农村基本农田征地标准范文

导语：如何才能写好一篇农村基本农田征地标准，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

落实最严格的土地管理制度，为深入贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》国发〔〕28号）文件精神。进一步推进土地管理事业的改革和发展，正确处理保障经济社会发展与保护土地资源的关系，加强和改善宏观调控，积极推进依法行政，根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》现就进一步加强我县土地管理工作提出以下意见：

一、牢固树立遵守土地管理法律法规的意识

各乡镇人民政府、各有关部门要深入持久地开展土地法律法规的学习教育活动，深刻认识保护耕地的极端重要性，本着对人民、对历史负责的精神，严格依法管理土地，进一步提高依法管地用地的意识。要在法律法规允许的范围内合理用地，对违反法律法规批地、占地的，必须严肃查处。

二、加强土地利用总体规划及城镇建设规划实施管理，严格执行土地用途管制制度

（一）严格土地利用总体规划、城市总体规划、村镇和集镇规划修改的管理。任何单位和组织不得擅自修改城市总体规划、村庄和集镇规划，要严格土地利用总体规划的修改，凡涉及改变土地利用方向、规模、重大布局等修改，必须报原批准机关批准。

（二）严格执行土地用途管制制度及土地利用计划管理。为加强土地管理，实施土地利用总体规划、控制建设用地总量，引导集约用地，切实保护耕地，必须严格按已依法批准实施的土地利用总体规划管理土地，切实维护和尊重规划的严肃性和权威性。凡不符合土地利用总体规划用地的，一律不得批准实施，因建设需要修改土地利用总体规划的用地必须严格按照法定程序进行。严格执行农用地转用年度计划，严禁超计划报批农用地转用。

（三）严格建设项目用地预审管理。建设项目用地预审，是国土资源管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对项目涉及的土地利用事项进行审查。

预审应遵循的原则：1、是否符合土地利用总体规划；2、是否体现保护耕地，规划是否是基本农田；3、是否体现合理和集约利用土地原则；4、是否符合国家供地政策。审核时应坚决遏制低水平的重复建设和盲目建设项目用地，凡不符合土地利用总体规划、没有农用地转用计划指标的建设项目，不得通过项目用地预审，项目建设单位向县发展和改革委等部门申报核准或审批建设项目时，必须附县国土资源局关于建设项目用地预审意见；没有预审意见或预审未通过的，不得核准或批准建设项目。

（四）规范用地审批程序。在县城市规划区范围内建设项目的选址和布局，必须符合城市规划，取得县建委统一核发的“一书一证”，即“选址意见书”、“建设用地规划许可证”，方可到县国土局申请办理用地手续。用地单位不得擅自改变经批准的土地使用条件内容（包括用地单位、用地地址、用地范围、相关技术指标等），确需改变的需重新报经建委审批。工业项目建设用地各项控制指标（投资强度、容积率、建筑密度、行政办公及生活服务设施用地）严格按有关文件规定执行。严禁在工业项目用地范围内建造成套住宅、宾馆、招待所和培训中心等非生产性配套设施。对原已签订国有土地出让合同，但未明确土地使用条件的经营性用地项目，在调整总平面规划方案时，若开发强度增加，需重新核发“一书一证”并重新签订国有土地出让合同。

三、明确法律主体，规范招商用地签约行为

（一）按照《中华人民共和国土地法》和《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔〕28号）要求，只有经县级以人民政府批准供地，发放建设用地批准书后，县国土资源管理部门方可与用地单位签订土地出让合同。其他任何单位和个人征订的土地出让合同都是非法和无效的。

（二）不符合上述规定，将土地提供给用地单位建设，并以“定金”、“预付土地款”、“预付安置补偿费”等名义收取卖地资金的，由收取部门或单位负责退还；非法转让、倒卖土地使用权的，没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物，恢复土地原状；对符合土地利用总体规划和城市规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可并处罚款。

四、加快土地有形市场建设步伐，规范国有土地使用权交易行为

（一）按《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的要求，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或挂牌方式出让。用于房地产开发的旧城改造用地，应以市场方式公开供地。

（二）用地单位不得擅自改变土地用途或私下转让、变相转让土地。确需改变土地用途或者转让的，应申请土地管理部门依法办理。对于擅自改变土地用途的，责令交还土地，并处以罚款；对于私下转让土地的，按“非法转让土地”查处。

五、加强集体土地管理，严格保护基本农田

（一）切实加强村镇建设用地的管理。各乡镇人民政府要结合土地利用更新调查和土地利用总体规划修编工作，认真编制乡镇土地利用总体规划和村镇建设规划，明确小城镇和农村居民点的数量、布局和规模，要按照控制总量、合理布局、节约用地、保护耕地的原则进行编制。

（二）鼓励农村建设用地整理。农村集体建设用地，必须符合土地利用总体规划、村庄和集镇规划，并纳入土地利用年度计划，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，坚决执行“一户一宅”、“户宅基地标准”、“农村村民将原有住房出卖、出租或赠予他人，不得再批准宅基地”的法律规定，以及“公开审批宅基地”的审批程序。严格按批准的面积批放宅基地。

（三）禁止农村集体经济组织非法出让、出租未经批准的非集体建设土地用于非农业建设。禁止城镇居民在农村购置宅基地。

(四)严格保护基本农田。各乡镇人民政府必须保证依法批准的土地利用总体规划中确定的基本农田总量不减少，质量不降低。同时要全面落实基本农田的“五个不准”，即：不准占用基本农田进行植树造林，发展林果业和搞林粮间作以及超标准建设农田林网；不准以农业结构调整为名，在基本农田内进行挖塘养鱼、建设用于畜禽养殖的建筑物等导致耕作严重破坏的生产经营活动；不准违法占用基本农田进行绿色通道和城市绿化隔离带建设；不准以退耕还林为名违反土地利用总体规划，将基本农田纳入退耕范围；除法律规定的国家重点建设项目外，不准非农建设项目占用基本农田。基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用或擅自改变用途。确需改变和占用基本农田的，必须报国务院批准。

六、禁止土地闲置，提高土地利用效率

（一）本着节约用地，集约经营的原则，充分利用好现有存量建设用地和储备地。要把项目尽量引向既符合土地、城市规划，又具有基础设施配套功能的地方开发建设。避免造成资金投入过重，基础设施难以配套，项目无法按期竣工投产，形成新的土地闲置问题。

（二）本着积极稳妥、科学处置的原则，合理处置闲置土地和有历史遗留问题的土地。依法认定为闲置土地，坚决收回。对开发投入不足或长期不继续投资建设的工程和项目，要下达督促动工通知书。

（三）加强批后土地管理。国土、建设规划部门要对批后建设项目实行跟踪管理，督促用地项目按合同规定的投资强度、容积率和施工进度等要求施工。对不能按要求施工建设的项目，要及时通报，督促改正，防止出现新的闲置土地。

七、严格征地补偿安置，切实保护农民利益

（一）严格征地补偿。要采取切实措施，使被征地农民生活水平不因征地而降低，项目征地补偿标准必须按照批准的征地方案执行。建设业主用地必须把征地补偿费用足额列入预算，并将征地补偿费用全额缴入国土资源管理部门的专用帐户，由国土资源管理部门依法足额和及时支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费；征地补偿费未及时足额支付前，被征地的农民集体经济组织可以拒绝交地。

（二）妥善安置被征地农户。各乡镇人民政府、各有关部门，应当结合实际，制定可行的安置办法，使被征地农民的长远生计有保障。在城市规划区内，应先将因征地而导致无地的农民纳入城市就业体系，建立社会保障制度；在城市规划区外，征用农民集体所有土地时，乡镇人民政府要在本行政区域内为被征地农民留有必要的耕地，有条件的应安排相应的就业岗位。对不具备基本生产生活条件的无地农民，可进行异地移民安置。劳动和社会保障部门应会同有关部门为被征地农民提供就业培训和社会保障。

（三）严格征地程序。在征地依法报批前，要将征地用途、质量、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；对补偿标准有异议的，应当依照有关规定组织听证。征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征补偿的期限等，在被征用土地所在地乡(镇)、村予以公告。被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。

八、维护土地管理秩序，严肃工作纪律

篇2

受市政府委托，向本次会议汇报我市贯彻实施《土地管理法》的情况，请予审议。

我国第一部《土地管理法》是*年颁布的，今年是20周年。期间经过了2次修正、1次修订。我今天汇报的，是*年修订、20*年修正的新《土地管理法》（以下简称新法）的贯彻实施情况。

一、贯彻实施《土地管理法》基本情况

新法实施以来，我市出台了《关于对市区土地实行五统一管理的通知》、《*市国有土地使用权招标拍卖办法》、《关于进一步加强市区土地市场管理促进经济发展的通知》等20多个规范性文件，建立健全了一系列制度，土地管理工作逐渐步入了法制化、制度化的轨道。

（一）宣传力度不断加，社会各界的依法用地意识逐步增强。新法出台以后，我市把对新法的宣传作为“三五”普法、“四五”普法的重要内容，坚持“6.25”全国土地日集中宣传与日常宣传相结合，采取举办培训班、召开座谈会、发放宣传材料、举办国土资源杯“歌唱*”歌曲创作赛和土地管理电视知识竞赛等形式，对新法进行广泛深入宣传。*年以来，全市举办培训班100多期，培训1.5万人次，召开座谈会70多次，发放宣传材料70多万份。通过宣传，各级领导、用地单位和广群众对新法的认识不断提高，资源忧患意识、依法用地意识明显增强，有力地促进了新法的顺利实施。

（二）耕地保护机制不断健全，耕地保护力度不断加。一是建立耕地保护责任制和目标考核办法，明确各级耕地保护的目标和责任。特别是在基本农田保护方面，市、县、镇、村、农户逐级签订了基本农田保护责任，全市共签订55万份，确保责任落实到人，措施落实到位。二是建立健全了耕地占补平衡制度、缴纳耕地开垦费和新增建设用地有偿使用费制度、基本农田保护区管理制度、监督检查制度等制度，并严格执行基本农田“五不准”等上级关于耕地保护的各项政策，实现了耕地保护工作的制度化、规范化。三是力实施土地开发整理复垦工作，增加有效耕地面积。“十五”期间，我市争取国家级、省级土地开发整理项目26个，争取资金2.2亿元，全市通过开发整理复垦增加耕地3000多公顷。*年土地利用总体规划修编时，确定我市耕地保有量为192969.12公顷，基本农田面积为169943.86公顷，基本农田保护率为88.1%。到20*年，我市经审批的建设用地，连续7年实现耕地占补平衡，基本农田保护率始终保持在88.1%以上。

（三）土地市场不断规范，土地资源的市场化配置程度不断提高。一是建立土地储备制度。市及各市国土资源部门都成立了土地储备中心，通过收回、收购等方式储备土地，并制定土地供应计划，根据市场情况，适时推向市场，起到宏观调控土地市场的作用。二是建立国有土地使用权招标拍卖挂牌出让制度。*年，市政府出台了《*市国有土地使用权招标拍卖办法》；20*年，又出台了《关于进一步加强市区土地市场管理促进经济发展的通知》。两个文件都明确规定，对商业、旅游、娱乐、房地产开发等经营性用地，必须采取招标拍卖挂牌方式出让。20*年，各市区都建立了经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让制度，率先在全省全面实行。20*年以来，国土资源部门建立健全了局长办公会集体会审出让底价制度、现场监督公证制度、监督管理方案审批备案制度、公告和信息披露制度、拍卖底价和竞买人报名保密制度等制度，不断完善工作程序，使“招拍挂”工作规范运行，国有土地的资产价值得到充分显现。20*年，我市又进行了工业用地招标拍卖挂牌出让试点。20*年，全市“招拍挂”出让经营性土地129宗，实现政府纯收益9.5亿元，占土地总收益的比例由*年的6%提高到59%。三是建立地价管理制度。*年，我市将市区土地划为7个级别，制定了相应级别不同用途的基准地价。随着经济的发展和城市基础设施状况的改善，20*年和20*年，又对土地级别和基准地价进行了两次调整，使地价水平与经济发展水平相适应，保证了国有土地资产的保值和增值。对采取协议方式供地的，供地价格均以基准地价为基础依法进行评估，并经国土资源部门集体会审确认，保证了土地出让的公平、公正、公开，确保国有土地资产不流失。四是建立国有土地使用权挂牌转让交易制度。市及各市都建立了土地交易市场。除城镇居民住房、法院判决等国有土地使用权转让外，对其他国有土地使用权转让实行在交易中心挂牌交易，对申报的转让价格低于实际评估价格20%的，政府行使优先购买权。该制度的建立，培育和规范了土地二级市场。土地市场建设的不断深化，使土地资产收益逐年幅度增加。20*年，全市实现政府土地纯收益16.3亿元，是*年的10倍。

