土地征收的补偿标准范文

导语：如何才能写好一篇土地征收的补偿标准，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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——以杨凌区为例

张 琰

西北农林科技大学 经济管理学院 陕西 咸阳 712100

摘要：本文基于农户意愿视角，利用陕西省杨凌区调研的237份数据，分析农户对土地征收补偿的意愿，并从际分析征地受偿价格的影响机理。为土地征收补偿制度的完善提出相应建议。

关键词：征地补偿 农户意愿 多元线性回归模型

1.前言

近几年来，针对征地补偿标准与方法，国内学者多有研究。就补偿标准来看，大多数学者认为现行补偿标准过低，应当予以提高。凌杨，2011，运用市场模拟法对征地补偿标准进行测算，经济发展水平的GDP与征地补偿标准存在着明显的正相关关系，并且GDP值每增加1个亿，每亩征地补偿标准应提高96.502元。仇娟东、赵景峰等，2012年，基于耕地的社会价值、经济价值、生态价值的角度，运用市收益还原法、影子价法和当量因子价值量法，估算了陕西省的耕地补偿标准为陕西省现行标准的6.22倍。就补偿方式来看，学者普遍认为补偿形式过于单一，多采用一次性现金补偿方式，不少学者也给出建议。

2.研究背景及意义

2.1调查区概况

杨凌农业高新技术产业示范区（以下简称杨凌示范区），自1997年成立以来，城市化建设步伐明显加快，全区一大批农业产业示范园区、工业园区、居住园区迅速兴起。伴随着示范区的建设和发展，各类建设用地需求量聚增，大量的耕地被征为建设用地，失地农民这个新的社会群体在示范区随之出现并迅速壮大。自1997年8月至2003年8月短短6年时间里，杨凌示范区因建设发展的需要，先后从农民手中征地i0220.3亩，占全区耕地面积的12.5%。征地涉及穆家寨、陈小寨、姚南、下代等22个村（组），占行政村总数的32.2%；征地共涉及农业人口23415人，占农业人口的26%。目前人均耕地不足0.3亩的村组有11个，涉及的农业人口数为11 997人。按照联合国粮农组织规定的人均耕地0.8亩的警戒线，结合杨凌示范区的实际情况，我们将人均耕地不足0.3亩的农民视为失地农民。也就是说，目前杨凌示范区农业人口中11997人属于失地农民，占农业总人口的13%。

2.2杨凌区征地补偿政策存在的问题

（1）征地农民的生活得不到保障。杨凌区的农户被征地都是地理位置较好的城郊，土地肥沃，旱涝保收，在征地之前主要种植粮食，也有少量种植经济作物，种植年收成较好，有的可以达到3000斤/亩的产量。在土地被征用以后，尽管每年有“双八”补贴，仍不足以支付每年的粮食花费。且很多农民处于待业、无业的状态，即使找到工作也是勤杂工、环境美化工岗位，收入不稳定，随时有被解雇的可能，生活没有保障。

（2）征地补偿标准过低，矛盾突出。在土地征用过程中，国家的补偿仅仅是农地的直接损失，没有考虑到农民的长远利益和农民的生活保障问题，征地之后，由于土地补偿标准低，农民实际得到的土地补偿款很少，由此引起各类冲突。

（3）农户的征地款使用不当导致贫困。杨凌的安置补助费均采取一次性发放的方式，早期的征地补偿费也采用一次性发放的方式。很多农户在面对征地补偿款时使用方式不当，在征地款发放的前两年生活较宽裕，一旦补偿款消耗完，后续生活很难保障。

（4）补偿款分配标准不统一。对于征地补偿对象，什么人应该给，什么人不应该给，应该给多少，没有统一的标准，各村只是根据各自村规民约，有的是以地为标准，有地就享有分配权，反之则不享有分配权。有的村是以户口为标准，有户口就享有分配权，反之则不享有分配权。这样就形成利益分配上的不均衡、不公平、不合理。

3.农户对土地征收补偿的意愿：调查结果分析

3.1实地调查概况

本次调研时间为2013年3到4月。在预调研期间，选取杜寨村、永安村调研对象，通过对15户农户进行预调，共收集15份试卷，通过对相关题项进行研究，删除并修改有关题项7题，形成正式量表。正式调研按照随机抽样的原则，选取典型样本陕西省杨凌区杜寨村、张家岗、五星村、永安村等 9个乡村。样本代表杨凌区征地现状的乡村。平均每村30户，对农户的调查为其户主或者其配偶。本次调研采用一对一的方式，共发放问卷250份，收回问卷250份，根据研究需要对数据进行了筛选，踢出缺失与本研究有关的关键数据的样本13份，剩下有效问卷237份。问卷的有效率为94.8%。同时对村干部等对象进行了深入访谈。

3.2农户对征地补偿的意愿

（1）农户征地意愿普遍偏低。

笔者在调查中发现，大多数农户在被问及关于征地补偿费的发放的时候都很敏感，有的甚至情绪有些激动，可见对现行征地政策有很大的意见。据调查统计，77.2%的农户不满意现行的征地补偿政策。22.8%的农户表示不愿意被征地，农户征地意愿偏低的现象已经十分明显。造成农户不愿被征地的主要原因有以下几点：①失去土地没有保障。85.2%的农户担心自己家的土地被征收后，没有粮食来源。他们表示，现在的物价水平有升无降，被征地后生活成本增加，一旦没有收入来源，生活无从保障。②补偿标准过低。67.2%的农户认为现行征地补偿费过低。他们普遍认为，这些征地补偿费平均只够维持2～3年的生活，根本不足以维持以后的长久生计。③收入会减少。29.5%的农户表示自家土地被征用后，收入会减少。主要是由于被征地地区的土地多为好地，种植年收成较好，卖粮所收入的高于政府补贴。④另外，在表示不愿意被征地的原因时，13.1%的农户选择“补偿措施和社会保障难以实现”。11.5%的农户选择“土地增值”。5.0%选择“其他原因”。

（2）意愿补偿方式。

现行的征地补偿方式以货币补偿为主，然而笔者在调查过程中发现，这种一次性货币补偿的方式并不是最受农民欢迎的。对于补偿方式，有40.2%的农户只希望得到货币补偿，48.6%的农户希望同时得到货币补偿和非货币补偿，只有11.2%的农户只希望得到非货币补偿。农民最希望得到的补偿方式是就业安置和就业技能培训，表示这种意愿农民占总调查人数的64.14%，其次为现金补偿、基本粮食保障、医疗养老保险等补偿措施。调查结果表明，随着物价水平的不断上涨和农民思想水平的提高，农民越来越不在乎一次性补偿的货币数额，而更注重以后生活的经济来源，更多地为未来的生计着想。

（3）意愿补偿费及发放方式。

对于征地补偿费的发放方式，农户的意愿补偿费的发放方式主要是一次性发放。75.6%的农民希望得到一次性补偿，15.2%的农户希望补按年补偿，只有9.3%的农民希望得到分期补偿。根据调查主要原因是，农民一次性拿到补偿金，补偿效果立竿见影，减少中间环节，可以使农民心理更踏实。对于表示希望，我们又调查了对于失地农民愿意接受的补偿标准，结果表示，有9.70%的农户回答的金额在5万元以内，13.50%的农户回答的金额在5万元～9万元，32.07%的农户回答的金额在9万元～13万元，24.47%的农户回答的金额在13万元～17万元，而20.25%的农户回答的金额在17万元以上，平均值为14.39元。相比于农民在失地后已实际得到的补偿标准2.32万元，两者相距约6倍。

参考文献：

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摘要改革开放30年，中国经济在迅速发展的同时，土地资源日益紧缺，集体土地征收便应运而生。集体土地征收对经济发展的促进作用是不言而喻的，但是其本身的缺陷也对社会经济的发展产生了负面影响。全文对集体土地征收的内容、现状、缺陷进行了阐述，并在此基础上提出相应的政策建议。

关键词集体土地征收利益征地补偿

集体土地征收指国家为了社会公共利益的需要，经过法律规定的批准权限和批准程序，给予土地所有权人一定补偿后，把原来集体所有的土地转变为国家所有。土地资源紧缺是我国经济发展的瓶颈之一，而集体土地征收是解决这个问题的灵丹妙药。合理实行集体土地征收是有利于我国经济持续稳健发展的。但目前我国土地征收机制并不完善，征收和补偿标准不统一，征收程序不规范，缺乏严格的法律监管。因此，完善和规范集体土地征收制度就显得日益迫切。

一、集体土地征收现状和缺陷

（一）补偿标准较低，所有权人利益得不到完全满足

目前，集体土地征收补偿主要是按被征地“年产值倍数”法确定，以农村集体土地征收补偿为例，征地补偿主要分为土地补偿、安置补助、青苗补偿、地上附着物补偿四个部分。但是补偿标准普遍偏低，某些地区的补偿甚至不能满足农民的基本生存需要，如耕地的补偿标准为前3年平均产值的6-10倍，折算起来普通耕地能补偿1-3万元，这对于与土地相依为命的农民简直是杯水车薪。所有权人利益得不到满足,导致集体土地征收困难重重。

（二）单方面强制性，所有权人意愿得不到充分表达

由于民众的意愿得不到满足，被征地者和政府意见往往不统一，所以现阶段集体土地征收大多都是政府“一头热”。民众的积极性不能被充分调动起来，导致土地征收频频出现单方面强制征地事件，这种做法激化了社会矛盾，影响社会和谐建设，不利于社会的长期稳定和经济的持续稳健发展。

（三）法律法规不健全，监管体系不完善

我国国情较为特殊，并无外国经验可借鉴，加上关于集体土地征收的法律法规不十分健全，没有一个统一固定的标准，因此土地征收程序非常不规范，对集体土地征收的监管不到位。“强拆强征”、“以租代征”、“私扣补偿”等现象屡禁不止，擅自改变土地用途的违法操作也时有发生。

二、集体土地征收的政策建议

（一）合理调整补偿标准

改变传统的单一补偿标准，根据市场定价进行补偿，即对被征地的补偿应该参照当时被征地地区的综合地价，并对被征地者生活做好安置。在确定补偿标准时政府应该注意到，在社会保障体系不健全的农村，土地是农民最后的生活保障。因此，对于农村集体土地征收要适当调高补偿标准，争取民众的理解和支持。如对农村耕地的补偿不能单纯的一次性的补偿，因为耕地的收益是持续性的，所以对于耕地的补偿应该也是持续性的。

（二）集体土地征收必须公开、民主、合理、科学

首先，集体土地征收程序必须公开、透明，让民众广泛参与，只有进行民主协商，使民众的意愿得到充分表达，争取民众的理解，征地工作才能得到民众的支持，征地工作才不会陷入被动。与此同时，更要改善集体土地征收工作方式，征地工作态度要友好，对持不同意见的民众要积极劝说和开导，严禁强拆强征，激化矛盾。最后，对集体土地征收要科学规划、合理利用，提高对土地的利用率，减少对土地资源的浪费。

