土地纠纷赔偿标准范文

导语：如何才能写好一篇土地纠纷赔偿标准，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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在党委政府的主导下，让人民群众组织起来，自已管理自已的事情，对于进一步做好群众工作，加强和创新社会管理，维护社会和谐稳定具有十分重要的意义

一、人民调解工作基本情况

这些年，人民调解所作用的对象——社会矛盾纠纷发生了深刻变化。调解纠纷的范围从婚姻、家庭、邻里等常见性、多发性民间纠纷，扩展到公民与法人及社会组织之间的矛盾纠纷，以及村务管理、农民负担、土地承包及流转、征地拆迁和补偿、施工扰民、环境污染、劳动争议、拖欠农民工工资、医患纠纷等各个方面。损害赔偿纠纷升级为工伤(死亡)赔偿、非因工死亡赔偿、道路交通事故损害赔偿等类型的纠纷，邻里之间因巷道、屋檐、宅基地等引发的矛盾纠纷呈现上升趋势，纠纷双方各不相让从而矛盾加剧，劳动争议纠纷则以建筑工地劳资纠纷和企业劳资纠纷由个体单一的发展为群体性，涉及人数多，内部关系比较复杂，调解难度较大矛盾纠纷，民间纠纷日益复杂化、调解难度加大，给社会稳定增加新的不安定因素的情况和问题，人民调解工作也遇到了许多新情况、新问题，使调解工作的局限性日益凸显，制约了调解工作的发展。亟待人民调解工作更加规范，机制更加完善。

二、人民调解工作带来的新问题及原因

人民调解是人民群众运用自己的力量进行自我教育、自我管理、自我服务的一种自治活动。它是在人民调解委员会的主持下，以国家法律、法规、规章、政策和社会公共规范为依据，对民间纠纷双方当事人进行调解、劝说，促使其互相谅解、平等协商，自愿达成协议，消除纷争的一种群众自治活动：即人民调解是在人民调解委员会主持下进行的一种民间的活动；是矛盾纠纷双方当事人的一种自觉自愿的活动；是基层的一种自治活动，当前社会矛盾的新变化给人民调解带来的新挑战。

(一)人民调解远远超出了“民间”的范围，人民调解的领域受到了挑战。人民调解作为一项制度，由民间调解演化而来。作为一种法律制度，受到党和政府的高度重视并得到普遍推行。在计划经济体制条件下，生产资料属国有、经济活动是国营、单位组织是国办，社会比较封闭、思想比较禁锢、观念比较守旧，民间纠纷特别是农村的民间纠纷，主要在家庭、邻里之间展开，在公民之间进行。简单地说，传统的人民调解就是调解婚姻、家庭、邻里之间的矛盾纠纷。适应这种民间纠纷的人民调解工作此时也达到了辉煌颠峰。随着改革开放的逐步深入和社会主义市场经济的日益推进，人民调解工作也遇到了前所未有的挑战改革开放使公民之间、公民与集体、国家之间单一的利益关系由单元变为多元。矛盾纠纷已由计划经济时期主要发生在公民之间转化为主要发生在公民与经济组织、与企业、与基层政府、与管理部门之间；矛盾纠纷的内容已由家庭、婚姻、邻里等简单的人身、财产权益，发展成为涉及征地拆迁、土地流转、企业改制、工程建设、环境保护、劳动争议、医疗事故、交通安全、生产事故等社会难点热点纠纷问题之上。

(二)实际工作超出调解内容，人民调解措施遇到了挑战。人民调解委员会的首要任务为调解民间纠纷。随着改革的深入和社会的发展，民事关系主体日趋多元化，导致民间内容越来越复杂，表现形式越来越多样化，虽然目前已开始进入法治社会，但目前其人治色彩仍然很浓。很多问题法律事实上已经作出结论，有的是法院不受理的，有的(如法院的一、二审、再审判决已经生效)，但败诉的一方当事人无休止地上访，甚至以死相威胁，最后通过纠访缠访，法院改变审判结果或者使判决书成为一张废纸。还有就是当事人胡搅蛮缠，进京到省、拦领导车、告洋状，逼着领导作指示、下批示。个别领导缠得无法，“花钱买平安”，本来根本不能也不应该答应的无理要求，最后却答应了。逐步形成了黑头(法律条文)不如红头(红头文件)、红头不如白头(领导批示)、白头不如口头的不正常现象，使不少矛盾纠纷的当事人明明可以选择而且应该选择依法的道路却故意放弃。也有的领导直接指示由大调解来调解解决。

(三)调解过程难避免“关系调解”“人情调解”，制约机制遇到了挑战。调解过程对具体事实不够公开透明，以调解之实行司法腐败具有更大的隐蔽性，为腐败开辟新途径。司法、行政执法办案，遵循“查明事实，分清是非”的原则，而人民调解是当事人行使处分权、根据双方同意达成的一种诉讼契约，只要不违反法律的禁止性规定，不损害国家、集体和第三人的合法利益，就应当允许并赋予其法律效力。在目前组织、纪律监督不完善的情况下，容易出现“人情调解”“关系调解”。特别是国有企业或国有控股企业法人中存在的现象比较严重，在法人与个人矛盾纠纷中，往往出现企业法人慷国家之慨，造成国有资产大量流失。如某国营企业将林地对外承包，林场领导长期与承包人建立了“良好关系”，后因修建

公路，需要征用其对外承包地，因赔偿费用产生矛盾，人民调解员估算的承包地实际损失与承包人要求差距十分悬殊，调解员坚持依法调解，多次调解后未果，建议走司法程序，但最后林场领导以公路工期为重，根据上级领导要求，向调解中心施压，以付出远远高于承包地实际损失的赔偿，达成了人民调解协议。有的医患纠纷调解中，在医疗责任不明确的情况下，有的患者方的过高要求很快得以满足，有的患者方合理要求医院方却寸步不让。在农村土地出租中，有人利用几年或十几年前签订的合同中存在的缺陷，主张合同无效或要求承租方大幅提高租金，甚至出现系列敲诈勒索的现象，往往是人民调解解决问题，使不合法的成为合法。如某水库对外承包养鱼中，该水库是周边十几万人的饮用水源，尽管水库方在协议中对水源地明确相关要求，但不可能把水源地禁止设定完整，承包方在水库中“庞大投入”，而后，承包人进行协议中没有的如在水库周边养鸡，放牛，围埂养殖等影响水源行为，借社会力量让水库方提前中止协议，产生矛盾后，根据情况人民调解不同意调解，但迫于社会和地方政府的压力，进行调解。最后，水库方高额赔偿，只能是人民财产遭受损害。(四)缺乏统一责任认定机制，公平、公正性遇到了挑战。我国虽然不施行判例法，但老百姓的攀比心理普遍存在，往往是“同命不同价”的结果让群众难以接受，使调解工作经常陷入僵局。如某私人控股企业，企业效益比较好，有一装载工人在公司仓库内被同事的叉车顶撞，造成伤亡，装载工人所有的工伤保险齐全，赔偿走社保途径，但死者家属在工伤赔偿后却让公司额外补偿60万元，矛盾纠纷经人民调解后以公司补偿35万元达成人民调解协议，该法人还表示如死者家属生活困难，年底还进行一定数额的救济。该死者补偿加赔偿和救济己远远超过百万。而一些困难企业出现损害事故后，经过“小闹与大闹”双方极度疲惫后，调解往往低于正常赔偿标准赔偿，使调解缺失社会公信力。个人与法人间，往往以企业的过错为由，提出的要求超出法定赔偿标准，并以群体性的过激手段，用影响社会稳定的方式来达到目的，从而导致矛盾激化，争取权益者经常采取集体、越级上访、聚众围堵等方式，引起有关部门重视以图快速处理。这些矛盾纠纷事件在近年更呈现出激烈程度加剧、上访率高、缠诉闹事时间长，有时以企业法人的妥协来化解矛盾纠纷。

(五)“大闹大解决”之风盛行，人民调解前景遇到了挑战。“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决”变态心理己在相当部分人员中存在。现在有种奇特现象，就是认为只要可以为谋利找到一丝理由，哪怕无道理，他们都会大做文章，因为不闹不解决，闹而优则仕，闹中有好处。使不少矛盾纠纷的当事人明明可以选择而且应该选择依法的道路却故意放弃。更认为“法律不责众”的侥幸心理。法律不会把他们怎么样，甚至混淆是非，漫天要价，寻求社会同情，威逼政府就范。冲突越来越激烈：特别是医患纠纷，不仅呈高发趋势，而且激烈程度不断提档升级，干扰了正常的医疗秩序，甚至直接危及医务人员人身安全，成为当前社会矛盾的一个热点难点问题和影响社会稳定的重要因素，引起各级政府和社会各界的高度关注，医患纠纷发生时，往往索赔金额高、处置难度大，暴力化、群体性、以“闹”解决问题的趋势越来越明显，患方动辄在医院聚众摆花圈、设灵堂、牵横幅、发传单、网上曝光，甚至伤害医生、护士、打砸医院、上访党委政府等等，为追求利益最大化，群众遇到矛盾纠纷往往不愿通过司法途径，而通过打闹、缠访等手段，迫使对方妥协、让步，最后达成严重不平等协议，获取非法所得，有很小的社会矛盾纠纷演变成恶性社会事件，严重影响党委政府正常秩序和社会和谐稳定。

三、对策及建议：

(一)完善调解工作中的法律机制。

一是聘请部分法官、律师、法律工作者做调解员或顾问。在开展人民调解工作时，可邀请法律专业人员参与，形成三大调解应用法律的同步化。二是对不适于调解处理的，要及时建议双方当事人通过司法诉讼途径进行解决，而不能使所有的矛盾都以调解方式处理，避免造成人力、财力的空耗。三是建立调解员持证上岗制度。司法部《人民调解若干规定》，对从事人民调解工作的人员资格进行了界定，规定了从事人民调解的工作人员必须要经过选任、聘任，因此，完全有必要建立相应的培训、持证上岗等准入制度，解决凭借经验、威信和上级信任就可从事调解工作的局面，从根本上加强人民群众对人民调解的信任。

(二)加强建设法制宣传引导机制。

虽然近几年来人民群众的法律意识有了一定的提高，但很大一部分人对产生的矛盾纠纷仍不能主动寻求法律途径解决，依法办事的观念还亟待加强。此外，部分国家工作人员不依法行政、不依法办事，也使部分群众对通过正常渠道解决矛盾产生疑惑。一是要坚持做到依法行政、依法办事。对重大决策和重大事项，要做到事前深入调研、积极听取群众意见，在行政行为实施过程中，要做好政策法规的宣传和解释工作，增强行政行为的透明度，减少社会矛盾发生的机率。二是要在群众中广泛开展法制教育活动。要通过普法学法用法等活动进一步增强群众的法治意识，减少矛盾纠纷产生的次数，削弱矛盾滋生的土壤，为调解工作创造良好的社会氛围。三是要充分发挥案例示范作用。充分利用送法下乡等易于群众接受的方式，讲解典型案件，引导群众通过不同渠道表达诉求意愿，解决矛盾纠纷，进而达到建设和谐社会的目的。四是通过调解矛盾纠纷，使当事人更加清楚地理解什么是合法、什么是违法，自己享有哪些权利、应该履行哪些义务，哪些行为应当提倡、哪些行为应予谴责，从而增强公民自觉通过合法合理的途径解决矛盾纠纷的法律意识和道德观念。

(三)建立矛盾纠纷处置化解程序机制，

调解不是和稀泥,各打五十大板往往矛盾双方都不服,法律才是调解工作的生命线。在矛盾纠纷调解工作中,责任的认定和损害的赔偿往往是双方争议的焦点,也是调解工作的难点,尤其是侵权责任法施行以后,损害侵权纠纷案件增多,索赔额攀升。

1、为规范调解工作,需要出台纠纷调解工作流程及相关

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近年来，因建筑物遮光造成的日照侵权纠纷在中国各大城市日益增多，正在上升为一种新类型的法律纠纷。根据《中华人民共和国国民经济和社会发展统计公报》的数据：从2001年到2009年的8年之间，我国城镇人口由48064万人增长到62186万人，累计增加14122万人；城镇人口占当年总人口的比例也由37.7%增加到46.6%，增长了8.9个百分点。[1]而用于城市建设的土地却是有限的，土地供应严重不足，建筑密度和高度迅速增加，日照侵权纠纷大量发生。这些纠纷造成的社会影响巨大，也引起媒体的高度关注。既给受害方带来巨大权益损失，也给政府规划部门带来大量繁琐工作，增加了司法成本支出。从实践中发生的日照侵权纠纷看，数量最多、最复杂的当属城市规划中的日照侵权纠纷，此类纠纷既涉及民事侵权问题，又涉及行政许可问题，兼具民事和行政性质，法律关系复杂。而我国国家和地方关于日照侵权纠纷的法律规定不够完善。关于日照侵权的性质、侵权认定、赔偿标准等关键问题均无统一法律依据，各地法院裁判此类纠纷时适用标准难以统一，甚至无法可依，各地法院判决结果差异巨大甚至大相径庭，不能使当事人信服，很难彻底平息纠纷。因此，在法律规定不健全条件下，探讨如何解决已发生的日照侵权纠纷，是紧迫和现实的选择。

二、日照侵权纠纷中适用调解的必要性

日照侵权纠纷解决方案主要是判决和调解。作为两种常见的纠纷解决方案，判决和调解各有利弊。判决是法院严格依据相关法律进行的，具有很强的刚性，非黑即白，对具体案件，法官或法院必须体现出一种鲜明态度，给出一个倾向性意见；而调解包括民间调解、行政调解和诉讼调解，是在各方当事人自愿的情况下，在相关部门主持下，在不违反法律规定前提下，当事人相互之间进行的利益协调。与判决相比，调解具有“自愿性、和解性、协商性、开放性、灵活性、保密性、高效性和成本低廉等比较优势。”[2]可见，调解作为纠纷解决方式，更具柔性，案件解决空间大，通过当事人自愿、充分的协商、相互的妥协，更容达成相互谅解，如果运用得当，更易实现案结事了。基于判决和调解两种方式的特点，笔者以为，对于日照侵权纠纷，其更适于用调解的方式解决，原因如下：