（四）征地管理不断加强，被征地农民的合法权益得到有效保障。重点强化了四项措施：一是规范征地程序。凡是征地前没对土地补偿标准进行听证或测算征地标准达不到我市最低标准的，国土资源部门一律不受理征地审批报件。二是依法适当提高征地补偿标准。新法出台后，我市对征地补偿标准进行了3次调整。*年，市政府办公室下发17号文件，将市区征用土地年产值标准和地上附着物标准提高了20%左右。20*年，市政府办公室转发《省政府办公厅关于调整征地年产值和补偿标准的通知》，规定城市规划区内耕地年产值最低标准环翠区为每亩1800元，荣成市、文登市为每亩1600元，乳山市为每亩1400元；城市规划区外耕地最低年产值标准为每亩1000元。土地补偿费和安置补助费标准，两项合计不得低于亩产值的16倍。为有效解决征地中同地不同价的问题，使征地工作更加公平合理，并进一步提高征地补偿标准，按照国土资源部和省国土资源厅的统一部署，从20*年下半年开始，国土资源部门在全市组织开展了征地区片综合地价和征地统一年产值标准制订工作。在城市规划区内征地的，适用区片地价；在城市规划区外征地的，适用统一年产值标准。市区区片地价分了10个区片、5个级别：分别是每亩8万元、7万元、5万元、4万元和3万元；统一年产值分了5个区域，标准都是每亩1300元，补偿倍数分别是23倍、22倍和20倍。目前各市区全面完成了制订工作，待省上批准后公布实施。三是严把征地补偿关。从20*年开始，对新增建设用地，供地报件中必须附被征地村出具的土地补偿费到位证明和被征地农民领取补偿费的证明，否则国土资源部门不予受理和批准供地。四是做好失地农民的安置工作。我市先后采取了货币安置、农业安置、留地安置、转权让利、土地入股等安置方式。为从根本上解决失地农民的生活问题，20*年，市政府下发《关于建立失地农民基本生活保障制度的实施意见》，通过“政府出一块、村集体补一块、农民个人缴一块”的方式，把失地农民的基本生活纳入社会保障体系，实现保障的社会化。目前各市区都根据实际情况出台了相关政策。

（五）执法监察机制不断健全，土地执法力度不断加。市县两级国土资源部门都成立了执法监察科，组建了执法监察支队和队，建立了市、县、镇、村四级土地动态巡查网络，制定了《*市土地动态巡查办法》，与公安部门建立了联合执法机制，对土地违法案件做到早发现、早制止、早处理。20*年以来，扎实开展了城市房地产开发建设用地清理整顿、土地卫片执法检查、土地市场秩序治理整顿、开发区清理整顿等集中治理整顿工作，全市共制止土地违法行为500多起，立案查处土地违法案件930余件，拆除违法占地建筑面积11万平方米，有力地规范了土地市场秩序。截至20*年，市国土资源局连续3年被市整规办评为整顿和规范市场经济秩序先进单位；20*年，被山东省整规办评为土地市场秩序治理整顿先进集体。

（六）土地调控力度不断加，促进了全市经济的平稳运行。20*年，国务院把国土资源部门定位为宏观调控部门，把土地作为宏观调控国民经济的重要手段，下发了国发〔20*〕28号和〔20*〕31号文件，制定了一系列土地调控的措施。对此，我市态度鲜明，行动积极，措施果断，一是严格执行国家产业和用地政策，从严控制新增建设用地。做到“三禁止、一严格”，即禁止向违背国家产业政策、高耗能高污染、违反土地利用总体规划和城市建设规划的项目供地，严格控制列入国家产业政策限制类的项目用地。二是严格按照上级要求，认真开展20*年新开工项目用地清理工作。今年国庆节期间，市国土资源局组成7个督导检查组，进驻各市区，对新开工项目逐个进行土地报件档案和实地现场督导落实。对10个违法占地项目全部依法进行了查处，其中依法拆除的4个，没收的3个，移送公安机关立案处理的3个，恢复土地原状的1个；对8个项目进行了罚款；给予党纪、政纪处分的责任人10人，追究刑事责任的2人，做到了既处理事，又处理人。10月16日，我市新开工项目清理工作顺利通过国务院督查组的检查验收。

（七）服务功能不断增强，对经济社会发展的保障能力不断提高。一是强化窗口办文工作，提高服务效率。各级国土资源部门都建立了窗口办文制度，把土地审批事项纳入窗口管理，实行“受理”与“办理”分开。依托城镇地籍信息系统，把城镇居民土地登记发证时限由法定的2个月缩短到15分钟以内，极地方便了市民。20*年，市国土资源局办文窗口被省国土资源厅和市直机关工委分别评为“优秀办文窗口”和“文明窗口”；20*年—20*年，连续4年被市行政审批中心授予“群众最满意窗口”称号。二是坚持开源节流，力推进土地节约集约利用。在节约用地方面，全市通过旧城改造、治理“城中村”和“空心村”、处置闲置土地等措施，盘活土地1.6万多亩，节约土地7000多亩。在集约用地方面，20*年，市政府下发31号和38号文件，对30个类别工业项目用地的投资强度、建筑密度、容积率、绿化率做了详细的规定。依据这两个文件，国土资源部门在用地审批中严格把关，对达不到我市土地集约利用控制标准的，坚决不予批地或核减用地面积。我市土地节约集约利用工作得到省政府的充分肯定，20*年，全省土地利用管理工作暨节约集约用地先进企业表彰会议在我市召开，我市金猴集团、万得集团、三角华盛轮胎、华力电机等8家企业受到表彰。三是千方百计保证项目落地。20*年以来，我市共争取审批建设用地8.3万亩，综合全省各市城市面积和经济发展、财政收入等因素（这些因素是省上分配用地指标时的参考依据），批地总量排在全省15个市（除济南、青岛外）前列。坚持有保有压、区别对待的供地政策，实行“五个优先”，即优先保证国家、省、市重点工程，教育、卫生等经济社会发展薄弱环节，高科技项目，重点利用外资项目以及资金到位的项目用地。

20*年，市政府被省政府评为全省实施20*-20*年度国土资源管理目标责任制先进单位。20*-20*年，市国土资源局连续4年被*市委市政府评为先进单位；20*年，被省国土资源厅评为全省国土资源管理工作先进单位；20*年，被人事部、国土资源部授予“全国国土资源系统先进集体”称号；20*年，荣成市国土资源局、文登市国土资源局被省人事厅、国土资源厅授予“全省国土资源系统先进集体”称号。

二、土地管理中存在的困难和问题

（一）社会各界特别是个别地方领导依法用地意识有待进一步增强。个别地方把发展同多占地划等号，认为发展就要多占地，多占地就是发展。有的地方用地根本不把土地利用总体规划放在眼里，想开发哪块就开发哪块，投资商看中哪块就给哪块，不管符不符合规划，不管有没有用地指标，也不管是不是基本农田，对国土资源部门的依法制止和规范，他们认为是阻碍经济发展。有的地方甚至搞“毁地招商”，什么项目也没有，把地推平了再说。有的乡镇以租代征违法用地现象比较突出。

（二）土地节约集约利用水平有待进一步提高。近年来，我市在优化土地资源配置、推进土地节约集约利用上进行了不懈地探索，积累了一些成功的经验。但从总体上看，社会各界节约集约用地的意识还不强，土地节约集约利用还停留在较低水平。开发区中工厂建一层厂房的较多，有的还讲排场，建花园式工厂，搞面积绿地，土地利用效率较低。土地闲置浪费的现象比较突出，不是有项目没地，而是有地没项目，不是土地制约了经济发展，而是有些地方土地的闲置荒芜引起了群众的不满。土地集约利用的审批考核机制有待于进一步健全，有的企业不是根据投资强度确定用地面积，而是虚报投资强度到国土资源部门骗取多批地；批地后，一些用地单位没有按照规定的标准进行投资、建设。

（三）征地中损害农民利益的现象仍然存在。发展经济、推进工业化必须要占用农民集体土地，但是农民集体土地转为建设用地的过程，应当是农民分享工业化、城镇化成果的过程，应当有利于增加而不是损害农民的利益，应当有利于缩小而不是扩城乡的差距。但有的地方领导干部脑子里缺乏这种观念，截留、挪用征地补偿费的现象依然存在，甚至违背农民意愿强行征地。造成征地纠纷不断发生，农民上访不断出现，影响社会稳定。据统计，因为征地问题引起农民上访占土地量的40%。从反映的情况看，有的地方的征地行为作风粗暴、性质恶劣，庄稼眼看就要收了，一夜之间强行把地推平，这种做法必须纠正。

（四）土地历史遗留问题较难处理，亟待妥善解决。近年来土地方面暴露出来的历史遗留问题较多，其中最突出的有三个方面：一是原来出让的土地，后来由于《森林法》的有关规定或者规划调整为绿地等原因，使土地使用者不能按原用途使用，形成遗留问题，比如初村北海、张村沿海等1.3万亩土地。土地使用者纷纷要求解决，处理难度很。二是乳山银滩开发区于*-*年越权批准出让的一些土地，现在还有1万亩左右由于当时没有确定具置而空挂，用地单位都来找，难以解决。三是以前有的乡镇搞以地生财，把地擅自卖给开发商，由于没经过转用征收，不能办理正常的用地手续，前任领导把收开发商的钱挪作他用，换届后下一任领导不承认，现在开发商想办理用地手续，符合规划的没有资金，不符合规划的办不了手续。

三、今后我市土地管理的思路和措施

今后我市的土地管理工作，将以这次市人常委会审议《土地管理法》贯彻情况为契机和动力，紧紧围绕市委“1161”工作思路和目标，认真贯彻崔曰臣记、宋远方市长、刘命信副市长今年10月9日到市国土资源局调研时的重要指示精神，规范管理，高效服务，开拓进取，扎实工作，为全市经济社会又快又好发展提供可持续的土地保障和优质高效服务，重点做好五个方面。

（一）严格保护耕地，保障粮食安全。一是按照科学发展观的要求，认真开展土地利用总体规划修编工作，使修编后的规划既有利于保护耕地，又为经济发展留出合理的用地空间。二是严格落实耕地保护目标责任制。定期对耕地和基本农田的保护情况进行检查考核，进一步强化各级人民政府主要领导对土地管理和耕地保护的责任。按照“基本农田标准化、基础工作规范化、保护责任社会化、监督管理信息化”的总体要求，严格保护基本农田，坚决制止通过修改土地利用总体规划等方式规避占用基本农田报批的违法行为，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量不降低。三是力实施土地开发整理复垦。积极申报部级、省级土地开发整理复垦项目，争取专项资金。认真落实《*市土地开发整理复垦专项资金管理暂行办法》，加强对专项资金使用情况和项目实施情况的监督检查，并全面推行项目招投标管理，实现土地开发整理复垦的规范化运作。