（三）做好征地善后工作，改善民众生活条件

根据调查显示，现行被征收土地的农民往往只是得到一笔补偿款，而住房安置、工作安置往往被忽略和遗忘。导致被征地后，民众又面临着住房、失业等问题。这不仅不利于集体土地征收工作执行的，更不利于社会的稳定。征地部门应该要想民众之所想，给民众之所求，切实考虑民众的处境，理解民众的难处。唯有如此，征地的执行才会得以顺利进行。

（四）完善法律法规，规范征地行为

加强立法是目前集体土地征收的当务之急，只有有完善的法律法规做后盾，民众才有维权的武器；只有有了完备的法律法规为依据，政府才能依法执政；只有有了健全的法律法规，执法者才能依法严厉打击征地过程中违法违规行为。

三、结语

总之，随着改革开放的深化，集体土地征收制度的作用还会越来越凸显。但是，集体土地征收制度必须要不断完善，集体土地征收的方案要科学制定，集体土地征收的方式要合理合法，集体土地征收的程序要公开透明，集体土地征收的监管要有法可依、有法必依，只有这样才能对中国目前土地资源紧缺状况有所缓解。反之，如果土地征收制度的缺点得不到改正，不仅不能缓解中国土地资源紧缺的现状，反而还会激化社会矛盾，继而影响社会的和谐。因此，政府要为集体土地征收制度的完善下狠功夫，民众也要理解和支持政府的政策，这样集体土地征收制度才能实现双赢。

参考文献：

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关键词:土地征收;补偿;农民

中图分类号:F321.1 文献标志码:A 文章编号:1673-291X(2007)07-0033-04

土地征收补偿是指公共权力基于公共利益的目的使得被征收人丧失土地上的权利,对于原权利人应当支付的相应的代价｡我国《宪法》规定:国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿｡《土地管理法》对于土地征收补偿的方式､范围､标准､原则等问题做出了具体的规定｡但是,现行土地征收补偿制度存在补偿方式单一､补偿范围有限､补偿标准不科学､补偿原则不合理等缺陷,亟待完善｡

一､国外土地征收补偿制度之借鉴

(一)土地征收补偿的基本原则｡在各国的土地立法中都规定了土地征收补偿制度｡1789年,法国人权宣言第17条明确规定了公平补偿的观念｡因而,“公平补偿”作为征收补偿的基本原则是毫无疑义的｡但是这里所说的公平补偿,其含义究竟是指弥补财产权人完全损失的“完全补偿”,还是仅给予“适当补偿”呢?有关土地征收补偿的原则大致有三种:

1.完全补偿原则｡该原则从“所有权神圣不可侵犯”的观念出发,认为损失补偿的目的在于实现平等,而土地征收是对“法律面前,人人平等”原则的破坏,为矫正这一对平等的财产权的侵害,自然应当给予完全的补偿,才符合公平正义的要求｡

2.不完全补偿原则｡该原则从强调“所有权的社会义务性”观念出发,认为财产权因负有社会义务而不具有绝对性,可以基于公共利益的需要,而依法加以限制｡但征收土地是对财产权的剥夺,它已超越了财产权限制的范围,因此,基于公共利益的需要,例外地依法准许财产权的剥夺,应给予合理的补偿,否则财产权的保障将成为一纸空文｡

3.相当补偿原则｡该原则认为,由于“特别牺牲”的标准是相对的､活动的,因此,对于土地征收补偿应分情况而采用完全补偿原则或不完全补偿原则｡在多数场合下,本着宪法以财产权和平等原则的保障,对特别财产的征收侵害,应给予完全补偿;但在特殊情况下,可以准许给予不完全补偿｡比如对于特定财产所给予的一般性限制(其中包括对非国有空地及荒地的征收,以及对私有建筑用地超过最高面积限额的征收等),由于该限制财产权的内容在法律的权限之内,因此要求权利人接受低于客观价值的补偿,并没有违反平等原则的要求｡

纵观各国法制,关于土地征收补偿的原则各不相同,即使是同一国家,随着权利观念从权利私有化向权利社会化的转变,也有不同的规定｡但对世界整个发展趋势来看,对于国家合法行为所造成的损失,其补偿范围与标准均呈日渐放宽之势,以便对人民所遭受的损失予以更充分､更完全的补偿｡

(二)土地征收补偿的范围与项目｡综观各国立法,土地征收补偿范围甚为广泛,现仅以英国､德国立法为例阐述如下:

德国土地征收补偿的范围和项目:(1)土地或其他标的物的权利损失补偿;(2)营业损失补偿(即原财产权人在职业､营业或履行其应负的任务所受的暂时的或持续的损失);(3)征用标的物上的一切附带损失补偿｡

英国土地征收补偿的范围和项目是:(1)土地(包括建筑物)的补偿;(2)残余地的分割或损害补偿;(3)租赁权损失补偿;(4)迁移费､经营损失等干扰的补偿;(5)其他必要费用支出的补偿(如律师或专家的费用､权利维护费用等)｡

由上可见,各国土地征收补偿的范围,除土地补偿外,大多将残余地损害､营业损失及其他因土地征收引起的各种附带损失均列入补偿的范围｡

(三)土地征收补偿的标准｡在上述补偿项目中,每一项目的补偿标准如何确定,是补偿制度的又一重要问题｡现仍以英国､德国的补偿标准为例:

英国土地征收补偿标准是:(1)土地(包括建筑物)的补偿标准为公开市场的市价,并且不得因征收而给予被征收入救济或其他优惠;(2)残余地的分割或损害补偿标准为市场的贬值价格;(3)租赁权损失补偿标准为契约未到期的价值及因征收而引起的损害｡

德国土地征收补偿的标准是:(1)土地或其他标的物的权利损失补偿标准为土地或其他标的物在征收机关裁定征收申请当日的移转价值或市场价值;(2)营业损失补偿标准为在其他土地投资可获得的同等收益｡

由上可见,各国(地区)制定的补偿标准一般都以市价为准,使被征收人既无法获取暴利,也不致遭受损失,实属公平合理之补偿｡

(四)土地征收补偿的方法｡各国土地征收补偿一般以现金补偿为主,但考虑到目前现金补偿在土地价格评估技术不足和地价狂涨的情况下,被征收人领取的补偿费根本无法维持其原有的生活水平,各国也例外地规定了一些现物补偿｡例如,日本的土地征收补偿方法,除现金补偿外,还有替代地补偿(包括耕地开发､宅地开发,即在土地被征收人的要求下,土地需用人另造耕地和宅地以代替补偿金的部分或全部)､迁移代办和工程代办补偿｡又如,德国的土地征收补偿方法,除现金补偿外,亦有代偿地补偿､代偿权利的补偿｡这些例外补偿不仅可以促进土地资源的充分利用,还可以减少政府筹措资金的困难和人民的不满情绪,可谓改变补偿方式单一化的有效措施｡

(五)土地征收补偿的程序｡西方各国都意识到土地征收补偿程序的重要性,精心设置了本国的土地征收补偿程序,其中具有代表性的有三种类型:一是以美国为代表的司法主导型程序;二是以日本为代表的行政主导型程序;三是以法国为代表的行政､司法并重型程序｡

二､我国现阶段土地征收补偿制度

1.补偿原则｡(1)征收土地的补偿费是补偿或补质的,而不是地价;(2)按照被征收土地的原有用途补偿;(3)依照法定标准予以补偿｡

2.补偿项目及支付对象｡补偿包括向被征地的集体土地所有权人支付的土地补偿费,向青苗及地上附着物所有权人支付的青苗及地上附着物补偿费,向因征地而造成的富余劳动力支付的安置补助费｡需要安置的人员由农村集体经济组织安置的,安置补助费支付给农村集体经济组织,由农村集体经济组织管理和使用;由其他单位安置的,安置补助费支付给安置单位;不需要统一安置的,安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用｡

3.补偿､安置费用标准｡(1)土地补偿费标准是耕地被征前三年平均年产值的6～10倍;(2)征收耕地的安置补助费,按照需要安置的农业人口计算｡每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征前三年平均产值的4～6倍｡每公顷耕地的安置补助费最高不得超过被征前三年平均年产值的15倍;(3)至于青苗补助费和其他地面附着物的补偿标准,按各省､自治区､直辖市的规定执行｡

4.土地征收补偿程序｡主要分行政程序和争议解决程序｡其中行政程序具体包括如下步骤:(1)市县政府拟定征收土地方案,内容包括征收土地的范围､地类､面积､权属､土地补偿费和安置补助费标准,需要安置人员的安置途径等;(2)由市县政府持有关文件,逐级向有批准权的政府(国务院或省政府)提出征地申请;(3)有批准权的政府批准征地申请;(4)市县政府组织实施｡内容包括:1)在收到征地批准书后,将批准书有关内容予以公告;2)被征收土地的所有权人､使用权人向政府土地行政主管部门办理补偿登记;3)市县政府根据经批准的征收土地方案,会同农业等部门拟定征地补偿､安置方案,并予公告,听取意见;4)组织､实施征地补偿､安置方案;(5)市县政府支付补偿安置费用｡征收土地的各项费用应当自征地补偿､安置方案批准之日起三个月内全额支付;(6)交付土地｡而争议解决程序的主要内容是:1)对补偿标准有争议的,由县级以上地方政府协调;协调不成的,由批准征收土地的政府裁决｡征地补偿､安置争议不影响征收土地方案的实施;2)因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿､安置方案进行补偿､安置引发争议的,由市､县政府协调;协调不成的,由上一级地方政府裁决｡征地补偿､安置争议不影响征收土地方案的实施｡

三､我国现阶段土地征收补偿制度存在的主要问题

1.法律框架不完善

由于土地征用事关被征收土地权利人的利益和国家关于农村土地的基本国策,因此,宪法以及关于民事权利的基本法应做出规定｡《宪法》第10条第3款虽规定了国家对土地的征用,但强调的是国家征收权的行使,而没有为这种权力的行使划定范围､界限､方式和程序,我国现行《民法通则》也缺乏关于征收的一般规定｡这种只强调授权､不关注限权的规定,难以形成有效保障财产权､制约政府权力的制度,容易造成权力滥用｡

2.土地征收补偿标准过低

我国的土地征收补偿标准虽然几经修改,但目前仍然是采用“一刀切”的做法,既不能反映土地地租差､土地位置､地区经济发展水平､土地市场交易价格､人均耕地面积等影响土地价值的因素,也不能体现同一宗土地在不同投资水平或不同投资情形下出现差别的真实价值｡低成本征地,极易导致有关国家机关征地行为的随意性,严重侵害相对人权益｡

尤其是在我国对“公益利益”界定模糊的情况下,大量的非公益性质的土地征收行为除了不符合社会正义原则､降低土地配置效率､延迟土地开发时机之外,较低的征地成本带来了较高的交易费用和延迟成本｡现行的征地补偿标准也已经难以保证被征地农民维持现有的生活水平｡

3.我国土地征收补偿范围少

征收补偿主要是土地补偿费､劳动力安置费､附着物补偿费等｡我国土地征收补偿的状况是直接补偿不充分,而对与被征收客体有间接关联以及因此而延伸的一切附带损失未予以补偿,如残余地损害､营业损失和租金损失等间接损失｡因此,征地补偿内容不完整｡

