赔偿,“农村大户经济”农民负责规模生产经营,政府部门负责协调服务,农业技术部门负责技术指导,当地农产品销售商家负责提供农副产品销售市场,集产供销等多个环节为一体、配套成龙的产业链条和现代化市场农业规模经营的新型经济发展组织。

“银保农合作新模式”的主要特点

一是对象及范围不同。一般意义上的银保合作是银行帮助保险公司保险业务,保险公司按照合作协议支付银行保险费用。而新模式不是简单的银行与保险部门之间的合作,而是涉及到银行、保险、农户、政府、农业技术部门和当地农产品销售商等多个方面的合作,涉及面广、范围大、对象多。二是地域不同。目前银保合作一般都在城市,而新模式的合作地域主要是在乡镇农村,同时涉及城市、城郊、城郊结合部。三是内容不同。目前的银保合作大部分是业务,而新模式的合作内容主要是涉及“农村大户经济”的生产经营风险损失补偿赔偿和贷款担保问题,以确保银行贷款资金安全,农户生产经营有可靠保障,风险可控。四是形式不同。新模式的合作形式主要表现为一方与多方合作、多方与多方合作,交叉合作,既相互联系,又相互支持,也相互制约,机制较为健全。

“银保农合作新模式”的做法

新模式的主要做法应当有以下步骤。第一步:政府确定对象,银行、保险公司共同选点试验。第二步:由银行派出信贷人员和客户经理与当地政府一道深入试点农户,开展蔬菜种植面积、规模养殖品种、经营规模、投入成本、管理费用、基础设施建设、销售产量、收入等的分析测算,进行项目评估论证,作出是否可行的决策。第三步:由当地政府、银行机构、保险公司就“农村大户经济”的规模、具体的保险产品、保险收费标准、政府与农户对保险费用的分摊比例、风险损失补偿等情况进行保险项目评估论证,总体原则是各方对保险费用的分摊比例均能接受。第四步:当地政府、银行机构、保险公司联手协助乡镇及村委会解决好“农村大户经济”发展的土地征用、养殖房屋建设、土地转让、合同签订、价格商议等有关问题,确保农村土地依法、合规、有序、正常流动转让。第五步:在多方签订合作协议的基础上,做到银行贷款、保险手续直接在农家院坝现场办理,一步到位。同时其他相应的多方合作协议也要签订与完善,实行规范运作。第六步:银行机构要加强信贷管理,从严防范风险,特别是要重视、加强贷后管理工作,监督好资金使用。第七步:把好产品销售关,一方面要督促“农村大户经济”农民按照合同协议,确保产品符合质量要求;另一方面要督促当地商家或收购部门做好市场销售服务,确保产品销售畅通,维护“农村大户经济”农民利益。

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关键词 农民工；返乡创业；问题；政策内容；黑龙江省

中图分类号 F303.4 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2013）09-0303-02

近些年来，黑龙江省出现农业发展逐渐受到工业发展的挤压，农村发展受到城市发展的挤压，农民发展受到市民发展的影响，大量农民选择走出农村走向城市，摆脱农业进入工业或服务业等其他行业工作的现象。该现象在提高农民收入的同时，也带来一系列的社会问题，如农民工受歧视、拖欠农民工工资、留守儿童、农村土地荒废、农村经济持续落后等问题。如何制定相应的区域化政策，吸引农民工返乡，解决由此出现的各种问题，成为一项重要任务。农民工返乡创业是指本地的外出务工农民返回家乡以创立新企业的方式实现就业的过程。在该过程中，主体是农民工，内容是创业。按照行政单位划分，可以分为县域农民工、市域农民工、省域农民工等。为此，笔者探讨了黑龙江省如何在政策方面促进农民工返乡创业。

1 促进农民工返乡创业的政策目的

1.1 转变就业模式，通过创业创造和带动就业

转变就业模式，是促进农民工返乡创业政策的一个最主要目的。农民工传统的就业模式是把土地交给留守家人料理或者转包给他人，放弃或暂时放弃农业劳作进城务工，由熟人或亲戚介绍到某地工作，或者自己寻找工作。而农民工返乡创业这一模式的实现，将在很大程度上转变现在的农民工就业模式问题，使农民工就业模式发生巨大的变化。一方面，农民可以不用远离家乡、土地和亲人就能找到适合自己时间、偏好和技能的工作，这有利于提高农民工作的积极性和稳定性；另一方面，农民能够方便照顾家人和解决家庭事务，工作之余还可以参加农业生产，有利于解决留守儿童、老人养老、土地荒废以及农业生产等问题。创业，不是一个人或少数人的就业，而是对工作岗位的创造和多数人的就业[1]。

1.2 吸收农村剩余劳动力，解决农村的高失业问题

黑龙江省有大量的农村劳动力剩余，这些剩余劳动力一部分是外出务工的失业者，另一部分是由于各种原因而不得不留在农村的人口。据估计，仅仅从事工业耕作而没有其他工作的人口也计算在失业范围以内，黑龙江省农村某些地区的失业率高达90%。大量的农村剩余劳动力和高失业率是黑龙江省农民就业最显著的特点。促进农民工返乡创业，建立新的工厂、厂房、企业和相应的配套机构，能够吸收大量的农村剩余劳动力，提高农民就业水平。如男性可以从事产品制造、粮食加工等体力劳动比较重的工作，女性可以从事食品包装、手工业品编制等工作。这样，既能保证创业者不会失去工作，又能促进农村的闲置劳动力资源得到充分利用。

1.3 激发农村经济活力，发展农村实体经济

主要表现在4个方面：一是农民是极具创新精神和创新意识的群体，只要能够为他们提供与其自身工作素质和工作要求相适应的工作环境，就能极大激发农民的创新能力，提高农民工作和生产的积极性；二是促进农民工返乡创业，能够在很大程度上增加当地工作种类的多样化水平，为农民提供各种类型的工作，实现就业的多样化；三是农民工在创业过程中，会积极有效地开发利用当地的经济资源，将各种资源调动起来为创建新企业和新工作岗位服务，使以往被利用的资源更具活力，而以往被忽视的资源则能够得到新的开发与利用，创造新的价值；四是新企业和新岗位的出现是农村实体经济的重要代表，是农村经济发展最重要的支撑力量，以其现实存在与真实产出为基础，有效提高农村经济发展的稳定性和承受经济冲击的能力[2-3]。

2 农民工返乡创业存在的问题

2.1 政府对农民工返乡创业的政策支持力度不够

目前，政府对农民工返乡创业的支持政策主要还是停留在吸引农民工返乡创业阶段，并没有做出对农民工创业的后续支持政策。这就导致农民工返乡创业后，新企业建立起来，但无法长期进行生产。

2.2 创业资金缺乏，资本集中度低

缺乏创业资金是农民工返乡创业面临的最主要问题。调查发现，在返乡创业的农民工中，有90%以上的人认为创业的最大制约因素就是资金。返乡创业的农民工资金来源主要有3个部分：家庭储蓄资金、亲戚朋友借的资金及少量的银行借贷资金。农民工无法向金融机构获得大额贷款，也无法通过股票发行的方式向社会集资。因此，资金的缺乏导致创办企业的资本集中度低，无法进行高资本运作，企业预算无法满足企业发展目标。

2.3 企业规模小，不能形成规模经济

调查发现，目前黑龙江省的农民工返乡创业多以小作坊的形式进行。一是绝大多数企业都是由单个家庭创办，企业规模小，厂房占地面积小，机器设备落后，工人人数少，无法形成规模经济。有17%的新企业完全是家庭式作坊，并不对外招工，工人全部由家庭成员组成，生产不稳定。二是新企业分布不集中，散落在城乡各处。此种分散建厂的创业方式，无法在各企业之间形成有效的原料、产成品与信息的交流，上下游企业之间不能实现联动生产。

2.4 劳动者素质较低

在由农民工创办的企业中，劳动者整体素质较低。一是企业的经营管理者自身接受的教育水平较低，87%的经营管理者的受教育程度为初中或以下，所掌握的知识量较少，这必然导致管理者的思想意识程度和科技文化水平较低。二是工人结构单一。一方面，工人性别单一。在新成立的米酒生产企业中，所有员工全部为男性，而在手工艺品加工制造企业中所有员工全部为女性。另一方面，工人受教育程度单一。调查发现，只有2%的农民工建立企业中有大学生工作，9%的企业中有高中生工作，其他89%的企业中员工的受教育程度仅限于初中及以下。三是工人的身体素质较低。由于企业员工大多数是农民，他们的生活水平和营养状况都较低，而且很少进行体育锻炼，因此工人的整体身体素质较差。在调查中发现，有40%左右的工人患有长期慢性疾病[4]。