（一）日照侵权纠纷涉及利益主体多，法律依据不完善，判决结果难以服人

一般来说，日照侵权纠纷涉及三种利益主体、三种法律关系。见表1、表2：三种利益主体，即代表城市发展利益的建设规划部门（下面用A代替）；代表商业利益的房地产开发商（下面用B代替）和代表公民个人利益的采光受侵害的业主、相邻权人（下面用C代替）。三种法律关系，即A与B之间的行政许可关系；B与C之间的民事侵权关系；A与C之间的行政许可关系（涉及第三人利益的行政许可）。在这一复杂的相互关系中，作为房地产开发商的B向作为建设规划部门的A申请建设工程的行政许可，取得合法手续，进行房地产开发，但经过行政许可的合法建筑却侵犯了作为相邻权人C的采光权。在此过程中，A按照法律、法规和各项技术规范进行城市规划，目的是在有限的空间内对城市的未来进行合理布局，代表的是城市的发展利益，也可理解为一种公共利益；B经过行政许可进行工程建设，目的是取得商业利益，并使之最大化；C则是受害者，其日照权益因以上的行政许可行为而受到侵害。上述三种利益之间冲突剧烈，尤其在侵权建筑已经建成，纠纷进入到阶段，即诉讼阶段后，此类纠纷因民事、行政交织，其表现形式极其多样化。例如，A的行政许可形式合法，则A依法不应承担责任，B则声称有A的许可，是“合法”开发”，何来侵权？但C的日照权却被“合法地”侵犯，C利益受损，却得不到赔偿（或“补偿”），自然不服判决。个案中还会出现其他多种表现样态，这与此类纠纷利益主体多、法律关系复杂有关。而且，由于涉及日照侵权纠纷的理论研究和法律规定很不完善，例如，关于日照权益的性质，就有“不动产相邻权”[3]、“采光人格权”[4]、“采光役权”[5]等理论学说；关于日照侵权的认定，究竟以日照间距为标准还是以日照时间为标准还是两者兼具，是否符合建筑日照标准就不侵权？日照时间和日照间距的实际测算如何进行？关于赔偿额（补偿额），是以受侵害房屋的价值贬损为标准，还是以因被遮光而增加的煤、电等能源的消耗为标准，是否应考虑受侵害业主的精神损害赔偿等问题，现行法律规定要么不统一，要么不明确。比如我国《民法通则》、《物权法》等只是规定日照权益应受法律保护，但如何认定日照侵权、侵权赔偿数额等均没有明确的法律依据，建设部的技术规范规定亦不明确，且各地地方标准不一，可操作性差。致使法院判决缺乏权威性和说服力，很难做到辩法析理，以法服人，往往不能息讼止争。在这种情况下，若能充分发挥调解的比较优势和功能，在当事人自愿的情况下，在既认事实的基础上，在纠纷进入诉讼程序前的萌芽和发展阶段，相关行政机关就以调解方式介入，使各方当事人达成比较一致的意见。通过调解结案，矛盾冲突可能就不会加剧，也可能就不会发生诉讼，这将为社会节约大量的成本，取得多方共赢的结果。

（二）日照侵权纠纷数量众多，法律关系复杂，技术性强，诉讼成本高

近年来，日照侵权纠纷越来越多，从大城市到中、小城市，已逐渐成为一种常见、多发的纠纷类型；而且如前文所述，日照侵权纠纷法律关系复杂，既涉及行政法律关系，又涉及民事侵权法律关系，案件往往要经过行政诉讼、民事诉讼，每种诉讼再经过一审、二审，当事人还可能申请再审，诉讼的经济成本、时间成本非常高昂；日照侵权纠纷还涉及建筑、城市规划等专业知识，技术性强，如建筑的间距标准、日照标准的确定，日照侵权的认定往往还要做实地测量、鉴定，且因为各地气候条件的不同，涉及采光的标准不仅有国家标准，还有很多地方标准等等。上述因素导致日照侵权纠纷诉讼成本高，不但当事人难以承受，法院也增加讼累。更为重要的是，即便所有程序走完，纠纷最终也未必能彻底解决，即使“息讼”，也难以“止争”。与之相比，调解不仅可在较短时间内、花费较低成本解决纠纷，而且更为彻底，更能有效地“止争”，更能契合建设和谐社会的理念和原则。

（三）日照侵权纠纷涉及大量群众利益，容易导致，社会影响大

从实务中来看，日照侵权一旦发生，往往涉及大量业主，比如一栋楼上连续几个楼层的业主甚至整栋楼、整个小区的业主。他们往往会共同提讼，维护自己的权益。如2001年发生的“深圳阳光权第一案”，由于规划许可的建筑“深圳市园岭社区服务中心大楼”距“国城花园”业主的大楼仅12.81米，如其建成，“国城花园”绝大部分业主采光权将受影响，于是，“国城花园”500多户业主将国土规划局诉至法院。[6]而且日照权益涉及人的切身生活利益，解决不好，往往会引发不断地上访、申诉等，在给权利人的合法权益造成损害的同时，也给社会造成不良影响。如北京宣武区的12户居民因住宅被商铺遮挡，终日不见阳光，为了维权，从1996年到2009年的13年里不断地诉讼、上访，问题依然得不到解决。[7]近年来，类似报道时常见诸报端，社会反响极大，不仅受害人权益无法保护，也给社会增加了讼累。若能通过调解解决这些纠纷，则更容易做到案结事了，消除社会不良影响，减少构建和谐社会的阻力。可见，与判决相比，调解对日照侵权纠纷的解决更具优势，因而是必要的。而在民间调解、行政调解和诉讼调解三种具体的调解方式中，由于日照侵权纠纷中行政因素的大量存在，行政调解在日照侵权纠纷的解决中理应发挥更大作用。因此，本文将重点从行政调解的角度给出具体适用方案。

三、行政调解机制在日照侵权纠纷中的具体适用

在诉前阶段，建设、规划主管部门应主动、提前介入，以行政调解方式解决纠纷。日照侵权纠纷一般均涉及建设、规划部门，且纠纷往往以行政诉讼开始，而涉嫌侵权的“合法建筑”正是在规划部门审批下产生的，建设、规划部门在日照侵权纠纷中具有双重身份，既作为纠纷一方当事人，又作为国家行政机关，其有权力更有义务解决纠纷。而且，建设、规划部门拥有纠纷解决中的技术优势和特长，更利于纠纷解决。具体来说，在纠纷的萌芽阶段，即土地、建筑规划方案尚未公布，或者虽已公布但尚可修改的阶段，侵权建筑尚未动工，只是在利益即将受侵害的民众得知日照权可能被侵犯的事实后，可以通过建设、规划部门的介入，或者通过技术手段，调整土地、建筑规划图，避免遮光发生或减少遮光范围，从而避免或减少纠纷，此为最佳方案；或者在建筑、规划部门主持下，使侵权方和受害方达成赔偿（补偿）协议，解决纠纷。而且，在此阶段，建筑、规划部门对于纠纷解决具有不可推卸的法律责任。《中华人民共和国城乡规划法》第二十六条规定：“城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日。……”《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条规定“：行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：

（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；

（二）需要社会公众广泛知晓或者参与的；

……”可见，建筑、规划部门在规划阶段就应该依法向相关公众公开相关信息，听取公众意见。另外，我国《行政许可法》第四十七条规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。……”日照侵权纠纷中侵权建筑的审批建设依法属于行政许可事项，直接涉及申请人房地产开发商与采光权人之间重大利益关系，故建筑、规划部门在作出行政许可决定前，应当告知利害关系人享有要求听证的权利。立法机关之所以有上述详细的法律规定，就是为了将矛盾提前化解，减少此类纠纷的出现，避免侵权建筑成为既成事实而使矛盾激化。如果行政机关在行政许可过程中未依法履行上述相关程序，则有义务在其职权范围内依法对纠纷进行调解，以化解纠纷。在纠纷的发展阶段，即土地、建筑规划方案已经确定，无法再修改，且遮光建筑已经动工或在建造过程中，此时拆除遮光建筑既无依据又不合理，最好的解决方式就是在建筑、规划部门的主持下进行调解，使开发商和被遮光的受害人达成赔偿协议，以平息纠纷。在纠纷的阶段，即纠纷进入诉讼程序，此时起主导作用的就是受诉法院，在此阶段，主审法官可以在庭审的前、中、后各个阶段，在查清案件事实的基础上，通过诉讼调解的方式解决纠纷。但即使在此阶段，行政机构还可以继续发挥其应有作用，在当事人之间进行调解，促使当事人之间达成和解协议结案。当然，在这一阶段，行政调解发挥作用应以不干扰正常司法活动为限。

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关键词：城市房屋拆迁     拆迁矛盾    相应对策。

自70年代末期起，中国房地产业突破了理论与实验进入了较为理性的平和发展之后，也随着中国经济飞速发展而崛起，自2003年至今进入了发展高峰。随着经济的飞速发展，城市形象建设也逐渐被重视。城市拆迁问题，成为我国目前比较重视的城市问题。妥善安排城市拆迁工作，也是我国城市建设发展的重要纽带。

一、城市拆迁中的主要问题。

1、城市拆迁中的利益冲突。

城市拆迁中，双方的利益冲突矛盾斗争最为激烈。我国各大城市拆迁工作中，都面临拆迁赔偿安排中，双方对彼此利益分配不满，未能和谐调节，从而引发经济纠纷的实例。经济利益分配未满足被拆迁方的条件，基本上拆迁工作就很难继续进行下去了。拆迁方与被拆迁方，各自立场不同，若双方不能达成合作协议，拆迁方市场不能及时拓展，被拆迁方无法获得利益，双方均有损失，影响甚远。甚至双方会将矛盾扩大，引发法律纠纷。

2、城市拆迁中政府相关部门分工不明确。

城市拆迁工作中，政府各相关部分部门分工不明确，各项拆迁手续、拆迁证明无法及时到位；拆迁赔偿条款不明确、不公开。使得部分拆迁方无法在计划时期内解决拆迁工作，影响市场开拓进程，带来部分损失。同时也使得被拆迁方无法明确自己应得的赔偿金额、房屋；易导致不必要的误会，引发民事纠纷。

3、城市拆迁中赔偿不公所引发的纠纷。

往往城市拆迁过程中，被拆迁方处于较为弱势的一方。拆迁方难免会忽视部分被拆迁方的某些赔偿要求及附加条款，引发不公赔偿的产生。后期未及时协商，导致被拆迁方做出过激行为来拖延拆迁工作进行，甚至引发社会强度关注。

二、城市拆迁矛盾的相应对策。

1、拆迁方做出相应的赔偿措施。

在城市拆迁矛盾中，比较常见的都属于被拆迁方对于拆迁方所赔偿的不满而引发的矛盾。一般情况下，拆迁方只要做出相应的房屋赔偿、部分的经济赔偿就可以与被拆迁方达成协议，解决问题的。而实际工作中，往往工作的展开比较困难，多户被拆迁户的赔偿也让拆迁方承载着较大的经济压力，从而导致工作中出现些许纰漏。致使拆迁双方未达成利益赔偿共识，引发利益矛盾。拆迁方最好在拆迁工作做，做好统计工作、协商工作、赔偿内容的详细分析。从而减少矛盾的产生，加速市场拓展的工作。

2、相关赔偿法则的公开。

现今我国正在高度关注城市拆迁工作，相关法律法规也相继出台，只是尚未完善。详细具体的相关赔偿标准内容尚未完善。《城市拆迁管理条例中》表明：货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。由于国家并没有给予详细的赔偿规定，被拆迁方无法获知自己的应得赔偿，故矛盾也较多。

3、设立拆迁矛盾协调的相关中介部门。

在城市拆迁工作中，拆迁双方所引发的矛盾的时候，此时双方无法继续协商洽谈。此时就若出现一个中间部门进行调节洽谈工作，平复双绪，致使双方能在较为理智的情况下提出自己的拆迁要求，使得工作正常进行。调节部门的产生，使得拆迁工作在进行的过程中，矛盾不会急剧加增，过激抵制行为也会得到相应的控制减少，拆迁工作的进行也相对容易进行些。拆迁过程中所产生的矛盾也较为平和些，解决矛盾也较为容易。

4、政府相关部门工作分工明确化。

城市拆迁工作中需至各个相关部门办理相关手续，部分手续在办理过程中相对而言较为缓慢繁琐。由于部分部门无法得到相关答复，致使部分工作无法进行，影响开工进程，无法达到预期市场拓展目标，造成部分经济损失。部分被拆迁方对自己的利益赔偿不满、对拆迁赔偿无法得知相关详细内容，无法找到相关部门解决问题。如若有良好的政府部分分工，各项拆迁工作的进行也就稍微比较容易进行。

三、城市拆迁工作过程中问题矛盾的原因分析。

1、拆迁赔偿相关制度的不明确。

现今我国的《城市房屋拆迁管理条例》具体相关赔偿经济利益细则的规定不是很明确。致使我国城市拆迁赔偿工作落差较大，被拆迁方不明确自己应得的赔偿具体价值，以及拆迁方对赔偿的价值没有达到被赔偿方的期望值，以至于彼此双方在进行协调时，容易发生部分误解，从而引发矛盾的

产生。

2、拆迁方的不公赔偿。

由于被拆迁方现今处于较为弱势的状态，许多被拆迁方家庭收入较低，生活压力较大，社会地位较低。而拆迁方往往社会影响力较大，在进行拆迁工作的同时往往会动用部分社会资源，来推动自己工作进度。这方面便致使被拆迁方承载的压力更大，很容易妥协部分不公赔偿条款。而部分被拆迁方会因为压力太大，进行部分过激的抵抗行为，导致矛盾最大化，产生不良后果，造成不良社会影响。

四、结束语。

关于城市拆迁中所产生的各种问题矛盾及纠纷，都有相应的解决办法对策。城市拆迁工作中的问题，需在工作实践中不断需求正确的解决方式，需要政府各个相关部门积极配合、明确分工、制度透明。

随着我国的房地产业的高速发展，城市拆迁问题矛盾解决也成为了我国不可回避的一大重要问题。本文的以上观点对该问题及问题产生的原因进行了详细的分析，也相应提出了部分解决观点。