4.征地过程不透明

国外一些国家规定征地机关必须通过正式邮件或定期报纸的形式公告有关征地的内容,并经土地所有者申请举行听证会,使土地所有者或其他权利人参与到征地中来,然而我国在整个征地调查､征地补偿分配过程中,农民通常是被排除在外的｡目前征地程序的不透明主要表现在:一是政府行为的不透明,哪一块地需要征､应征多少､补偿标准等都不清楚:二是被征收者无法行使一定的权利阻止政府对自己土地的不合法或不合理征收,没有形成一定的制衡机制;三是被征收者中仅有部分人了解情况,如村委会主任,而广大的共有人农民对此了解很少或不了解｡

5.失地农民的社会保障制度落后

我国农村推行以来,国家事实上很少或不再承担农村公共物品提供的责任,农民的社会保障转由村社承担,而村社则以向其成员分配集体所有的土地来体现对农民的保障｡于是,土地便成为既要保证农民就业又要提供农民基本保障,而且越来越多地转向以承担农民的生存保障功能为主｡在征用土地过程中,农民失去了土地也就是失去了基本保障｡失地农民为了维持生活,转而希望政府能为他们未来一段时期的生存提供一个可靠的保障,而农村的社会保障体系至今仍未有效建立起来｡由于政府没有将失地农民纳入社会保障范围,失地农民也就只能关注眼前利益｡

四､完善土地征收补偿制度的主要思路

(一)完善我国土地征收补偿制度应遵循的原则

世界各国根据自己的实际情况制定适合自己的土地征用补偿制度,同时也形成各自不同的原则,如日本的“正当补偿”原则,美国的“合理补偿”原则｡在我国实践中,有“相应补偿”或“适当补偿”原则的规定,但补偿标准较低,补偿利益不及损失利益,这与我国目前的国情密切相关｡虽然我国经济基础还很薄弱,但是给予更充分､更完全的补偿,同时又能合理配置资源､监控权力是不可逆转的大趋势｡因此,应借鉴大多数国家和地区的做法,提高征地补偿标准,以市场作为基础,将土地补偿费､青苗及建筑物､构筑物补偿费､残地补偿费等主要补偿项目的补偿价格参照当前土地市场的价格,实行公平补偿｡在公平补偿原则下,征用补偿金应包括两部分:土地的市场价格和相关补助金｡土地的市场价格是指某一宗特定土地处于现状土地利用条件下,在公开市场中所有权形态所具有的无限年期的正常市场价格｡相关补助金是指因征地而导致搬迁费用､青苗损失费以及为安置失地农民的一些费用｡这是因为在我国农村,集体土地具有多重功能,即为农业生产服务的生产资料功能和对农民进行生存保障的社会保障功能及发展功能,农地所有权的市场价格要体现这三重功能,这样才能切实达到有效补偿的目的｡

(二)完善我国土地征收程序的具体设想

1.严格界定公共利益与公共目的,限制征地的范围

世界上许多国家对公共利益的列举式说明值得我们借鉴,即将以公共利益的名义进行建设项目才可以视为是以公共利益为目的的,除此以外的任何建设项目都不得以公共利益和公共目的为名行使征地权｡明确公共利益内涵,有利于严格区分国家公益性目的用地和以营利为目的的经营性用地,对于公益性用地实行征收,对于经营性用地实行市场交易｡

2.提高土地征收补偿标准

我国现行土地征收补偿标准既不反映市场价值规律,也不能保证农民生活水平恢复到征地前的水平,这使征收补偿制度存在许多与时代节奏不和谐之处,在实践中产生了许多矛盾和冲突｡针对土地征收补偿中,存在着补偿标准非市场化及补偿标准过低､损害被征收人利益的情形,从目前实际出发,现阶段可以采取由土地原用途价格和社会保障费用两个部分组成的“征地综合区片价”补偿办法｡所谓“征地综合区片价”,是在考虑农村集体土地存在农业生产资料和农民社会保障两种功能的基础上,由土地原用途价格和社会保障费用两部分组成的土地价格,其中土地的原用途价格要充分考虑土地承包经营权､土地产值､土地区位､当地经济发展水平等因素;社会保障费用要保证为被征地农民建立社会保障体系｡前者通过土地评估确定,后者根据当地群众生活水平和社会保障实际需要确定｡随着经济的发展,征地补偿标准也要不断提高｡这样确定的补偿标准就能较充分考虑市场因素｡

采取这种办法确立的补偿标准,将基本上保证农民不因土地征收降低生活水平｡

3.细化补偿项目,扩大补偿范围

我国土地征收补偿仅限于土地补偿费､安置补助费､地上附着物和青苗的补偿费,这与国际通行做法相差甚远,也不能满足农民的实际需要,因此有必要对现行土地征收立法进行修改｡应从我国实际出发,结合国外经验,适当扩大征收补偿范围,将残余地分割损害､正常营业损害以及其他各种因征地而支出的必要费用等可确定､可量化的财产损失列入补偿范围,以确保被征收人的合法权益不受侵犯｡这一举措也有利于被征收人积极配合土地征收工作,保证征收活动的顺利进行｡

4.灵活运用多种征收补偿方法

除现金补偿外,我国也可学习日本､英国等国的经验,规定一些例外的补偿方式｡这可根据农民的现实需要,由法律做出概括性规定,在实践中灵活掌握｡可以考虑采取以下补偿办法:

(1)货币安置｡包括一次性货币安置､分期和终身货币安置｡一般而言,分期和终身货币安置比一次性安置更有利于保护农民利益,农民从心理上也更有安全感｡

(2)农业安置｡在土地调整空间比较大的地方可以采用这种方式,即给以被征地农民相当数量或者质量的土地,仍然以农业方式进行利用;或者转换为其他农业方式,保证其生活水平不下降｡

(3)留地安置｡征地后安排农民生产生活有困难的,允许村集体经济组织按照土地利用总体规划确定的用途,拿出一部分土地投资入股､兴办村办企业､发展第三产业或招商引资｡所占土地只办理占用手续,不办理土地征收手续:也可以按照土地利用总体规划确定的用途,在土地统一征收后,将一部分国有土地给被征地的农村集体经济组织使用,用于发展农业生产或从事多种经营｡

(4)土地或征地款投资入股安置｡也称为债券或股权补偿｡对于综合效益周期长,收益稳定的重点能源､交通､水利等基础设施建设征地补偿,可以发放一定数量的土地债券作为补偿安置,或者以土地补偿费入股参与经营,以保障和维护农民的利益｡农民作为集体的一员,享有的土地承包经营权和收益权不会因为土地征收而剥夺｡土地被征收后,土地补偿费作为股份公司或股份合作社的基本财产,由股份公司或股份合作社的管理者经营管理,农民按原承包土地的权益比例享有出资者即股东权益｡

(5)企业补贴安置｡因建造乡镇企业被征地后,如果没有提供给农民进厂工作的机会,就应当给农民适当的生活补贴作为补偿安置｡由于企业补贴与企业经营密切相关,所以与土地或征地款投资入股安置相同的是,被征地农民同样面临潜在的企业经营不善而带来的市场风险｡

5.完善土地征收补偿程序

借鉴国外立法条例,结合我国现行管理体制,我国的土地征收补偿程序可以设置如下:

(1)前置程序｡除国防､交通､水利､公共卫生或环境保护事业,因公共安全原因急需使用土地,来不及与土地所有权人协商外,需用地人应先与土地所有权人协议价购或以其他方式取得土地;所有权人拒绝参与协商或经协商未能达成协议的,方可提出征收申请｡

(2)征收申请与审批程序｡由需用地人向省政府或国务院提出征收土地申请(按照土地地类和面积划分审批权限),审批部门受理后,通知市县土地行政主管部门将申请内容予以公告,利害关系人可以在公告期间提出意见,必要时,可以要求召开听证会｡批准决定作出后,由市县土地行政主管部门予以公告｡公告后,被征收人禁止实施改变土地用途､抢栽抢建等行为｡同时,征收土地价格也被固定下来｡被征收人或者利害关系人对于审批决定不服,可以申请复议或提讼｡

(3)补偿裁决程序｡在批准征收决定作出后,需用地人与被征收人可以对征收补偿继续协商,协商不成的,可申请土地征收委员会裁决｡对裁决不服的,可以申请复议或提讼,但不影响征收继续实施｡复议或诉讼要求补发补偿差额的,在结果确定后发放｡

(4)土地征收完成｡具体可分为如下步骤:1)土地征收补偿费发放｡需用地人应当在裁决之后一定期限内支付征收补偿费用;逾期支付的,除有正当理由外,征收决定失效｡被征收人拒绝受领的,需用地人将征收补偿存入市县土地行政主管部门设立的保管专户｡土地补偿费用发放后,征收客体的权利发生转移｡但是在未办理登记之前,需用地人不得处分其权利｡2)限期迁移｡被征收人在收到征收补偿一定期限内,应当迁移完成;逾期不迁移的,由市县政府土地行政主管部门或者需用地人按照《行政诉讼法》的规定,申请法院强制执行｡3)办理权利登记｡

6.建立和完善失地农民的社会保障制度

改变以往“挖农补工”的政策,反哺农村农业农民,是我国工业化发展进入中后期的必然要求｡国家要担负起建立农村社会保障制度的责任,逐步加大对农村社会保障制度建设的投资,建立起与我国经济社会发展水平相当的农村社会保障标准｡政府还要在政策､资金上向农村､农民倾斜,加大对农村基础设施､农村教育的投入力度,加快农村经济的发展,为农村社会保障奠定经济基础｡可以允许村社以土地入股的方式参与国家基础设施建设,把各种基础设施项目产生的､长期有保证的收益以股息的方式返还给村社作为专门的社保资金｡允许村社土地以租赁方式参与工商业开发,把回收的租金用于建立农村社会保障体系,同时,国家还可以在征地过程中建立“无地农民社保基金”｡

参考文献:

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Deficiency and Perfection of the System of Compensation on expropriated Land

HE Xue-mei, JU Hai-long, SHEN Xiao-min

(Commercial College, Guangxi University, Nanning 530004, China)

篇4

【关键词】农村土地；征收补偿制度；完善

前言

我国的土地征收补偿制度以保障被征地人员的基本生存权为目的和原则，这一制度的形成和变迁受到多种因素的影响，包括社会经济发展水平、相关制度效益评价、政治体系改革及征收者的相关利益等。随着相关背景的变化，虽然对被征地人员生存保障方式也由一次性经济保障逐渐向长期社会保证等多方位、可持续保障转变，但仍不可避免会存在众多不完善之处。当下，土地案件仍在不断增加，各种极端事件也时有发生，被征地农民的生活得不到保障。导致这些社会问题的真正原因并不是城市化的天然缺陷，而在于我国农村土地征收补偿制度的不健全[1]。因此，建立公平、科学且合理的农村土地征收补偿制度，对于保障被征地农民的合法权益、建设社会主义和谐社会具有重要意义。