3 促进农民工返乡创业的政策内容

促进农民工返乡创业的政策内容是对政策进行研究的最核心的部分，内容的质量从根本上决定了政策实施的效果。如果能有高质量的农民工返乡创业，那么就会出现农民工创业市场的繁荣；相反，如果政策内容质量较差，必定不会吸引农民工返乡创业。因此，促进农民工返乡创业的政策至少应包括以下基本内容。

3.1 转变对农民工创业的传统观念

一是从观念上改变对农民工创业的观念。彻底改变以往认为农民工无知识、无学问、无技术的想法，从思想上认识到农民工创业的重要性和可行性。二是舆论上不能有偏见或歧视。通过政府文件、公报、新闻媒体等在舆论上宣传和支持农民工创业，宣传农民工返乡创业的先进事迹和先进个人，对农民工创业的杰出人物和做出突出贡献的个人和集体进行表彰。观念上的改变是促进农民工创业的必要准备。

3.2 对创业资金来源进行支持

农民工返乡创业最大的瓶颈就是创业资金的匮乏。有了一定的资金才能建设厂房，进行投资，购买原材料，雇用劳动力。因此，在促进农民工创业上，必须降低农民工创业贷款的门槛，减少农民工创业贷款的手续、步骤等。从中央到地方上，应降低农民工创业的贷款利率，对农民工贷款实行低息贷款，对信誉良好的创业农民工实行无息贷款政策，利率降低后能够减轻农民工的贷款成本；延长创业农民工的还款期限，在普通贷款期限上延长1倍的时间或设定1个还款期限，在该期限内，由创业农民工自由选择还款日期；降低对创业农民工贷款的准入门槛，适当放宽对贷款的财产抵押政策或者对创业农民工由乡镇或县级政府进行抵押担保，由原来的财产抵押转换为新型的政府信用抵押，对创业农民工进行贷款服务；减少创业农民工贷款的办理手续和时间，对办理贷款的农民工进行核实后，规定1周内必须保证农民工能够取得全部贷款金额。

3.3 调整农村土地政策，支持农民工在农村土地建设产房

现阶段，我国农村土地归村民集体所有，农民只有使用权而无所有权，农民不得在土地上建筑房屋等。为了促进农民工返乡创业，黑龙江省应当从土地政策上进行较大的调整，在土地集体所有的政策下，对创业农民工的厂房建设进行支持。一方面，可以由当地政府出面，建立农民工创业园区，统一规划农民工创业建设用地。所用土地先由政府出资购买，然后平价或者低价卖给创业的农民工，解决厂房建设问题；另一方面，只要核实农民工的创业方案，也可以允许农民工按照市场价格对农村土地进行购买，由政府担保和监督。如果农民工购买土地后不是用于创业，政府有权收回土地，并对该部分农民工进行处罚。

3.4 对农民工创业进行财政政策支持

促进农民工创业的一项有效措施就是对创业农民工进行财政政策支持，减轻他们的财政负担，降低创业成本，增加农民工返乡创业的信心。一是可以对已经到政府相关部门登记注册的农民工创办企业实行税收减免政策，降低这些企业的营业税、公司所得税等；二是对农民工创办企业进行财政补贴。一方面，可以按照公司经营项目、公司利润或者公司创造就业岗位进行补贴；另一方面，对农民工创办企业的道路交通运输费用、水电费用等进行减免或补贴。通过对农民工创业的财政补贴，可以在一定程度上调动农民工返乡创业的积极性。

3.5 建立覆盖城乡一体化的农民工创业信息平台

随着科技的不断进步，信息也已经成为重要的生产要素，对于这种公共品应由政府出资提供。政府应当建立覆盖城乡一体化的农民工创业平台，聘请专门人才对信息平台进行维护，让农民工创业的模式和经验“走出去”，把关心农民工创业的资金、信息等“引进来”。一是政府应当设立农民工返乡创业咨询办公室，从行政上确立农民工返乡创业的政治地位，把农民工返乡创业的服务工作纳入到正常工作中；二是聘请专业人才建立农民工创业网站，并对网站进行维护。在网站上创业政策、创业项目、创业个人先进事迹和成功案例等，并在网络上开通农民工返乡创业贷款的预审通道，以帮助农民工及时了解创业信息和创业后的资金贷款申请办法[5]。

3.6 建立农民工创业的运转模型

按照政策的发生主体划分，可以建立农民工返乡创业的三元模型，包括政府、市场和农民工单个方面。由政府实施的土地政策和信息政策可以直接对农民工起到激励作用；而财政政策和资本政策则通过市场作用对农民工返乡创业起到激励作用（图1）。按照政策内容进行划分，可以建立农民工返乡创业的“五力模型”，即政府的土地政策、资本政策、劳动力政策、信息政策和舆论政策则直接对农民工返乡创业起到激励作用（图2）。

4 结语

对农民工返乡创业进行政策支持，主要目的是转变就业模式，通过创业来创造和带动就业；吸收农村剩余劳动力，解决农村的高失业问题；激发农村经济活力，发展农村实体经济；增加农民收入，提高农民生活水平。在政策上必须做到转变对农民工创业的传统观念；对创业资金来源进行支持；对农村土地政策进行调整，支持农民工在农村土地上建设产房；对农民工创业进行财政政策支持；建立覆盖城乡一体化的农民工创业信息平台[6]。

5 参考文献

[1] 浙江：政策性创业保险为农民工创业壮胆[N].就业时报，2009-11-26（2）.

[2] 胡继红.湖北省农民创业现状及促进农民创业对策[J].安徽农业科学，2011，39（18）：11273-11274，11277.

[3] 胡晓发，汪德平.黄山区农民工创业园为农民工搭建创业平台[N].黄山日报，2010-10-20（2）.

[4] 陈军民.农民创业的特点分析及对策建议——基于河南省200个创业农民的调查分析[J].安徽农业科学，2010（17）：9271-9274.

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论文摘要：本文在借鉴国内外众多文献的基础上，结合我国的实际特色和一定数据，提出一套适合兵团乃至全国的制度性对策理论体系。为解决阻碍兵团土地流转发展的难题提供思路，利于土地资源配置的长远优化发展。为兵团乃至国家的土地政策科学评价形成，为建立科学可行的利益联结体系与制度体系提供理论借鉴。

论文关键词 新疆兵团 土地流转 法律对策

一、土地流转问题概述

(一)近年来，国内外学者对土地流转问题的理论和实证研究有一定积累

改革开放后，我国于1988年修改宪法，废除了土地不得出租的规定，立法确认土地使用权可以依照法律的规定转让。随后中央人民政府根据宪法修正案的新规定，颁布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。至此，土地所有权流转成为我国合法和顺应宪法和民心的事实。在学术界，土地流转问题也开始被广泛研究。其研究可概括为三阶段：早期尝试阶段、中期扩展阶段和后期深入阶段，涉及土地所有权与使用权分离等普遍问题;以及区域土地产业化规模经营的影响因素及形成过程;辅助金融机制与信用体系构建;流转过程监管及农民利益保障;在土地流转中统筹城乡关系，及政府职能与责任重塑;耕地保护和资源优化配置探讨;后期有股份制改造、中介组织模式研究以及土地流转的制度改革创新。三个阶段总体上遵循由无到有、由简入深、从实践到理论再指向制度的规律。

第一阶段从1990年到2001年，学者们主要从土地流转的必要性出发，研究了土地流转市场化需求，兼及土地合同的有效性、转包、抵押、继承等法律技术问题，分析了土地流转的动因，提出了土地流转法律机制的雏形。代表性论着有杨学成的《试论农村土地流转的市场化》载《中国社会科学》1994年4期。这一阶段的研究注重土地流转的合法性和正当性，有少量的区域土地流转调查报告，纯法律技术问题及制度创新研究初见端倪。

第二阶段从2002年到2007年，主要研究方向有土地流转的效率和模式，也有探讨土地流转中的政府责任;土地流转与农村人口流动的关系;农村土地流转的障碍因素及其解决途径被作为一个焦点进行讨论，强调制度性保障在土地流转规范化中的作用;经济学方法尤其制度经济学方法被广泛使用于土地流转的论证分析，并初步提出较完整的土地流转利益联结模型。这一阶段的研究数量急剧增多，经济学角度和法学角度的研究从广度到深度都有较大推进，应该与党的十六大报告积极推进农业产业化经营的指导正相关。