（二）节约集约用地，提高土地综合利用率。加宣传力度，彻底转变粗放的用地观念和习惯，提高社会各界的节约集约用地意识。加强建设用地审批管理，建立健全土地集约利用考核评价办法和体系，遏制圈占土地和粗放用地。一是批前严格审查。建设项目办理立项手续前，由项目所在地的国土资源部门进行用地预审，未经用地预审的，一律不予转报批次用地和批准供地。二是批中严格把关。对超过规定用地定额标准或达不到我市集约利用控制标准的，压缩用地面积或不予批准用地。三是批后严格监管。建立新批土地信息库和跟踪检查台帐，建立新批用地项目现场公示制度，及时向建设单位下发提示和督促建设通知，定期跟踪检查，防止土地闲置。把企业现有土地利用情况作为新增供地的重要依据，对土地利用率高的企业，在新申请用地时优先安排；对达不到节约集约用地规定标准的企业，暂缓新的用地审批，待其将原有土地达到节约集约利用标准后，再考虑新的用地审批，促进企业节约集约用地。

(三)拓宽用地空间,保障经济发展。一是立足内涵挖潜，彻底清查、充分利用批而未供的土地、闲置土地、空闲土地等存量土地，提高土地利用率。二是继续争取农村建设用地整理与城镇新增建设用地挂钩试点工作，通过农村建设用地减少和城镇建设用地增加，优化城乡用地结构，拓宽城市用地空间。三是全面摸清全市范围内可利用的盐田、废弃虾池和沿海滩涂，在充分做好环境影响论证和符合规划的前提下，区别不同情况，采取灵活有效的方式加以利用。四是加向上沟通协调力度，积极争取国家、省上预留的建设用地指标，缓解土地供需矛盾。

（四）加强和改进征地管理，维护农民利益。一是把提高征地补偿标准落到实处。征地统一年产值和区片地价批准公布前，严格执行威政办发〔20*〕69号文件规定的征地补偿标准，确保被征地农民的生活水平不因失地而下降。征地统一年产值和区片地价出台后，严格按照新的标准执行，切实解决征地标准偏低和同地不同价的问题。二是严把征地补偿关，确保征地补偿费及时足额到位。征地补偿安置费用不落实的，一律不予受理上报省政府批次征地报件；征地补偿安置费用不到位的，一律不批准供地。探索建立征地补偿款预存制度和统一收缴、发放机制，减少发放环节，防止截留、挪用。

篇3

1、继续加大建设用地指标争取力度。要用好、用活中、省对革命老区的扶持政策和支持我市率先实现城乡统筹发展的优惠政策，做好开源和节约集约用地工作，拓宽建设用地服务保障渠道。要加快建设项目用地报批进度，重点建设项目用地提前介入，急事急办，主动协调解决土地报批中的有关问题，积极协助工业园区管委会和建设用地单位做好土地报批前的组卷上报审批工作。

2、加强用地协调和征迁保障工作。要严格征地程序，提高征地效率，进一步完善征地拆迁工作机制，积极协调理顺用地单位与被征地村组的关系，及时解决用地中产生的矛盾和问题，为重点项目用地提供服务和保障。重点做好工业园区、白坪新区和石化厂开发用地前期的征地拆迁工作。

3、加强土地预审把关。要严格执行国家规定的项目用地标准，按照土地利用总体规划的要求，从严进行建设用地预审。特别要提前介入，从项目用地选址着手，对照项目用地标准和规划用途严格审查，引导项目控制用地规模、合法用地，从源头上减少违法用地的数量，提高节约集约用地水平。

4、大力推进城乡建设用地增减挂钩试点工作。进一步拓宽思路，充分挖掘可利用的农村建设用地，积极争取城乡建设用地增减挂钩指标，做好增减挂钩项目实施方案编制、立项和审查报批工作。落实乡镇及相关部门的工作责任，配合有关部门启动实施沿河湾重点镇增减挂钩项目区规划方案，确保城乡统筹建设用地增减挂钩试点工作规范、健康、有序推进。积极探索低丘缓坡土地综合开发利用工作，保障建设用地需求，缓解耕地保护的压力。

二、严格落实耕地保护制度，确保实现总量动态平衡

5、坚定不移地落实耕地保护政策。全面完成永久基本农田划定及建库工作，完善耕地保护相关资料，实现基本农田落地到户、上图入库和上报备案。深化耕地保护新机制建设，下发各乡镇基本农田保护图件，引导乡级政府自觉核对项目占地情况，督促村级组织自觉检查报告保护情况，坚守耕地红线，做到严而又实，全面完成耕地保有量69万亩和基本农田40.89万亩的保护任务。

6、切实加强耕地占补平衡工作。加快完成土地整治规划的编制工作，加快市、县级土地整治工程项目实施进度，全面完成3400亩新增耕地目标任务和3000亩高标准基本农田建设任务。充分挖掘耕地后备资源，规范实施工程项目，及时报备入库配号，切实解决补充耕地和建设用地报批的矛盾。

7、积极推进沟道土地整治工作。加强与水务部门的协调配合，合理开发利用后备资源，规范推进沟道土地整治工作。认真规划设计，严格规范管理，严把工程质量，高标准高质量地完成好沟道土地整治示范工程。

三、进一步强化土地收储和出让工作

8、切实加大土地收储力度。要积极协调各相关部门，密切配合、科学规划，坚持内涵挖潜，盘活存量土地，提高利用效率。认真分析土地市场，科学制定土地收储方案，积极谋划组织实施土地收储项目，变被动收储为主动收储。拓宽土地收储融资渠道，提高资金使用效率，降低收储成本。

9、严格执行土地出让招拍挂制度。继续推进“两违”清理整治工作，保持高压态势，强化对每个环节的督促和监管，做到公开透明，阳光操作。严格出让工作程序，由局主管领导牵头，勘测、收储、地籍等单位共同配合，规范出让资料，认真做好出让土地的管理工作。推进土地市场建设，完善公开公正招拍挂出让制度，坚决杜绝“毛地”出让，全面实施“净地”出让，优化土地资源配置，显现土地资产价值。

10、大力推进节约集约用地。严格控制建设用地规模，坚决不向“两高一资”、产能过剩和重复性建设项目供地，确保实现单位GDP新增建设用地消耗下降。继续加强用地供应动态监管，采取切实有效的措施，加强对闲置土地和各类违规违约用地行为的查处，促进已供土地合理开发利用。

四、严厉打击违法行为，做好2012年度卫片执法检查工作

11、切实加强国土资源宣传工作。制定宣传方案，组织策划土地、矿产、地质灾害、测绘法律法规等一系列有影响力的专题宣传活动，切实增强宣传的实际效果。更加重视网络宣传，全面加强门户网站建设，大张旗鼓地开展国土资源典型宣传报道，营造良好的国土资源管理工作氛围。

12、扎实认真做好2012年度卫片执法检查工作。加快完成“土地违法违规专项预警行动”，加大典型案件公开曝光、挂牌督办、警示约谈、责任追究的力度，积极主动做好整改工作，把违法违规占用耕地数量降到最低，确保不超过15%的约谈线。

13、严厉打击非法买卖土地和违法用地行为。明确国土资源执法监察工作职责，由执法监察大队局领导的领导下统一协调部署所有案件调查、处罚、执行等事宜，矿产资源管理站和各基层国土所根据各自职责具体承办案件。细化日常巡查工作规则，推行村级土地联络员制度，及时报告并妥善处置违法行为，尽可能把违法违规用地现象遏制在萌芽状态。继续做好“两违”整治的案件查处及出让金追缴工作，继续严厉打击非法买卖土地和乱修乱建行为，加强案件移送工作，完善相关证据资料。

14、切实做好维稳工作。从征地拆迁、用地审批和案件查处等方面入手，深化矛盾纠纷排查化解工作，多途径化解矛盾，从源头上减少国土资源上访问题。着重要严肃查处违法违规问题，及时调解土地纠纷，提高群众的信任度，维护社会和谐稳定。

五、严格矿政管理，提高矿产资源保护利用水平

15、不断规范矿产资源管理工作。加快矿产资源勘查步伐，摸清矿产资源种类和资源储量。围绕“三率”调查与评价工作，全面开展矿山储量动态监管，建立健全矿产资源有偿使用制度，完善矿业权交易有形市场，推进矿产资源节约集约利用，实现科学合理配置资源。继续做好矿产资源补偿费征收工作，完善矿产资源开发利用四级联网监管机制，全面整顿规范矿产资源开发秩序，严厉打击无证勘查、非法开采行为，确保矿山安全生产。

六、落实群测群防，全面加强地质灾害防治工作

16、继续加强地质灾害监测防治工作。大力宣传地质灾害知识，提高群众知晓度和防灾减灾意识。汛期前完成年度地质灾害防治方案编制工作，经政府批准后下发执行。严格执行“汛期值班、险情巡查和灾情速报”三项制度。加强地质灾害巡查排查，及时消除地质灾害隐患。严格建设项目地质灾害危险性评估制度，严防人为引发的地质灾害。适时开展地质灾害应急演练。完善群测群防网络体系，提高预报预警能力，进一步提高成功预报率，最大限度地减少人员伤亡和财产损失。

七、夯实业务基础，全力提升国土资源管理服务水平

17、不断强化地籍管理工作。加强农村地籍调查和土地权属纠纷调处。规范土地登记发证工作，加快推进包括农村宅基地在内的集体建设用地使用权确权登记发证。启动开展宗地统一代码编制工作，全面如实完成年度土地变更调查，完成土地登记信息动态监管查询系统建设。

18、加强信息化建设与应用。加快国土资源信息化建设工作，全面建成远程视频会议系统和数据交换系统，对国土资源数据进行整理入库，实现国土资源系统电子政务办公，土地规划预审和采矿权审批业务在网上运行，推进国土资源遥感监测“一张图”建设，进一步完善综合信息监管平台。

19、不断加强测量测绘工作。继续强化建设用地勘测定界服务工作，并收集完善基础测绘资料，提高测绘成果的应用水平。逐步加强测绘监督管理工作，规范测绘市场秩序。

八、进一步加强领导班子和干部队伍建设

20、加强干部队伍建设。要把学习宣传贯彻党的十精神作为今年的首要政治任务，摆上重要议事日程，着力抓好落实，切实把学习宣传贯彻党的十精神转化为自觉行动。加强干部教育培训工作，努力提高国土资源系统干部的政治素养和业务能力。加大干部交流力度，建立优秀人才脱颖而出的用人机制，充分调动全系统干事创业的积极性。

21、坚持依法行政。认真落实国土资源法律法规和方针政策，加强国土资源依法行政制度建设，促进基层依法行政。加快建立完善国土资源各项办事程序，严格依法办事。大力推进政务公开和政府信息公开，实行“阳光政务”，改进网上报批、窗口办文，自觉接受社会监督。认真做好例行土地督察有关事宜，接受督察，改进工作，确保国土资源管理工作依法有序开展。

篇4

关键词：油田；企业；节约；土地

我国人多地少，土地供需矛盾日益尖锐。土地问题始终是现代化进程中一个带有全局性、战略性的重大问题，科学合理节约集约利用土地，不仅关系当前经济社会发展，而且关系国家长远利益和民族生存根基，因此，坚持最严格的土地管理制度，合理节约集约利用好土地，对油田企业具有重大而深远的意义。