1.当下我国农村土地征收补偿制度存在的问题

1.1土地征收补偿原则不合理

我国的《土地管理法》中规定我国目前的农村征收土地采用的补偿原则为原用途补偿原则，这种规定形成于计划经济时代，农民为国家的经济建设作出了重大贡献。换句话说，即原用途补偿原则仅着重于土地征收补偿对农民基本生存权的满足，而农民的发展权并没有考虑到，这显然意味着原用途补偿原则是一种不公平原则。因为对农民而言，土地意味着一笔家庭财富，是生活和发展的一种最基本保障。长期以来，国家在政策上往往是采用牺牲农业来支持工业，牺牲农村来发展城市的思路和方法，农产品与工业品的价格相差较大，这就导致农民在自己土地上的年均产值降低。那么按照土地原用途补偿原则，这就注定了对农村土地的征收补偿不足以弥补失地农民的经济损失，这对失地农民而言，无疑是一种“二次伤害”。

1.2农村土地征收补偿范围过于狭隘

目前，我国的农村土地征收补偿的范围是土地补偿费、安置补助费、地上附着物及青苗补偿费。与其他发达国家相比相差悬殊，以日本为例，其农村土地征收补偿范围包括土地征收损失补偿、通损补偿、少数残余地补偿、离职者补偿以及事业损失补偿等。可见，发达国家的农村土地征收补偿除了土地征收造成的直接损失外，包括诸多间接损失补偿。另外，我国现行的农村土地征收补偿范围还未包括土地承包经营权的补偿，即未涵盖土地承包经营权的丧失给农民造成的损失[2]。根据《土地管理法》中的相关条例规定：土地补偿费是对农村土地所有权人D农村集体经济组织的补偿，农民个人在法理上不是土地所有权人，因此，土地补偿费无法落入到个体农民手中。

1.3农村土地征收补偿标准过低

根据我国《土地管理法》的规定，农村土地征收补偿标准按照土地在前三年年均产值的倍值来计算，土地补偿费仅为6～10倍，安置补助费仅为4～6倍。甚至还限定了补偿标准的最高限额，即不得超过征收土地在前三年年均产值的30倍，但在现实社会中，很少有地方政府会给足这30倍的顶值。可见，现行的补偿标准过低，它忽视了土地潜在的非农价值，而这种非农价值往往是在地方政府高价转让给用地单位时才得以显现。这样的农村土地征收补偿标准显然会造成地方正度低价征收土地，高价转染土地的现象，无疑侵害了失地农民的合法权益和最低生活保障。

2.完善该制度的建议

2.1确立公平合理的土地征收补偿原则

土地征收补偿原则表达了政府对被征地农民的整体态度，因此，确立公平合理的土地征收原则D相当补偿原则（即主要指完全补偿，但同时应考虑到政府的财政能力，有可能会出现不完全补偿），这对控制政府征收行为、维护失地农民的利益具有重要意义。为此，应从在宪法中加以规定这一方面作为出发点。宪法作为公民私权利的保证书，理应规定土地征收补偿制度。可在以后的宪法修正案中确立一个“相当补偿原则”，将征收补偿的基本原则写入条文，明确规定对于可以举证且具有客观价值的迁移损失、营业损失等可量化的财产损失予以一定的补偿，为《土地管理法》规定具体的土地征收补偿制度奠定基础。

2.2扩大农村土地征收补偿范围

作为补偿制度的核心问题，农村土地征收补偿范围是失地农民最为关注的一个焦点，因为它直接决定了征收补偿的广度。具体来说，补偿范围和补偿标准共同决定了失地农民最终获得补偿的多少，补偿范围的扩大进一步维护了农民这一弱势群体的利益。因此，为最大程度保障失地农民的利益，应积极借鉴发达国家或其他省科学的做法来扩大农村土地征收补偿范围[3]。如日本、德国和台湾，其中，德国的土地征收补偿范围包括土地或其他标的物权利损失补偿、营业损失补偿以及征收标的物上的一切附带损失补偿。台湾的土地征收补偿范围包括地价补偿、改良物补偿、连接地损害补偿。从我国社会经济发展水平现状，并从保护失地农民合法权益的角度来考虑，应在原来土地征收补偿范围的基础上，增加通损补偿、残存地补偿、邻接地补偿及土地承包经营权益补偿。

2.3提高土地征收补偿标准

鉴于现行的农村土地征收补偿标准，既未考虑土地使用权出让市场价格上涨的因素，又未考虑人民群众实际生活水平不断提高的因素，是一个不折不扣的低标准、死标准。因此，可改变以上不利因素来提高土地征收补偿标准。首先，应根据市场经济条件，由独立的第三方评估被征收土地的价格，再根据评估结果对失地农民进行补偿。只有这样，才不会对失地农民构成“二次伤害”，同时，还能有效抑制政府滥用征收权，控制政府的征地行为。其次，可参考附近同类土地的交易价格或是按照市价来计算被征收土地补偿金额。但有人认为，我国政府的财政实力有限，无法承担市价补偿的征收。针对这一问题，笔者认为，可根据当地发展状况采取分期性的货币补偿方式，以解决失地农民之后的生活需要。

3.小结

总之，对农村农民而言，土地不仅仅承载着其最基本的生存功能，更是最重要的财富。政府征收农民土地从本质上讲是对农民私权利的一种“侵夺”，而征收补偿则是对这种“侵夺”的一种安抚[4]。因此，农村土地征地补偿制度的完善应是全方位的，除了确立公平合理的土地征收补偿原则、扩大农村土地征收补偿范围、提高土地征收补偿标准，还可从很多方面来保障失地农民的利益，如完善补偿纠纷的救济措施、改变政府管理土地的方式、明确农村集体土地所有权的权利归属等，这样才能真正维系农村的和谐稳定，促进社会的健康、和谐发展。

参考文献：

[1]文维.完善我国农村土地征收补偿制度的法律思考[J].农业经济，2013（02）：92-94.

[2]叶晖.我国土地征收补偿制度实施情况研究[J].人民论坛，2013（20）：32-33.

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中图分类号：D922.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.06.305

一、集体土地征收制度概述

（一）概念与背景

在我国，土地所有权的主体只有国家和集体经济组织。依照现行的法律制度，土地所有权不能自由地在流通市场买卖，农村集体土地使用权的流转也受到了较大的限制。因此，当国有土地难以满足公共利益的需求时，国家就只能依靠征收和征用两种强制手段取得其他主体的土地，以满足其用地需求。征收和征用虽均以公共利益为出发点，但二者存在明显的区别。具体而言，土地征收的法律后果是将原土地的农民集体所有权变为了国家所有权，即土地所有权的主体发生了变化，而征用仅仅是临时性地改变了土地使用权的主体。

所谓集体土地征收，指的是国家为公共利益的需要，由县级以上地方人民政府及其土地行政主管部门组织实施，依法将属于集体所有的土地变为国有，确定给建设单位使用，并对集体经济组织及有关农民给予补偿和安置的一种具体行政行为。

集体土地征收包含三层法律关系，其一，国家作为征收主体与被征收主体集体经济组织或农民之间的征收与被征收的关系，其二，国家作为征收主体与用地主体建设单位之间供地与用地的关系，其三，建设单位与集体经济组织、农民之间补偿与被补偿的关系。目前，这三层法律关系没有理顺。集体土地征收作为一项具体的行政行为，应当表现为政府与集体组织、农民两者之间的直接而简单的关系。对集体组织、农民进行补偿不应由用地主体建设单位进行，在实践层面上，这种做法容易导致被征收主体的合法权益得不到切实的保障。不牵涉到建设单位，单纯的政府与集体的征收补偿关系才是制度未来发展的方向。

（二）集体土地征收的基本程序

《土地征收管理法》规定了集体土地征收的法定程序。依据该法规定，集体土地征收包括如下基本程序：征地审批、征地公告、补偿登记、确定补偿安置方案、事实补偿安置。

征地公告是指县级以上政府告知集体土地所有人其所有的土地，经有权机关批准已被国家征收。《土地管理法》第四十六条第一款作出了原则性规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《土地管理法实施条例》第二十五条则对公告程序的具体内容进行了明确说明：第一，公告主体是被征用土地所在地的市县人民政府；第二，公告内容是批准征地机关、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、人员安置办法以及办理征地补偿的期限等；第三，公告地点是被征用土地所在地的乡、村。

补偿登记程序在《土地管理法》和《土地管理法实施条例》中规定存在差异。根据《土地管理法》，被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内持权属证书到当地政府土地行政主管部门办理登记。但《土地管理法实施条例》则将登记机关规定为公告中指定的政府土地行政主管部门。实施条例将办理补偿登记的机构规定为公告指定的相关部门，相比《土地管理法》之规定在实际操作上更具灵活性，因而更有利于征收主体在进行征收公告时从高效便民的角度出发，选择更便利被征收主体办理征地补偿登记的政府土地行政主管机关进行登记。征地补偿登记这一程序的内容主要分为两个方面：第一，办理登记的期限为公告规定的期限。在相关法律上，由于征用土地涉及面积、人数等多种因素，登记期限并没有给出一个具体的时间限制，而是交由公告主体依据不同的实际情形进行确定；第二，登记机关为公告指定的机关。

确定补偿安置方案，包括以下几个步骤：第一，补偿安置方案的确定。法律规定只对补偿安置方案的主体进行了限定，并未涉及安置方案确定程序的具体内容。依此规定，征地补偿安置方案是行政机关的内部程序，被征收人无权参与方案的确定过程。因此，补偿安置方案系属行政机关作出的单方面决定；第二，公告补偿安置方案；第三，听取意见；第四，上报批准。补偿安置方案应报“市、县人民政府批准”。

（三）集体土地征收补偿制度

农村集体土地征收补偿制度在土地征收体系中处于核心位置。它既是一种权力约束机制，更是一种利益协调、权利保障机制。就其对权力约束的功能而言，征收补偿费的支出能够有效限制政府过于草率地采用征地权这一行政权力，集体土地征收补偿制度是对公权力的实质性约束。就其作为权利保障机制的一点而言，被征收对象依据公平原则应当获得适当的补偿，在公共利益和私人利益相冲突时，补偿制度提供了一条救济途径。

除宪法之外，集体土地征收补偿制度的法律依据还集中体现在《土地管理法》与《物权法》等法律文件之中。《土地管理法》及实施条例对集体土地征收补偿制度的规定较之于《物权法》更为详实具体，是该制度的主要法律依据。

从征收土地的补偿范围来看，我国法律规定只对直接损失予以补偿，被征收主体的间接损失和其他相关损失一般不予补偿；从征地补偿标准来看，被征收主体获得补偿的数额根据被征收土地原有用途的不同基本采平均年产值的倍数方法计算；从补偿争议处理程序来看，补偿标准产生争议时，由县级以上政府处理，如果协调不成，则交由批准征地的政府通过裁决的方式予以解决。