第三阶段从2003年开始至今，其最显着的特点是：开始以农民的基本权利为视角进行专门性研究，侧重土地流转中的农民权益保障研究;开始出现大量外国土地制度的对比研究;土地经营权物权话以制约行政权的理论模型已经较为全面;较多文献基于原有理论或实证成果建立，也有文献将研究重点转向资源优化配置方向;作为制度形成类型研究，除股份制合作等流转形式继续深化外，还呈现出与新农村建设结合，加强金融配套制度建设等特点;也开始出现述评类的总结着述，典型如张会萍的《农村土地流转问题研究综述》载《宁夏社会科学》2011年3期。这一阶段的研究明显体现关注民生的特点，研究中的农民利益保障问题被重点凸显;调查报告等实证研究方式较多使用，理论研究也进一步深入。部分问题已经解决，如土地经营权的法律定性，但仍有已经提出但尚未解决的新问题，如对策性研究中的农民权益保障制度构建，也有需要提出的新问题，如本课题研究的土地使用权流转绩效的法学方法评价问题。

(二)土地流转现象背后的规律性研究尚显不足，土地流转的效果评价体系的构建还有待探讨

其一，政府在土地流转宏观调控中的干预路径与干预程度选择，土地流转如何与现有的农村社会保障制度协同改革，土地流转中的利益向量评估等等研究，目前较多停留在描述性分析，尚未进一步探求其背后的规律性决定因素。其二，针对土地流转效果的评价研究，现有研究大多是运用经济学分析方法针对一个区域从某一角度进行评价。而缺乏一种法学的评价方法。即在构建一种新的指标评价体系的基础上，针对一个区域的土地流转模式，在经济社会的宏观层面和农户家庭的微观层面全方位进行效果评价。通过规则的有效性对土地流转制度和模式进行评价的理论和方法，目前都还有待探讨。

二、新疆兵团土地流转问题的研究思路和方法

(一)新疆兵团土地流转的政策现状

根据新疆兵团相关政策文件的指示，兵团始终坚持以职工家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营制度不动摇。新疆兵团各团场全面推行了两费自理、租赁承包等多种形式的土地承包责任制，增强了干部职工的风险意识，有效地调动了干部职工的生产积极性和主动性。兵团国土资源局以开展回头看为契机，全面抓好学习实践活动整改落实后续工作，并以构建保障、促进科学发展新机制为主线，严格落实国家土地政策和制度，全面提升兵团国土系统推动科学发展和综合服务的能力，为兵团可持续发展提供资源保障。兵团国土资源局在学习实践活动中，坚守耕地保护红线，围绕兵团产业规划，积极推进农业结构战略性调整。该局将耕地保护责任目标分解到各年度，实行耕地保护一票否决制建立耕地保护激励机制，对完成任务好、新增耕地多的师，在项目开发和土地利用上予以倾斜;指导各师按照兵团土地利用总体规划修编确定的指标，合理确定各类用地数量和布局，为实施结构调整提供依据。这个布局围绕重大项目建设积极实施用地重点保障，严格执行项目预审制度，按照国家《限制供地目录》和《禁止供地目录》规定的原则审核用地数量，积极引导建设用地向高产出、少用地、节约集约可持续发展的目标迈进。力争在职工家庭承包经营的基础上，全面规范兵团团场土地经营权流转行为，维护兵团团场土地政策的长期固定。有的团场已经实行新的改革措施，譬如部分团场对职工承包的土地提高等级：一是建立土地等级的改良提升制度，激励职工自觉的加大投入改良土壤，在35年提高一个土地等级。二是连队督促承包职工加大投入改良土壤，并给予合理化建议和具体指导。三是处里出台优惠政策，土地等级差进行轮作倒茬，水稻按棉花的120%实物量上交。四是加大基础性的投入，清挖排渠，硬质防渗等措施，降低地下水位，提高土地等级，提高作物单产。(二)新疆兵团土地流转的研究思路

首先，针对政府政策这一最重要变量对于现行各种土地流转模式的制度性影响因素进行实证调研并进行分析，兼对土地金融组织、土地中介组织等外生性变量进行定量研究;其次，通过农户的需求与满意度调查，对兵团土地流转已取得的经验和存在的现实问题充分思考归纳;此时，现实问题已经出现并已经充分总结。最后，结合国外土地制度比较研究，引申出用法律妥善规范土地流转的原则与规则，并基于前述成果，力争构建新的土地流转效果法学评价体系，同时提出科学可行的发展和完善兵团土地流转的法律对策。其中有正向研究部分，即中外土地制度比较研究和兵团土地制度实证研究，再通过逆向研究部分，即对土地转让纠纷判例分析研究和土地制度运行中的法律规避研究，最终实现更为科学可行的土地使用权流转法律制度设计。研究方法则首先是调查研究方法，拟由农一师国土局领导主持实地调研，依托塔里木大学周围团场政研室的大力帮助，收集实证资料，再由实践回到理论，由塔里木大学教师邀约行内人士合议研究分析，力争作出开创性结论。其次是对比研究方法，通过国外土地制度的分析与借鉴，作出法律移植的建议性的选择。研究目的则体现在，农村土地流转是实现土地优化配置必不可少的一环，农村土地流转，要注重保障农民的权利。在农地流转中要节制资本，应将资本下乡尽量限定在为农民和农业生产服务的领域内，防止资本对农民土地的兼并导致农民失业破产。对于众多土地流转模式，需要构建科学的评价体系来考评土地流转的绩效等问题。随着土地承包经营权流转明显加快，需要鼓励有条件的地方发展流转中介服务组织，为规范土地流转提供完善的服务。同时，应当加大对职工土地承包的土地的面积、等级、期限、地号等的民主监督管理力度。

三、新疆兵团土地流转政策的法律定位与对策

兵团土地总面积7457千公顷，农用地4206千公顷。新型团场建设需要农业产业化集约化的发展，要保证土地向种田能手流转，还要保证防止耕地的减少和兵团职工的大量失业，使有利于提高土地的利用效率。这些要求都以实现团场土地承包经营权的充分流转为前提。土地流转纠纷最终需要司法的裁决。现有国内成文法无论土地管理法还是农村土地承包法都不适用于党政军企合一的新疆兵团，兵团土地流转实现由法律规范，必须通过地方性立法的方式。但是新疆兵团至今有政府无人大，地方性立法无从谈起。因此，欲使兵团土地流转纠纷有法可依，构建地方性司法解释，并且是政策司法化的司法解释，并对其正当性和可操作性作更深的理论研究，成为艰难却必经的途径。

笔者认为：兵团制定土地流转政策，首先应对兵团团场流转模式进行调研研究。研究应当包括：转包模式统计与分析、出租模式统计与分析、互换模式统计与分析、转让模式统计与分析、股份合作模式统计与分析、其他模式统计与分析。其次要作兵团农户满意度与土地流转意愿田野调查，包含针对普通农户农地流转意愿调查，和针对经营大户农地流转驱动机理调查。最后，还应当作国外土地制度的比较与借鉴研究，文明各国国家土地治理实务中各种土地理论已经演化形成形态各异的法律制度与政策工具。如德国的土地评估制度，土地整理制度，提供了公众参与土地管理的经验和启迪。美国的土地信托制度，法国的农地流转市场管制制度，英国的弃地者补贴制度，日本的租赁土地主义制度，都可为土地流转的市场化提供借鉴。本部分研究可以通过比较研究为兵团土地流转制度的法律设计提供科学的借鉴。例如国外农村土地政策案例分析、美国的土地法令、林肯政府的《宅地法》、美国的土地信托制度、对美国土地制度的评价、日本的农地制度、日本农地制度的设定体系、日本农地制度评价及启示，以及欧洲土地制度与改革评价等等。

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关键词建设用地配置；区域差别化；指标；信息熵求和最大化；江苏省

中图分类号F301.2文献标识码A文章编号1002-2104（2013）12-0119-06doi：103969/jissn1002-21042013.12.018

2003年以来，土地政策开始与传统的货币政策和财政政策并列作为我国宏观调控的主要手段[1]。通过运用土地供应、土地规划、土地价格、土地税收等政策工具[2]，土地政策调控对宏观经济的平稳运行起到了积极的作用[3-4]。但存在的一个突出问题在于土地政策普适性过强而差异性不足[5]，不利于发挥区域资源禀赋优势，从而制约了调控效果。因此需要在宏观调控中制定差别化的土地政策[6-8]，以适应区域差异，促进区域协调发展。国家“十二五”规划明确提出“要实行差别化的土地利用政策”，全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）据此结合主体功能区分别对重点开发区、优化开发区、限制开发区和禁止开发区提出了差别化的土地利用策略。