参考文献。

[1]徐墁临。城市拆迁中存在问题及解决对策探究。[j]科教创新2010.4（361）：246

[2]施晓兰。对新时期城市房屋拆迁中政府管理的几点建议[j]中国房地产2005（10）：50-51

[3]邢海娜。我国政府在城市房屋拆迁中的不当行为问题研究[j].现代商贸工业2008,20（3）：245—246

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关键词 土地管理法 土地征用 征地补偿安置 公正 公平 公开 透明

中图分类号：F301 文献标识码：A

随着油田产能建设的不断扩大，油水井及配套设施占用土地越来越多，油区内农民赖以生存的土地，越来越少，加上农村城镇化的不断推进，工程项目占地时有发生。在征地过程中，时而也发生了令人痛心的事情，如有的农民为了保护自己赖以生存的土地，采取铤而走险、甚至违法的方法来维护自己的合法权益，这其中也不乏有的地方政府、工矿企业损害农民利益的情况存在。那么，在征地过程中，如何做到公正、公平、公开、透明，真正做到维护农民的切身利益呢？从目前我国现有的法律、法规来看，还有许多不足和急待完善的地方，以下是笔者个人的几点看法，仅供参考。

1有关征地的法律、法规不太完善

目前我国的根本大法《宪法》第十条第三款对征地作了原则规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律对土地实行征用。”《土地管理法》第二条第四款也作了相应的规定。《土地管理法》第四十五条至第五十条集中规定了征地的批准机关、程序、补偿安置等。从以上的法律、行政法规可以看出，我国有关征地制度是不完善的，操作性不强。而《土地管理法》是1986年制定的，虽经两次修订，但变动不大，故该法已与市场经济发展不相适应。其中，规定了关于征地的制度前提条件是国家为了公共利益的需要。而什么是公共利益没有任何规定，这就为政府无限扩大征地提供了便利条件，原因就是没有对征地用途加以区分。征地用途分为公益性征地和经营性征地，公益性征地如用于公共道路、水利、学校等建设，这种情况才是征地的合理前提。经营性征地是用于商业目的，如搞房地产开发，这种情况往往是政府低价从农民手中征用土地，再高价出让给公司或私人，这与政府的职能是不相称的，这种情况完全可以由开发商与农民以市场价格协商来签定土地出让合同，只是用地上要严格限制，政府应加强用地的审批管理。这才能体现市场经济的公平、等价、有偿的原则。

众所周知，土地是不可再生资源，土地也是农民赖以生存的生产资料，对农民土地的征用，就意味着农民丧失了生存的源泉。所以，征用土地对农民给予合理的补偿是必要的。国家有必要专门制定一部《土地征用法》来加以规范，这是目前征地过程中急需解决的问题。

2依法过程中，标准不统一，农民利益受到了损失

征地过程中涉及到的核心问题――征地补偿安置，而真正涉及到补偿安置的只有《土地管理法》第四十七条。这一条特别就耕地的补偿安置费用作了规定，而其它土地及地上附着物和青苗补偿安置没有标准。而是授权省、自治区、直辖市制定具体标准，而省级地方政府往往在制定标准时又显得过低。而且标准的制定又是省级授权地市级，地市级又授权区县级，这种做法有违《立法法》，这必然会造成层层降低标准，也会损害农民的利益。从目前的操作情况来看，矛盾就很明显，采油三厂地处河南、山东两省交界处，然而青苗赔偿标准就有很大区别，山东地段的污染赔偿按每平方、每年1.5元执行，河南地段的污染赔偿按每平方、每年1.977元执行，显然赔偿标准悬殊太大，农民利益不同程度上受到了损失。

诚然，每一地块的价值是不一样的，但为了维护农民切身利益，每个省级政府在制定标准时除明确一个最低标准外，还要参考周边地区的标准，最大限度的保护农民利益。

征地中必然会涉及到房屋的拆迁补偿安置问题，而地方政府在制定房屋补偿安置价格中往往只体现了房屋的残存价值，更说不上对房屋所占土地的价格补偿了，这是极不合理的。土地使用权价格是否应该补偿，这是争论的焦点。本人认为，在市场经济条件下，土地也是一种商品，也要体现等价交换的原则，应该给予房屋所占范围内的土地作补偿。

3依法完善征地补偿安置标准，使之公开、透明，给农民一个明确交代

关于有关补偿安置的地方文件中，很多都是对城市拆迁补偿的规定，而真正涉及到征地补偿标准的很少。如有关评估问题就是这样，没有专门对征地补偿评估作规定，而征地也是完全可以采用的。如在四川省人民政府制定的《城市房屋拆迁补偿评估管理办法》中就只涉及到城市房屋，没有规定在征地补偿中可以适用，而这恰恰是可以采用的。如在征地动员会上采用城市房屋拆迁做法，如实介绍全部报名的估价机构，并在政府主管部门监督下当场以抽签方式确定估价机构，这有利于消除农民的种种不合理猜想，避免不必要的纠纷。

在制定补偿标准问题上，有的省份是多年不变。大家知道，土地价格在逐年增加，至少每年要调整一次。在价格制定上可采取听证会形式，除要有政府主管部门参与外，还应该有农民代表参加，听取农民的意见，这有利于推进政务公开，接受群众的监督。

4结语

目前我们已进入了信息时代，政府应把有关征地补偿标准公布在互联网上，供公众查阅。现很多地方政府还没有做到这一点。而有的地方政府已建立了专门的网站，如南京拆迁网公布了城市拆迁补偿标准，但没有涉及征地补偿，是不足的。上海市的房地资源网做得很好，其中专门公布了征地补偿的各种标准，这是政府服务人民，构建和谐社会思想的具体体现。

参考文献

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一、附带民事诉讼案件的赔偿范围、标准以及民事赔偿情况与量刑的关系

附带民事诉讼从其程序价值上来讲，主要是被害人通过诉讼挽回因被告人的犯罪行为给自己造成的物质损失。包括一般意义上的“物”，也包括被害人的人身权益遭受的损害。一般意义上的“物”所遭受的直接经济损失可以通过鉴定或与市场上同类商品的平均价格相比较予以确定，赔偿范围比较直观，实践中容易把握。而人身伤害和被害人死亡的案件的赔偿范围则比较复杂，不易把握。在司法实践中，赔偿范围一般包括医疗费、误工费、护理费、交通费、残疾补偿金、被抚养人生活费。造成被害人死亡的一般包括医疗费、误工费、护理费、交通费、丧葬费、死亡赔偿金、被抚养人生活费。在利津县人民法院大多数案件通过调解结案，并在法院对刑事部分作出判决前得到履行，这些案件的被告人通常具有较好的认罪态度和悔罪表现，得到了被害人的谅解，加上法定的、酌定的从轻、减轻处罚的情节，法庭本着惩罚与教育并重的原则对被告人适当予以从轻处罚。

二、做好刑事附带民事诉讼工作的要点

1、从宏观上把握案情在细节上寻找调解工作的突破口，办案人员首先通过了解刑事案件案情，弄清案件发生的原因、发展的过程以及案件发生后给当事人造成的损害。在了解案件基本事实的同时，详细了解被告人的赔偿能力和被害方的生活状况；当事人在案件进入诉讼程序前、侦查阶段、审查阶段是否进行过和解；在以往的和解过程中双方已取得哪些共识、存在哪些分歧；如果双方有和解的基础，则把主要精力放在双方有分歧的问题上，做到有的放矢，以达到事半功倍的效果。其次，把握当事人双方参与调解的愿望和目的。案情不同当事人参与调解的出发点就不同，但各方当事人参与调解的目的性是非常明显的。从司法实践来看，对被告人而言，其参与调解的主要目的是想通过在经济上给被害人赔偿来获取被害人的谅解、创造对被告人从轻或者减轻处罚的情节，对被害人而言，其参与调解的主要目的是减少因被告人的犯罪行为造成的物质损失。所以，法院要根据各自的动机，有针对性地做附带民事诉讼原被告双方当事人的思想工作。另外，还要根据案件的特殊性设身处地的为当事人考虑具体问题，力所能及地为他们解决实际困难。法院作为调解工作的主持者，要在查清基本事实的基础上，有意识地引导双方当事人充分认识调解的作用，并充分调动双方参与调解的积极性。

2、充分发挥案外人的积极作用借助外力促成调解

我国《民事诉讼法》第八十七条规定，人民法院进行调解，可以邀请有关单位和个人协助。被邀请的单位和个人，应当协助人民法院进行调解。一般情况下，刑事附带民事诉讼案件的被告人大部分被羁押在案，人身自由受到限制，不能亲自参与庭前调解，多数被告人经济赔偿能力有限，此类案件的调解，更有必要借助关心被告人且有一定赔偿能力的其他人员的力量促成调解。

3、谨言慎行把握好调解工作中的“度”

在给当事人做思想工作时，要恰如其分，不能为促成调解而言过其实，更不得违反法律规定给当事人做思想工作。否则就会给刑事审判工作带来消极影响。例如，绝大多数被告方会在调解中提出，赔偿了被害人的损失，就要求给予被告人判处缓刑。被害方也往往会许诺，只要能获得赔偿，就撤回对被告人的控诉，或者要求法院判处缓刑。面对这些没有法律依据的要求，办案人员应该态度鲜明，立场坚定，依法予以驳斥。要谨言慎行，保守审判秘密，在宣判之前，对刑事部分的裁判结果不能向任何人批露。

4、善始善终把握好调解工作的“终点”

这里的“终点”有两层含义：其一是不能久调不决。对不具备调解可能的案件，要及时做出刑事附带民事判决，绝对不能出现因调解而导致被告人超期羁押的现象。其二是刑事附带民事诉讼案件的调解结案，不仅要求双方达成调解协议，而且要求当事人及时履行协议内容。一般不提倡附条件履行和分期分批履行。司法实践表明，调解协议在一定程度上会影响对被告人的量刑，一旦刑事部分宣判生效后，对调解协议中尚未履行的部分，被告方经常会出现拒绝履行的侥幸心理，或者以对刑事判决不满为借口，故意拖延履行，致使刑事附带民事诉讼原告人因最终未得到赔偿而产生情绪，最终出现案结事未了的局面。

做好刑事附带民事案件的调解工作，对刑事法官的要求非常高，不仅应具备深厚的法律功底、丰富的社会阅历还要具有良好的职业道德，还要根据当事人的要求和表现，在庭前法官通过和当事人初步接触，了解当事人的诉求，把握当事人的心理动态，通过释法答疑征得当事人对法官的认同，对于双方争议不大、案件事实清楚，法律关系明确，当事人极力要求调解，被告人履行能力强的案件及时作出调解。对于双方当事人争议较大，法律关系复杂，当事人对案件事实有争议、在庭前不能形成一致认识的案件则通过庭审让当事人明确各自的优势与劣势，庭中法官趁热打铁，一气呵成，继续对案件进行调解。庭中调解不成，可以庭后进行调解。在调解工作中，法官要有责任心、公心、耐心、细心。综合考虑本地风土人情、人文特征和社会环境，以高度的责任心维护人民群众的切身利益，用公心赢得当事人的认同。面对基层群众法律素质不高的现状，耐心听取当事人的陈述，解答当事人提出的问题。细心寻找调解工作的突破口、被害人能够接受的赔偿底限、被告人的赔偿能力，确定合理的赔偿数额，促使当事人达成调解协议。注重加强队伍建设，不断提高调解法官队伍的综合素质。一是教育引导。采取外出参观学习、以会代训、聘请专家教授讲课、调解现场观摩、案例评析等形式，开展了富有成效的教育培训活动。强化了调解办案意识，提高了民事法官的业务水平。二是制度管理。坚持靠制度管人管事管案，制定出台了《司法能力建设考核办法》，将调解能力作为考核法官的8项能力之一，将调解率作为考核的重要内容，对民事案件调解工作实行数字化考核，并将考核结果记入个人业绩档案，作为评先树优、提拔使用的重要依据，增强了民事法官的责任感和紧迫感。三是治理整改。通过开展规范司法行为年、社会主义法治理念教育、平安创建、作风建设年等集中教育整顿活动，加强了对队伍的思想作风纪律整顿，解决了队伍建设中存在的一些问题，民事调解队伍干事创业能力和调解水平明显提高。通过爱心感化、换位思考、调中答疑、协助调解、调判比较五个步骤促成调解。首先法官将仁爱之心融入调解工作中，通过言行举止感化当事人，为促成调解奠定感情基础。其次让被告人和被害人换位思考，使当事人设身处地地为对方着想，从而为调解奠定心理基础。调解过程中法官对当事人提出的法律问题进行耐心细致的解答，让当事人了解法律，为顺利调解奠定法律基础。法院在调解过程中充分借助案外人的积极作用，为促成调解奠定群众基础。最后法官通过诠释法律，对比调解和判决对于双方的利害，让双方当事人权衡利弊得失，为促成调解奠定思想基础。

加强网络建设，完善矛盾纠纷解决机制。加强矛盾纠纷调解机制建设是积极维护基层基础和谐、实现将纠纷解决在基层、解决在萌芽状态的重要举措。从刑事附带民事诉讼的调解工作中出现以上特点可以看出，刑事附带民事诉讼案件虽然在本质上属于民事侵权案件，但是由于此类案件的发生原因是由于被告人的犯罪行为直接导致被害人人身及财产损害，这样一来就使得刑事案件的处理与民事赔偿的问题的解决客观地联系在一起。使得刑事附带民事诉讼案件的调解工作和判决工作产生了不同于纯民事侵权案件的上述特征。

通过对实践中办理附带民事调解工作的现状来看，审判人员都是带着对被害人的深切同情及解决纠纷，修复社会关系裂痕的司法理念，细致耐心地做着附带民事诉讼的调解工作，即使最终没有达成调解协议，也本着公平公正的司法精神及时地作出判决，从而使当事人息讼。通过两年来参与附带民事诉讼案件的调解及审理工作，也发现存在其中的一些问题。

1、关于户口性质问题。根据目前的法律，死亡赔偿金和伤残赔偿金等以城镇居民和农村居民为依据进行计算，而城镇居民与农村居民的性质如何界定？司法实践中，这种居民性质的界定在很大程度上依然依赖于农业、非农业户口性质，而据此确定的赔偿数额存在具大差距，导致“同命不同价”现象的存在，引发了农村老百姓的具大不满，甚至导致群体性上访等事件的发生。如果统一实行以城镇居民为依据计算死亡赔偿金和伤残赔偿金情形的话则存在司法实践中被告人履行能力不足的问题。所以建议实行统一的、客观的赔偿标准。