此外，国务院于2006年颁布的《关于加强土地调控有关问题的通知》、国土资源部分别于2010年、2014年下发的《关于进一步做好征地管理工作的通知》和《国务院办公厅关于落实中国中央国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化若干意见有关政策措施分工的通知》三个法律文件均对集体土地征收补偿制度进行了不同程度、不同方面的完善。

二、集体土地征收制度的主要缺陷

（一）征收目的界定不清

国家行使征收权的正当性之前提在于征收土地是为公共利益之必要。换言之，国家只有为了公共目的，才能够对公民的基本财产权利给予一定的限制，否则，将可能导致政府行政权力的滥用。我国立法对“公共利益”作出了规定，但对于其概念并没有进行明确的限定。公共利益这一概念本身具有模糊性，包涵相当广泛的外延，对其若不进行明确的界定，有可能造成政府征收权的滥用，征收土地行为的扩大化，进而损害集体组织及广大农民的切身利益。

由于立法对公共利益界定不清，直接导致在实践中我国公共利益认定的行政主导性与征收泛化。按照《土地管理法》的规定，公共利益的认定完全由行政机关单方面决定。立法层面授予了行政机关最大化的自由裁量权，而缺乏被征地者等相关利益主体的监督约束。在国土资源部对北京、上海等十六个省市征地项目的一次调查中，数据显示东部城市近十年来的所有征地项目真正用于公共利益的比例不到百分之十，大量的被征收土地用于经营性目的。

（二）征地补偿的非市场化

2005年国土资源部下发《关于开展制定征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》，通知规定“必须按照征地统一年产值标准和征地区片综合地价对农民补偿”，这在本质上是政府主导定价，由政府利用所处的优势地位单方面决定被征收土地价值。多年来，集体土地征收补偿费用过低已成为引发征地矛盾的最突出原因。征地补偿的非市场化在一定程度上体现了计划经济的色彩，长期以来过低的补偿标准无法体现市场经济条件下土地的真实价值，因此农民的合法权益也无法得到公平受偿。

（三）征地程序不完善

前文已对集体土地的征收程序进行过讨论，在此不再赘述。我国征地程序的一个非常明显的特征是程序设置更倾向于保证政府的行政效率，被征收人则处于相对被动的地位。涉及被征收人的利益保护的程序如听证、申诉等缺乏应有的具体的制度保障。尽管2004年《国土资源听证规定》中赋予了相对人对征地补偿标准和安置方案要求听证的权利，但难以解决根本上的问题，整个征地过程群众参与度低、透明度不高是普遍现象。目前关于保障农民知情权、参与权的程序性规定大多过于原则化，在实践中缺乏可操作性，因此此类程序性权利难以得到真正落实。

三、完善集体土地征收制度的建议

（一）引入市场机制，建立合理的补偿标准和范围

目前，在我国，集体土地征收补偿费用过低无疑是引发征地矛盾的最突出原因。虽然各地在原有基础上不断提高征地补偿标准，但这种非由市场机制确定的补偿标准不仅存在严重的滞后性，而且远远不能体现土地的实际价值，从而对农民的损失做到公平补偿。

合理的集体土地征收补偿标准，应当在公平市场价值的基础之上，充分考虑到集体土地的市场价格，对征收土地的实际价值与原所有人的交易成本给予完全的补偿。这在一定程度上也要求扩大征收补偿范围。

（二）具体完善集体土地征收程序

首先，法律应当严格、明确地界定“公共利益”的范畴。界定公共利益时，可以采用列举加概括的立法方式，在进行概括时，还应当运用比例原则，进一步缩小公共利益的范围。按照法律明确列举和比例原则概括的双重限制方法能够有效的防止因公共利益不明确导致的行政权力滥用，加强对公共利益审查的力度。

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【关键词】集体土地；征收；补偿

一、我国的集体土地征收

我国《物权法》第42条规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。根据该规定可知集体土地征收应该具备的两个前提是：①为了公共利益需要；②依照法律规定的权限和程序，且要维护被征地农民合法权益且要保障被征地农民的生活。

二、集体土地征收补偿存在的问题

（一）补偿标准过低

集体土地征收的补偿费是征地的核心问题，按照《土地管理法》和《土地管理法实施条例》中的规定，我国的土地被征收有四笔补偿费：（1）土地补偿金，其标准是征地的前3年内平均收成的6-10倍；（2）安置费，其标准是征地的前3年平均收益的4-6倍；（3）青苗补偿费，按照损失多少补偿多少来计算；（4）土地上的附着物，按照损失多少补偿多少的标准。

土地的补偿金归集体所有；被征地的农民没有被安置的，安置费可以归其所有；青苗补偿费和土地上的附着物全部归土地使用者所有，其补偿范围仅限于和土地有直接联系的那部分的损失，其它间接的损失不在补偿范围内。地上建筑物实践中是依据组织实施征收的政府所制定的标准进行补偿，通常该标准较低。因此，土地被征收后农民能得到的补偿很少，无法满足他们的生活所需。

（二）补偿方式单一

1、不完全货币化方式。该方式为以金钱补偿和劳动力安置相结合的补偿方式。劳动力安置就是给予被征地农民以城市人口的基本权利。主要包括两个方面：将其户口转为城市户口和进行就业安置。

2、完全货币化方式。第一种方式在我国被长期采用，国家支付相对较低的经济代价就可获得土地。但是随着经济体制改革和市场经济的发展，城市就业岗位主要由劳动力市场调节，国家就缺乏充分的支配能力，难以对被征地上的劳动力进行及时、合理的安置，原有的就业安置已失去意义。完全货币补偿是一次性发放安置补助费，这对于大部分农民来说，不能从根本上解决他们的问题，他们的生活水平甚至无法达到土地征收前的水平。

3、征收补偿程序存在的问题

（1）补偿程序的可操作性差。目前我国关于集体土地征收补偿程序的规定过于简单，补偿程序中的一些比较重要的事项没有明确规定，致使在实践操作中引发了很多争议。比如关于征收行为何时发生法律效力，是在批准征收决定的作出后、征收决定的公告后还是在支付补偿安置费用后等规定都比较模糊。

（2）补偿程序存在不公正。在补偿的过程中有规定公告和听证，但农民的实际参和听证得不到保障。征地补偿的方案是由各市、县人民政府的土地行政主管部门会同有关部门进行制定，然后通过公告来告知农民。被批准后的方案的公告，只相当于对征地的通知，告知相关人其土地被征收的事实，但没有赋予他们质疑该征地行为是否合法的权力。实践中有的村委会补偿的收益分配过程中并没有征求全村农民的意见，仅通过村务公开的方式公布征地的补偿款和分配情况，而且还存在不少村干部以村委会的名义截留、克扣或挪用补偿金等不公正现象。

（3）缺乏补偿纠纷的救济程序。现行法律规定对于补偿决定缺乏中立性，将裁决权交由政府行使。对补偿决定或补偿裁决不服可否申请复议或提起行政诉讼等问题也没有具体规定，使得补偿发生纠纷后缺乏相应的法律救济途径和程序。

三、完善集体土地征收的补偿问题

（一）扩大征收补偿的范围

目前我国土地征收补偿费用仅限于土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费，这和其他国家通用的补偿范围相差太大了。所以应该按照我国的实际，结合国外的补偿范围，适当地扩大我国的补偿范围，将各种因征地而支出的必要费用等可确定和可量化的财产损失也列入补偿的范围，确保被征收人的合法权益不受到侵犯。这也会促进被征收人积极配合集体土地征收的工作，保证征收活动顺利进行。

（二）提高征收补偿的标准

我国目前的土地征收补偿标准不能反映出市场的价值规律和保证农民的生活水平恢复到征地前的水平。随着经济的发展，征地补偿标准也要不断提高，这样才能更好地满足农民的需求和保障他们的生活水平。

（三）设立多种补偿的方式

除现金补偿外，我国也可以借鉴其他国家的考虑采取以下两种补偿方式：

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【关键词】绝对地租；土地产权；征收补偿

一、马克思绝对地租理论

根据地租理论，主要是由绝对地租和级差地租组成。绝对地租，就是土地所有权的经济实现形式。绝对地租又主要分为农业绝对地租和城市绝对地租，其中在农业地租中，绝对地租是指耕种任何土地都必须交纳地租，主要是因为土地所有权的垄断而必须交纳的地租；城市绝对地租则主要是由于土地所有权的存在而最终产生的地租。绝对地租在一定意义上就是国家收取的赋税，它体现了土地所有权的统一。绝对地租是以农业资本有机构成低于社会平均资本有机构成为条件的，农业资本有机构成一般低于工业部门。绝对地租的数额，与农业和工业的相对发展程度有关，所以，绝对地租会跟着农业资本有机构成的相对提高而缩小。

二、我国土地产权与征收补偿存在的问题

1、我国土地产权的界定不明确

我国《土地管理法》规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民村民委员会经营、管理。”这就表明，我国农村土地的经营主体不再是私人或地主，而是集体经济组织。目前，我国土地经营方式是家庭联产承包制的方式，土地经营主体是农村集体，使用主体是农村家庭承包户，土地经营组织的经济实现形式是土地承包费。土地承包费就是农村集体经营土地的地租收入。

我国集体所有的土地产权界定不清晰，主体不明确，农民集体所有权是一种受限制的产权，国家实际上是农地产权的实际控制者和潜在所有者。由于农民土地处置权的缺乏，是农民在征地过程中始终无法成为有力的参与者和决策者。更加要注意的是，农民的土地产权不明确，使得征地的完全补偿没了产权的支撑，农民征地补偿和收益分配在产权上失去了本源性的依据。

2、“公共利益”定义不明确，征地范围无法界定

《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收”，《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收”。上述规定都在强调征收土地的前提必须是为“社会公共利益的需要”，但现行的法律条文并没有明确定义和界定“公共利益”。《土地管理法实施条例》规定，在土地利用总体规划规定的城市用地范围内，为实施城市规划需要占用土地，以及能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，应当属于为“公共利益目的”使用土地。而在实际情况中，实施城市规划征收土地后，许多经营性项目和房地产开发也在征收农地。

3、我国征地补偿费用偏低

我国现行的《土地管理法》虽规定了关于土地征收补偿的标准，也在原有《土地管理法》规定的基础上有所提高，但是这以农作物产量及国家规定的价格标准计算的土地补偿费，必然受自然条件和市场因素的变化及因为种植农作物种类的不同而不同，不能真正的反映土地的真实价值，同时这种补偿只是对集体和农民的一种不完全补偿，不包括因征收土地导致集体和农民的间接损失。根据《土地管理法》，现行的征地补偿费计算方式为“产值倍数法”，也就是征收土地补偿法，为该土地被征前3年平均年产值的6—10倍；安置补助费，为该土地被征收前3年平均年产值的4—6倍。这种测算方法不是很合理，理由如下：首先，以农作物的生产产值作为征地补偿的标准不是很合理。土地征收相关单位在征地过程中，基本都是运用国家标准进行补偿的，按照传统的粮食经济作物来测定前3年的农业产值，没有或者很少顾及现在的城郊农业已经不是传统的农业。还有生态农业、休闲观光农业和精品农业为一体的现代都市型农业，土地的产出价值已经不是普通的粮食或者蔬菜价值能够相比的了。所以，这样的土地征收价格必然不能反映被征收土地本身的产出价值，而是偏低的价格。其次，征地补偿标准没有包含土地增值的部分还有就是忽视不同经济发展区域的土地价格差异。农地一旦被征收后，用途的改变通常会导致地价的飙升，但在制定和修改补偿标准时却没有考虑增值因素。忽视不同地区经济发展水平，采用同类补偿标准的办法，也无法反映不同地区的地价。