土地利用规划在土地参与宏观调控的各种政策工具中处于综合和基础地位[9]。其中土地利用总体规划编制的区域建设用地指标是制定土地利用年度计划的依据，进而影响区域建设用地供应量及结构。可见，建设用地指标配置的区域差别化对于构建差别化的土地调控政策体系具有重要意义。建设用地指标包括建设用地总量、城乡建设用地规模、新增建设用地量、人均城镇工矿用地等多项指标。我国的建设用地管理将从以增量管控为主转向以总量管控为主[6，10]，因此建设用地总量的区域差别化配置应成为构建差别化土地政策体系的重点。

鉴于此，本文以建设用地总量的区域差别化配置为切入点，在明确其内涵及方法的基础上，依据江苏省土地利用总体规划（2006-2020）年确定的建设用地总量，试图求解13个地级市的建设用地总量配置方案，以期为江苏省差别化土地政策体系构建提供参考和借鉴。

1建设用地总量区域差别化配置的内涵及方法1.1建设用地总量区域差别化配置的内涵

所谓差别化配置是相对于绝对平等配置而言的，即不能是等量分配或等比例分配，而是在充分承认区域差异基础上的差额分配。建设用地总量受经济社会发展、自然环境、政策制度[11-12]等多种因素影响。但目前土地利用总体规划中建设用地指标的区域配置多在现状建设用地指标基础上依据未来社会经济发展预测确定[13]，并伴随较强的主观性和行政性[11]，难以充分体现区域差异。

据此可以将建设用地总量区域差别化配置定义为：在一定的建设用地总量约束下，综合考虑各区域经济社会发展需求、生态环境约束及土地资源禀赋特征基础上，差别化确定一定时期内各区域建设用地总量的过程。其内涵包括：①各区域建设用地总量首先要反映区域未来一定时期内的经济社会发展增量，能够支撑经济社会发展；②充分考虑区域生态环境限制因素，不能放任区域建设用地规模无限制扩张；③立足于区域当前的土地资源禀赋，积极挖掘现有建设用地潜力。

刘琼等：建设用地总量的区域差别化配置研究中国人口・资源与环境2013年第12期依据以上内涵，实施建设用地总量区域差别化配置：首先，应当建立涵盖经济、社会、生态、土地资源禀赋4个方面的指标体系，全面体现区域差异；其次，应当选择合适的方法依照各指标在区域间的差异程度实现建设用地总量的区域差别化配置。

1.2建设用地总量区域差别化配置指标体系

现有关于建设用地区域配置的指标体系多侧重于区域经济和社会指标[14-15]，注重对土地利用经济社会效益的考量[16]，很少包含区域生态环境及土地资源禀赋指标。因此，考虑到与已有土地利用总体规划指标体系的衔接，结合主体功能区规划指标体系，同时兼顾指标的实用性，选择目标年地区生产总值、目标年总人口、“建设用地容量”和农村建设用地整理潜力4项指标分别代表各区域经济、社会、生态及土地资源禀赋差异，作为建设用地区域差别化配置的依据（见表1）。其中，“建设用地容量”参考主体功能区规划中的土地开发强度指标，借鉴环境绝对容量概念，代表某个区域建设用地达到其生态底线的距离，以30%土地开发强度国际警戒线[17]计算得到；农村建设用地整理潜力则依据1993年颁布的《村镇规划标准》（GB50188-93），按人均150 m2计算。

Evaluation function建设用地总量区域差别化配置4经济4目标年地区生产总值x14――社会4目标年总人口x24――生态4建设用地容量x34土地总面积×0.3-现状建设用地面积土地资

源禀赋4农村建设用地整理潜力x44现状农村建设用地面积-（现状农村人口×150 m2/人）1.3建设用地总量区域差别化配置的方法

为依照各指标在区域间的差异程度确定各区域所应配置的建设用地数量，采用信息熵求和最大化方法[18，19]求解配置方案。

首先，利用信息熵评价系统的均衡，度量单位指标值所负荷的建设用地量在区域间的差异程度，信息熵越大，单位指标值所负荷建设用地量的区域差异性越小，反之越大。以x1为例，“目标年建设用地总量/目标年地区生产总值”的信息熵越大，说明每亿元地区生产总值负荷的建设用地量的区域差异越小；其次，计算信息熵达到最大值时各区域的建设用地总量。同样以x1为例，当“目标年建设用地总量/目标年地区生产总值”的信息熵最大时，各区域“目标年建设用地总量/目标年地区生产总值” 趋于相等，但由于各区域地区生产总值存在差异，区域建设用地总量便会与其指标总量相协调，从而实现差别化配置。

x2、x3、x4单位指标值负荷建设用地量的信息熵意义与x1类似。但x4农村建设用地整理潜力的取值为实值的倒数，因为若区域农村建设用地整理潜力较大，则理应更注重内涵挖潜，积极开展农村建设用地整理，相应配置较少的建设用地总量。

1.3.1目标函数

maxE=∑n4j=1ej（1）

式中ej（j=1，2，…，n）为第j项分解指标单位负荷建设用地量的信息熵，可依据信息熵的计算公式（2）、（3）、（4）计算得到。其中xij为第i区域内第j项指标的值，Qi为第i区域内分配的建设用地量（决策变量），Xij为第i区域内第j项指标单位指标所负荷的建设用地量。

ej=-14lnn ∑n4i=1Pij・lnPij（2）

Pij=Xij4∑n4i=1Xij （3）

Xij=Qi4xij（4）

1.3.2约束条件

Q1+Q2+…+Qn≤Q（5）

Qi现状≤Qi≤Qi需求（当Qi需求≤0.3×Si）

（6）

Qi现状≤Qi≤0.3×Si（当Qi需求>0.3×Si）

（7）

其中，Q为待分配的建设用地总量，Qi现状为第i区域的建设用地现状值，Qi需求为第i区域的目标年建设用地预测值，Si为第i个区域的土地总面积。

2研究区域及数据来源

2.1研究区域概况

江苏省地处我国东部沿海，位于长江三角洲核心区域，是近代民族工业和乡镇工业的发祥地和开放型经济发达地区之一，综合经济实力一直处于全国前列。依据江苏省土地利用总体规划（2006-2020），到2005年底全省土地总面积1 067.42×104 hm2，其中建设用地183.15×104 hm2，土地开发强度为17.16%。同期全省地区生产总值为18 272.12亿元，总人口7 474.50×104人，城市化水平50.50%，人口密度高达700人/km2，为全国各省之最。

从区域来看，江苏省下辖的13个地级市可以划分为苏南、苏中、苏北三大区域（苏南地区指苏州、无锡、常州、南京、镇江5市，苏中地区指南通、泰州和扬州3市，苏北地区指徐州、连云港、盐城、淮安和宿迁5市），三大区域经济社会发展水平差距较大，苏南地区城市化、工业化速度远高于苏中、苏北地区，建设用地扩张速度的差距也十分明显。1997-2005年苏南地区居民点及工矿用地等增长幅度高达30%以上，远远高于苏中、苏北地区。到2005年，13个地级市的建设用地规模均超出上轮规划目标，其中苏南地区偏差量最大，其次是苏北，苏中最低。

可见，对于江苏省这一建设用地资源供需矛盾突出且区域差异明显的省份，通过建设用地差别化配置，推动苏南地区在快速发展的同时加快转变经济发展方式、促使苏中崛起和苏北振兴，进而推动全省协调发展具有明显的现实意义。

2.2数据来源

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关键词：农民权益保障必然性对策

一、农民权益受侵害的表现

由于我国原来实行的是，它在一定时期对农村生产力的提高起到了积极作用，但其自身的缺陷如经营规模小、土地条块分割等，农业难以形成规模经济，与国际竞争渐渐处于不利地位。因此，农村土地流转成为现代农业发展的必然。同时，随着我国经济的发展与农村经济及个体企业的增多，农民不再专业务农，一些农村劳动力开始转向其他产业，农村的产业、就业结构发生了改变，而非农业的收入与农业相比是比较客观的，因此土地流转使无力或无心经营土地的农民可以转出土地。此外，目前的三农问题亟待解决，土地流转可以促进农民增收，为三农问题的解决创造了良好的条件。因此，农村土地流转是大势所趋。但在土地流转中也出现了一些对农民权益侵害的情况，具体有以下几方面：