2、关于司法鉴定问题。在有些故意伤害、交通肇事案件中，当事人一方做出伤情或伤残等级鉴定后，另一方提出异议，申请重新鉴定，但并没有提供相应证据。这种情况下，不允许有违公正，允许的话对审限期又是一个挑战，只能与公诉机关协调，办理延期审理手续，将简易程序改为普通程序，使工作陷于被动。建议对于一般伤情或者伤残鉴定的鉴定期间不计入审限。

3、个别法官存在重判轻调现象，有的案件通过调解就能结案，也以判决方式结案；有的案件调解期限比较长，致使一些权利人的合法权益不能得到及时保障；案多人少的矛盾较为突出；个别法官“司法为民”宗旨观念有时不够强，有的案件调解质量和效率还不够高。

4、附带民事诉讼原被告双方在调解数额上分歧过大。由于附带民事诉讼原告对法定的赔偿数额、情节及幅度不甚了解，导致现实中原告的调解数额过分高于实际损失数额及法定补偿范围，而对于高出的部分又没有相应的证据及法律依据可以证明其合理性与合法性。所以被告人一方很难认可，造成双方分歧较大，难于达成调解协议。

5、附带民事诉讼原告的不正确的态度影响调解的成功率。由于法律赋予了附带民事诉讼原告较高的诉讼地位，就使得其与被告人的地位不像在纯民事诉讼中的绝对平等，更由于附带民事赔偿的情况直接影响着对被告人的量刑，所以原告对赔偿问题的态度、对调解工作甚至被告人的量刑影响过大。

6、被告人无实际赔偿能力，被害人无法得到最终的赔偿。这个问题是当前附带民事诉讼案件调解工作的最现实的难题之一，也可以说是调解工作能否成功的最关键问题。

7、多被告人共同侵权具体责任难于厘定。共同犯罪致人损害，如果在致害人和被害人都十分明确的情况下，比较容易分清责任，确定相应的赔偿责任和数额，各被告人都对自己行为的责任十分明确，也更易于接受调解工作。然而，在多数的案件中多被告人的致害责任不能分清楚，而且这种情形在具有多被告人和多被害人的案件中就会变得更加复杂。

针对目前附带民事诉讼调解工作的现状和出现的问题，特提出以下建议：

1、进一步提高法官对民事诉讼调解工作重要性的认识。强化法官的公信力，调解制度是借助中立法官的公信力，在法院审判人员的主持下，双方当事人通过自愿协商，达成协议，解决争议的活动和结案方式。要牢固树立公平、公正、合法、自愿的现代调解理念，依法运用调解手段处理民事纠纷，化解民间矛盾，促进人民内部安定团结。

2、强化法律法规政策学习，不断提高法官队伍素质。加强法官的思想政治教育，增强法官的法制观念、大局观念和公仆意识，培养法官独立、中立、诚信品格，全面提高法官素质，真正树立起人民法院和人民法官的良好形象。

3、审判人员要依法行使释明权。一般来讲，被害人到法院来要求赔偿首先是情绪比较激动，希望可以通过法院追回损失。其次就是对法律规定的赔偿范围、标准、幅度等不了解。在诉讼调解中，越是让当事人清楚法律权利、义务，充分了解法律程序，越能够使他们把握庭审节奏，掌握一些诉讼技巧，与法官协调配合，快捷、有效地促成和解，定纷止争。

4、严格执行民事诉讼法，全面提高调解效率和案件质量。要认真落实民事诉讼法关于处理民事案件“合法、及时”的有关规定，严格规范诉讼调解，坚持能调则调、当判则判的原则，彻底解决个别案件久调不决、以拖压调的问题。调动一切积极因素，寻找调解的突破口。在司法实践中，我们体会到刑事附带民事诉讼调解，不单纯是法院的审判工作，而是一项由方方面面共同参与的综合性的系统工程。在诉讼调解中，我们主张不但充分发挥法官的聪明才智，而且还要充分借助于纠纷当事人所在机关、企事业单位、居委会、亲属等各方面的力量，这些因素在诉讼调解中发挥着重要的作用，往往能为诉讼调解的成功提供很大的帮助，重视对当事人单位、亲属等社会关系的调查研究，才能发现案件背后的深层性矛盾，才能透过案件本身发现社会问题所在，从而找到调解工作的突破口。

5、进一步完善多元化矛盾纠纷化解机制，加大对民事案件的调解力度。要在建立健全基层调解组织的同时，加大对调解员的培训指导力度，要强化调解措施，注重调解方式，讲究调解艺术，不要片面追求结案率，要多做调解工作，做到能调尽调，从根上化解矛盾，做到依法办案和社会效果相统一。

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一、我国环境司法的现状

法律是保护环境的重要手段之一，目前，我国对环境保护方面的相关法律法规有《中华人民共和国民法通则》、《侵权责任法》、《中华人民共和国行政法》、《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国水法》等，这些法律在治理污染，保护环境方面发挥了重要作用，但仅靠现有的这些相关规定来保护环境是不够的。这些相关法律在防治污染方面发挥重要作用的同时，也存在着各自的局限性。

虽然我国环境司法工作从上世纪80年代起就已经展开。1 979年《环境保护法（试行）》中就有涉及环境司法的内容。环境司法开展以来的三十多年，对于保护环境、惩治污染行为、维护人民的生存环境，发挥了积极的作用。但是，总体而言，司法机关立案审理的环境案件数量偏少，不能满足人民群众对环境正义的诉求。同时，环境案件重刑事，轻民事，重处罚，轻救济，不利于对受害者的保护。而且传统的诉讼模式难以实现对环境本身的保护。这些情况都使得环境司法的作用没有得到充分发挥。而由于环境司法救济不利，导致了人们产生了厌诉的心理，人们在遇到环境侵害后，很少选择诉讼的方法。导致环境违法行为屡禁不止，环境破坏越来越来往严重。

二、司法制度对我国环境的影响

（一）基本情况

“违法成本低、守法成本高”是环境违法行为屡禁不止的制度性原因。随着环境保护与经济发展矛盾日益突出，环保监管压力不断增加，环境法制建设存在的矛盾和问题十分突出：一是不断完善的市场经济体制与缺乏有效法制手段、经济手段管理环境的矛盾日益显现；二是建设法治政府、法治社会的要求与环境法制建设粗放发展的矛盾日益突出；三是群众环境维权意识增强、跨界损害事件增多与民事赔偿、调处能力滞后的矛盾日益凸现；四是环境违法现象普遍、环境纠纷增多与环保法律法规操作性不强、执法不力的矛盾日益加剧；五是群众环境案件走向复议、复议案件走向诉讼的快速变化趋势与有关部门对行政复议工作的认识不高、司法诉讼渠道不畅通的矛盾日益明显；六是国家对环境法制的更高要求与相关的基础性研究、机构设置以及执法能力不强、执法不到位等问题不相适应的矛盾日益加大。

（二）环境法制突出问题的表现

违法成本低的问题长期没有得到解决是环境法制最突出的问题。这既有立法不足的问题，也有行政执法、司法不到位的问题。

一是行政处罚普遍偏轻。环境影响评价法规定，违反环评规定擅自开工建设的，要求限期补办环评手续，逾期不办的才能给予20万元以下的罚款。由于处罚太轻，一些企业为了抢进度，采取边开工建设、边做环评报告，甚至一些企业以交罚款代替环评。大气污染防治法对超标排污的罚款上限是10万元，造成重大污染事故的罚款是50万元；水污染防治法对超标排污的罚款为其应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下，造成重大污染事故的罚款仅是污染直接损失的30%以下。20__年6月，哈药集团被披露多种环境违法问题：恶臭气体排放大大超过国家标准，硫化氢气体超标近千倍，氨气超标20倍；污水排放超过国家标准，氨氮超标2倍多，COD超标近10倍。哈药集团20__年营业收入达125.35亿元，利润13.14亿元，虽然被依法罚款123万元，也仅为企业年收入的万分之一。20__年7月紫金矿业造成汀江重大水污染事故，被法院判处罚金3000万元，其中还包括了行政罚款956.313万元。尽管这是我国几十年来开出的最大一笔环保罚款，但却不足企业净利润的千分之三。环保罚单开出后，资本市场看到“紫金污染门”责任追究收尾，利空出尽，紫金矿业的股票立即涨停，当日成交额高达14.52亿元之多。

二是行政执行缺乏强制手段。现行法律规定的行政强制手段主要有“停止建设”、“停止生产使用”、“责令限期恢复使用治污设施”、“责令停业关闭”等，但在基层却难以有效执行。当前，环境案件的执行绝大部分都要申请法院执行，法院执行除受司法体制、地方保护主义影响外，还存在着执行期限较长、力度不大等问题。案件处理后要等待复议诉讼期满，还要通过 法院的立案、审查、听证、裁定等程序，时间跨度长，而法院系统也很少为环境案件运用先予执行等强硬手段，致使违法污染行为得不到及时纠正。

三是环境民事赔偿法律制度不健全。追究环境民事赔偿责任对于制裁环境违法行为，保护国家和公众的环境权益具有重要作用。然而，由于我国环境民事赔偿相关法律及配套制度不健全，环境民事案件立案难、举证难、审判难、执行难的问题日益突显。重大环境事件的责任追究，多以行政处罚和行政调解结案，通过司法途径追究法律责任的很少。

四是环保官司难打。我国的环境资源案件数量较多，而且呈逐年上升趋势，但环境民事案件数量却很少，许多重大环境污染纠纷未能进入诉讼程序。据调查，真正通过司法诉讼渠道解决的环境纠纷不足1%。一方面群众遇到环境纠纷，宁愿选择或举报投诉等途径解决，而不选择司法途径；另一方面司法部门也不愿意受理环境纠纷案件。“十一五”期间，我国环保系统受理环境30多万件，行政复议2614件，而相比之下，行政诉讼只有980件，刑事诉讼只有30件。20__年至20__年，全国各级法院审结环境资源案件中民事案件12278件，仅占同期审结民事案件总数的0.04%。在环境污染损害纠纷的处理中，由于缺乏具体可操作的环境污染损害鉴定评估技术规范和管理机制，致使经济损失和人身伤害难以量化、污染损害因果关系难以判断、环境损害赔偿标准难以认定。许多污染案件久拖不决，历时数年，当事人的诉讼成本高昂，污染受害人也往往得不到损害赔偿。

五是生态环境损害难获赔偿。环境公共利益损失的索赔缺乏明确法律支撑，生态环境服务功能损失以及应急和修复等相关费用尚未纳入赔偿范围。20__年英国石油公司（BP）在墨西哥湾发生漏油污染事件，由于担心受到法律的严厉制裁，设立了200亿美元的赔偿基金用于赔偿污染受害者和海洋生态环境损失。而我国近年来发生了一系列重大环境污染事故，20__-20__年先后发生的松花江污染事故、大连海岸油污染事故、福建汀江污染事件、广西龙江镉污染事件等，至今均未被追究环境公共利益的损失赔偿。

三、完善环境司法制度的对策建议

面对环境保护司法实践难的问题，笔者认为，应当在健全我国环境法律制度，规范政府环境行为的前提下，从上到下建立一套完整的环境司法保护体制，走环境司法专业化的道路，加强环境公益诉讼制度的建设，才能日益在环境保护工作中取得良好成绩，也同时可以推动环境保护法体系的完善和发展。

（一）强化政府责任，健全约束和规范政府环境行为的法律制度

环境问题是随着经济发展而产生，又随着经济发展而逐步解决，但环境问题不会自行解决。发达国家的经验表明，通过环境立法来明确政府的环保责任，规范政府行为，是协调经济建设与环境保护关系、根治环境问题的关键措施。很多发达国家都是在经济快速发展与环境保护矛盾最尖锐、最突出的时期，制定了专门约束政府行为的环保法律法规，以协调经济发展和环境保护的关系。比如美国和欧盟的《国家环境政策法》、日本的《环境基本法》、加拿大的《环境保护法》、韩国的《环境政策法》、英国的《环境法》等，都为协调经济发展与环境保护的关系，发挥了非常重要的作用。

为此，建议以修改环境保护法为契机，紧紧围绕落实“政府对环境质量负总责”的要求，重点解决一些地方政府环境保护不作为、乱作为、干扰环境执法等的突出问题，创建或强化一批制度与机制，主要包括五大类和若干个具体的制度与机制：一是科学决策类，如战略与规划环境影响评价、环保规划、主体功能及环境功能区划、环境标准、区域限批与行业限批等。二是实施执行类，如环保目标责任制、强制淘汰重污染企业补偿机制、环保基础设施建设制度、跨界环境问题协调解决机制、区域生态补偿制度、环境应急管理及信息通报制度等。三是保障措施类，如环境经济政策、跨行政区的环境监督制度、环境法律救济制度、多部门联合执法机制、环保能力建设、环境教育等。四是监督机制类，如人大监督政府、政协民主监督政府、政府内部的层级监督与同级监督、信息公开和公众参与、司法监督、媒体监督等。五是责任追究类。通过一批法律制度的建立与实施，将政府的环境保护责任真正落到实处。

（二）严格追究污染者的环境责任，切实解决长期困扰环境保护的违法成本低的问题

“违法成本低，守法成本高”是影响环保法制建设健康发展的重大障碍。“违法成本低”必然降低法律的威严和效率，导致违法排污屡禁不绝；“守法成本高”势必淡薄人们的法律意识，视法律为可有可无。提高违法成本和守法自觉性是完善环境法制建设的首要问题。强化环境损害赔偿，健全环境民事责任，既是保护公民环境权益、维护社会公平和正义的重要措施；又是解决“违法成本低”问题的根本出路。

首先，以制定环境损害赔偿法为重点，完善环境损害救济的法律制度。应在现行侵权责任法规定的基础上，通过制定单行的环境损害赔偿法，明确环境损害责任承担主体、赔偿责任范围、责任承担方式、救济途径等基本制度。将环境和生态系统的公益损害与公民的私益损害，列入赔偿范围。建立环境损害鉴定评估机制，为落实环境责任提供强有力的技术支撑。