一、制定系列土地管理规章制度，加大对节约利用土地工作的宣传。

为加强土地管理水平，合理使用土地资产，2008年胜利油田根据《中华人民共和国土地管理法》、《山东省实施〈土地管理法〉办法》、《中国石油化工集团公司土地管理暂行办法》等有关法规、政策，结合胜利油田用地实际情况，对1999年制定的土地管理规定《胜利石油管理局土地管理办法的通知》和《胜利石油管理局建设用地标准》进行了修订完善，印发了《胜利石油管理局新增建设用地管理暂行规定》和《胜利油田分公司新增建设用地管理暂行规定》,从而健全和完善了油田土地管理规章制度，理顺了土地管理程序，加大了土地管理力度，使油田的土地管理工作步入了规范化、制度化的轨道。同时，加强土地国情教育，增强土地忧患意识，使节地观念深入人心。运用各种宣传手段，大力宣传《土地管理法》、《城乡规划法》、《基本农田保护条例》、《物权法》、《农村土地承包法》等法律法规，教育广大干部职工充分认识到节约土地对油田发展的重要意义。

二、推行规范化用地标准，节约使用土地。

对新建项目用地实施全过程监督巡查，从项目的前期规划、设计、征地、施工及投产使用等各个环节，严格土地的规范使用，防止多占地，滥占地以及违法用地现象的发生。

自新《土地管理法》颁布实施以来，油田上下为了深入贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，在认真抓好宣传教育的同时，结合油田实际，制订了《胜利石油管理局土地管理办法》、《胜利石油管理局建设用地标准》等建设用地管理制度，逐步将土地管理工作纳入了制度化管理轨道。以降低建设项目用地标准，大力推行规范化施工为突破口，节约使用土地。在总结过去节约用地经验的基础上，结合推行项目法管理，制定了物探、钻井、油建、铺设管道、架设线路、试油作业和基础建设等8个方面35类施工建设项目的限额用地标准。为建设用地的管理、监督和考核，提供了操作依据。钻井工程是油田用地的大户，近几年来，胜利油田每年打井都在1300口左右。过去，单井井场永久性占地3.9-5.4亩，借助新土地法实施的有利时机，油田土地管理决策者，在深入钻井一线调研的基础上，经过科学论证，大幅度压缩了井场征地面积，在全油田范围内统一执行单井3.1亩永久征地的新标准。全油田各单位，为把标准落到实处，积极想办法、出主意，推行规范化施工，采取有效措施，节约使用土地。物探施工，为了少碾压土地，不断总结节约用地的新经验。施工中普遍推行了“车走一条线，钻机背水罐，人抬肩扛放大线”的“一”字工作法。物探三维测线施工用地，由原来的10多亩，压缩到现在的3.74亩；三维地震作业每平方千米用地控制在了80亩之内。自新《土地管理法》颁布实施以来，新增建设用地数量呈逐年下降趋势，通过压缩井场永久性用地，节约土地面积8320亩，节约用地取得了显著的成效。

三、通过采用生产施工新技术，提高节约用地效益。

石油开发生产离不开土地，哪里地下有油，就要在哪里占地打井，这是油田生产建设用地的特殊性，石油开采占用耕地是无法避免的客观现实。因此，采取有效措施，集约高效利用土地，尽力减少耕地的占用，对油田落实好土地基本国策有着直接的现实意义。随着科学技术的发展，油田生产施工工艺水平不断提高，特别是上世纪九十年代以来，水平井、侧钻井和丛式钻井新技术的发展与应用，为节约用地，减少耕地的占用创造了条件。

乐安油田，位于东营市广饶县城北的吨粮田之内，当地人均耕地只有0.75亩。为了有效地节约耕地，胜利油田对乐安油田的开发，进行了综合科学论证，打井全部采用了丛式钻井新技术，把计划安排的119口油井，集中到26个钻井平台上，打定向斜井。即由一场一井改为一场多井，节约耕地210亩，既减少了征占地费用2000余万元，又受到了当地政府和农民群众的欢迎。

陈家庄油田是十五期间胜利油田分公司滚动探明的具有千万吨级储量规模的重要能源接替阵地。该油田位于利津县陈庄镇农业生产重点区域，生产开发区域内80%是基本农田以及沟渠、水库等农业配套设施。在产能建设方案设计过程中，为了最大限度的节约耕地，油田土地管理部门与地质技术人员通过反复科学论证，精确测算，提出了多打斜井、丛式井组，加密开发井网的设计方案。把设计方案中的163口井集中到39个钻井平台上，打丛式井组，并采用定向斜井技术，尽量避开基本农田和相关的农业配套设施。通过这些措施，圆满完成42.9万吨产能建设目标，节约耕地273.4亩，取得了很好的经济效益和社会效益。1999年以来，油田共打丛式井组697个（单井2850口），仅此一项共节约土地4390亩。

近几年来，随着侧钻井技术的成熟与应用，利用老井场打侧钻井，成为胜利油田油气开发战线上的一道亮丽风景。这项技术的应用，又为油田依靠科学技术，实现节约用地，开拓了广阔的空间。胜利油田自上世纪60年代初期勘探开发以来，已出现报废井4000多口，占地27000多亩，其中耕地约有10000亩。挖掘这些土地的使用潜力，更好地为生产建设服务，大有文章可作。自1999年以来，油田地质、规划、土地、开发和钻井等部门，加强工作协调，对老油田实施综合调整改造。采用侧钻井新技术，在老井场上打侧钻井，既降低了油田生产成本，又有效地减少了新增用地。

四、挖掘存量土地潜力，科学合理利用土地资源。

在土地的利用方面，要本着“高效、节约、合理、珍惜”的原则，坚持“能用已征地，不再新征地；能用非耕地，不占用耕地；急用先征、暂不用缓征、能少征不多征；可征可不征坚决不征和有劣地不占好地；能用荒地不占耕地；能用边角地，不占好耕地”的准则，严把项目规划关、选址关和施工占地关。

胜利油田开发建设40多年来，拥有使用权的土地达140多万亩，其中，城镇存量矿区建设用地近11万亩。这些土地基本上都是在计划经济体制下征占的，土地利用率相对较低，有的建设项目存在宽打宽用的现象。挖掘这些存量土地的使用潜力，提高利用率，对减少油田新增用地数量，降低用地成本费用支出，有着十分重要的作用和意义。

近几年来，胜利油田积极适应和推进土地利用方式向集约高效转变，改变了上项目铺摊子外延粗放用地的旧观念，把“能用存量土地的，决不新征用地”作为一项重要原则，贯穿到实际工作中去。为了进一步强化对存量土地的利用和管理，2001年，油田在资金十分紧张的情况下，投资867万元开展土地管理信息系统的建立工作，采用了先进的GPS卫星定位技术，建立了土地图形库和数据库，并实现了宗地数据和图形的联接与互查，达到了土地利用现状可视化、统计管理系统化和地籍管理坐标化的要求。方便了对土地利用程度和现状的查询，为更好地利用和挖掘存量土地的使用潜力，促进土地利用方式实现根本性转变奠定了基础。在矿区建设上，坚持统筹规划，盘活存量，合理用地。对职工住宅区，实行综合调整改造，拆平房建楼房，提高存量土地利用率。自1999年以来，胜利油田新建职工住宅1200多万平方米，占地2.1万亩，全部通过存量土地挖潜实现的。

篇5

亮点一：从重“规模”到重“布局”，实行城乡建设用地空间管制制度

划定建设用地扩展边界，实行城乡建设用地空间管制制度，是新《纲要》较为引人关注的一个新思路。

从1998年起，我国开始实行土地用途管制制度，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。通过上轮规划的实施，这项制度取得了良好效果，同时也暴露出一些不足，主要表现为，土地用途管制主要着眼在土地用途分类及其数量规模基础上，没有直接涉及土地的空间属性及其影响，因而在规范土地利用空间秩序、引导土地利用布局方面发挥的作用受到较大局限。

基于这种考虑，《纲要》提出实行城乡建设用地空间管制制度，主要内容包括：

实行城乡建设用地扩展边界控制。各地要按照分解下达的城乡建设用地指标，严格划定城镇工矿和农村居民点用地的扩展边界，明确管制规则和监管措施，综合运用经济、行政和法律手段，控制城乡建设用地盲目无序扩张。

落实城乡建设用地空间管制制度。城乡建设用地扩展边界内的农用地转用，要简化用地许可程序，完善备案制度，强化跟踪监管；城乡建设用地扩展边界外的农用地转用，只能安排能源、交通、水利、军事等必须单独选址的建设项目，提高土地规划许可条件，严格许可程序，强化项目选址和用地论证，确保科学选址和合理用地。

简而言之，核心内容是两句话：一是划定扩展边界。二是落实管制规则。也就是在土地利用总体规划当中，把城镇、工矿、农村居民点可以扩展的空间界限划下来、落下来。将来城镇、工矿、居民点只能在这个圈里发展，不能出圈。划了这个圈之后，对圈内和圈外采取不同的管理办法，对圈内用地简化程序，对圈外用地严格控制。

其意义至少有以下几点：第一，可以在空间上把《纲要》确定的建设用地规模落实下来。第二，能够更好地控制城镇、村庄的盲目扩张。这些年城镇扩展占地非常多，摊大饼，用一个圈给圈死，将来城镇就不能摊大饼式发展。第三，能够更好地保护耕地、保护生态环境。因为建设集中在圈内，圈外的耕地、基本农田以及其他生态用地得到保护。

过去，土地利用总体规划比较重视规模和指标控制，并通过指标分解和年度计划逐级得到落实，对于土地利用布局的落实没有明确的制度保障。建立建设用地空间管制制度后，建设用地的总体格局将在规划中明确确立起来，有利于各类用地的集约、高效、协调、有序配置，有利于城乡与区域土地利用的分工协作，促进形成良好的土地利用格局。

从某种意义上说，这才是完整的土地用途管制制度。

亮点二：着眼城乡统筹，优化土地利用结构

《纲要》提出的优化城乡用地结构和布局的目标，实际上是对规划安排和城乡用地配置的一个十分重大的思路调整。

具体目标如下：农用地保持基本稳定，建设用地得到有效控制，未利用地得到合理开发；城乡用地结构不断优化，城镇建设用地的增加与农村建设用地的减少相挂钩。到2010年和2020年，农用地稳定在992656万亩和1003253万亩，建设用地总面积分别控制在50610万亩和55860万亩以内。城镇工矿用地在城乡建设用地总量中的比例由2005年的30％调整到2020年的40％左右。

统筹城乡用地，优化城乡用地结构和布局，既是节约集约用地的重要途径，又是统筹城乡发展的客观需要。

长期以来，我国城乡差别明显，而且随着经济社会的发展，这种差别还在扩大。能否实现城乡统筹，关系到我们国家经济社会健康稳定和可持续发展。而促进城乡分割的二元经济结构向统一的市场经济结构转变，落实到土地上，就是要正确处理城乡土地利用关系，开辟城乡土地通道，实现城乡土地资源的统一配置和城乡土地利用的优化配置。

从另一个角度来看，优化城乡用地结构和布局，也是缓解当前用地矛盾，提高土地利用综合效率的战略性选择。当前我国土地供需矛盾尖锐，资源环境压力增大，如果继续沿袭过去的以外延扩张为主的用地模式，将难以为继。由于种种原因，我国传统的土地利用方式粗放无序，城乡建设用地发展中因结构性问题引发的资源浪费、效率低下等现象比较普遍。我国农村建设用地利用粗放、布局分散，宅基地管理混乱，空心村、闲置地、一户多宅、宅基地超标普遍存在，而且农村建设用地与农村人口的变化呈逆向发展趋势，1997～2005年，我国乡村人口减少了9633万人，而农村居民点用地却增加了11.75万公顷(176万亩)，“城进乡不退”。

解决用地需求，保障经济社会可持续发展，不能仅仅把眼光放在增量和局部上，要有全局眼光，充分认识到结构性的节约才是最大的节约。

亮点三：划分土地利用区，实行差别化的土地利用政策

划分不同的土地利用区，实行差别化的区域土地利用政策，是新《纲要》的又一特点。

《纲要》根据各地在自然条件、资源禀赋、经济社会发展阶段和区域发展战略定位的差异，在东、中、西和东北四大政策分区基础上，根据土地资源状况与利用特点，进一步把全国划分为九个土地利用区，包括西北区、西南区、青藏区、东北区、晋豫区、湘鄂皖赣区、京津冀鲁区、苏浙沪区、闽粤琼区。明确了各区域土地利用管理的重点，有针对性地指导各区域的土地利用和调控。同时，在划分土地利用区，明确区域土地利用方向和重点的基础上，根据资源环境承载能力、土地利用现状和开发潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济产业布局和国土开发格局，按照形成主体功能区的要求，制定了差别化的土地利用政策，

为什么提出实行差别化的土地利用政策?