（一）操作不健全侵害了农民利益

目前的土地流转的操作还很不规范，个别干部自以为是，认为自己是土地所有者的代表，滥用行政权力，强行流转，或私下与承租者达成交易，对农民的土地承包权造成了很大的损害。且在手续上没有正式规范的合同，仅以口头协议或承诺，对往后的纠纷埋下了隐患。

（二）擅改土地的农业用途农民合法权益无保障

一些干部为了招商引资，在没有得到农户同意的情况下擅自与投资者签订土地包租合同。有的滥用权力，随意变更承包合同，把农民的土地强行收回转让与出租，且租金非常低廉。而一些投资者在受到损失时会拖欠农民费用或消失，农民无法得到应有的利益，此外由于租赁土地的期限较长，投资者有的建造了固定建筑物，彻底改变了土地的用途农民的长远利益得不到保障，这些都使农民的合法权益受到了极大的侵害。

（三）政府行政干预侵害农民利益

目前我国各地的土地流转正在兴起，呈现快速增长的势头，这是农村经济发展的结果。但土地流转可能会使某些人得到一些利益，个别基层干部有时会议行政手段干预。据相关调查显示，政府干预的土地流转占到了四成之多，而有村级组织干预的近六成。这原本该由农户自主、自由的，但基层的行政干预剥夺了农户应有的权益，使农民的合法权益经济利益受到极大侵害。

二、农民权益受侵害的原因

（一）土地产权不明

我国的土地产权制度还很不完善，存在着缺陷。一个健全的产权应由所有权、使用权、收益权和处置权组成，但我国农村的土地集体所有，农民只有使用权。但对土地的主题、农户使用权的保护等相关问题没有做出明确规定。这就使基层政府滥用行政手段提供了可乘之机，理论及法律的难点与缺陷为乡镇政府、村级干部的侵权提供了便利，乡、镇、村基层组织常常以土地所有权者的身份自居，做出土地流转的决策，而不考虑、尊重农民的意志，无视农民的合法利益，而实践中农户亦无力抗拒各级所谓的土地所有者对土地流转中收益权的恣意分享。这些都损害了农户的合理权益。

（二）相关法律法规未建立完善

目前，我国对土地流转的相关法律法规尚未建立完善，对流转的范围、条件、主体、收益分配等都没有明确的规定，这很大程度上对土地流转的健康发展产生了障碍，且成为农民权益受侵害的原因之一。由于法律法规的缺失，使得个别基层干部，大钻法律漏洞，以土地流转为名，中饱私囊，大大侵害了农户合法权益。也使土地流转处在价格不确定、效率不高的怪圈中，对土地流转的正常运行带来了障碍。

（三）政府职能未转变

由于受原来计划经济时代的影响，政府职能还未完全转变，但在目前的市场经济下，这种情况已不能适应经济的发展。此时，政府主要是为经济发展创造良好的条件，在一定情况下进行调控。但在农村土地流转中，政府没有发挥其应有的作用，对该管什么，不该管什么没有明确的定位，造成行政混乱。也为一些基层干部、投资者谋取私利、非法转让、擅变土地用途创造了条件。

三、对农民权益保障的对策

农村土地流转是农村经济发展的产物，是为了农户更好地生活。面对土地流转中的问题，今后的土地流转要坚持自愿、效率及公平的原则，对农民的合法权益要保障，为了保障农民的合法权益，使得土地流转健康发展，今后要做好以下几个方面的工作：

（一）健全相关法律法规及土地政策

今后要对相关土地政策及法律法规进行建立完善，并对承包权进行明确规定，农民在承包期内的土地权益不会因其是否主要从事农业而改变动放弃的除外，任何单位或个人都不得以任何手段让农户失去承包土地。土地政策中也要对农户的土地权利进行规定，使农民拥有占有、使用、收益与处分的权利，这将是土地政策继法律法规在不断完善中需要解决的重要方面。

（二）完善土地流转市场

由于目前土地流转中没有统一规范的组织及协调机构，土地流转效率低下、秩序混乱，因此要建立土地资源优化、低成本高效益、规范化的流转市场来解决。这就需要建立土地流转中介服务组织，让农户了解并与之交易，这样可以使谈判等费用得到合理的下降，而中介机构要培育其农户的信任，把农户的土地集中并推进农民土地租赁市场。这可以由土地管理部门牵头，建立如土地流转委托中心等中介机构，由他们直接负责接受农民委托，并把要求流转的土地资料存档，建立土地流转交易信息网络，及时登记汇集可流转土地的数量、价格等，动员相邻地块的农户自愿流转或调换土地，进而使可供调整的地块成片化，以提高土地流转的成功率促进土地市场的完善发育。

（三）政府要做好职能定位

在今后的土地流转中，政府要找到合适的定位，做好服务工作，改变过去以行政手段进行干预的做法。农户应是土地流转的主体，在市场经济下要遵循自愿的原则，一些地方政府不能，以替农户流转或管理为借口去分享地租，损害农户利益。但这不代表政府就放开，不用做好相关的服务。基层组织在土地流转中要做好资格审查、资料管理、监督、合同签证等服务工作，并做好与中介、投资者等的协调以及做好土地长期规划，为流转创造条件。

（四）弱化农村土地保障功能

目前土地是农民的最基本的生产要素，还有社会保障的功能。在此功能没有弱化的条件下，农户很难愿意放弃承包权，有时候农户宁可荒废土地也不放弃，这就对土地的规模经营及农村经济的发展带来的阻碍。因此，要改变土地作为农村社会保障的过渡形式，它难以充分尽到保障的功能。所以，今后政府要下气力在农村建立起养老、医疗等保险保障、最低生活等救济措施等保障体系来全面保障农户，使农民可以享有与城市市民一样地权利及社会经济发展的带来的益处。

参考文献

[1]周庆．农业现代化进程中农村土地流转经营思考[J]．湖南农业大学学报，2005，(02)

[2]王西玉．新形势下农民同土地关系的再认识[J]．中国农村经济，2003，(10)

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【关键词】土地政策；宏观调控；优势；建议

一、引言

房地产市场作为我国的支柱产业，不仅关系着经济平稳健康发展，更与民生问题紧密相连。近两年，国家下决心抑制房地产市场的投机泡沫问题，一系列有针对性的房产调控措施相继出台。在这些调控措施中，土地政策被认为是从供给角度参与调控的政策，其宏观性、结构性、多样性的政策特征正逐渐被政策制定者所认识，在此背景下，一系列旨在稳定房价的土地政策紧锣密鼓地出台。土地政策通过加大对土地市场的监管力度，从源头上规范房地产市场的供给，防止土地的盲目开发以及房地产价格的过快增长。现实经济形势也表明，正确运用土地政策参与宏观调控，对制止房地产行业盲目投资和低水平扩张产生了釜底抽薪的效应，是国家宏观调控措施凸显成效的关键所在。

二、土地政策参与房地产调控的独特优势

根据经济学相关理论，房地产调控措施从入手角度不同可以分为需求调控政策和供给调控政策两个方面。需求调控政策通过抑制购房需求以达到控制房价的作用，例如限购、限贷等措施；供给调控政策通过影响房地产市场的供给量来满足供需平衡的要求，缓解需求旺盛推动的住房价格上涨，例如土地政策、保障房政策等。

土地政策参与宏观调控，是房地产经济调控手段的丰富和完善，对于调节房地产供给和需求的平衡，供给结构的协调、房价的基本稳定和整个调控目标的实现，具有多方面的作用。

（一）有利于控制房地产开发投资的速度和规模，促进供给和需求的数量平衡

房地产是土地和房屋建筑物的统一体。土地是房地产开发活动最基础性的物质资源和条件，具有稀缺性、不可再生性和不可替代性。可以说掌控了土地，也就从源头上控制了房地产开发建设的总规模和发展速度。当房地产供不应求的时候，可增加土地供给，扩大房地产开发投资，增加房地产产品供给；反之，当房地产供过于求的时候，可减少土地供给，收缩房地产开发投资，减少房地产产品供给。由此通过土地闸门来调控房地产供求关系，实现总量平衡。例如，2010年为了调控已经高烧的土地市场，国土部宣布将推出巨量的住宅土地供应来平抑地价，弥补供需缺口，以期缓解由刚需推动的住房价格上涨。