其次，建立环境责任终身追究制度，让污染者为其违法行为付出高昂代价。1980年，美国国会针对历史遗留的大量的污染土地的严重问题，专门通过了超级基金法。该法:一是严格明确了污染者必须承担污染治理全部费用的责任；二是企业经营者及产权拥有者的环境责任将是一种终身责任；三是要求在污染企业发展中的所有曾经获益者，都必须承担共同的连带责任。事实上，这是一种无限责任，即如果污染责任方无力负担其依法应偿付的污染清理费用和损害赔偿费用时，有关控股或参股的组织和个人，向其贷款、借款及销售过 保险的组织和个人，均有可能成为被追究责任的对象。美国超级基金法实施后，不仅有一批污染企业倒闭破产，而且还有一批银行、保险公司因环境损害赔偿而倒闭破产，从而大大强化了法律制度的权威，提高了人们的环境责任意识。

我国应借鉴发达国家的经验，加大对污染企业的行政处罚、行政强制、民事赔偿和刑事处罚力度，建立健全行政裁决、公益诉讼等环境损害救济途径，切实落实企业环境责任。

（三）强化环境执法，充分发挥司法体系的保障作用

司法作为社会秩序与稳定的基石，是解决社会纠纷的重要防线，也是解决环境问题的重要手段。发达国家解决环境问题的成功经验之一，就是建立了严格、完善的环境法律体系以及完整、有效的司法模式，采用以行政调解和司法裁决相结合的法律手段，惩处环境违法行为，解决环境纠纷。

强化司法救济途径，倡导更多使用司法途径解决环境纠纷，是环境法制建设的重要任务。司法部门应当以更加积极的姿态推动司法力量介入环境保护，逐步改变目前在环境纠纷处理中司法救济不力和比例偏低的问题。

首先，应当建立专门的环境保护制度，设立专门的环境保护法庭，实现环境司法专业化。在环境保护行政职能受阻、行政效率不高的情况下，必须借助司法救济，加强司法保障；环境案件本身的专业性和特殊要求，决定了必须走专业化的发展道路，建立专门的环保法庭，将分散的环境司法权收归独立的环保法庭统一行使，打造环境司法“三合一”审判模式。环境司法“三合一”审判模式绝不是简单地将传统三大诉讼体制中涉及环境保护的案件进行糅合，而是基于现实环境发展的考量，有一定的环境案件数量为基础，它有助于解决环境诉讼案件司法标准不统一的问题，有助于克服因涉及的受害人较多、环境专业知识要求高、受害人无法举证等原因引起的诉讼困难，有助于提高全社会环保意识。同时，环境保护法庭有助于打造一支专业化综合型的环境保护法官群体；

其次，在审理涉环境案件时，要及时妥善处理环境损害赔偿纠纷，正确适用环境侵权案件举证责任分配规则，准确认定环境污染与损害后果之间的因果关系，确保环境侵权受害人得到及时全面的赔偿；加大对环境刑事责任的追究力度，确保构成犯罪的违法行为得到应有的制裁；

再次，充分发挥行政诉讼的功能，通过行政诉讼等渠道，监督政府依法履责，规范政府行为，推动法治政府建设；

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关键词：农村公路；改造；问题；意见

abstract: with the development of rural economic system since the 80's of the last century reform, happened to turn the world upside down change in the rural economy, the rapid development of traffic brought about the development of highway construction, strengthen the rural highway reconstruction project has been the government should solve the event, but the road reconstruction process because the prophase management, construction process and post security work is not perfect, not in place resulting in the occupation of land, housing demolition, there have been a number of issues, not only harm the interests of farmers is not conducive to economic development, social stability, this paper focuses on the existing problems in the rural highway reconstruction project and proposed to solve these problems i deal with some superficial.

key words: rural highway; reconstruction; problems; suggestions

中图分类号：文献标识码：a 文章编号：2095-2104（2012）

农村公路是指由县道、乡道以及通往行政村的公路所组成的道路系统，是国家公路建设的基础部分，也是农村经济发展的重要基础设施，在农业和农村经济发展中占有重要的地位。但是在公路的实际改造过程中也出现了占用农村的耕地、林地资源，损害了农民的切身利益等一系列问题。

一、对农村公路实施改造的意义

“要想富, 先修路”，成为人们的共识。农村公路是公路网的基础，是连接城乡的桥梁和纽带，是农村地区最主要的甚至是唯一的最经济、最便捷的运输方式。是农业经济和农业发展的命脉，是推动国民经济和社会发展的重要工程。

1.1、加强农路改造，对于改变农村闭塞、落后的现实状况，加强城乡经济及城乡文化交流，加快乡镇企业的发展，使广大农村蕴藏的土地、矿产、森林、水电以及旅游等资源潜力转变为现实的优势，调整农村产业结构等具有重要的基础作用。

1.2、农村公路交通的贯通和便捷，能够增加城乡人员的流动，为农村人员进城务工、城市企业下乡投资提供了便利，有利于吸收农村剩余劳动力，对提高农民素质具有重要的作用[1]。

1.3、把农村公路改造上升到国家政治层面上来看，加快农村公路建设是我国解决“三农”问题的重要措施，对于保证全国公路网下调发展，促进农村地区的繁荣和发展，加快中西部地区的开发，促进和谐社会的建设具有重要的意义，因此它不仅是一个经济问题，从某种意义上讲，它也是一个政治问题。

二、农村公路改造工程中存在的问题

2.1、占用耕地，破坏土地资源，影响农民的经济收入。农村公路的改造工程一直是交通主管部门负责的，因为前期规划不合理、交通主管部门为了得到工程资金未计算工程占地数量盲目实施工程。在项目实施过程中有部分肥沃的土地被公路占用，国家的土地资源遭受到浪费和损失，而土地是农民最大的生活保障，是农民生产生活的主要来源，公路改造占用了原本肥沃的土地，影响了农民的经济收入。

2.2、砍伐树木、占用林地，减少了林地面积。原先公路两侧的绿化带除了能够稳定路基之外还能保持水土、涵养水源、防止水土流失，还能够净化空气，有利于保护生态环境。在公路的扩宽改造程中大量未到砍伐龄期的树木被砍伐、林地被占用，而新的绿化带的建成和树木的长成需要一定的时间。另外，公路旁边的树木大多数都属于农民，是农民的收入来源，砍伐树木也给农民造成了损失[2]。

2.3、占用农民的房屋，农民得不到足够的补偿。在农村公路改造中，公路的路线基本上还是沿着老线路布设

， 少数农民变成“拆迁户”，未得到足够的赔偿。因为改造路线线型基本是沿着老路布设，无法避开房屋，致使沿线少数农民的房屋被拆除迁移。在这里就涉及到拆迁补偿的问题，对这种情况应怎么补偿，补偿多少都是政府需要考虑的问题。另外，大多数农民安土重迁的意识较强，不愿意随意搬迁，这就涉及到稳定的问题。

2.4、如果问题得不到及时的解决容易威胁地方稳定。在农村土地、林地被占用之后政府一般会给予补偿，但是在房屋拆迁方面政府一般没有做好事后保障工作，农民在拆迁费补偿问题上不能满足，不会搬动房屋，而在这种情况下政府如果强制拆迁，很容易引起农民的不满，激化农民和政府的矛盾，一些农民甚至会阻碍拆迁工作的顺利进行，政府如果处理不好这种情况很容易威胁到地方的稳定[3]。

三、几点建议

解决农村公路改造过程中出现的一系列问题，需要政府、交通主管部门和农民的共同努力，应以适当的方式和补偿办法来化解公路中的纠纷与矛盾。

3.1 、在公路工程的改造过程中要做好前期的规划和管理，把少占用、少砍伐纳入公路改造工程的范围。在公路工程的设计过程中，公路的级别越高、路基越宽，占用的耕地和林地就越多。而农村因为经济发展水平有限，大型车辆运行较少，对公路的等级、荷载量等要求不高，因此在公路设计过程中就应考虑到这一因素，以少占用、少砍伐为主，在实地实施改造工程的时候尽量绕开耕地和林地。

3. 2、完善制度管理，以制度、合同的方式规定征地拆迁数目的指标，加强对工程项目实施单位的管理。在农村公路的改造过程中虽然有一些改造单位重视土地的占用和房屋的拆迁问题，但是还有一部分设计单位只考虑自身的经济效益，没有对公路经过准确的考察和测量就盲目的实施改造工程，其结果往往是占用大量的土地，破坏国家的土地和林业资源，威胁农民的切身利益。因此可以通过合同的方式规范公路的设计方案和指标，尽可能的减少占用土地的数量[4]。

3.3 、政府出台针对拆迁户的赔偿标准，使农民的根本利益得到保障。在公路改造过程中，如果发生了拆迁补偿问题，一般较负责任的、经济实力较好的地方政府会通过财政等部门对拆迁户做思想工作并给与适当的补偿。而对于那些责任心不强、经济实力较差的地方政府则往往不考虑农民的意见强制拆迁，引起农民的不满。因此政府应该出台对拆迁户的赔偿标准，充分考虑多方面的因素，做好农户的政治思想工作，协调农民和政府的矛盾，保障农民的根本利益。

3.4、加强对农村公路的养护和管理，增加公路的使用寿命。每对公路做一次改造都涉及到土地占用、资金投入、房屋拆迁、农民意愿等各方面的问题，是既耗费人力又耗费物力的长期性工作。因此要建、养并重，充分认识到公路的养护在农村公路发展中的重要作用。在此可以根据公路的等级、自然特点等方面采取不同的养护措施，政府养护和群众养护相结合、常年养护和季节性的流动养护相结合，注重路面的耐久性和易修复性, 制定相应的养护技术标准。

3.5 、加强农村公路的路政管理。农村公路在建好和做好基本养护的基础上，加强路政管理也是公路路政工作的一个重要的组成部分。要按照《公路法》和《公路管理条例》的规定，遵循统一领导、分级管理、依法治路、综合治理的原则进行。上级的路政管理机构可以向下级派驻管理人员，在乡镇公路上设置乡村公路路政点，协助下级乡镇实施路政管理，下级乡镇政府也要在上级的指导下，履行路政管理职责, 维护乡村公路的路产路权,加强对乡村公路进行日常的巡查监督, 完善公路使用的各种手续，处理各类损害公路的违章违法案件, 保障公路的各种设施完好、安全和畅通。

3.6、加强对农民的思想教育，宣传公路改造工程的重要性，使其积极配合政府工作。一般在政府公路改造过程中往往会出现不配合政府工作的钉子户，这在一定程度上也反映了农民思想觉悟不高，不能分清主要矛盾，认为公路改造工程与自己利益无关，只是政府借机占地、占房的借口。对此，在公路改造初期，政府就应该向农民宣传公路改造工程对农村经济发展、对农民自身利益实现的作用，使农民从心理上接受这种占地、拆房的工程，并增强其主观能动性，动员群众一起来积极配合政府工作[5]。

四、结语

总而言之，农村公路改造工程作为一项关乎国计民生的大事，是我们

经济发展的任何阶段都必须贯彻和实行的畅通富民工程，是促进农村经济发展、提高农民收入的重要手段。这项工程的顺利实施需要国家、政府和人民的密切配合，需要相关各个部门的准确分工、协调合作，正确处理好修路和占地、占房，政府利益和农民利益的矛盾，以国家和农民的利益为主，在保证改造工程顺利实施的同时不损害农民的利益。

参考文献

[1]程小杰，胡士兵.浅谈农村公路改造工程产生的原因及改进措施[a].全国城市公路学会第二十次学术年会论文集，2011（02）.

[2]方俊强，胡士恩，陈克杰.搞好农村公路养护管理工作浅析[a].全国城市公路学会学术年会论文集.2011(04).

[3]张晓梅，刘丽梅. 农村公路改造工程存在的若干问题及处理意见[a].中国公路学会公路规划分会2003年文集.2003(05).

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一、行政诉讼协调制度现状考量

行政诉讼协调，它是指在行政诉讼过程中，由法院法官主动参与协调引导，就当事人双方的共同愿景，在合法合规的基础上，就诉争问题达成“合意和解”协议的一种终结诉讼方式。也就是说，行政诉讼协调是在没有任何外来压力的干挠下，由法院法官引导行政双方当事人，在自愿平等协商的基础上，互谅互让，就争议的事实或事项，达成一致意见而形成的以解决纷争和终结诉讼程序为目的协议。

我国行政诉讼法虽然没有明确规定行政案件适用协调制度，但协解毕竟在不知不觉中成了行政审判中一种结案方式。长期以来，我国的行政管理和司法审判工作过于刚性，行政诉讼不适用调解的做法，实际上把行政机关与行政管理相对人视为不可调和的双方，使得行政诉讼缺乏人情味。从审判实践来看，行政案件撤诉率高的现象已经说明，大量的行政案件在法院的主持下，通过协商、协调的方式得以解决，有的因被告改变具体行政行为达到原告撤诉的结果，有的因法院发现具体行政行为违法，主动与行政机关交换意见，有的是诉讼外被告给予原告某些好处而使原告撤诉，作为解决纠纷的主持人——人民法院几乎对申请撤诉的都予以准许。[2]据统计，1996年因法院协调而撤诉的行政案件数占所有撤诉行政案件数的51.7%，1997年是56.6%，1998年上升至60.7%，1999年又升至64.6%，2000年甚至高达69%，[3]特别是近年来因法院协调而撤诉的行政案数更是占据了撤诉案件的绝大多数。在法律和司法解释还没明确规定“协调”制度的情况下，一些法院大胆思维和创新，制定了《行政诉讼协调制度实施办法》，通过适用协调方式由原告主动撤诉结案。

我们经调查，以协调方式由原告撤诉结案的，主要有以下几种情形：一是具体行政行为有一定的瑕疵，判决撤销或者确认违法，存在一定的负面影响的涉及群体性的、矛盾易激化的案件；二是行政赔偿案件，通过法院协调，从而及时化解双方矛盾，解决纷争；三是因履行行政合同所引发的案件；四是诉不履行法定职责，尚需继续履行的案件；五是行政裁决、行政处理案件；六是不服具有一定自由裁量权的具体行政行为的案件；七是法律和政策界限不清的案件以及其他有协调价值的案件。对以上各类案件，法院根据合法、自愿、公平公正和主要事实清楚的原则，组织双方当事人进行协调，在认识一致的基础上，对行政相对人的权利和利益进行合理的调整，促使原告撤回，从而解决行政争议。因在行政诉讼中，如果完全排斥法官“协调”等柔性手段，法院“硬判”行政案件，极易导致“案结事不了”，不仅不能解决矛盾，还可能激发更大的矛盾；如果在查清事实，分清是非的基础上，采取协调、协商的方法，既可以“案结事了”，又避免了判决后激化双方矛盾。客观地讲，行政诉讼适用协调虽在立法上没有规定，但是在司法实践中以得到较广泛的运用，并取得了较好的社会效果。