我国地域广阔，各地区间的区域差异显著，同时，各地区间在资源、环境等方面的关联密切，客观上要求划分不同的区域，因地制宜制定土地利用政策和空间管制措施，指导不同区域土地利用，充分发挥各地区的比较优势、促进区域间合理的分工与协作，实现各区域间统筹协调发展。

但是实际情况却是，各地在经济发展中缺乏统筹，往往各自为战，区域间无序竞争，其结果导致地区产业布局分散且结构趋同，特别是一些高附加值加工工业雷同问题突出，资源配置极不合理，造成大量社会资源闲置浪费，投资效益趋于恶化。

与此同时，盲目的重复建设和超前建设现象普遍。各地经济发展缺乏统筹协调，在土地利用方面的表现就

是日益严重的重复建设和过度超前建设。以基础设施建设为例，近年来，各地纷纷加大了基础设施建设力度，先后上马了一批交通、水利、能源、环保等重大基础设施建设项目，虽然为区域经济的进一步发展奠定了基础，但也因缺乏必要的区域统筹和协调，加上一些地方盲目攀比和片面追求政绩，致使一些基础设施项目盲目重复上马，造成土地资源大量浪费。例如当前一些地方展开的机场建设大战、港口建设大战就是其中代表。

针对各地区间经济社会发展的不平衡和自然条件、资源禀赋的相似性和差异性，我国制定了一系列区域发展战略和政策。这些重大的区域发展战略和政策的贯彻落实，必然要求制定与之配套的区域土地利用战略和政策，按照国家区域发展总体战略的要求，立足形成国土开发新格局，优化配置各业各类用地，引导人口、产业和生产要素合理流动，促进城乡统筹和区域协调发展。有效控制和防止重复建设和产业结构趋同，也迫切需要划定不同的土地利用区，实行差别化的土地利用政策，同其他手段相互配合，统筹区域土地利用。

在这样的背景下，《纲要》在划定土地利用分区的基础上，制定了差别化的土地利用政策，主要包括：对国土开发密度已经很高，资源环境承载能力开始减弱，划定为优化开发的区域，实行更加严格的建设用地增量控制，积极盘活建设用地存量，鼓励土地利用模式和方式创新，促进优化开发区域经济发展方式转变和产业结构升级，促进国家竞争力的提升。对资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好，划定为重点开发的区域，适当扩大建设用地供给，提高存量建设用地利用强度，拓展建设用地新空间，促进重点开发区域支柱产业的培育和经济总量的提升，促进人口和经济集聚能力的进一步提高。对划定为限制开发区域和禁止开发的区域，实行严格的土地用途管制，加强农用地特别是耕地保护，坚持土地资源保护性开发，统筹土地资源开发与土地生态建设，切实维护国家生态安全。

亮点四：质量与数量并重，严格耕地保护

对耕地保护实行质量与数量并重，是《纲要》在严格保护耕地，保障国家粮食安全上的一个新思路。

严格保护耕地，坚守18亿亩耕地红线的主要目的是保障粮食安全，也就是保证一定的粮食生产能力。因此，确保18亿亩耕地不仅仅是数量的要求，核心是保住足够面积的优质耕地和水田。我国耕地基础设施总体上比较薄弱，优质耕地和水田流失过快，补充耕地等级偏低，耕地质量总体下降，严重影响我国耕地综合生产能力，威胁着我国粮食安全和国家可持续发展战略的实施。出于这种考虑，《纲要》对强化耕地质量建设方面作出了安排部署。

一方面加大耕地管护力度。按照数量、质量和生态全面管护的要求，依据耕地等级实施差别化管护，对水田等优质耕地实行特殊保护。建立耕地保护台账管理制度，明确保护耕地的责任人、面积、耕地等级等基本情况。加大中低产田改造力度，积极开展农田水利建设，加强坡改梯等水土保持工程建设，推广节水抗旱技术，大力实施“沃土工程”、“移土培肥”等重大工程，提高耕地综合生产能力。

另一方面要求确保补充耕地质量。依据农用地分等定级成果，加强对占用和补充耕地的评价，从数量和产能两方面严格考核耕地占补平衡，对补充耕地质量未达到被占耕地质量的，按照质量折算增加补充耕地面积。积极实施耕作层剥离工程，鼓励剥离建设占用耕地的耕作层，并在符合水土保持要求前提下，用于新开垦耕地的建设。

同时强调，稳定基本农田数量和质量。严格按照土地利用总体规划确定的保护目标，依据基本农田划定的有关规定和标准，参照农用地分等定级成果，在规定期限内调整划定基本农田，并落实到地块和农户，调整划定后的基本农田平均质量等级不得低于原有质量等级。严格落实基本农田保护制度，除法律规定的情形外，其他各类建设严禁占用基本农田；确需占用的，须经国务院批准，并按照“先补后占”的原则，补划数量、质量相当的基本农田。

亮点五：义务量与任务量分离，严格执行建设占用耕地补偿制度

实行建设占用耕地占补平衡义务量和任务量分离，是《纲要》的新思路。

不少人注意到了《纲要》中的这段话，即：切实落实建设占用补充耕地法人责任制。按照建设占用耕地占补平衡的要求，严格落实省、自治区、直辖市补充耕地义务；支持有条件的地区在完成补充耕地义务的基础上，增加补充耕地任务，确保耕地保护目标实现。对国家重大工程建设项目的补充耕地任务，经国务院批准，通过实施土地整理复垦开发重大工程，在全国范围内统筹安排。

一些人揣测，出台这样的政策可能有其“潜在的台词”。

的确，占补平衡制度是《土地管理法》确定的一个重要制度，但是目前这项制度的落实并不理想。占优补劣、占多补少的情况并不鲜见。据统计，上一轮规划实施以来，共有22个省(区、市)突破规划建设占用耕地指标，8个省(市)来完成耕地占补平衡法定任务。主要是违法用地和变更调查漏变更的建设用地，未完成占补平衡。

如何解决这些问题呢?一方面，要求在编制省级规划时，有关省市人民政府应向国务院作出专项说明，并承担相应的责任，而且要提出补充相应数量、质量耕地的措施。另一方面，对于个别地区确实完成不了占补平衡任务的，例如2010年后，上海、浙江等省(市)由于耕地后备资源耗竭，将陆续出现可实现补充耕地的面积小于应补充耕地的面积，占补平衡难以为继的现象。解决的办法有两个：一是相应调减规划期内新增建设占用耕地指标，消除缺额；二是补充耕地的义务不减，缺额经国务院同意批准，在全国范围内统筹安排，实行易地补充。这大概就是上述“新思路”的由来。

那么，《纲要》提出“国家重大工程建设项目的补充耕地任务，在全国范围内统筹安排”，是否可以理解为在占补平衡制度上开了口子?

其实不能这么理解。因为国务院已有明确规定，各省(区、市)要做到省域范围内的占补平衡。《纲要》为什么又写了这句话呢?因为我国的重大项目很多，比如京沪高铁、南水北调、三峡工程等等，这些项目占用耕地动辄几万亩、几十万亩，如果完全靠当地补充耕地不现实，所以《纲要》规定，对重大项目建设占用耕地的补充任务，经国务院批准，可以通过实施重大的土地整理复垦开发工程，在全国统筹安排。

实际上，国土资源部已经明确，今后要以耕地后备资源状况、补充耕地能力确定占用耕地规模。难以补充耕地的，结合差别化计划管理，相应减少新增建设占用耕地的指标安排，形成耕地占补平衡的倒逼机制。进一步强化用地单位补充耕地责任，把先行补充的耕地做为建设项目用地报批

的前提，做到“先补后占”。

不论如何设计，目的都是一个，实现建设占用耕地占补平衡，牢牢守住18亿亩耕地红线。

亮点六：发挥耕地多重功能，构建生态良好的土地利用新格局

过去我们总是把耕地和其他生态功能用地对立起来，认为只有种树才算绿色空间，习惯将生态环境建设理解为到处种树，甚至把耕地用来种树。实际上，耕地不仅仅是粮食生产的基地，它还具有很强的生态功能。从保障粮食安全和建设美好家园角度考虑，都应该同时发挥耕地的生产和生态建设功能。

近些年来，随着我国经济社会的快速发展，对水、土地和生物资源的开发利用强度日益加大，人为开发建设活动成为生态环境不断恶化的重要因素。工业化和城镇化的快速发展侵占了大量生态用地，使一些对城市生态环境起重要保护作用的耕地、园地、林地、草地、水体等资源永久丧失；摊大饼式的城市扩张和无序蔓延加剧了城市周边生态景观的破碎化程度，阻塞了一些重要的动物迁徙廊道，从而影响到生物多样性保护。

针对上述问题，《纲要》提出，因地制宜调整各类用地布局，逐渐形成结构合理、功能互补的土地生态空间格局。支持天然林保护、自然保护区建设、基本农田建设等重大工程，加快建设以大面积、集中连片的森林、草地和基本农田等为主体的国土生态安全屏障。在城乡用地布局中将大面积、连片基本农田、优质耕地作为绿心、绿带的重要组成部分，构建景观优美、人与自然和谐的宜居环境。

对于快速城镇化地区，要遏制城镇建设用地盲目扩张，鼓励城镇组团式发展，实行组团间农田与绿色隔离带有机结合，发挥耕地的生产、生态功能。严格保护农用地特别是耕地，合理调整农用地结构，大力发展城郊农业；对于平原农业地区，要把严格保护耕地特别是基本农田在土地利用上的优先地位，加强基本农田建设，大力发展生态农业。

一方面，通过保护耕地尤其是基本农田，加强对城市布局的控制，引导城乡用地布局的优化，防止城市“摊大饼”式的扩张。另一方面，鼓励将耕地留在城市内部作为生态用地保留，使得城市建设得到合理的疏解，城市布局虽然有所扩大，但是建设用地没有增加，布局得到了优化。事实上，这也是统筹协调耕地保护与生态建设矛盾的一个“双赢”途径a

亮点七：运用经济手段，强化规划实施保障措施

规划的作用在于落实。为了促进规划落地，《纲要》提出了保障规划实施的各项措施。与上轮规划相比较，这些措施更加注重运用经济手段、发挥市场配置土地资源的作用，充分考虑多方利益，调动地方政府和农民群l众的积极性和主动性，更加强调部门合作及政策的综合运用。

一是健全耕地保护的经济激励和制约机制。提出加大非农建设占用耕地特别是基本农田的成本，鼓励各类建设利用存量和未利用土地；各类建设必须贯彻不占或少占耕地的原则，有效利用存量建设用地和废弃地，引导和鼓励适宜建设的未利用地开发为建设用地；将《纲要》确定下达、层层分解落实的耕地保有量和基本农田保护面积作为国家确定一般性财政转移支付规模的重要依据，实行保护责任与财政补贴相挂钩，通过加大对耕地特别是基本农田保护的财政转移支付力度，充分调动基层政府保护耕地的积极性；鼓励各地建立耕地保护基金，对农户保护耕地直接补贴，充分调动农民群众保护耕地的积极性和主动性。