（二）有利于控制房地产供给结构，使之与需求结构相适应，实现结构基本合理

结构协调是房地产宏观调控的重要目标之一。从房地产业内部来说，其供给结构必须与市场需求结构相协调。一是生产用房与消费用房，包括厂房、商铺、办公楼、居民住宅、文化教育及娱乐设施等各类用房，要符合市场需求的比例，一般来说，住宅建设应占主体地位。二是住宅的供给结构又必须与市场需求结构相适应，即根据居民收入结构，合理安排高档房、中档房、中低档房建设，以满足不同层次的需求。须知市场供给本身有一定的盲目性，房地产企业的开发建设主要服从于赢利目标，常会发生脱离市场需求的倾向，从而出现结构失衡。因此，政府通过土地出让的结构性规定，以及土地利用规划和土地的用途和容积率，促使开发商按市场需求开发建设某类房地产。例如，在近几年的宏观调控中，规定开发建设住房的套型结构中，90平方米以下的必须占70%。又如，为加强住房保障，近期政府出让的土地中规定70%必须用于保障性住房建设等。

（三）有利于调控房价，保持房价的基本稳定

土地使用权购置费用是房屋成本的主要构成部分，一般占房屋成本的30%左右，城市中心地段可能高达60%。政府可以运用底价和招标拍卖等手段，最终决定土地使用权出让价格，通过土地成本费用影响和引导房价。同时，政府还可以运用土地储备政策，通过土地供应量的多寡，调节土地供求关系，控制土地使用权出让价格，从而影响房价。在必要时，为满足低收入者住房需求，也可以减收或免收土地使用权费用，确定保障性住房价格，如经济适用住房免收土地费用和税费等，房价一般比商品房便宜30%～40%。

三、运用土地政策参与调控存在的问题

政府运用土地政策参与房地产调控，在清理整顿开发区、遏制部分行业过度投资和重复建设以及提高土地集约利用水平等方面取得了阶段性的成效。然而，地方政府在运用土地调控经济中仍存在一些问题。

1.土地资源的利用率低，浪费严重

房地产开发需要占用大量建设用地，新增建设用地主要由耕地转化而来。耕地逐年减少，危及18亿亩红线和13亿人口及其子孙后代的吃饭问题。据《半月谈》2010年第20期报导，中国社会科学院农村经济研究所研究员党国英等专家研究发现，从1980年到2008年，在我国经济快速发展、城市急剧扩张时期，经济每增长1%，会占用2万公顷左右农地。我们可以与日本的快速发展时期相比较，从1965年到1984年，日本GDP每增长1%，占用农地只有2500公顷左右。也就是说，中国GDP每增长1%，农地占用量是日本的8倍左右。这个数据说明，我国在经济发展过程中土地浪费问题非常严重。在房地产开发中，土地闲置的现象也十分严重。从长期来看，房地产开发占用耕地已不可持续。

2.土地政策调控中的政府角色定位混乱

在完全市场经济国家，国家的作用主要在于消除市场缺陷，维护社会公平。我国社会主义市场经济体制虽已确立，但仍待完善，政府对经济活动的介入要高于完全市场经济国家。政府既当“裁判员”，又当“运动员”；既是“守夜人”，又如同企业一样，也是利益主体，而且，是个垄断性的利益主体。政府往往出于政绩的考虑，以土地来换取本地区经济总量的增长。可以说，此番经济过热很大一部分原因是由于政府的利益冲动造成的。现在各地都在大搞地方政府融资平台，地方政府通过成立融资公司，以政府土地为抵押或者以财政收入作为保证向银行融资，直接参与到房地产市场相关经济活动中来，这在一定程度上不仅混淆了政府的角色定位，更容易造成系统性的地方债务风险。

3.地方财政过于依赖卖地收入，利益分配不合理

当前，许多地方政府为了追求以GDP增长率为主的政绩，以地生财，依赖土地出让金获取发展资金。以淮安为例，2011年全辖共入库国有土地使用权出让金收入154.24亿元，地方财政总收入562.05亿元，土地出让金收入相当于同期地方财政总收入的27.4%，其他部分省区市该比例甚至超过50%。地方财政过于依赖卖地收入，增加了政府推动房地产市场价格上涨的动力，与中央政府调控房地产市场、保障民生的政策初衷相违背。此外，一旦房地产市场泡沫破灭，土地价格将随之下降，这对于过于依赖卖地收入维持财政运转的地方政府来说则是不可持续的。同时，虽然当前土地出让价格在逐年提高，但以地谋财、违规使用土地出让金收入，收益分配不合理，侵占农民利益、拆迁户利益到处可见，甚至出现“血拆”现象，激化了社会矛盾。

4.土地政策执行过程中监督不力，对政府行为缺乏约束

土地市场混乱的表现，主要是地方政府的违法违规行为，其原因除了地方政府受利益驱动外，另一个重要的原因是政府的行为没有约束。我国法律比较偏重于规范企业行为，规范政府行为的法律则严重不足。另外，政府部门也没有完全公开土地供应方面的信息，约束政府行为的另一渠道，即公众的监督也就无法发挥作用。如此，导致地方政府不仅滥占土地，甚至用暴力圈占土地，还利用手中职权通过对土地的暗箱操作中饱私囊。

四、加强和完善土地政策调控的建议

运用土地政策从供给角度参与房地产市场调控具有独特优势，也具有一定的现实必要性。针对目前土地政策调控中存在的问题，我们要进一步加强和完善土地政策调控行为，增强土地管理参与宏观调控的针对性和有效性，为此提出以下几点建议。

（一）合理制定土地利用规划，坚持集约、高效利用土地

为避免目前出现的土地资源的利用率低、浪费严重的问题，要切实做好土地利用规划工作，坚持集约、高效利用土地。土地利用总体规划要坚持高起点，要充分考虑经济社会发展对土地的需求，协调好不同行业的用地规模。制定土地利用规划，必须准确了解土地批了多少，供了多少，真正用了多少，利用结构和强度怎样。这是制定合理的土地规划，从而做出调控措施的前提和条件。此外，严格执行土地利用总体规划和年度用地计划，尽量减少弹性。加大对违反土地利用总体规划、违法占用土地的处理力度。

（二）明确政府职能，切实管住地方政府

应改变政府对经济事务干预过多的现象。要强化政府宏观管理职能，政府调控主要以实现经济总量的平衡和经济结构的合理化及结构升级为目标。同时，逐步缩小地区差距，调节收入分配，在保证效率的同时兼顾公平。弱化政府微观管理职能，政府应把部分职能让渡，让市场、中介组织、企业充分发挥自主性，政府只是起到监督和服务的作用。

新的房产政策明确要求地方政府要切实负起各个城市房地产价格上涨的责任。也就是说，房地产价格会列入到地方政府的责任范围之内。本文认为此举对房地产行政控制是最有效的，是符合中国特色的。

（三）建立土地政策体系，完善土地收益分配机制

土地政策参与宏观调控，最重要的是制定科学配套的土地政策体系：一是在土地供应方面，建立严把闸门、严控总量的土地供应政策。在土地供求矛盾突出的情况下，只能保证土地重点供应的政策，如关键性项目、重大工程，主要道路建设和居民住宅建设等，严禁新设开发区、别墅、高级娱乐设施等用地。二是在土地价格方面，强化节约集约用地的价格调节机制。积极推行土地征收制度改革，合理确定土地征收补偿机制，原则上应向市场交易价过渡，逐步建立有利于节约用地的征地价格机制。健全和完善土地招标拍卖和挂牌出让制度，探索综合评标办法，制止“地王”再现，发挥地价杠杆的调节作用。三是在土地收益分配方面，坚持执行国有土地使用权出让总价款纳入地方预算，实行收支两条线管理，合理配置土地收益用于“三农”和廉租房建设的比例。从长期来看，征用农民集体土地要逐步实行市场化出让政策，大部分收益应归农村土地所有者。四是土地使用方面，实行有利于合理利用土地的税收政策，形成节约集约用地的税费调节机制。提高耕地占用税和城镇土地使用税标准，加大建设用地保有环节税收调节，开征土地闲置税，盘活闲置土地，提高现有建设用地效率。

（四）建立和完善有关法律法规，加强监督管理

目前，我国已形成以《土地管理法》、《城市房地产管理法》为核心的系列单行法规与诸多规章相补充的法律体系框架，但在土地基本法以及一些职能法上面还存在空白。因此，首先应尽快制定调整土地关系的最基本的法律《土地法》或《土地法典》；其次，制定与《土地法》相应的系列职能法，如《土地利用规划法》、《不动产登记法》、《农地保护法》等；最后，应按照宪法对土地征用制度的修订，加快修正《土地管理法》。

要将严格的土地管理制度落到实处，关键是要提高地方政府贯彻执行中央政策的自觉性，加强监督管理。一要尊重土地利用规划的严肃性，严禁朝令夕改，违法使用。二是坚持国务院向地方派驻土地督察员，及时掌握信息，上传下达，对地方政府进行督导和监察。三是对地方政府建立土地管理目标责任制，对违反国家宏观调控政策，弄虚作假的，要严肃查处。

参考文献：

[1]梁华.土地供给制度、经济增长与宏观调控[J].生态经济,2010,1.