4、设置补偿项目不合理，安置劳动力困难

我国设置的土地征收补偿项目主要包括土地补偿费、安置补偿费、地上附着物和青苗补偿费。土地补偿费是对土地所有人的投资和土地所有权转移的一种补偿或者“购买”，地上附着物和青苗补偿费是对土地投资的一种补偿，劳动力安置补偿费是计划经济时期的产物，实质是一种实物补偿的异化。计划经济时代，劳动力就业的安置是确保农民生活水平不下降的有力措施，随着现代企业制度的建立，工厂、企业有了较大的用工自由，土地征用安置的劳动力容易面临下岗的威胁。还有，劳动力安置的是否成功，主要取决于企业的经济效益，如果在竞争中企业被淘汰，劳动力的生活将面临困境，这是与劳动力安置的初始设计的目标相背离。

三、解决我国土地产权和征收补偿问题的对策和建议

1、重构集体土地所有权主体

现在，我们完善农民土地产权制度的首要任务就是重构集体土地所有权主体。也就是要通过制度的设计来实现真实存在的农民集体，是农民对集体土地的所有权落到真正的实处。集体土地所有权必须体现集体成员的意志和利益。我国现行的法律规定农村集体土地所有权主体为农民集体，但对集体的具体内涵的规定是不清晰、不统一的。我国农村集体组织必须是以村为共同体还必须具有村民成员标志，而且是组织成员与集体组织的权利义务关系互相交融的团体。

2、确定合理的征地补偿标准

主要分为两个方面：首先，实行以区位和土地质量为基础的统一的征地补偿标准。从全国各地的补偿标准来看，一般经营性用地补偿标准较高，非经营性用地补偿标准偏低，尤其是高速公路等国家基础设施建设项目，政府往往采取强制措施，单方面确定征地补偿标准，因此而造成补偿费同地不同价，优地低价补偿的不合理现象。所以应该借鉴沿海发达城市改革的成果，实行以区位和土地质量为基础的统一的征地补偿标准。按照土地的质量，比如水田或者旱田，确定每一级别土地的补偿倍数。

第二，用综合年产值代替前三年的平均产值。产值是用来计算征地补偿费的重要的指标，我国法律规定的“前三年平均产值”只体现了土地作为生产资料的价值，却无法体现土地作为农民生活保障的价值。因此，不能简单的根据耕地的实际利用情况确定年产值，而要综合考虑本地经济发展水平、人均占有耕地面积、土地供需状况等因素，这样来计算每一级别，不同质量土地的综合年产值。

【参考文献】

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关键词：征地；征地补偿；失地农民；乌鲁木齐县

中图分类号：C915 文献标识码：A DOI 编码：10.3969/j.issn.1006-6500.2016.11.021

Abstract： In the process of land expropriation， landless peasants not only lose the original land， but also the loss of land attached to the way of life and cost of living， which will of generated by the farmers’ living conditions， mode of production， economic conditions and other a series of changes， these changes will directly affect the farmers land expropriation will. The based on the status quo of Urumqi county land， according to survey data， analyzes the landless peasants personal circumstances， family income， land expropriation compensation and land acquisition after landless farmers resettlement security situation， through the analysis of problems existed in the development of the investigation， we put forward the relevant countermeasures and suggestions.

Key words： land expropriation； land expropriation compensation； landless farmers； Urumqi county

因为国家经济的快速发展，大量土地被征收用于城市建设，从而出现了许多为了城市发展而牺牲自身利益的失地农民。据推测，若未来我国的城镇化率达到50%，到2030年，即未来将有363.33万hm2以上耕地被征收，失地和部分失地的农民将超过7 800万人[1]。征地衍生的失地农民对征地补偿不满情绪必然会影响农村的社会稳定，在土地征收过程中，农民失去土地后便面临着身份、就业状态的转型和变化，多数将长期处于农民与市民之间的边缘境地，对于这些失地农民国家对其依照法律的规定进行了补偿安置，其补偿标准应随着经济水平的提高而提高，并保护失地农民的合法权益。

1 调查区域概况

1.1 区域概况

乌鲁木齐县2014年土地面积421 097.45 hm2，其中农用地331 141.98 hm2，占土地总面积的78.63%；建设用地5 033.79 hm2，占土地总面积的1.20%；其他土地74 578.97 hm2，占土地总面积的17.71%。

2014年，乌鲁木齐县实现地区生产总值22.1亿元。总人口51 916人，其中城镇人口6 992人，乡村人口44 924人，农业人口占总人口比重的86.53%。

1.2 征地概况

截至2014年，乌鲁木齐县共征地1 762.47 hm2，其中向萨尔达坂乡东南沟村征收10.38 hm2草地（二等四级）；向水西沟镇方家庄村、大庙村征收187.06 hm2耕地；向水西沟镇闸滩村、水西沟村、庙尔沟村征收66.72 hm2未利用地及其他剩余土地、林地；向水西沟镇平西梁村征收217.45 hm2耕地、林地。向乌鲁木齐县水西沟镇东湾村、东梁村征地4.62 hm2；向乌鲁木齐县板房沟乡板房沟村征地2.58 hm2；向板房沟乡灯草沟村征收5.2 hm2耕地，16.02 hm2未利用地；向板房沟乡七工村征收20.04 hm2耕地；向安宁渠镇保昌堡村征地10.65 hm2；向永丰乡公盛村征收2.06 hm2耕地。

乌鲁木齐县依据自治区2011年1月1日实施的《自治区征地统一年产值标准》进行征地补偿。现行的补偿标准见表1。规定了种植特种作物的耕地、菜地、果园的年产值应高于表1一等耕地标准；棉花地最高不得超过1.5倍；果园地最高不得超过2.0倍；蔬菜地最高不得超过3.0倍；葡萄地最高不得超过4.0倍。

2 问卷设计与调查过程

2.1 调查问卷设计

本调查问卷以征地中失地农民意愿为核心设计问卷。问卷设计参照大量文献，同时借鉴相关领域已有的研究成果，根据研究目的和数据分析需要，确定调查问卷内容设计的问卷材料。

问卷内容主要包括以下3个方面：（1）失地农民的个人特征调查，包括农民年龄、文化程度、民族等情况；（2）农民家庭特征调查，包括家庭年收入水平、家庭总人口、劳动力人数、被征地面积等情况；（3）农民意愿情况调查，包括征地意愿、征地补偿意愿、安置意愿、征地政策意愿等情况。

2.2 调查过程

本研究选择乌鲁木齐县失地农民为调查对象，通过入户调查获得资料，得到研究的基础数据资料。主要采用问卷调查的形式。

在乌鲁木齐县下属村中随机选择村内的200户农民进行抽样调查，整理得到有效样本175份，占调研样本总数的88%。本次调查主要涉及乌鲁木齐县下属的水西沟镇东湾村、方家庄村、镇闸滩村；板房沟乡灯草沟村、七工村、板房沟村等村。

3 调查统计分析

3.1 描述性分析

受访样本以男性为主，占样本的73.10%；年龄主要集中在41～55岁之间，以中老年为主，占到样本的42.63%；文化程度以初中为主，占到总数的53.80%，只有2.29%的是大专及以上；家庭劳动力人数以1～2人为主，占样本的38%；家庭年收入水平1万～3万（含3万）的占46.07%，是最多的；家庭被征地的完全失地仅占总数的19.32%。见表2。

3.2 调查统计分析

3.2.1 征地意愿 总体分布通过问卷调查得知研究区域内的失地农民征地意愿以愿意居多，占61.68%，不愿意的占27.56%，无所谓的占10.76%。见表3。

通过表3可知方家庄村中的失地农民愿意的居多，占总人数的95.44%；而七工村的失地农民不愿意的居多，占总人数的45.27%。

3.2.2 影响征地意愿的影响因素 在愿意征地的失地农民中有40.38%的是认为种地收入太低，征地后还有补偿；有29.51%是因为不用种地了能得到补偿，还能到外面专心打工的双重因素，有30.11%是因为儿女多在乌鲁木齐市工作，希望能和儿女团聚。

而不愿意土地被征收的农民中则有72.36%的是因为补偿标准太低，他们希望补偿标准适当提高；50%因为土地征收后缺乏生活保障，希望征地后提供家庭成员的社会保障；32%的希望征地后再提供一块生产条件相当的土地，24.69%的希望得到就业前的职业培训，增强就业竞争力，其中多数是年龄在30～50岁之间的。

3.2.3 失地农民对征地政策的意愿 在征地政策意愿方面有78.87%是因为土地征收标准，64.78%是因为补偿后的安置，30.98%是因为补偿费的分配，40.84%是因为社会保障。对于现有的征地政策，失地农民希望提高土地征收标准的居多，占总数的86.51%；有43.80%的失地农民希望可以组织村民代表直接与征地方协商谈判；有52.80%的希望能公开、公平分配征地补偿费；有31.81%的农民认为政府应该组织被征地村民进行非农就业培训；有38.63 %的农民认为集体土地应该以地入股分红以此可以长期获得收益；允许集体土地进入市场交易的失地农民只有18%。

3.2.4 失地农民征地补偿安置意愿 乌鲁木齐县现有的安置模式是货币安置。现行的货币安置是将安置补助费金额一次性直接发给要安置的失地农民（表4）。

如表4所示，77.52%的失地农民更倾向于提高补偿金额。

4 调查中发展存在的问题

4.1 征地补偿标准太低

征地补偿标准的高低会直接影响失地农民的意愿。如果补偿标准太低，失地农民会认为自身利益受到损害，不愿意土地被征收。现行的征地补偿标准包括三部分：一是土地补偿费，二是安置补助费，三是地上附着物及青苗补偿费。通过调查问卷得知，乌鲁木齐县72.36%失地农民不愿意土地被征收的主要原因是补偿标准太低。

4.2 征地补偿安置方式单一

乌鲁木齐县农民土地被征收以后大多是货币安置，但61%的人不满意现有安置模式。货币安置对于政府而言，操作简单易行，只要按规定的补偿标准计算安置费，发放到人就行。但是对失地农民而言，单一的货币安置方式不能长远解决失地农民基本生活保障问题，对失地农民的未来出路缺乏长远考虑，不能保证失地农民会生活得比现在好。一旦有限的补偿费用完，失地农民容易陷入坐吃山空的困境。