我们从司法实践来看，在行政诉讼中法院法官进行适当的协调，只要其协调过程和结果不违反法律，不侵害公共利益，有利于和谐稳定发展，就有构建和创设的现实必要。一是从法律的原则性规定来看，行政诉讼协调的运用是构建和谐社会的需要；二是从自由裁量权的使用来看，行政诉讼协调的运用是审判实践的需要；三是从违法行政当纠来看，行政诉讼协调的运用是我国社会现实的需要；四是从行政审判中的利益衡量来看，行政诉讼协调的运用是行政诉讼目的的需要；五是从行政追求高效率和低成本来看，行政诉讼协调制度的建立是正公与效率的需要。但在实践中较大的问题在于，由于在行政诉讼中法院不能调解，不少案件是原、被告在法院的默许乃至动员下通过“协调”解决的，被告改变、撤消被诉的行政行为，或者作出原告要求的行政行为，或者在诉讼外给予原告某些好处，原告认为达到目的，便申请撤诉，诉讼就此了结。这实际是没有调解书的调解。这些撤诉案件，使行政诉讼不允许调解的规定被悄然规避，名存实亡。这种异化了的方式因没有法律层面上的支撑和依据，有时使得协调显得有些过于随意，并使之异化成为某些法官手中的权力。比如“以压促撤”、“以判压撤”、“以劝压撤”、“以诱促撤”、“以拖压撤”等等现象时有发生。这种“和稀泥”式的无原则协调及压服式的非自愿性协调最直接的表现和结果无疑是多年来撤诉率、尤其是非正常撤诉率的居高不下。象近年来全国一审行政案件撤诉率从未低于1/3，最高达到57.3%，个别法院的撤诉率竟达到81.7%[4]；又比如2003年全国行政一审行政诉讼结案88050件，其中撤诉和协调处理41547件，占47.2%[5]，2004年全国行政一审行政诉讼结案92192件，其中撤诉和协调处理43705件，占47.4%[6]，2005年全国行政一审行政诉讼结案95707件，其中撤诉和协调处理41620件，占43.5%[7]。

我们从以上数据可以看出，作为行政相对人的原告，正常和不正常撤诉尤为突出，是什么原因导致原告不正常撤诉呢？通过调查，一是来自法院的“协调”使原告撤诉；二是诉讼过程中，被告改变原行政行为，原告同意并申请撤诉；三是来自原告人自身的醒悟而主动撤诉。除第三种撤诉方式外，第一、二种方式的“协商”、“协调”、“庭外做工作”等，实际上就是“合意和解”，但这种诸多的合意和解后而撤诉的案件的案卷中，我们往往看不出原告撤诉的原因，也看不出合议庭对撤诉申请的审查过程。与其让这种变相的调解、协调处理成为规避法律的工具，不如采取有效措施，将其纳入司法监控的范畴，从立法制度上进行规范，使之成为保护行政相对人合法权利、促进行政主体依法行政的重要方式。

二、行政诉讼协调的种类

尽管行政诉讼协调的确立和适用有利于保护原告合法利益，减少诉累，有利于促进依法行政，有利于促进社会的和谐稳定。但我们要明确的是行政诉讼的协调既不同于诉讼中的和解，又不同于诉讼调解。诉讼调解则作为一项原则，“既是当事人处分权的表现又是人民法院审判职能的表现”[8]。而诉讼协调在行政诉讼中却不应作为一项原则，它只是诉讼活动中的审理和裁判方式。因此，行政诉讼协调并不是抛弃规则的协调和衡平，也不是无边无际的随意协调。它具有合法性、有限性、适度性、约束性、平等性等界线要求。基于行政诉讼协调的界线要求，它主要包括以下四类：

（一）行政裁决案件的协调。行政裁决是行政司法权的具体表现。在行政诉讼中，当事人要求纠正行政机关的行政裁决，其实质也在于满足其民事主张，会始终围绕着自己民事权利义务的有无及多少来争论行政裁决的合法性，而人民法院在审查行政裁决行为时，判断行政裁决是否正确合法也始终以行政机关对民事纠纷双方当事人之间民事权利义务关系的确定是否正确合法为标准。因此，法院行政裁决权在民事纠纷“合意和解”失去裁决基础的前提下给“私权利”让步，既不是“公权力”的放弃，又符合“裁决行政”定纷止争维护行政管理秩序的立法目的。从以上层面来说，“行政裁决”中“公权力”与“私权利”存在着“合意和解”的可能性[9]。

（二）行政不作为案件的协调。也即不履行法定职责案件的协调。我们知道，“权自法出”，“职权法定”。“行政权既是职权又是职责，是职权与职责的结合体，作为职权可以行使，但作为职责，却必须行使，否则构成失职”[10]。这就要求行政机关在行使行政职权时，必须依法承担相应的义务和责任，即法定职责。从司法实践来看，行政机关不履行法定职责的案件，通常表现为三种情形，即行政机关拒绝履行、拖延履行或不予答复。人民法院通过审查认为行政机关应当履行法定职责而没有依法履行的，对于拒绝履行的行政行为，只能判决撤销，并责令其重作。对拖延履行，不予答复的，只能判决在一定期限履行。这对原告而言，显然效率太低，如果行政机关经人民法院从中协调而主动履行应当履行的职责，这种积极作为既合乎行政目的，对相对人来说正好达到诉讼目的，是一种典型的双赢局面。

（三）行政自由裁量权案件的协调。我国行政诉讼法规定对合法但不合理的行政行为只能判决维持，而人民法院判决一经作出，行政机关必须不折不扣的执行，这样必然导致社会效果不好。为了避免这种情形的发生，最高人民法院通过司法解释规定，对于合法但存在合理性问题的行政行为，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求，该规定实际上为行政机关在判决后行使自由裁量权，变更不合理行政决定创造了条件。事实上，因行政主体在裁量权范围内放弃一定的“公权力”与“私权利”和解，以促使行政相对人尽快地履行具体行政作为，既不违背行政的合法性原则，又符合行政尽快地恢复行政管理秩序的目的，还符合行政的效率理念和目的理念。从司法实践来看，现在有许多案件通过法院从中协调，行政机关不仅没有放弃法定职责之嫌，相反，会使行政行为更加符合立法旨意，各方抵触情绪较小，甚至可以说是各类行政诉讼案件中最不损害行政机关权威的一种。

（四）行政赔偿案件的协调。我国《行政诉讼法》第67条第3款规定，“赔偿诉讼可以适用调解”。因此，行政赔偿存在着“合意和解”的可能性已得到我国立法的明确认可。关于行政赔偿诉讼适用协调制度的构建，应当体现下列考虑：一是从行政赔偿诉讼目的上来考虑。“中国行政诉讼的唯一目的是保护公民,法人和其他组织的合法权益”[11]。可见，保护公民，法人和其他组织的合法权益是行政诉讼的主要目的，这也是行政赔偿诉讼的主要目的。二是从实体法规定来考虑。行政赔偿诉讼是诉讼中一种，属程序法律，要受到实体法律，即国家赔偿法中行政赔偿法律规范的影响。从司法实践来看，行政赔偿案件调解的结果往往是受害人赔偿数额的减少，在现行已经很低的赔偿标准下，还要降低赔偿数额，这不能不使人怀疑国家是否有赔偿的意图，而这又是违背国家立法的本意的。既然国家通过国家赔偿表示其对公民利益的尊重和保护，那么这种尊重与保护就要体现国家对公民权利和权益的保护和关怀，这也是行政赔偿与民事赔偿在价值上最大的不同。正是基于以上考量，笔者认为，对行政赔偿必须构建协调制度。一方面删除我国《行政诉讼法》第67条第3款，在行政赔偿诉讼中不再适用调解制度，而改为适用协调制度。另一方面从修改实体法着手，限制行政赔偿调解制度可能带来的消极影响。

三、行政诉讼设立协调制度的适用范围

在我国行政诉讼程序中，不适用协调主要有两种情形:一是法律或规章明确仔细地规定了行政机关作出决定的条件和方式，行政机关即没有自由裁量权，因此不存在协调适用之基础，不适用协调；二是对某项具体行政行为由法律、法规明显规定“无效”、“不能成立”、“有权拒绝”的具体行政行为提起的诉讼，法院不得进行协调。除以上两类外，适用协调的情形主要有以下几类：

（一）行政赔偿诉讼案件

行政赔偿诉讼允许调解已由法律作出规定，但出于以上所述行政赔偿调解制度可能带来的消极作用来考量，从规范行政诉讼协调程序来看，行政赔偿诉讼中不再适用调解制度，而改为适用协调制度较为妥当。如侵犯公民健康权，造成其身体伤害或者部分丧失劳动能力或者全部丧失劳动能力的行政赔偿诉讼案件；又如侵犯公民、法人和其他组织的财产权，造成损害的行政赔偿诉讼案件。通过法院引导，当事人双方对具体补偿数额相互平等协商，达成合意和解，从而达到解决纠纷的目的。

（二）行政诉讼案件

1、因行政裁决和处罚而提起的行政诉讼案件可适用协调。主要有两类：（1）如果行政机关所作出的行政裁决和处罚具体行政行为是基于自由裁量权作出，则法院可在自由裁量权范围进行协调。比如对增收滞纳金、停业整顿、罚款、拘留、劳动教养等具有不同幅度的行政裁决和处罚行政行为，通过协调来化解行政相对人的怨气和对立情绪，从而树立和提高行政机关和司法机关的执法公信。（2）如果行政机关作出的行政裁决和处罚具体行政行为事实清楚，适用法律、法规正确，仅仅违反法定程序的，则法院可适用协调。比如不服行政机关权属争议归属确认决定，不服行政机关对某种民事行为责任、效力作出认定，不服基层人民政府作出的民间纠纷处理决定，不服行政机关强制补偿或拆迁安置决定，不服行政机关对侵权或损害赔偿所作裁决等等，以上可以进行目的在于说服相对人接受行政行为的协调工作，从而促进社会和谐稳定。

2、因行政指导行为而提起的行政诉讼案件可适用协调。在行政指导行政行为中，作为行政相对人有进行判断并进而作出是否服从的选择自由，若相对方不服从，行政机关不能因此而给予其处罚或者其他形式的制裁。其实现是以相对方的认同为前提，比如对“以帮助、保护行政相对方的利益并达成一定行政目的”授益性行政指导不服的；“行政主体对于危害公益、妨碍秩序之行为，所施以规范、预防及抑制的”规制性行政指导不服的；“行政主体对相对方相互间发生争执，自行协商不成而出面调停以达成妥协的”[12]调整性行政指导不服的。对以上行政指导引起的争议进行协调，可以进一步规范行政机关的具体行政行为，从而监督行政机关进一步依法行政。

3、因行政合同争议而提起的行政诉讼案件可适用协调。一直以来，行政合同争议纳入民事救济的理论基点在于“否认行政合同是属于行政行为”和“诉讼和复议救济的范围界定为单方行政行为”。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中，已专门把行政行为的内涵作了扩大化解释，“行政行为不仅包括单方行为，也包括双方行为”[13]。这一重要修改，为作为双方行政行为的行政合同纳入行政诉讼范围提供了最直接的法律依据。尽管目前通过行政诉讼解决行政合同争议的案例较少，但行政合同争议提起的行政诉讼已在法院的司法实践得以应用。目前我国较为典型常见的行政合同有：国有土地出让合同、国有企业承包和租赁合同、门前三包责任合同以及计划生育合同、环境污染治理合同、交通线路或出租车经营权有偿使用合同等等。随着大量行政合同的出现，行政合同争议提起的行政诉讼也必将应运而生，而通过协调来解决双方的争议更是一种明显的趋势。从司法实践来看，能通过行政诉讼协调解决争议的行政合同主要有以下几类：（1）认为行政机关不履行行政合同义务的；（2）对行政机关实施的合同违约制裁不服的；（3）对行政机关单方变更或解除行政合同不服的；（4）对行政机关行使合同履行的监督权和指挥权不服的；（5）对行政机关缔结行政合同行为不服的等等。[14]

四、行政诉讼协调的程序和结案方式

协解是以平等自愿为基础的，判决是以强制为特征的，二者是性质完全不同的解决纠纷的方式。在构建和谐社会和当前官民矛盾较为尖锐的情况下，协调不应仅限于一审程序，在二审、再审程序中适用协调，也能够更好、更有效地保护当事人的权利。笔者认为，在行政诉讼程序和结案方式方面，应主要从适用协调的“审前、审中、审后”三个阶段进行规范。

（一）协调的审前程序，即启动程序。协调的适用应由行政诉讼当事人一方或双方申请提出，并且一般应采取书面申请。法院也可根据具体案件情况，在查明事实、对具体行政行为的合法与否作出初步判断后给当事人提出申请的建议，但是法院不能依职权强行启动协调程序，另外就是法院在协调前，应对案件事实是否清楚、权利义务关系是否明确进行审查，只有在事清责明的情况下才能进行协调。从司法实践来看，法院行政诉讼协调的运用可以有三种启动方式：第一，由当事人申请启动。只要行政争议当事人的一方或双方提出和解的想法或者要求人民法院进行协调的，从解决争议和化解矛盾的角度考虑，人民法院可以考虑进行协调。第二，由人民法院引导启动。人民法院认为根据行政诉讼法的合法性审查、独立审判、适用法律位价、对原告不得加重处罚原则，有可能通过协调解决行政纠纷的，经征求双方当事人同意，亦可运用协调。第三，由相关部门协调启动。协调不仅仅有人民法院参与引导，有些行政诉讼案件虽然由行政管理行为而起，但还涉及到其他行政机关，在行政机关内部不一定解决得了，如果当事人双方以外的行政机关或主管部门出面协调，这时人民法院可以邀请政府相关部门或者其他国家机关参加，从而启动协调程序，这样可以达到最优的协调效果。