[2]王海玫.土地供应制度对房地产市场宏观调控研究[J].商情,2008,5.

[3]黄奇,孙鹤.土地市场结构与房地产价格――四次垫高房价[J].中国集体经济,2011,30.

[4]陈伯庚.论土地政策参与房地产宏观调控的创新[J].上海房地,2011,9.

[5]继波.土地政策在我国房地产调控中的作用及问题研究[J].建筑经济,2007,3.

江苏财经职业技术学院院级一般课题“房地产稳定健康发展的政策选择”。

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2010年国土资源管理面临的新形势和主要问题

面临的新形势。不久前召开的中央经济工作会议提出了今年工作的总体要求和重点任务,其中一些重大命题在宏观政策层面上对国土资源管理工作提出了新的更高要求。中央提出,要在加强宏观调控能力、保持经济平稳较快发展中加强财政、货币、产业、环保、土地、自主创新等政策的协调配合,各自把握好实施的节奏和力度,增强政策合力,对我们科学制定2010年土地供应总量和实施差别化的供地政策,提高用地效率提出了新要求;中央提出,要积极稳妥推进城镇化,提升城镇发展质量和水平,这对我们科学做好中小城市、小城镇的土地利用规划的规模、布局以及确定年度用地计划,实施农村土地流转的政策提出了新的要求。同时,中央经济工作会议还在整顿规范房地产秩序、搞好征地制度改革、推进农村土地制度改革,实行最严格的耕地保护制度和节约用地制度等方面提出了明确要求。2010年,我国经济发展面临的形势依然非常复杂。经初步研判,我们认为,今年很可能是新世纪以来我国也是我省国土资源管理最困难和最复杂的一年。理由如下:一是当前我国经济总体向好,保增长促发展的主旋律,对国土资源的需求必然进一步增加。在经济总量持续增大,经济发展方式转变和经济结构调整难度加大的情况下,资源供求矛盾必将进一步凸显。同时,要求更严格保护耕地和节约资源的压力必然进一步增大。二是今年经济工作的一些新要求,如把握好调控的节奏和力度,严格控制新上项目;增加普通商品住房供给,加强保障性住房建设;推进农业转移人口逐步在城镇就业和落户,放宽中小城市和城镇户籍限制;引导产业有序转移,促进区域协调发展;深化行政审批制度改革,扎实推进综合配套改革试验,等等,都与国土资源管理密切相关,也给国土资源管理工作提出了新的更高的要求,需要在我们在复杂的形势面前,更加注重统筹谋划,积极应对,稳妥处事。

面临的主要问题。总体上看,2010年国土资源管理工作呈现出新老问题交替出现的局面。原有的老问题继续存在:一是我省国土资源禀赋并不优越,特别是人均拥有量少,合理开发利用任务艰巨。二是控制建设用地总规模难度非常大。根据第二次土地调查数据,我省现有城乡建设用地规模已经突破了规划下达的到2020年城乡建设用地规模控制指标。今后两年是“十二五”规划启动实施的关键之年,也是推进我省发展大平台建设、大项目落地的关键之年,用地需求必然急剧上升,需要更多的资源保障。控制建设用地总规模难度非常大。三是土地闲置和低效利用问题突出。一方面,我省耕地资源十分紧缺,土地供需矛盾较为突出;另一方面,我省土地利用方式粗放的现象相当普遍,土地闲置浪费严重。四是改革探索难度很大。五是对国土资源违法行为的查处缺乏有效手段,监管难度很大。与此同时,国土资源管理的新情况、新问题不断出现:一是如何把握好土地参与宏观调节的节奏力度,增强针对性和灵活性,在发展的同时调整结构;二是如何进一步健全节约集约利用资源的机制,以国土资源的节约集约为动力,推动经济发展方式转变;三是如何在深化土地管理制度改革的同时,推进农村土地整治,应对城镇化可能带来的机遇和挑战;四是如何搞好战略研究,谋划好国土资源发展的工作。

2010年国土资源管理工作要点

2010年的国土资源管理工作,要适应经济社会发展的新形势新情况,按照保持政策连续性和稳定性、提高政策针对性和灵活性的总体要求,巩固和扩大构建保障和促进科学发展新机制的成果,坚持积极主动服务、严格规范管理,坚持以保护促发展、以发展促保护,更加注重以资源利用方式转变推动经济发展方式转变、以资源利用结构调整推进经济结构调整,更加注重推进国土资源管理改革创新、统筹保障发展和保护资源,更加注重围绕改善民生和促进社会和谐稳定切实维护资源权益、增加居民财产性收入,努力提高国土资源保障能力,促进经济社会平稳较快发展。

推进发展大平台建设和大项目落地,保障经济平稳较快发展。通过持续深入开展双保行动,总结经验,进一步突出重点,把保增长与促转变结合起来,不断扩展双保行动内涵、加强国土资源要素保障,服务发展大平台建设和大项目落地,重点做好重大基础设施、先进制造业、现代服务业、高新技术产业等方面的服务保障工作。加快推进新一轮土地利用总体规划修编,加强各地土地利用总体规划的统筹,落实发展大平台建设、保障大项目落地。加强计划指标保障和审批管理,保障重点项目顺利开工建设。创新规划计划调控手段,探索建立既有刚性又有弹性的管控机制。

推进土地利用结构调整和方式转变,促进经济发展方式转变。要充分利用批而未用和闲置土地等存量土地解决保增长问题,用增量指标解决调结构问题,通过双管齐下,实现保增长和经济发展方式转变。坚持市场配置资源,规范供地政策。探索城市地下空间土地使用权的基准地价,加快建立划拨土地使用权权益基准价体系,建立城市地价调查与监测网络体系。加强建设用地批后监管。严格把好责任落实关、土地出让关、跟踪管理关、违约处理关和节地措施关。研究制订工业用地盘活政策,探索工业用地出让期限方面的改革,按照工业企业生命周期规律,对工业用地实行按需求确定出让年限进行供地。研究制订工业转型升级项目供地目录,探索区域差别化供地政策。经济适用住房、廉租房等保障住房用地供给要作为今年工作重中之重。大幅度调整土地供应结构,确保保障性住房用地的增长幅度不低于其他用地的增长幅度。

推进存量建设用地深挖潜和资源精利用,促进资源效率提高。推广“亩产论英雄”理念,建立健全节约集约用地的约束和评价机制,健全土地使用标准体系,完善各类建设项目用地准入标准,以最小的资源代价获得最大的经济效益和社会效益,推进土地利用结构调整和方式转变。继续推进“365”节约集约用地行动计划,着力抓好城镇建设节地工程、工业建设节地工程、住宅建设节地工程、基础设施建设节地工程、农村建设节地工作、土地开发整理工程等六大工程建设。研究促进盘活存量建设用地流转政策,研究“三旧”(旧城区、旧村庄、旧厂房)改造和城中村改造相关政策措施。研究低效土地退出机制,促使产业层次低、资源消耗大、环境污染重、劳动力密集、产出效益低的产业项目实现产业梯度转移,提高土地资源利用效率。开展基础设施和社会事业用地有偿使用,明确有偿使用范围,规范有偿使用程序,促进节约集约用地。积极开展资源节约集约利用模范县(市、区)创建工作。

推进地质找矿新突破和矿产资源整合提升,全面提高矿政管理水平。按照“政府主导、市场引导、企业主体、有序开发”的思路,切实推进地质找矿工作,争取我省在能源和重要矿产资源(铀、地热、铜、钼、银、铅、锌等)找矿方面取得重大突破。组织实施“751”地质找矿工程。部署整装勘查7个重点区块,安排5个老矿山“探边摸底”工作,支持企业走向省外、国外。推进矿产资源整合提升。充分发挥规划在矿产资源开发利用中的调控作用,通过规划调控,实现矿山企业的规模化、集约化经营。严格矿产资源的开发准入制度。鼓励通过兼并、收购、联合等方式整合矿山,加快萤石矿、钼矿、铅锌矿等资源向优势矿山企业集中,培育在全国乃至全球具有竞争力的矿业集团。继续大力推进废弃矿山治理和“绿色矿山”创建工作,努力实现矿产资源开发与生态环境保护相协调。