4.3 征地后失地农民就业困难

失地农民能否再就业关系到农民的未来生活水平。通过问卷调查得知，乌鲁木齐县征地后失地农民的就业情况有42%处于失业。乌鲁木齐县失地农民年龄主要集中在40～55岁之间，他们的文化水平低，就业意识和择业观念也相对落后。征地后，除了个别具有自主创业、自谋职业的勇气、技能与资金支持的失地农民在当地从事个体经营或开店经商，其他失地农民只能外出务工，然而大部分失地农民很难找到合适的工作，只能选择短期的临时性工作。

5 对策和建议

5.1 提高征地补偿标准

提高土地征收标准，增强征地补偿的公开透明性，公开、公平分配征地补偿费，完善被征地村民的社会保障措施，加大社保工作力度。乌鲁木齐县失地农民希望提高土地征收标准的居多，占总数的86.51%。由于城市房价的不断上涨，农民对被征土地的增值空间也有逐渐强烈的预期，因此，对农民被征土地价值的估算应逐渐转为参考同期房价的涨幅等来综合确定。

5.2 完善其他征地补偿方式

提高补偿金额，扩大征地补偿范围，增加住房安置，保障失地农民就业的就业安置，给予失地农民生活保障，解决了失地农民的经济来源问题。通过问卷调查得知，乌鲁木齐县失地农民更倾向于提高补偿金额，希望提高补偿金额的占总数77.52%；希望社会保险安置的占总数的49.43%，就业安置的占总数的40.44%。

5.3 对失地农民进行职业培训

积极帮助失地农民进行就业前的职业培训，增加其就业竞争力。失地农民由于自身文化水平比较低，所从事的工作主要为工人、勤杂工等，一旦改革，他们就会首先下岗，下岗后更难找到工作。应对失地农民量身定制职业发展规划，针对不同的年龄层次和受教育程度进行相关培训，完善相关的就业政策，建立统一的劳动力就业市场，对失地农民登记造册优先考虑，鼓励当地企业、单位在招工方面向失地农民倾斜[2-11]。

参考文献：

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【关键词】双重二元经济 失地农民 征地补偿

一、引言

改革开放28年以来，我国已有近4千万农民的土地被征用，有1亿8千万左右农民工流动于城乡之间。城市扩张过程中大量的失地农民处于弱势地位，被迫承受着失地和失业的双重损失。失地农民问题的核心是如何合理补偿失地农民利益和妥善安置失地农民的问题。从发展经济学的视角来看，城市化发展初期，为了发展工业，往往压低土地征用成本，被征地农民的权益普遍受损，这一阶段的问题不是如何补偿的问题，而是根本无力补偿；随着经济的发展和城镇居民生活水平的提高，城镇居民和失地农民之间生活水平的差距越来越大，失地农民的权益保障问题亟待解决，改革现行征地补偿制度就愈显急迫。从世界各国和地区的征地实践来看，征地补偿标准大致有三种：一是按市场价格补偿，即以被征用土地当时的市场价格作为补偿标准。二是按裁定价格补偿，即以法定征用裁判所或土地估价机构裁定或估定的土地价格作为补偿标准，如法国等。三是按法定价格补偿，即以法律规定的基准地价或法律条文直接规定的标准补偿。由于我国目前处于由农业化向工业化发展、计划经济向市场经济转轨的双重二元经济发展阶段，所以征地补偿也有其特殊性。本文试图探讨双重二元经济条件下失地农民补偿问题的理论依据，认为征地补偿不仅要考虑被征用土地的原用途及其产值，还应综合考虑土地利用对当地GDP的贡献等因子来制定征地补偿标准。

二、失地农民问题形成的原因

1、失地农民

农民的身份不仅是由其所从事的农业生产活动决定的，更重要的是其与主要生产资料――土地之间的关系决定的。现代中国农民的身份是与土地承包经营权相联系的。失地农民，是指因土地被征收而失去土地的农民，在放弃土地承包经营权后丧失了原来依托土地所带来的就业机会、生活保障的同时，又无法获得与城市居民同等的社会保障权利，生产和生活均受到不利的影响。失地农民成为既有别于农民又不同于城市居民的边缘群体和弱势群体，随着失地农民这一特殊群体的出现又引发出一些新的社会问题，影响经济、社会的稳定和协调发展。

2、城市化和工业化过程中失地农民问题的成因

农业剩余是农业生产要素向非农产业转移的基本条件。农业剩余指的是农业总产量与总消费量之间的差额。显然，没有农业剩余，就不可能有农业生产要素向非农产业的转移，也就不可能有城市化和工业化。农业对工业化的贡献包括四个方面：产品贡献、市场贡献、要素贡献和外汇贡献。农业的要素贡献是指农业要素的转移，即资本、劳动力和土地等向非农业部门的转移。工业化初期，非农产业在国民经济总量中所占的比重小，依靠工业部门自身的积累来发展其所需要的要素是远远不够的，需要农业部门对工业部门的要素贡献。而非农用地对GDP的边际贡献大于农业用地对GDP的边际贡献，这也促进了农业要素向非农业部门的转移。随着工业化进程的加快发展和劳动生产率的提高，工业部门对劳动力需求的增长小于对土地需求的增长，在城市化又未同步发展的背景下，必然会出现既失去土地又难以被城市吸纳的失地农民。概括起来，产生失地农民问题的主要原因包括：第一，农业剩余；第二，非农产业用地对GDP的边际贡献大于农业用地对GDP的边际贡献；第三，非农产业对劳动力的需求增长小于对土地的需求增长；第四，城市化发展滞后。

3、双重二元经济结构与我国失地农民的产生

我国失地农民问题形成的一个重要原因是中国在城市化、工业化过程中还伴随着由计划经济体制向市场经济体制转轨。在传统二元经济结构（农村与城市）背景下，对农业劳动力转移的理想设计中不存在失地农民，只有“农转非”的、新增的城镇居民，即由于土地被征用，农民失去土地承包经营权后，可以进入国有或集体企业就业，户籍纳入城镇户口管理。因此，在20世纪90年代以前的城乡生产要素转移过程中，失地农民的问题还不突出（见图1）。从20世纪90年代初确立发展社会主义市场经济体制后，另一种二元经济结构（计划与市场）随之出现，劳动力的配置逐步由计划转向市场，失地农民问题随着双重二元经济条件下的要素转移而日显突出（见图2）。在世界各国的工业化、城市化过程中，都伴随着农业人口的转移问题，但在我国双重二元经济背景下的要素转移过程中产生的失地农民问题，则是我国工业化和城市化过程中的一种较特殊的现象。

土地从农业部门转移到非农业部门，一般有两种方式：一是依靠市场力量自发转移；二是依靠政府力量有计划转移。我国的土地征收制度决定了土地从农业部门转移到非农业部门主要是依靠政府的力量推动的。但是，在实行市场经济体制以后，征地过程中伴随着农业劳动力向城市和非农产业的转移，越来越多地依赖于市场的力量进行。在双重二元经济条件下的要素转移，出现了不同要素的不同转移方式，即土地仍然主要依靠政府的力量通过计划转移，而农业劳动力则主要依靠市场的力量自发转移。在这么一种制度框架下被征地的农民承担着劳动力向非农产业和城市转移的市场化阵痛，却又不能分享由农地的非农化所带来的增殖收益，致使许多农民成为无地无业的游民。可见，在双重二元经济条件下土地与劳动力向非农业部门转移的不同方式成为我国失地农民问题产生的重要原因。

三、失地农民的补偿标准

1、现行征地补偿标准

《中华人民共和国土地管理法》第47条规定：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括，土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前3年平均年产值的6-10倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前3年平均年产值的4-6倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍。另外，国务院，根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。这一规定的核心包括以下两点：第一，无论是土地补偿费还是安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，均以单位土地原用途的产值为基数，并以其倍数给予补偿；第二，根据社会、经济发展水平，在特殊情况下可以调整补偿标准。其中，第一点是我国现行征地补偿的原则，并一直得以遵守和执行；而第二点虽然在《土地管理法》中被提及，但如何根据社会、经济发展水平调整补偿标准却没有具体规定，难以把握和操作。

2、土地产值最大化条件下的补偿标准

以单位土地原用途的产值为基数，并以其倍数给予补偿，实质上是一种计划征用的补偿方法，体现出计划者追求土地单位产值最大化的目标，该补偿方法的前提是土地归计划者所有。

假设计划者拥有农业用地X农业和工业用地X工业，工业化过程中农业用地向工业用地的转移实际上是计划者为了追求产值的最大化而对工农业用地的重新配置。在不考虑土地总体增殖的情况下，假设土地总体预算不变，即P农业X农业+P工业X工业=I。

其中，P农业、P工业为农业用地和工业用地的价格指数，这里P农业、P工业不是市场交换的实际价格。另设产值为G（X农业，X工业）。所以，求产值G（X农业，X工业）的最大值可以用拉格朗日乘数法来解决。相应的拉格朗日函数为：

L=L（X农业，X工业）=G（X农业，X工业）+λ（I-P农业X农业-P工业X工业）

式中λ为拉格朗日乘数，产值最大化的一阶条件为：

P农业=C.ΔG/ΔX农业，式中ΔG/ΔX农业为农业用地对产值的边际贡献，相当于《中华人民共和国土地管理法》第47条中，被征收耕地前3 年平均年产值；C为常数，相当于《中华人民共和国土地管理法》第 47 条中，被征收耕地前3 年平均年产值的倍数。

P工业=C.ΔG/ΔX工业，式中ΔG/ΔX工业为工业用地对产值的边际贡献，C为常数。如果将土地对产值的边际贡献近似为单位土地的产值（即ΔG/ΔX农业≈G农业/X农业，ΔG/ΔX工业≈G工业/X工业），那么以上土地产值最大化的条件就可以理解为：在土地归计划者所有、实际不存在土地要素市场、不考虑土地增殖的情况下，计划者按照原用途的单位土地产值来确定补偿土地的价格指数，就可以保证其土地产值的最大化。

3、双重二元经济条件下现行征地补偿标准的缺陷

土地产值最大化条件下的补偿标准是在计划者完全拥有土地产权的前提下才能实现的，但只要考虑到农民对土地所拥有的部分权益，即土地承包经营权，土地的征收过程实际上也是以征地补偿费与农地承包经营收益相交换的过程。显然，土地产值最大化条件下的补偿标准并不符合交换的最优化条件。在交换过程中，交换双方不可能只考虑土地的原用途，而必须把土地用途变更所产生的增殖考虑在交换条件中。交换必须满足以下条件：第一，P>C，ΔG/ΔX农业≈C.G农业/X农业，补偿标准P大于以单位农业用地年产值为基数未来若干年总收益的折现值，农民才会有交换的意愿；第二，P

P=P（ΔG/ΔX农业，ΔG工业/ΔX工业）≈P（G农业/X农业，G工业/X工业）≈P（G/X）

补偿标准P的表达式意味着征地补偿标准必须根据社会、经济发展水平有所调整，使农民分享到工业化的利益。计划经济体制下城乡二元经济的要素转移过程中，虽然农民在征地补偿中没有直接分享到工业化的利益，但他们被有计划地转移到全民或集体所有制企业中就业，从而间接地分享了工业化的成果，获得了G/X的补偿。在双重二元经济条件下要素转移过程中，土地主要依靠政府的力量计划转移，劳动力则主要依靠市场的力量自动转移。大量没有技能的农业劳动力无法进入城市和工业体系中，也就无法分享到工业化的成果，这是双重二元经济条件下现行土地补偿标准的根本缺陷。