二是加大补充耕地的资金支持力度。包括：稳定土地开发整理的资金来源。加大耕地和基本农田管护的资金支持力度，新增建设用地土地有偿使用费收入全部用于基本农田建设和保护、土地整理、耕地开发等支出；用于农业土地开发的土地出让收入，向粮食主产区、基本农田保护和土地开发整理重点区域倾斜；大幅提高政府土地出让收益、耕地占用税新增收入用于农业的比例，确保土地出让收益最大限度地支持“三农”、反哺农业；充分运用市场手段拓宽融资渠道，鼓励和引导社会资金用于补充耕地等。

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实际上,早在2007年3月5日,总理在《政府工作报告》中就提出:“一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。”从那时起,“保红线”就作为一项国策在执行着。目前,经济形势虽然严峻,但是耕地红线的地位不会动摇。

保增长是国家当前的中心工作,是工作的大局;保红线是我国的基本国策,事关国家粮食安全、经济安全和生态安全,直接影响到经济增长的质量和经济发展方式的转变。目前开展的“保增长保红线”活动,就是要通过更加积极主动的服务型工作,使保增长的措施更实、更快、更有力,就是要通过不断完善的各种严格的、规范的措施,确保扩大内需项目走得更稳、更实、更有序。

“保增长、保红线”工作具体来说有三大任务。第一,就是保障用地,确保落实扩大内需保增长的调控政策。国土资源管理部门要及时掌握用地需求,要通过开展“保增长保红线”活动,积极研究解决当前土地供需矛盾,摸清用地底数,争取用地指标的倾斜,盘活存量土地,使用地项目投资落地。

第二,就是密切跟踪,及时调整工作思路、改进工作措施。“保增长、保红线”工作要及时掌握国家土地政策新的动向,总结实际工作中的经验,不断改进、完善土地资源管理工作。当前,全国正在贯彻落实《国务院关于促进节约集约用地的通知》(国发〔2008〕3号),正在积极开展统筹城乡土地利用管理制度改革工作。国土管理部门就加快推进农村土地管理制度改革,完善农村土地交易所交易规划和服务体系;就建立健全耕地保护共同责任机制,建立耕地和基本农田保护基金,农村建设用地流转,农村建设节地标准和奖励政策等方面的问题进行了有益探索。

第三,就是依法维护土地管理的良好秩序。有序的发展才是科学的发展、可持续的发展,决不能把保增长和维护土地管理秩序对立起来。

整个行动主要由专项工作、支撑工作和策应工作构成,同时组织做好地方配合工作和同步宣传工作。由于工作涉及面广、项目繁多,总体上分四个阶段进行,分别是:启动部署阶段(3月1日至3月31日)、调研宣传阶段(4月1日至6月30日)、督察推进阶段(7月1日至9月30日)、评估总结阶段(10月1日至11月30日)。

此次“双保行动”不仅划分详细,每个阶段还有自己的关键点,执行起来将更加明确:第一阶段主要是做好组织动员工作,统一思想,为之后的工作营造良好氛围;第二阶段需要摸清各地用地需求的数量和结构,准确掌握建设用地预审和审批情况,提高土地调控政策的针对性、主动性;摸清各地土地利用和管理中暴露出的倾向性、苗头性问题,掌握土地违规违法的新动向;第三阶段则重点突出关键问题和地区,对违反国家产业政策、供地政策或用地标准,搭车用地、借机圈地、侵害农民权益等问题和政策执行不到位的地区进行重点督察,做好重大典型案件查处曝光;最后阶段则是评估行动的成效,研究完善或制定土地审批和监管、土地节约集约利用、集体建设用地流转、工业地价调整、土地征收、划拨用地目录、地质技术信息服务等方面的政策,及时形成制度性成果。

“双保行动”截至8月底已经开展了半年之久,在这段时间里,无论是从全国总的局势来看,还是各省的进度来看,都取得了不小的收获。

在土地规划、计划和审批等方面,通过扩增量、挤存量、调结构、快审批等方式,优先保障国家扩内需保增长的重点建设项目及时落地。国土资源部上半年工作报告中显示已通过预审的建设项目涉及用地面积有351万亩,占全年用地计划指标总量的55.7%;其中,交通、水利、能源用地占83%。全国批准建设用地面积309万亩,比去年同比增长40%;其中国务院批准的重大项目用地面积165万亩,同比增长17%。

从规划计划、产业政策和供地政策、耕地占补平衡、征地补偿安置四个方面,严把建设项目用地预审和审查关,坚决纠正不符合产业政策和供地政策的供地、用地,坚决纠正搭车用地。上半年国土资源部审查退回不符合产业政策和用地报审要求的建设项目报件91件,占受理总量的41%。审查退回不符合要求的建设项目用地报件3件,涉及用地2.2万亩。同时审查核减建设项目不合理用地8914亩。

在保护耕地红线方面,坚持实行最严格的耕地保护制度。按照层层落实耕地保护责任制,国土资源部会同农业部、国家统计局对责任制履行情况进行检查。国土资源部与监察部、人力资源和社会保障部联合出台了《违反土地管理规定行为处分办法》。《办法》规定每年违规违法占用耕地超过建设占用耕地总量的15%,就要对这个地方的主要政府负责人进行问责。上半年检查显示,全国共发现土地违法行为和涉及的土地面积,同比分别下降32.7%和39.8%。

最后是农村土地整治问题。农村土地整治是保发展、保红线的结合点,是统筹城乡发展的新平台,当前还能有效地拉动农村投资和消费需求。农村土地整治可以增加有效耕地面积,改善农业生产条件和农村生活环境,促进土地节约集约利用。1999年至2008年,我国通过土地整治补充耕地4163万亩。国土资源部将按照国务院的要求,大规模地推进这项工作,启动“万村土地整治”示范工程,统筹规划,整村推进,实行田、水、路、林、村综合整治,建设高标准农田。国土资源部将重点抓好1000个国家级示范点,各省区市建设9000个省级整治示范工程。

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关键词：沿海经济带；土地；利用问题；供给政策

一、先进区域或城市土地供给政策的经验借鉴

1.天津市滨海新区政策

多年来，天津市市委、市政府高度重视土地规划和管理，抓经济发展同时，注意合理用地，搞城市建设兼顾耕地保护，提出了一系列保护和利用土地的方针、政策和措施，有力地促进了国民经济持续、快速、健康发展。

在完善土地收益基金专项管理制度方面，天津市提出在统一规划的前提下，建立滨海新区统一的地价体系，健全统一的土地出让金管理办法，合理确定集体建设用地流转的土地收益分配比例，改革土地收益分配使用管理制度。

与此对应，天津还在完善土地储备制度和市场调控机制方面，提出将完善土地储备制度，规范土地储备行为，建立滨海新区统一的土地储备机制，探索委托整理、发行土地债券等方式引入社会基金，解决土地收购储备资金来源。并在已形成的滨海新区城乡统一土地交易平台，实行土地供应计划调控和集中交易，增强政府对滨海新区土地市场调控能力。

2.珠海市土地总体开发策略

(1)贯彻“控制总量，盘活存量，集约开发，保护资源”的原则。

全面清理现状城市建设用地，控制土地供给总量，调整供给结构。整合已供给的建设用地。

(2)整理全市已出让或划拨的闲置土地，对长期闲置或开发不足的用地坚决依法收回。无法收回的土地分清使用性质与开发时序，进行空间功能置换和合理开发时序安排，促进其开发利用。

(3)严格控制中心城区商用土地的供给，整理闲置用地和未开工的城中村改造项目，提高中心城区公共服务设施、公共绿地、市政基础设施等公益性用地的供给比例，加快南湾城区生活居住社区建设。

(4)严格控制土地供给的多渠道和土地的多头管理，理顺机制，严格执行土地储备及商业土地招标拍卖挂牌出让制度，继续发扬“统一规划、统一征地、统一管理、统一开发、统一出让”的五统一传统，建立政府土地供给高度垄断的机制。

二、辽宁省沿海经济带土地供给政策与措施

1.创新土地管理体制，保障科学发展用地

辽宁沿海经济带开发是国家经济发展的主要组成部分，因此，它的发展不仅要立足辽宁，放眼东北，更要全国及东北亚，并有助于从更高层面参与国际区域经济合作。为此要从各方面加强配套政策体系的建立健全。

(1)对重点行业的用地在厉行节约集约前提要予以重视。

辽宁省是我国重要的装备制造业基地，也是我国重要的重工业基地。辽宁省先发展的一些产业如重型装备制造业也是对过去历史的承继和传统优势的发挥，并在我国当前的工业化进程中扮演着不可或缺的重要位置。但是这些重型产业的发展需要占用大量的土地，因此在进行建设用地指标分配时应当给予重视。

(2)坚持规划目标原则性，提高计划管理的灵活性。

要坚持规划目标原则性。对于规划目标特别是诸如耕地保有量、基本农田保护面积等约束性指标，必须确保其“刚性”程度，以维护土地利用总体规划的权威。但在具体实施过程中要提高计划管理的灵活性，对于年度用地计划则可以进行灵活管理和大胆尝试。

2.坚持土地的统筹规划和严格管控

随着经济社会发展对国土资源需求的持续上升，土地供需矛盾将日益尖锐，资源压力将越来越大。因此我们必须坚持以科学发展观为指导，统筹好保障发展与保护资源的关系。

(1)加强规划管控作用

加强土地政策与财政、货币、产业等政策的协调，在土地供应总量、结构、布局、时序等方面积极参与调控。严格落实土地利用总体规划。加强土地利用总体规划的统筹和管控作用。

(2)实行最严格的耕地保护制度

健全和落实严格规范的农村土地管理制度，严格按照规划实施土地用途管制，确保农地农用，农地“农民”用。逐步划定基本农田，严格落实耕地保护责任制，落实好耕地保护基金制度，充分调动农民保护耕地的积极性和主动性。

(3)实行最严格的节约用地制度

土地开发利用要综合考虑地下、地表和地上，开辟土地利用的新空间。要积极盘活存量用地，鼓励开发利用废弃地和未利用地。对项目用地预审严格把关，严格执行供地目录，界定用地规模，对项目建设过程严格监督，加强对项目投产后的监督管理。

3.推行节约集约用地，提高土地利用效率

当前，粗放用地行为偶有露头，耕地保护形势愈益严峻，针对这种现象，辽宁沿海经济带的土地利用应厉行节约集约原则，要努力探索资源供需矛盾日益增大趋势下的区域经济发展新模式，而不能走部分开发区以过度消耗土地资源来换取经济较快增长的老路。

(1)合理做好建设用地时间安排和空间布局。辽宁沿海经济带开发应是一项长期的系统工程，各类园区建设从起步到成熟也需历时15-20年，这就要求这一地区的土地利用总体规划要合理安排建设用地时序。

(2)科学制定并严格遵守各类建设用地标准。园区一定要合理制定引进产业的用地标准，并严守土地准入门槛、牢把项目入区关，坚决杜绝在项目引进上犯饥不择食的通病。对于基础设施的建设也应“有序、适度”的原则，要在综合统筹的前提下制定并遵守一定的用地标准，避免在沿海经济带内出现过度超前建设和盲目重复建设的现象。

4.落实共同责任机制，促进相关政策联动

在辽宁沿海经济带开发战略的实施过程中，国土部门既要通过合理的用地安排来保障这一地区科学发展的用地需求，也要在相关部门或单位的配合下加强土地利用管理。不仅如此，国土部门还要主动加强土地政策和产业、环保、财税、金融等相关政策的协调配合，促进辽宁沿海经济带产业结构的调整升级和产业布局的优化合理。

(1)落实耕地保护和节约集约用地共同责任。地方政府和园区管委会主要负责人要对管辖区域内的土地管理和耕地保护负总责，在经济发展方面指标、保护耕地和节约集约用地等方面内容的指标对他们评价考核。