推进资源保护新机制建设和监管新格局打造,严守耕地保护红线。严格落实国务院批准的土地利用总体规划纲要,科学配置和控制城市建设和包括房地产在内的城市各业发展用地的规模和比例,防止城市建设用地和房地产业盲目扩张发展。组织实施“百万”造地保障工程、基本农田保护示范区建设工程、千万亩标准农田质量提升工程、土地开发整理复垦项目示范工程和土地执法监管天网工程等五大工程,确保耕地资源得到有效保护。进一步完善耕地保护责任制。组织开展构建耕地保护共同责任机制示范县(市、区)活动。积极应对2009年度卫星遥感土地执法检查、历史遗留问题集中释放和实施15号令第一年可能出现的新情况、新问题,在保持威慑手段、打击违规违法用地的同时妥善处理好相关问题,避免出现大面积的问责现象。加强土地执法监察动态巡查,及时发现并有效制止各类土地违法违规行为。全面构建土地执法监管共同责任机制,打造监管新格局。继续开展卫星遥感土地执法检查,实行全覆盖。加强房地产用地的批后监管,严格查处闲置土地,依法打击违法转地;加强房地产供给合同的规范和落实,加快建立健全房地产宗地信息上传、监管、查处等一系列社会公示制度。

推进重点领域改革和探索,为国土资源管理工作增添动力和活力。抓住有利机遇,运用土地政策推进经济发展方式转变,形成有利于科学发展、有利于经济发展方式转变的土地政策、机制,是今年工作的重点。提升完善土地调控的水平和能力,调节内容要从单纯的供给调节逐步转向供给额需求双向调节;从单纯的总量调节转向总量和结构调节并重;调控方式从直接调控为主转向间接调控为主;积极推进管理方式转变;加快建立快速的公共危机的应急处理机制,防止土地问题与社会稳定、金融安全相互牵涉引发很大社会反响,把控住改革的大方向。

按照“全面探索、局部试验,封闭运行,结果可控”的原则,积极稳妥推进部省《合作协议》的实施。深化农村集体土地管理制度改革。加强对集体建设用地使用制度改革的研究和探索。加强对各地农村宅基地退出、盘活、流转试点工作的指导和管理。推进审批制度改革。继续完善报省政府批准的城市分批次和单独选址建设项目用地审批,加强供地审批制度的研究。

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[关键词] 农村 土地流转 有效途径

[中图分类号] F321 [文献标识码] A [文章编号] 1003-1650 （2014）06-0001-01

近年来，农村土地流转势不可挡，种植规模化、集约化已成燎原之势。河南省唐河县做为一个农业大县、产粮大县、劳务输出大县，在引导推进农村土地流转、加快农业转型升级、培育农业新型经营主体等方面，进行了有益探索和实践。

一、农村土地流转的形式和特点

1.形式

1.1转包。转包土地主要是进城务工或经商农户将家庭土地承包经营权转包给集体经济组织内部的其他农户，转包收益由双方协商，土地转包后，原承包农户与发包方签订的承包合同依然有效。

1.2出租。出租土地是承包农户将土地承包经营权出租给村集体经济组织以外的业主从事农业生产经营，并签订相应的合同或协议的一种形式，是近几年出现的主要流转方式。

1.3托管。土地托管主要是外出经商务工或其他农户，将承包土地托管给亲友或者农民专业合作社进行生产经营的一种流转方式。

1.4互换。互换土地主要是农户为方便耕种或流转，与集体经济组织内部的其他农户在自愿互利的基础上，对各自的承包土地进行互换。

1.5转让。转让土地主要是承包农户经发包方许可后，将家庭承包土地的承包经营权以一定的方式和条件转移给集体经济组织内部其他成员的一种行为。此类流转形式较少。

1.6股份合作。股份合作主要是农户将土地承包经营权，以股权形式和其他农户或农村经济组织实行股份合作经营的一种流转方式。

2.特点

2.1自发流转为主。我县农户土地流转的主要方式是农户间的自发流转。

2.2流转期限较短。除转包和互换两种流转形式以外，有的地方流转协议是一季一定或一年约定一次，且多数为口头约定，没有书面合同，更谈不上规范，导致转入方缺乏长期生产经营计划，一定程度上造成了对土地只用不养的掠夺经营。

2.3流转范围扩大。目前，我县土地流转的范围由农户与农户之间、亲朋好友之间、同集体经济组织成员之间，逐步扩展到外村、外乡跨区域流转，向农业产业化企业、农民专业合作社等新型农业经营主体流转。

2.4流转价格看涨。目前，全县农村土地流转价格在每亩700元左右，现在仍然存在有价无地的现象。

二、农村土地流转的困难和问题

1.土地流转规范化程度较低。部分流转土地转出方与转入方仅有口头协议，未按程序办理流转手续，有的虽有合同但不规范，导致土地流转、经营关系混乱，易出现矛盾纠纷。

2.土地流转稳定性差。土地流转期限大部分为1-3年，大户难以有长远打算，短期行为明显，不愿购置大型农机具、改进农田水利基础设施，而粮食生产中的大型农机具购置、农田水利设施改造、土壤改良基本都需要较大投资，投资回报周期长，阻碍了土地经营规模化进程。

3.土地流转组织化程度不高。土地流转机制尚不健全，各级各部门服务职能尚不到位，自发性、盲目性、随意性较大。

4.土地流转难度较大。土地的中、长期流转承包困难。当前，由于国家强农惠农政策的不断出台、农产品价格的不断上涨，以及农机作业服务的配套完善，粗放经营仍有利可求，导致农民守“土”意识较强，大量农民不愿意“舍弃”土地。

5.服务机构尚不健全。乡镇农经管理机构的整合，造成了土地承包管理职能的弱化，甚至缺失，上级土地承包的法规政策得不到很好的贯彻，群众的诉求得不到有效解决，出现合同纠纷时调解仲裁工作不到位，土地流转的服务工作滞后，制约了农村土地的流转。

三、农村土地流转的对策和建议

1.规范完善农村土地流转的政策导向，促进农村土地规范化流转。政府应明确和落实在土地转移中的立法职责，制定适应我国农村实际情况的有关土地转移的法律法规，既要与社会主义市场济相适应，符合国家粮食安全的长远需要，又要考虑到农业、农村发展的现实。在制定和落实配套政策上，实行双向优惠，在优惠内容上，不但在经济上优惠，而且在享受集体公益事业服务等方面予以倾斜，且在优惠的取向上实行重点优惠。政策导向必须坚持保障农民的土地流转收益，建立收益递增机制，切实让农民在各类农业经营主体的发展中得到实惠。

2.构建政府引导、社会参与的运作方式，促进农村土地有序流转。在贯彻实施国家土地政策的基础上，各级政府高位介入，在舆论上，开展多层次、全方位的宣传发动，积极引导农民依法、自愿、有偿、有序流转土地，强化土地承包经营权的稳定性和农民的自我保护意识。在政策上，进一步明确土地流转是对家庭承包经营体制的延续和完善，是市场经济条件下优化土地政策资源配置、推进城镇化、转移农村剩余劳动力，增加农民收入的有效途径，是现行农村各项改革的重要配套措施。在措施上，培育和发展各种新型经营主体，建立健全土地向规模化流转的运行机制等。

3.构建适应土地经营权市场化的土地管理体制，促进农村土地市场化流转。建立健全引导机制，以种植大户为主体，农民专业合作社为依托，农业龙头企业为载体，土地股份制为导向，使各类经济主体和个人参与全方位、多层面的土地流转，促进流转主体多元化、规模化、集约化。建立健全市场机制，使土地流转形成大户带动、能人带动、产业带动、市场带动的局面，为农村土地流转营造一个宽松的市场环境。

4.探索建立农村土地转移的运作模式，引导和推进农村土地流转适度规模化发展。一是建立“龙头企业（合作社）+基地+农户”的运作模式，聚集资金和项目资源，推动土地转移规模化生产，形成田间与车间牵手，基地与农户联姻，生产与发展对接的产业格局。二是创新多元化合作模式，实行农机农艺相结合，行政科研相结合，产学研农科教相结合，集聚发展效应，营造发展合力，推动规模流转。

5.健全监管机制，推动民生保障措施，推进农村劳动力非农转移和土地高效流转。规范政府职能和行为，做到引导而不强迫，服务而不包办，支持而不阻碍。同时，要加强城乡统筹，建立和完善多层次、全覆盖的农村社会保障体系，把农民从土地上解放出来，解除农民转让土地后的后顾之忧。

参考文献