（二）协调的审中程序，即处理程序。大多数情况下，争议是发生在行政主体和行政相对人之间的，行政争议各方在平等自愿的基础上，由人民法院召集双方当事人进行协调，分别倾听各方意见或者同时听取各方意见。但在协调阶段，人民法院应注意把握以下几点：一是本人参加。也就是行政诉讼的协调要求当事人本人参加，且具有诉讼能力，包括行政机关应当是能够承担权利义务的行政主体，原告及第三人具备完全的行为能力。二是公开进行。协调应一律公开进行。因“行政诉讼不仅仅涉及当事人之间的利益，更重要的在于行政行为的公益性，可能对其他社会成员产生实际或未来的影响”[15]。三是合法协调。在行政法意义上，合意和解协议是一种公法契约，应比照行政程序法的有关规定进行协调。人民法院主要引导双方合意和解协议确定的行为符合特定的法律规定，以不损害第三人的合法权益为主旨。四是“协判合一”。借鉴我国民事调解、刑事诉讼中的自诉案件调解和行政赔偿诉讼调解的经验，法院可选择“协判合一”模式，也就是说，行政诉讼协调必须坚持能协则协，当判则判，协判结合，案结事了。法院在行政诉讼协调过程中，为防止案件“久协不决，以拖压协”，应规定协调的次数不超过三次，可选择三级协调法，即承办人先行协调、庭长再协调、院长最后协调的方法，妥善解决行政诉讼纠纷。同时协调的时限应在行政诉讼的审限允许范围内完成。

（三）协调的审后程序，即终结程序。在行政诉讼中，对于经法院协调，当事人达成“合意和解”后，原告申请撤诉的，当然还是依照传统的结案方式裁定准予撤诉，对于撤诉的理由一般不再审查。但在法院协调制度下，当事人双方达成“合意和解”后，没有申请撤诉而又有合意和解具体内容的，采取何种结案方式？目前司法理论界有多种观点：一是应以出具“终止审查决定书”形式结案。二是应以“书面协议”形式结案。三是应以“调解书”形式结案。四是应以“裁定书”的形式结案。笔者认为，以上四种观点各有利弊。从我国行政诉讼的现状考量，笔者较为赞同第四种观点，即我国行政诉讼协调制度的结案方式应采用“合意和解裁定书”的形式。因为行政诉讼“法院协调”既是当事人之间的“公法契约”行为，又是法院的职权行为，既有当事人“自治”，又有法院依职权的“引导”，而诉讼行为的中止或终结，当事人虽具有促进作用，但主动权仍然掌握在法院手中，对当事人中止或终结诉讼的行为是否准许，必须由法院审查后决定。因此，“合意和解”协议并不当然地中止或终结诉讼，其中止或终结诉讼的效力必须由审判权赋予。用“合意和解裁定书”的形式结案，正如准予撤诉的裁定一样，既能反映出当事人的“自治”，又能体现出法院的“审判职能”。

总之，为了尽快构建起我国的行政诉讼协调制度，我们应对《行政诉讼法》相关条款进行必要的修改，比如将《行政诉讼法》第50条“人民法院审理行政案件，不适用调解”修改为“人民法院审理行政案件，不进行调解，但可适用协调”。在第51条后增加一款，即：“经协调，原、被告双方达成合意和解协议的，由人民法院审查后制作合意和解协议裁定书”。总之，我们要真正走出困境，必须构建符合我国国情的符合时代潮流和民主法治精神的行政诉讼协调制度，从而使行政“合意和解协议”裁定书成为人民法院向社会公众展示司法公正形象的载体和窗口。

注释：

[1]应松年、杨伟东:《我国行政诉讼法修正初步设想》，载《法律教育网》，2005年6月9日。

[2]王养庆：《建立行政诉讼调解制度的可行性探讨》，载《法律教育网》，2005年9月5日。

[3]何薇：《行政诉讼中建立调解制度的司法需求》，载《审判研究》，2006年第6期，第40页。

[4]何海波：《行政诉讼撤诉考》，载《中国行政法学精粹》2002年卷第204页

[5]《2003年全国法院司法统计公报》，载《最高人民法院公报》2004年第3期，第16页。]

[6]《2004年全国法院司法统计公报》，载《最高人民法院公报》2005年第3期，第15页。]

[7]肖扬：《最高人民法院工作报告》，载《最高人民法院公报》2006年第4期，第10页。

[8]江伟主编：《民事诉讼法》，高等教育出版社，2004年1月第2版，第200页。

[9]仇慎齐：《行政诉讼存在“合意和解”可能性的案件类型分析》，载《法制日报》，2006年4月7日。

[10]扬海坤主编，《中国行政法基础理论》，中国人事出版社，2000年5月第1版，第9-10页。

[11]马怀德主编，《行政诉讼原理》，法律出版社2003年版，第70页。

[12]包万超：《转型发展中的中国行政指导研究》,《行政法论丛》第1卷，第66-67页。

[13]《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》释义，最高人民法院行政审判庭编，第5页。

篇9

摘要：行政主体与相对人之间的行政争议的不可避免性，决定了"有侵权必有救济"的法制原理。本文对我国行政复议、行政诉讼、行政赔偿等救济现状从立法、执法层面上进行分析与反思，努力为国家行政救济制度的完善献计献策。

关键词：行政争议；行政救济；法律检讨

国家行政主体在履行社会管理职能过程中与公民、法人其他社会组织之间产生的争议即为行政争议。行政争议发生的根本原因是国家行政权力与相对人的基本权利和自由之间存在着矛盾。

按照行政法一般原理解释，"有侵权必有救济"。行政争议发生的不可避免性决定了为解决行政争议须预先设立一定的解决争议的法律机制，这就是行政救济制度，它主要包括了行政复议、行政诉讼和行政赔偿。因而，建立行政救济制度的目的，在于纠正行政主体违法或不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益。从本质上说，行政救济制度是公民在行政法律上获得法律帮助的最后一种手段，是现代法治社会国家保护相对人合法权益不可或缺的制度。

（一）关于行政复议

99年4月九届人大常委会九次会议通过的《中华人民共和国行政复议法》，较之90年12月国务院的《行政复议条例》在立法上是个突破，主要表现在两个方面：一是突出强化了行政复议的监督功能。行政复议宗旨之一就是为了纠正违法的或不正当的具体行政为给社会特定的相对人造成伤害，因而规范行政主体行为的程序性要求就特别的重要。《行政复议法》从复议申请的受理、做出复议决定作了详细的规定。特别值得一提的是，《行政复议法》在复议机关法律责任的设计上，第一次用五个独立的条款明确复议机关及其责任人员在徇私舞弊、渎职或者在复议程序、环节的违法作为、不作为的法律责任，比《行政复议条例》只有第53条一个条款的笼统性法律责任规定其监督力度要大得多。除此之外，对涉及行政侵权赔偿的，既使申请人复议时没有一并提出，而复议机关认为符合国家赔偿法有关规定的，复议机关应当(不是"可以")决定依法给于赔偿。

二是突出了体现了行政复议保护相对人合法权益的救济功能。对相对人合法权益的保护既要依赖于对行政机关行使职权的监督，更需要法律的赋权或不禁止相对人行使某些权利的法律保护。《行政复议法》保护性规定，具体反映在：第一，《行政复议法》第七条第一次明确了对抽象行政行为可以进行限制性审查。也就是说，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的规章以下的(不含规章)其他规范性文件规定不符合法律精神，那么，对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查，甚至包括国务院部门的非规章性规定也是这样。较之原复议客体只局限于具体行政行为实属立法上的重大突破。它预示着，随著社会进步、文明发展，更高层次的涉及社会整体利益的抽象行政行为将接受法律审查。

第二，复议受案范围进一步扩大。近年来出现的资质证、资格证等问题，对行政机关关于土地、矿芷、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源决定的权属纠纷，对行政机关单方面违法集资、征收财物等违法要求履行义务的等都纳入了复议审查的范围。

第三，扩大了相对人(申请人)的复议申请选择权，删除了一级复议制。在原复议条例规定的既可以向上级主管部门申请复议、也可以向作出具体行为的职能部门的本级人政府申请复议的基础上，把最高行政机关---国务院也作为了相对人(申请人)在特别情形下可以选择的第二级复议机关，体现了对申请人权益的最大限度的程序性权利保护。

纵观《行政复议法》，我们认为，该法在立法上达到近年来较高层次。现在，关键是如何执行和操作的问题，尽管本法确立了复议机构和人员的明确的法律责任，但现实机制中的行政首长负责制和复议机构设立上的非独立性，使得行政复议效果圆满与否更多的取决于复议人员的职业道德和个人良心，这对于发展中的救济制度，不能不是一个缺撼。

(二)关于行政诉讼

1.法治观念的误区一---行政诉讼法超前存在。

行政诉讼法该不该搞？这似乎不成问题。事实上，在我国漫长的历史中，中央集权制作为政治统治的主要形式，强大的行政系统除了服务于皇权，绝无与其抗衡的力量。"只有官治民，从无民告官"是真实写照。因而，有不少人始终认为，在我们这样一个缺乏民主政治传统的国度里，在一个上千年人性受到扭曲的社会生活中，从文化传统到公民素质、行政官员层次都缺少实施行政诉讼的起码社会条件。行政诉讼法超前存在。

2.法治观念误区二---公权高于私权

在一个通过暴力革命取得政权的社会里，国家权力之大是我们一般人难以估摸的。"公权"即国家权力，它以维护国家抽象利益和社会不特定对象利益为职责。"私权"是公民、法人和社会组织等相对人的权利，它是相对人自己具体利益的反映。"权力(公权)"与"权利(私权)"一字之差，却体现着不同的法律价值和法律理念，代表着法律对公权和私权二者关系的不同评价与保护，这实际上就是一个国家利益和相对人利益如何处置问题。宪法确认"公有财产神圣不可侵犯"，宪法也表明了"国家保护公民个人的合法财产"。但两者如果出现冲突，则是"国家利益高于一切"占主导，个人利益须让位、服从于国家利益。

我们以为，在公有制的社会里，国家利益是重要的(其实即使在一个私有制社会中，国家利益、统治者的利益也是很重要的)但如果忽略了甚至否定了相对人利益，坚持绝对的、具体的国家利益至上，用"公有制"冲击公民个人的"私有制"，这只会断送社会主义前程。中国有一句老话：不积跬步，何以至千里，没有小溪，何以成江海。不论何种性质的社会，其发展规律一定是"小河有水大河满，小河无水大河干"。国家利益至上在一个法治民主的社会里只是特别情形的例外，从这个意义上说，行政诉讼法不论是规范国家权力运作的法、控制行政权力滥用的法还是保障相对人合法权益的法，其不仅有存在价值，更有实施价值。权力与权利成为行政诉讼的主线条。

3.法治观念误区三---政府当然代表人民的利益

本身这个命题在抽象意义上是最好的，反映出一个社会之中政府作为大多数社会民众利益代表者的价值追求，问题在于抽象的理念通过政府的具体部门与人员与特定的相对人所发生的职务关系，既使执法主体主观上并无过错，但人性自身存在的难以克服的缺陷，总会自觉不自觉地反映在我们的个案中，政府当然的、一厢情愿的代表人民的利益，命题是缺乏逻辑支持的，至少存在着不严谨性。

4.行政诉讼的法律性要求---对依法行政的司法审查

法治的真谛在于良法得到一体遵行并有权威，行政争议通过行政审判，它解决的就是政府行为必须符合法律的规则。学界公认，符合法律是政府依法行政的基本要求。进一步说，政府行使权力不仅应合法，而且应该合理、适当。大陆法体系强调政府应该诚实信用、承担侵权责任，强调用比例原则、行政合理原则控制那种在法定权限内为所欲为的恶意行政，强调司法审查中的对行政行为"显失公平"的变更等，这一切，需要政府的宽容苟同，需要独立的法学家阶层的努力，更需要有这样一种机制让我们的护法使者-法官能够独立自由权威高效而务实廉洁地进行法律的正确实施，法院、法官成为了社会与政府化解纠纷的最后也是最重要的一道防线。

5.行政诉讼法典的修改与完备 （1）在受审范围上取消了不当的限制，除了传统的列举式(行诉法第11条)情形外，凡国家法律不禁止的原则上都可以诉讼，既使象规章不依法授权组织出现的行政争议也纳入了受审范围(注：这并不表明法院受案就意味着规章授权合法化)；

（2）对被告和原告的举证责任作了合理划分，除继续坚持《行诉法》第32条关于被告国家行政机关举证责任倒置的规则外，对原告人在起诉讼中涉及到"依申请的行政行为"程序性问题也要求原告承担必要的举证责任；

(3)完备了《行诉法》第2条、第24条关于原告资格和第25条关于被告资格的规定，明确了诉讼参加人的权利和义务，体现了对相对人诉权的保护。

(4)增加了确认判决和驳回诉讼请求两种裁判，完善了行政诉讼法的裁判方式等等。

不论是"115条"还是"98条"都属于司法解释，只能在现行法律之下进行。我国行政诉讼法修改中还须注意以下几个方面的完善：第一，行政诉讼法基本原则之一---关于具体行政行为的合法性审查原则89年制定的行政诉讼法之所以考虑这样设计，一是基于我们过去没有行政诉讼的经验，二是考虑了政府的管理职能和目标，三是对司法权与行政权关系无科学认识。应该说，法院审查因原告引起的具体行政行为合法与否，符合世界各国行政诉讼制度之要求。但当代世界，在行政权普遍膨胀这样一个现实中，行政权的行使稍有不慎，具体行政行为直接损害的是特定公民的利益，而抽象行放行为稍有闪失，将给社会不特定对象带来无尽的烦恼甚至是巨大的不公与痛苦。因而，在健全、民主的法治社会中，司法权和行政权是平行而实在的，它们都对产生机关负责，对法律负责，一旦行政权(不论是具体的还是抽象意义上的)超越法律范围，司法机关有权依法采取或选择防止越权或滥用职权的手段和方式来消除行政权的不公正、不公平的状况，这种手段和方式最有效的就是靠行政诉讼法则来评价、制衡行政权。依靠手段的公正和程序的科学严密，使引起当事人争议的抽象的和具体的问题最终得以公正的最后解决，我们以为，行政诉讼作为法律上救济相对人的最后机制，审查抽象行政行为合法性，审查行政行为合理性，是行诉制度改革的方向之一。