(2)政策联动促进产业结构升级和布局优化。土地政策要与其他政策加强协调和配合，如利用土地、环保等倒逼机制促进发展程度较高的城市或园区在引进项目时倾向于高新技术和高附加值的高端产业，尽量避免与其他城市或园区盲目争抢项目

的现象，这样在促进自身产业结构调整升级的同时，也促进了区域产业布局的整体优化。

5.统筹土地利用，促进区域协调发展

(1)要充分发挥市场配置土地资源的基础性作用，运用价格机制抑制多占、滥占和浪费土地现象。建立规范成熟的国土资源市场，关键在于建立一个统一、竞争、开放、有序的土地市场。

(2)在国家实行从紧土地政策情况下，应努力挖掘存量土地的潜力，鼓励土地的集约利用，对利用原有建设用地新办建设项目的进行奖励。同时要及时制订和实施“工业项目建设用地控制指标”，通过制定指标，促进工业土地集约利用，实现社会经济的可持续发展。此外，应进一步加强村级征地补偿费的监督管理，切实发挥“村账镇”的作用。

辽宁沿海经济带区位优势十分明显，石化、装备制造、钢铁等重化工业在全国具有较强的竞争优势，作为辽宁沿海经济带发展的主导产业，应尽快通过产业整合，实现区域整体经济利益的最大化，同时实现各地区经济利益的最大化。产业整合的核心是根据各城市的比较优势，深化区域内的产业分工，形成优势互补、资源共享、既合作又竞争的有效率的区域分工合作体系。这一分工合作体系不仅要充分考虑区域内的分工，且还要考虑其与东北腹地和环渤海其他地区的分工。

6.加强土地整治，改善生态环境质量，建设生态文明

由于在国内外大量存在因重化工业发展导致生态环境出现问题，辽宁沿海经济带开发战略的实施也使得人们担心这一地区会导致环境污染和生态破坏。因此，辽宁沿海经济带要大力加强生态环境保护和建设，要努力把这一地带建设成为环保产业带和生态城市带。就土地利用而言，要在积极防治土地污染的同时，倡导科学和有节制的土地开发行为。

(1)减少土地污染源，践行循环经济理念。目前，在环境保护方面，辽宁沿海经济带给予了较多关注和投入，不仅建设项目的环境影响评价得到了较为广泛地开展，战略环评也在一定程度上得以展开。

(2)有节制开发确保生态调节功能发挥。在不破坏或尽量减少对当地土地生态系统造成不可逆负面影响的前提下，加强对岸线资源和海域、滩涂的开发利用是可行的。

7.强化节约集约用地的考核评价，建立科学合理的评价考核制度

(1)创新土地管理体制，保障科学发展用地。厉行节约集约前提下的用地指标适当倾斜；规划目标原则性和计划管理灵活性的结合；促进形成区域城乡土地利用协调统筹机制。

(2)坚持土地的统筹规划和严格管控。从严控制建设用地总规模特别是城乡建设用地规模；合理确定城镇工矿建设用地规模；搞好与各类专业规划的衔接。

(3)推行节约集约用地，提升总体开发水平，严格执行土地使用标准。

(4)落实共同责任机制，促进相关政策联动。落实耕地保护和节约集约用地共同责任；政策联动促进产业结构升级和布局优化。

(5)进一步发挥市场配置资源的基础性作用。深入推进土地有偿使用制度改革；推进工业和经营性用地招标拍卖挂牌出让制度；进一步规范土地出让行为。

(6)严格落实土地市场动态监测、监管制度。

(7)强化节约集约用地的考核评价，建立科学合理的评价考核制度。

参考文献：

[1]曲福田：江苏土地集约利用研究，社会科学文献出版社，2008

[2]刘新卫：辽宁沿海经济带发展战略中的土地利用问题与对策国土资源，2009

[3]吕靖：辽宁沿海经济带发展对策研究，http：//省略/index.php?q＝node/207

[4]邬冰：辽宁沿海经济带城市化发展对策研究[J]，辽宁师范大学学报(社会科学版)，2008，(5)

[5]辽宁统计局，辽宁统计年鉴[z]，北京：中国统计出版社，2005-2009

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现在土地问题是热点问题，大家越来越感受到发展越来越离不开土地的支持，稳定也越来越离不开土地管理工作提供的稳定性，土地问题也与民生问题息息相关。因此，国土资源管理工作与发展、稳定及民生等问题互相交织，这项工作越来越重要，也越来越复杂。国家、省、市对此相当敏感，特别是对国土资源违法违规案件显示出来的倾向性问题特别敏感。要求我们认真把握好、处理好。近年来国土资源问题一直位居问题的前列，有些国土资源问题演化到今天，很难处理，特别是保护耕地和保障发展用地的矛盾突出。再加上历史遗留问题用地、现实发展中的矛盾以及可持续发展等问题纠集在一起，国土资源管理工作的压力和难度更大。利用今天的会议，我强调几点意见，希望大家能进一步明确我区新一年的工作要求，共同承担起责任，切实为金平又好又快发展提供用地保障，防止出现新的倾向性问题。

一、要充分认识当前我区面临土地违法问题的严重性

从20*年8月以来，省国土资源厅对我区进行第一、第二次土地卫片执法检查，去年3月国土资源部也对我区进行第七次土地卫片执法检查。根据区国土资源分局提供资料显示，三次土地卫片执法检查共发现违法违规用地98宗，面积657亩；今年3月份，国土资源部第八次土地卫片执法检查，又发现我区违法违规用地9宗，面积127.6亩,经核实，属于需立案查处的1宗。此外，区国土资源分局在国土资源执法监察中还发现了10多宗无证开采、偷采砂土石的行为，新闻媒体对此作了报道，在全市造成了负面影响。

土地违法问题，往往又和农村稳定的问题联系在一起。比如去年潮阳谷饶都与土地违法的问题关系密切，群众反映非常激烈、尖锐，这不能不引起我们的高度重视和警惕。对此，大家一定要有充分的认识，从落实科学发展观、维护我区社会和谐稳定的高度，进一步增强依法管理土地、遏制土地违法行为的紧迫感和使命感，落实有效措施，使我区国土资源管理走上法制化、规范化轨道。

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关键词：小产权房；解决途径；农村

中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）12-0100-03

前言

所谓“小产权房”，是指在农民集体土地上建设的，由本集体经济组织以外的单位或个人购买的，没有取得合法房产证明的房屋，它不是法律上的概念，而是人们在社会实践中形成的一种约定俗成的称谓。因小产权房没有合法的产权证，缺乏正式的身份，由此衍生了诸如产权纠纷、扰乱房地产秩序等一系列问题，这样就使小产权房问题的解决势在必行[1]。2011年11月，《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》政策，明确指出小产权房不得登记发证。2012年2月，国土部发言人表示将于2012年试点清理小产权房。尽管国家土地管理有关部门多次出台文件，禁止城市居民到农村购买宅基地或建于其上的房屋，但小产权房仍然在全国范围迅速蔓延。据国土资源部有关部门不完全统计，截至2008年上半年，全国小产权房面积已经达到70亿平方米。小产权房问题产生的危害是极其深远的，解决小产权房问题已刻不容缓。对小产权房的发展和已建的小产权房问题应采取不同的处置方式，实行堵疏结合[2]。

一、加快农村土地产权制度改革

对小产权房抑制和防范最根本的措施在于，加快农村土地产权制度的改革，对农村土地的产权界定、土地利益分配、产权运作方式形成一套长效机制，完善现在农村土地产权制度的缺陷，使农民土地的权利和责任更加明晰，农村土地资产有合法合规的正常流转渠道。从而保护属于农民的土地权益，使农民摒弃类似小产权房开发这样对土地资产的短期占夺行为，从根本上遏制对农村土地的无序占夺。

1.明确农村土地产权主体。中国农村集体土地所有权目前表现出的主要问题在于所有权行使主体的多元化，乡（镇）、村、村民小组都可以成为集体土地所有权的主体，在具体实践中常常出现各所有权主体之间的权利争夺与利益侵害。又鉴于土地产权制度的改革要在保发展的总体目标下结合体系化改革和渐进式改革，既把握改革路线，同时又要符合中国基本经济制度，还要尽量降低改革变迁的成本。所以在土地所有权制度方面我们要做的是明确集体土地所有权行使主体，而不是改变集体土地所有权制度。

2.构建以使用权为核心的农民土地财产权利体系。事实上，当前中国农村土地集体所有制的意识形态意义高于其实际的经济意义。应在农村土地所有权上保持现行国家和集体土地公有制的制度，同时，建立城乡不同所有土地的统一使用权的复式体系。在政策、立法和实践中，可以逐步淡化土地所有权概念，着力于农民土地使用权的制度和法律建设，构建以使用权为核心的农民土地财产权利体系，逐步完善集体土地产权权能[3]。

3.保护农地财产权益，改革现行土地征收制度。现行土地征收制度在安排与设计上不合理直接导致失地农民权益受到严重侵害，成为导致小产权房的诸多土地问题的直接原因。因此，应改革和完善中国现行土地征收制度。首先要明确“国家公共利益”标准，缩小征地范围，禁止以公共利益的名义进行商业开发损害农民利益。其次是要改革土地征收补偿机制，提高土地征收标准，寻求政府、开发商、失地农民间最佳的利益分配结合点。土地征收补偿可用“片区综合价”逐步代替现行的“年产值倍数法”，坚持市场运作机制，将上地按地段、地类确定一个相对合理的基准地价，在统一征地时，实行统一的补偿标准。同时，建立科学的农用地分等定级和农用地价格评估体系，对土地进行科学地评估。另外还应严格实行征地公告等，确保被征地农民的知情权、参与权、异议权和监督权。

二、加强农村土地利用管理

针对中国目前农村土地管理的不足，政府应加强对农村土地利用的管理，从制度上制止小产权房的开发。

1.规范宅基地管理。首先按照统筹城乡建设用地和控制增量、合理布局、节约集约用地、保护耕地的总要求，合理确定农村居民点数量、布局、范围和用地规模，结合土地资源条件，按照节约集约用地要求修订宅基地标准。同时，结合全国第二次土地调查，推进农村宅基地登记发证工作。结合实际情况该办证的办证，该处罚的处罚。对违反村镇规划、一户多宅、划新不丢旧和超面积的宅基地坚决不予审批。对城镇居民在农村购买宅基地和在宅基地上违法建造住宅，未申请宅基地使用权登记的，不予受理。空闲或房屋灭失二年以上未恢复使用的宅基地，可以由所在集体申报当地土地管理部门收回宅基地使用权。对今后的宅基地按法定程序申请、审核、报批，统一进行规范化管理 [4]。

2.鼓励宅基地退出。针对中国城市化快速发展进程和宅基地粗放利用现状，应鼓励宅基地退出机制的探索。统筹城乡综合配套改革试验区重庆市计划于2020年基本完成农民进城的任务，届时城镇化率从目前的45.2%提升到70%，这意味着在未来十三年中将有800万左右的农民变为市民。重庆已经试点宅基地和承包地换城市住房和社保的做法，取得了初步成效。通过这样的资源整合，对于交出宅基地的那部分进城农民而言，他们闲置的资产得以盘活，基本生活得到保障；而对于国家而言，可以重新整理推出的宅基地，可能会复耕增加耕地面积，也可能转化为建设用地补充市场，这种提高宅基地利用的集约度的措施，在一定程度上能预制小产权房的滋生。