四、工业化进程与补偿标准

尽管按土地原用途单位产值乘以一个倍数进行补偿，也可能使补偿标准定在C.G/X工业>P> C'G/X农业之间。但是，在工业化的不同时期，单位农业用地产值与单位工业用地产值的差距是不同的。在工业化和城市化初期，单位农业用地产值与单位工业用地产值的差距较小，以农业用地产值为基数的补偿方式还有其合理性。随着工业化和城市化的发展，单位农业用地产值与单位工业用地产值的差距越来越大，仍按土地原用途单位产值为基准进行补偿，尽管可能使补偿标准定在C.G/X工业>P> C'G/X农业之间，但与合理补偿标准偏差较大。所以，在单位农业用地产值与单位工业用地产值的差距较大时，就必须同时考虑土地新旧用途的产值，才能合理地确定征地的补偿标准。以上分析存在着一个假设：在工业化和城市化进程中，单位农业用地产值与单位工业用地产值的差距不断扩大。现以福建省1978-2005年单位农业用地产值和单位建设用地产值的变化趋势为例加以证实。从表1和图3中可见：第一，农业用地的面积从1978年的12973.3平方公里减少到2005年的11290.2平方公里，第一产业总产值从1978年的23.93亿元增加到2005年的831.08亿元。单位农业用地产值从1978年的18.45万元/平方公里增加到2005年的736.11万元/平方公里。1978年到2005年间，单位农业用地产值的年均增长26.58万元/平方公里；2001年到2005年间，单位农业用地产值的年均增长20.09万元/平方公里。第二，建设用地的面积从2001年的3433.4平方公里增加到2005年的4170.4平方公里，第二、三产业总产值从1978年的42.44亿元增加到2005年的5737.85亿元，其中2001年到2005年增加了2316.11亿元。单位建设用地产值从2001年的9966.04万元/平方公里增加到2005年的13758.51万元/平方公里。2001年到2005年间，单位建设用地产值的年均增长948.12万元/平方公里。第三，2001年单位农业用地产值与单位建设用地产值的差额为9410.78万元/平方公里，2005年单位农业用地产值与单位建设用地产值的差额为13022.4万元/平方公里。由此可见，在2001-2005年间，单位农业用地产值与单位建设用地产值的差额有明显扩大的趋势。同比2001-2005年间，单位建设用地产值的年均增长948.12万元/平方公里明显高于单位农业用地产值的年均增长20.09万元/平方公里。

可见，随着工业化和城市化的发展，单位农业用地产值和单位建设用地产值两者之间差距不断扩大，尤其到了工业化的中后期，两者之间的差额累积到一定程度，征地补偿费仅以土地原用途单位产值为基数计算就愈显其不合理性，改革征地补偿标准就应考虑土地新用途的产值和本地区单位土地的GDP。

五、改革现行征地补偿标准的思路

第一，改革征地补偿费用的计算方法。一是按土地原用途单位产值乘以一个倍数进行补偿时，倍数C应随着社会、经济发展水平而适时调整，即C=C（G/X）；二是按土地产值乘以一个固定倍数进行补偿时，土地产值应综合考虑土地原用途和新用途，即土地补偿费P=C.G/X。第二，鼓励“留地保障”。在对被征地农民个体实行一次性货币补偿的基础上，再按照征收土地数量的一定比例（一般为10%左右）从原有征收土地或从其它土地中划出一块作为村集体和被征地农民经营性的生产、生活配套用地，由村集体或被征地农民经营，发展二、三产业，这部分的土地收益会随着当地经济的发展而增加，从而使农民获得了经济发展带来的收益。第三，政府应从土地收益中拿出一部分来用于安排失地农民的社会保障。农地转为非农用地既促进了当地经济、社会的发展，又实现了土地增殖，这种增殖应当由全社会成员所共享。第四，建立健全失地农民的再就业培训机制。增强失地农民的再就业能力，拓宽就业渠道，消除就业障碍，为失地农民营造良好的就业环境，使更多失地农民更快融入城市化和工业化的进程中。总之，不仅应按土地原用途的产值给予补偿，而且应使失地农民充分分享土地新用途的收益，分享城市化和工业化加快发展的成果，从根本上解决失地农民的生活保障和发展问题，这是征地制度改革的关键所在。

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篇10

关键词：农地征收;完善立法;改革制度;保障权益；失地补偿

加速城市化是我国“十二五”规划的重大战略抉择。随着我国城市化进程的推进，农村集体土地被大量征用征收，大量的农业用地变成非农业用地，大批农民成为失地农民。并且由于我国二元经济社会结构的现状以及法律法规不完善等原因，导致农民失去土地的同时，也失去了附着于土地之上的一系列权益。失地农民的生存状况每况愈下，不容乐观，其生存和发展问题已经演变为一个令人关注的社会问题。作为宏观调控和征用征收土地主体的政府，应该履行怎样的责任来解决城市化进程中产生的各种失地农民问题，切实维护失地农民的利益，是本文研究的重点。

一、农民失地成因分析

第一，缺乏和法治观念,公权扩张,私权得不到应有的尊重和保护。

的基本要求是明确界定公权和私权的范围,将公权的行使严格限定在法定范围之内,防止其任意扩张侵犯私域。由于我国缺乏法治传统和意识,权力行使较少受到限制,私权得不到应有的尊重和保护,土地征收中任意侵犯集体和农民权益的现象十分普遍。

第二，法律规定不完备以及不同法律规定间的矛盾，导致征地权运用的不规范甚至征地权的滥用。

我国土地征用权的法律规定主要来自《宪法》、《土地管理法》和《城市房地产管理法》。我国现行法律关于土地征用权的规定相互矛盾,从而导致土地征用权的滥用。征地权被滥用,征地范围扩大,使得一些盈利性质的用地也须征为国有,开发商的高回报率以及远远高于征地补偿的土地出让价格让农民感到不公平,黑市交易事实上成为农民的理性选择。

第三，征收制度的缺失，现行征地制度没有充分尊重农民的财产权。

现行土地征用制度,在承认农民拥有集体土地所有权的同时,在征地时又剥夺了农民对集体土地拥有的所有权及其使用权、收益权和处分权,使农民的土地集体所有权虚置,土地所有权益得不到充分保障。

第四，政府在政策执行过程中滥用权力。

由于我国土地制度存在不健全的方面，政府官员在畸形政绩观的驱使下，利用土地使用制度的不完善和其所掌握的征地的主动权，把土地当作第二财政，以地生财，赚取快钱，从而出现了“低征高卖”现象。

第五，农地征收补偿原则不合理，现行土地征用补偿标准低。

我国《宪法》和《土地管理法》对土地征收的补偿原则未作明确规定，国家有关部门的文件中一般规定为合理(适当)补偿,实践中也一般采取合理补偿标准。在补偿标准中,适当或合理标准是最低的补偿标准。

二，应对失地农民问题的对策

第一，加强对失地农民问题的认识，更新立法理念，贯彻私权保护原则。

对于我们这个公权过于发达、私权屡遭漠视的国度而言,当今之要义则是唤醒人民的权利意识,拓展人们的自由空间,激发人们的创造性。法治是我们总结历史教训后作出的理性选择,而法治的精髓便在于依法限制公权、保护私权。正是基于此,2004年3月14日通过的中华人民共和国宪法修正案庄严向世人宣告:“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产和继承权。”宪法的精神应当成为制定其他一切法律的指导思想,土地立法自然不能例外。

第二，以保障农民权益为核心，改革征地制度，严格限制征收权的滥用。

由集体土地变为国有土地的过程,不应是一个简单的行政过程,而应是一个平等的财产权利交易过程。必须完善有关法律,确保农村集体土地所有权的完整性与国有土地产权的平等性。政府只有为“公共目的”才运用强制性的征地权。为了防止滥用公共目的征地,对政府强制性取得土地要有严格限制,对征地目的和范围都要有严格的界定。

第三,落实和保护农民的土地财产权利。

由于有些法律法规之间出现相互矛盾现象，某些规定本身既违反了宪法,又进一步公然侵犯了集体所有的土地的完全权利,所以必须做到违宪必纠,还农村集体(全体村民)对集体土地所有权的主体地位。

第四，健全土地征收法律程序,增强征收的公开性、公正性。

健全而正当的法律程序是防止国家征收权滥用的保障。健全我国土地征收的法律程序,应建立批前协商、听证制度,增强征收程序的民主性、公开性；设立事前补偿程序,防止补偿款的拖欠和截留；完善事后公告、复议、诉讼制度。土地征收方案批准后,政府部门应及时在征地地点公告,集体经济组织和农民如果对征收补偿和安置方案不服,可以提起复议,复议后仍不能够得到解决的,可以提讼,寻求司法救济。

第五，完善征地补偿制度，提高征地补偿标准，尽量弥补农民损失。

对于征用农村土地的补偿,必须考虑失地农民的养老、医疗保险和社会保障费用等多方面的因素。征用农村土地的补偿费用，应该和土地的市场价格差不多。只有这样,才能使失地农民的生活水平不致下降,才能使失地农民有资金用于新的创业,才能使失地农民没有被剥夺感,心理不致失衡。确定了补偿费用后,还必须保证补偿费按时、足额发放到农民手中,任何单位不得截留。

第六，为失地农民可持续生计权利提供法律保障。

失地农民作为弱势群体,在其合法权益遭受侵犯时,由于缺乏足够的能力支付寻求政府行政或司法救济所需要的成本(如时间、金钱、知识等),客观地要求为失地农民提供多种方式的法律援助,从而在法律层面上保障失地农民可持续生计。重点是要尽快建立农村土地产权的法律制度,包括农村土地的所有权主体和处分权的法律确认。

三、结语

我国的城市化已进入高速发展的时期，在农地征用方面面临着许多的问题。由于我国现行的土地征用制度及某些有关法律在征地权行使和征用范围方面和在征地补偿方面都存在缺陷,造成了征地权的滥用、征用范围的扩大以及征地补偿的不足，不可避免地导致了土地黑市的形成以及土地利用效率的损失;与此同时,征地过程中，农民的利益往往得不到维护，大量失地农民的生活得不到保障引发了许多社会问题。有鉴于此,我国现行农地征用制度亟待完善与进步。（作者单位：四川大学）

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参考文献：

［1］ 商春荣，《土地征用制度的国际比较与我国土地资源的保护》,《农业经济问题》，1998第5 期。

［2］ 卢丽华，《加拿大土地征用制度及其借鉴》,《中国土地》，2000年第8期。

［3］ 李珍贵，《美国土地征用制度》,《中国土地》，2001年第4期。

［4］ 费安玲，不动产征收的私法思考［J］，政法论坛，2003,(1)。

［5］ 包永辉,陈先发，乱征地引发无地无业之忧，瞭望,2003,(23):16~ 18。