第二，关于司法自由裁量权的立法控制。行政诉讼法第54条二项规定，人民法院对"具为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为"，这是一项典型的司法自由裁量权。法院有维护政府代表的国家利益的职责。行政诉讼法实施十余年来，困扰行政诉讼的基本问题之一就是顽症---

撤诉率居高不下，平均高达40%。撤诉率高的主要原因之一，就是申请人对法院可以给违法行政机关在自己个案上有一次改正而重新行为的机会丧失信心。也就是说，既使形式上打赢了某一官司，但实际上在把行政机关得罪的同时，可能还要接受第二次处罚，那么，打这种被法院撤销了行政行为的官司究竟有何意义呢？结局还不是"一把赢，把把输"。反之，作为被告的行政机关由于存在退路的可能性，依法行政的意识和责任难以全面有力建立起来，甚至出现行政机关和司法机关案外可以妥协交易的条件。

我们认为，为了有利于行政机关树立依法行政观念，强化行政法律责任的内部追究，同时，规范司法审查行为，立法修改中删除"重新行为权"利大于弊。 究其原因，有法律意识淡薄、法院无权威等等因素，但说穿了，还是"老百姓算个什么东西"的封建遗毒观念深入某些官员的心中。殊不知，行政机关不履行法院生效裁判，损害了法律的尊严和权威，再次侵害了民众的利益，动摇了人民的法治信念，破坏了社会正当秩序，影响了社会深层次的稳定，妨碍了市场经济的正常运行，危害显而易见。

我以为，我国的政府组织法中缺乏相关法律责任的设计是最基本的问题，除此外，党管干部、行政机关对产生其的权力机关报告工作的环节等等，都是从大的方面和从根本上解决政府依法办事、追究行政长官和直接责任人员法律责任、规范行政行为、防止滥用行政权力、维护相对人合法权益、促进社会有序、良性发展所不可或缺的机制。"

(三)关于行政赔偿

国家赔偿制度所反映的是相对人受害于国家政府而得到的最后法律帮助，它充分体现了人权保护、社会形态的进步性。我国从95年实施国家赔偿法以来，尽管成绩有目共睹，但问题也明显存在，反映在立法和执法两个问题最为突出。

1.立法上的缺陷问题。

(1)国家赔偿范围狭窄，行政补偿未能立法。除刑事司法赔偿及部分民事、行政诉讼过程中的违法外，在行政侵权的情形中，主要是由政府或公营机构管理的公共设施产生的侵权最为突出，如道路、桥梁等公共设施因设置不当、管理欠缺而致人损害的，按现行制度规定它不属于行政主体行使职权而直接造成的问题，未纳入赔赏范围内。这种规定在当时有一个社会转型和立法认识不全的问题。必须正视的是现代政府在依法行使权力以外，更多的是公共行政内的服务，而这既是政府的职责，也反映"公、私"界限，公共设施损害赔偿补偿为民主国家所认可。

(2)归责原则界定不科学

归责原则作为确定追究行政赔偿责任的依据，目前立法采用的是违法的归责原则，这在一般情形下似乎不成问题，但是与无过错归责原则相比，违法归责原则似乎更有利于行政主体的辩解。例：第五条涉及的"因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的"国家不承担赔偿责任的规定，易导致行政主体以不作为等形式放任潜在危害结果的发生，如2000年发生在南方城市的一女性苏萍因看上去象流浪人员而被当作流浪人员收容，在收容期间遭其他男性被收容人员的事件，行政主体以自己行为不存在违法而推卸责任③。假如适用的是无过错归责原则，则可以起到兜底保障的作用。因此，该原则必须进一步阐明含义，为赔偿责任的确定提供科学保障。

(3)赔偿标准的问题

现行法律在规定怎么赔、赔多少的问题上存在着一系列不足。在财产权上，财产损失的赔偿只赔直接损失，不赔间接的、可期望的可得利益。罚没、违法征收的只赔本金不赔利息，只赔拍卖所得价款，不按实际价格赔等。在人身权上，对于错误、违法限制了公民人身自由的、只赔物质性损失、不赔精神损害部分，对于侵害公民人身自由的，每日的赔偿金只为国家上年度职工日平均工资标准等。

应该指出，现行赔偿法律在行政侵权(也包括刑事损害)承担责任的依据确立上是欠科学的。间接的可得利益在一个市场秩序的社会中是客观存在的，只赔本不带息、只按拍卖实得价格赔更不符合经济规律和我们长期以来的行为法宝---实事求是。违法限制人身自由只按国家职工平均日工资标准操作，忽略了基本工资在收入中所占比重偏低的客观事实不说，就只按实际限制自由的天数承担补救性责任，没有体现加倍重金赔偿的惩罚性责任。无惩罚性责任的规定，将不足以制止随意限制公民人身自由的现象发生，无精神损害赔偿的设立将不足以慰抚社会民众受伤害的心灵，不能有效限制违法，不足于取信于民。赔赏标准、模式必须重新设计。

2.赔偿的实际操性问题

(1)得到国家赔偿跟登天一样难。在秩序行政的法律关系中，国家机关及人员仗着所谓代表"国家利益"而行使着国家公权。抽象利益的载体---行政机关面对具体利益的公民个人始终处于优势，所以，在赔偿案中，普通百姓是当然的弱者。不可否认封建意识或多或少在我们的权贵头脑中是存在的，这就是现实执法中的"人为"权势因素，对行政公职人员和赔偿请求的公民而言，都存在着可能的"因人而异"，再加上其它一些诸如赔偿机关的面子、领导的特权、社会影响、赔偿金形式上从机关使用的经费中支付等因素，使得赔偿请求满足的障碍多之又多。

(2)请求赔偿的诉讼成本极高 综上所述，虽然我国的行政法治在行政救济环节上已有了初步的框架，但我们应该看到，随着社会的转型和改革发展的深入，我们在已有法律领域出现了明显的滞后于社会生活需要的状况。因而，对行政救济制度必须全方位进行审视和检讨，改革那些不利于有效解决争议的规定，确立科学的以人、以权利为本的理念，确立充分而实效的救济方式和标准，从程序和实体环节止消除权利救济的真空与无奈，从而实现最终平衡政府利益和公民利益、国家利益和社会利益，实现如常的、有序的、合理的社会秩序目标。

注：

①2000年9月27日人民法院报.

②2001年1月6日人民法院报.

篇10

这一结果皆大欢喜。

时隔近一年后，2009年12月，土地收购储备中心以当初“工作人员计算失误”，算错面积为理由，将五兄弟告上法庭，要求变更当初的拆迁协议，希望五兄弟退回多拿的拆迁款140多万元。

拆迁来了

近年来，福建尤溪县提出了打造朱子文化城的口号，其中就包括水东新城的开发。

蔡乐胜兄弟五人的农宅就在水东新城的西边，地段一流。

据长兄蔡乐胜介绍，祖屋是其父亲蔡朝章与叔叔蔡朝锡两人在解放后所建，老宅面积400多平方米，合用祖祠一间。

上世纪70年代末，蔡朝章的五个儿子相继成人，蔡家兄弟出钱，一起在自家的空地上建起500多平方的土木结构瓦房，蔡朝锡则终身未娶。

到21世纪初，蔡家的第三代男丁也相继成人，多年来，蔡家保持同宗兄弟一院而居的习惯，遂又大兴土木，把空地和柴禾房拆除，翻盖成婚房。 　 据蔡乐胜介绍，在拆迁前，蔡家院子占地面积逾1200平方米。蔡家人也承认，最后一次翻盖新房并没有到相关部门去审批，他们的理由是，农村都是自建房，从未想过会拆迁。

但是，水东新城的拆迁还是来了。

2007年7月左右，拆迁动员开始。

村民最直观的感受是，村委会附近挂起一只大喇叭，早上七点开始，女播音员就向村民宣读拆迁条例，并告诉村民如果不按时拆迁，就没有机会享受拆迁的优惠政策，还要扣分，影响到安置房的地段选择。

拆迁总动员

2007年8月，尤溪县畜牧水产局的一位副局长带着工作组来到蔡家，开展拆迁动员工作，但未谈拢。

蔡家的老五蔡乐仁告诉本刊记者，双方谈不拢的原因主要有三个，第一，蔡家对安置房的地段不满，第二，对补偿标准不满意；第三，对补偿的面积界定有争议，蔡家宅基地里翻建的几百平方米新房只算是违章建筑，不能获得正常补偿，让他们觉得十分吃亏。

2008年9月24日，尤溪县政府召集涉及水东村拆迁的党员干部和在企事业单位上班的职工，要求他们必须尽快签字。一些相关的工作人员，也被停止工作，参与动员与说服工作。

蔡家五兄弟之一的蔡乐斌的儿子是一名乡村教师，因父辈们不肯签订拆迁协议，停课“休息”半个月。

政府的努力取得了效果，到2008年10月，原先有600多户的水东村，拆得只剩下100来户。但蔡家作为水东村面积最大的拆迁户，依旧没有签订拆迁协议。

村民林新(化名)介绍，当时拆迁队沿江慢慢推进，碰到了第一个钉子户林福政，政府决定强拆，前面是推土机开路，后面跟着一辆皮卡车，车斗上装了两只高音大喇叭，后面是警车和两辆救护车。双方最终发生冲突。

据林新介绍，冲突发生时，四周高地上有一些手持摄像机的工作人员，他听到有人在高音喇叭里喊：“摄像，摄像。”

围观的群众也纷纷拿出手机来拍摄，却被便衣警察当场夺下手机。

最大钉子户达成协议

约一个星期后，尤溪有线电视台开始播放当天冲突的片子，村民们看到后傻眼了，他们惊愕地发现，电视镜头里只有村民朝工作人员投掷石块的录像，完全剪掉了拿着撬棍的拆迁队员殴打村民的镜头。

在片子的最后，有数位村民以涉嫌妨碍公务罪被县公安局通缉，“贴上了大头照，上面写着名字和家庭住址。”

第二天，几位村民在县城的路上被警方带走，一时间，村里人心惶惶，许多参与此次事件的男丁连夜躲到外地的亲戚家。

数天后，被剃了光头的村民陆续被放回，这些人都已经签好了拆迁协议。

11月底，当地政府通知，如果12月9日之前，不签订拆迁协议，政府将停止与村民的协商工作，直接评估后强拆。

12月7日，工作组再次来到蔡家，他们对蔡家兄弟说，可以先丈量面积，再慢慢谈赔偿的事情。蔡家表示同意。

第二天清早，拆迁工作组在蔡家大院里整整忙了一上午。

蔡家的老四蔡乐新接受本刊记者采访时回忆：“我曾问过工作人员，我们家的土地这么复杂，你们会不会给我们算错?我们想回去再算一下。”他记得尤溪县国土收储中心主任卓传福拍着桌子告诉他们：“我们这么多专业人员帮你们做工作，怎么会有错呢?你们还是签字吧。”

蔡家兄弟觉得协议上的补偿款总价还能接受，当晚就集体签字。

本刊记者了解到，蔡家兄弟一共分得5套安置房以及约210万元的现金。

时隔近一年，政府说面积算错了

拆迁后的地块经过运作，被命名为水东新城A区，2009年4月，这块总面积33535.6平方米的土地，以1.42亿元成功拍卖，该地将用来建设包含一家四星级酒店的房地产项目。

2009年10月左右，蔡家兄弟发现政府停发了他们安置过渡的租房补贴，他们就找到国土收储中心。

蔡家兄弟说，尤溪县国土收储中心主任卓传福告诉他们，有人举报蔡家多领拆迁款，现在查出来确实是算错了，“你们要退钱给政府了。”

蔡家兄弟反驳：当初的拆迁协议是国土收储中心制作的，面积也是国土收储中心算的，现在怎么要退钱?

蔡家兄弟说，国土收储中心的工作人员后来又找了他们两次，“第一次说多算了400多平方米，第二次说多算了200多平方米。”

2009年12月3日，尤溪县国土收储中心将蔡家五兄弟告上法庭，要求变更当时的拆迁合同，退回多拿的拆迁补偿款共计140多万元。

尤溪县国土收储中心常务副主任王子春接受本刊记者采访时表示，中心是接到群众举报，对蔡家的面积进行复核时，才知道计算工作出错的。王子春承认，出错的原因是政府工作人员工作失误。

2010年4月20日，本案在尤溪县人民法院第一次开庭，双方就合同是否有效进行了激烈辩论。

蔡家认为，根据《城市房屋拆迁估价指导意见》的规定，拆迁人与被拆迁人对被拆迁房屋的性质或者面积协商一致的，可以按照协商结果进行评估。依据这一条例，拆迁协议完全是双方意思的真实表示。

尤溪县国土收储中心拿出1991年的地形图作为依据，认为蔡家之后建设的房屋都没有办证，属于违章建筑。

同年5月25日，尤溪县人民法院作出一审判决，完全支持国土储备中心的诉求，对蔡家五兄弟的五份拆迁协议进行统一变更，判决退回补偿款140多万元。

五兄弟指斥政府是“诱拆”

蔡家兄弟说，一审判决后，县政府工作人员邀请他们开了一次恳谈会。在会上，一位工作人员说，县主要领导曾批示该案“宁可走弯路，不可走退路”。

在接受本刊记者采访时，五兄弟指斥政府是“诱拆”：先给钱，再找个理由废除协议，把钱拿回去。

蔡家兄弟“诱拆”的说法，得到案件二审律师王才亮的认同。

“‘诱拆’是一种新的方式，这可以避免钉子户与拆迁方的激烈冲突，把拆迁的纠纷都归到法院处理。”王才亮觉得此案影响极坏，“此类案件一旦有开头，后果将不堪设想。” 　 蔡家兄弟告诉本刊记者，如果政府认为面积算错，应该是撤销合同，退回房屋产权，双方重新进行谈判。

210余万元的现金补偿款需要退回140多万元，蔡家兄弟无论如何不能接受，蔡乐胜告诉本刊记者，如果按照政府现在的赔偿标准，他们肯定会成为钉子户，抗争到底。