3.进一步改革土地行政管理体制，加强土地监管。中国目前土地管理部门虽然已实行了省以下的垂直管理体制，并配套出台了土地督察制度、省长负责制，但由于改革的力度不够，尚难以发挥其预想的作用。仍然存在基层土地管理部门主动或被迫与地方政府联手进行违法违规操作，造成对地方政府土地违法行为制约的失灵。在土地管理体制上我们应进一步改革，建立土地管理部门的中央垂直管理体制，只有强化集中控制的权力，实现了人员编制、经费和管理上的独立，土地管理部门才能真正发挥对地方土地利用行为的监督作用。同时强化政府的土地管理职能，加强土地的集中统一管理，赋予土地管理部门必要的行政处罚权，建立与司法机关的联动协调机制，从制度上打击小产权房开发的行为。

三、促进房地产市场有序发展

小产权房问题的解决，从根本上来说需要减小对小产权房的需求量，这就需要解决城市化进程中广大中低收入群体的住房问题，因此有赖于发展健康有序的房地产业的发展。中国目前城镇人口已达到5.8亿，城镇化水平已超过了45%，这是人类历史上最大的一次城市化转型。根据国家有关部门的预期：“按人口城镇化率每年增加1个百分点测算，到2020年还将从农村转移出3亿左右的人口。”各级政府需要具有前瞻性的眼光，促进房地产市场合理有序地发展。

促进房地产市场有序地发展，需要对房地产市场的供应进行控制，需求上引导合理消费，抑制投机，并维护房地产市场秩序。

四、健全城市住房保障系统

按照构建和谐社会的要求，完善住房保障制度，着力解决中低收入家庭的住房问题，已成为当务之急。应该把住房问题从单纯的消费品供应层面，提升到基本保障的高度，不能完全推向市场仅实行有限的市场化。首先，国家要按照各地区城镇人口的一定比例，考虑当地人均收入和住房需求等因素，下达廉租房和经济适用房建设指标。加大覆盖面，尽量消除“夹心层”，对在城市有固定工作并达到一定工作年限的农民工也应考虑在内。其次，对廉租房和经济适用房建设用地指标要实行计划单列，确保住房保障土地供应。避免因土地指标不足影响经济适用房和廉租房建设。再次，各级财政在预算安排时，每年都要安排住房保障专项资金，提高土地出让净收益用住房保障的比例。国土拥有为民生服务的公益属性，政府的土地收入应该大力投入住房保障制度的建设。另外，应更多地利用金融创新，改变廉租房融资大都受限于当地财政的状况，将僵化的政府直接主导型融资方式，转化为政府引导下的商业化运作方式[5]。

五、加强农民新村建设的规划和管理

改善农村人居环境，改变村容村貌，是新农村建设的重要任务之一，我们不可能因为村庄整治建设过程中出现小产权房这样的问题就对其否定和停止，而是要汲取经验教训继续和完善这项工程。农民新村的建设要突出规划的作用，用科学的规划作为指导，加强规范和管理，防止继续出现打着新农村建设旗号的小产权房。首先，土地部门应针对新农村建设编制详细的村镇土地利用规划，根据本地经济的发展情况，本着节约、集约土地的原则，将工业用地、商业用地、生活住宅用地和耕地集中区片制定有前瞻性的详细规划。其次，要规范土地规划频繁修改和调整，确保土地规划认真实施。严格管理耕地和基本农田保护区的调整，建立规划修改联动机制，建立规划修改备案制度，建立违规、越权批准修改、调整规划的惩罚制度。第三，对于农民新村要求要一切从农村的实际出发，尊重农民的意愿。坚持民主决策、规范民主管理、加强民主监督，实施村务民主听证，确保村民对村务的知情权、参与权、议事权和监督权，规范和公开村务、财务。此外，住宅建设应依据规划做好审批、审查工作和登记工作。防止随意乱占乱建，任意多建和对外销售。

六、规范政府职能和权力，加强监督力度

1.加强执法力度。小产权房的出现和扩大，与地方政府的“不作为”有很大关系，甚至还存在一些暗箱交易。我们应当加大巡查力度和加强协管员监督管理机制，发现为苗头及时进行制止，不等非法占地建住宅形成事实就处理到位，避免给后期执法工作造成被动，对非法转让宅基地的一律不再审批新的宅基地，一经发现坚决从重从严处罚。加大对地方政府监管不力和执法不严的惩处力度。对违法行为涉及的国家公务人员、党员干部特别是党员领导干部，将由纪检监察部门从严追究其党纪、政纪责任[6]。

2.对现有的小产权房分情况进行清理。对现有小产权房进行清理要区别不同情况，予以不同处理。对建设在农村集体建设用地上的小产权房，并且符合乡镇规划的，可以责令补办手续、补交土地出让金和税费，在现有法律体系内予以合法化；对占用农用地，尤其是耕地的 小产权房要坚决予以拆除，防止新的“小产权房”现象出现，以保护18亿亩耕地的红线不动摇。

3.重视群众和舆论监督。群众和舆论监督对规范小产权房的建设与买卖起着至关重要的作用，建立良好的监督举报制度能在一定程度上抑制小产权房这一违法行为。给予举报人员重赏，让举报的通道更顺畅。另外设立举报监督机制，对于接到举报不作为的人予以惩罚。

结论

小产权房是一种自发行为，从建设到销售都没有正规合法的手续，并未纳入统一管理，其存在不在法律的保护范围之内，也使相关部门失去应得利益，对耕地保护政策严重不利，但由于一系列复杂的原因，它在一定时期内还将存在或蔓延。这就要求我们在对待小产权房问题时客观、理性地思考，找出既能满足广大市民住房需求又能充分体现政府公平的解决措施。

参考文献：

[1] 阮可.“小产权房”的风险链[J].中国土地，2008，（2）：45-46.

[2] 张占录.以土地发展权合理配置解决小产权房问题[J].城乡建设，2009，（7）：67-68.

[3] 韩立达，朱代军.对中国小产权房问题的认识——基于成本—效益分析[J].华东经济管理，2009，（8）：69-73.

[4] 张小虎，雷国平，袁磊.对小产权房问题的思考[J].商业研究，2009，（8）：132-133.

篇10

关键词：城乡建设用地；节约；集约；路径选择

中图分类号：TU984 文献标识码： A

前言：实行和强化节约和集约用地政策，是由我国基本的土地国情和严峻的土地利用现实所决定的。《中国国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》中强调要落实节约资源和保护环境基本国策，建设低投入、高产出，低消耗、少排放，能循环、可持续的国民经济体系和资源节约型、环境友好型社会。国务院和国土资源部出台的多个文件均明确提出要强化节约和集约利用土地。事实上，当前耕地资源过度占用开发，城市无序扩张发展，工业园区遍地开花，土地利用方式粗放、利用水平低下，已经对生态环境、粮食安全和宏观经济平稳运行等关系国计民生的重要领域产生了诸多不利的影响，在一定程度上制约了经济社会健康协调发展。及时提出促进城乡建设用地节约集约利用战略和策略，改善土地资源过度消耗局面，调整用地结构，提高土地利用综合绩效，对促进经济、社会和环境协调发展无疑具有重要而深远的意义。

1. 促进我国城乡建设用地节约集约利用的现实背景

1.1.我国可持续发展面临日益加剧的资源和环境压力

改革开放以来，我国经济保持了较快速度的增长， 国务院发展研究中心有关课题组预测，在未来15年中国仍将处于工业化城市化高速发展的时期，同时这一阶段也是资源消费高峰。有研究表明：粗放型经济高速增长所付出的环境代价相当高昂。过去的20年中，由于环境污染和生态破坏，每年造成的经济损失相当于当年GDP的7% -20%，而这往往和土地利用有着直接和间接的联系。可以判断，这种粗放型的增长方式如果不改变，经济的可持续增长是不可能实现的，整体环境质量还将进一步恶化。在土地利用方面，目前我国人均占有耕地面积仅为1.4亩，只相当于世界人均占有耕地面积的37%左右，而非农建设用地挤占农业用地的势头仍十分强劲，土地资源将持续紧张。在这样严峻的资源、环境现实约束条件下，通过促进城乡建设用地节约集约利用，减少对新增土地的过度需求和对宝贵的耕地的盲目占用，从而减轻对资源环境压力，是迫切的现实道路选择。

1.2.我国确定走新型工业化、城镇化道路

党的十六大报告指出我国将走新型工业化和城市化道路，并指出新型工业化道路是一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的道路。迄今为止，人类在经济发展过程中经历了三种模式：第一种是传统模式，即“资源-产品-废弃物-的单向线性过程，其典型特征是高投入、高消耗、高排放，不协调、难循环和低效率；第二种是过程末端治理模式，即我们常说的/先污染，后治理增长方式，其无法实现经济效益、社会效益和生态效益的统一；第三种是循环经济模式，即资源-产品-废弃物-再生资源-的闭环反馈式循环过程。经济发展的历史教训、现实资源约束条件和可持续发展要求告诉我们，走第三条道路，即资源节约型环境友好型的循环经济发展模式是必由之路。在土地利用方面，这样一条新型工业化城市化道路意味着必然要求要减少土地资源的浪费和低效率使用，实现土地资源的节约和集约利用。

1.3.我国城乡建设用地节约集约利用形势刻不容缓

这主要体现在这样几个方面的约束：一是我国耕地资源短缺矛盾突出，国家粮食安全受到挑战。近几年，我国的耕地面积以惊人的幅度减少。1996年到2004年，我国耕地面积从19. 51亿亩减少到18. 37亿亩，净减了1. 14亿亩；人均耕地面积从1.59亩减少到1.41亩，下降了11. 3%。如果不遏止耕地快速减少的趋势，我国粮食安全的基础就会严重削弱。这客观上促使要走城乡建设用地节约集约利用的道路。二是土地粗放利用，影响新型工业化、城镇化道路。推进工业化、城镇化不可避免地要占用一些土地。但近年来乱占滥用耕地、严重浪费土地的问题，已经到了触目惊心的地步。有的地方近几年来建设用地成倍增长，占地增长速度大大高于经济增长速度。有的地方在今后几年内，将用完除基本农田以外的全部耕地，面临无地可用的局面。如果照这样持续下去，新型工业化、城镇化进程将难以为继。三是城市盲目扩张，随意征地并且补偿不到位，影响社会稳定和国家长治久安。土地不仅是最重要的农业生产资料，而且是农民最基本的生活保障。由于大量征占耕地，使得农民失去土地，如果继续听任乱征滥用耕地，失地失业农民大量增加，后果将极为严重，直接影响社会稳定和国家长治久安。四是影响经济宏观调控效果。目前国内一些地方和行业盲目投资和低水平重复建设严重，全社会固定资产投资规模偏大，新上项目过多，增速过快，资源和能源压力大，局部经济发展过热，土地供应失控和粗放利用直接影响了国家对经济实施宏观调控的效果。

2 城乡建设用地节约集约利用的内涵分析

在选择合适的城乡建设用地节约集约利用路径前，充分了解和把握现阶段城乡建设用地节约集约的内涵是很有必要的。从政府管理层面来看，节约集约用地主要包括以下三层含义：一是节约用地，就是各项建设都要尽量节省用地，千方百计地不占或少占耕地；二是集约用地，每宗建设用地必须提高投入产出的强度，提高土地利用的集约化程度；三是通过整合置换和储备，合理安排土地投放的数量和节奏，改善建设用地的结构和布局，挖掘用地潜力，提高土地配置和利用效率。[1]

3. 我国城乡建设用地节约集约利用路径选择的战略和策略

3.1.全面了解全国及各级行政辖区范围内的土地利用现状，把握促进城乡建设用地节约集约利用的

战略重点

不论是站在中央政府宏观管理的高度还是从各级地方政府的管理视角出发，全面了解全国及地方政府行政辖区范围内城乡建设用地利用现状、结构和主要特点，并通过深入研究分析把握促进城乡建设节约集约利用的战略重点、难点和盲点，都是十分必要的。虽然中央所需要了解和掌握的内容较为宏观，而各级地方政府由于是各项上位政策的执行者及具体实施办法的制订者，需要了解和掌握的更为详尽和具体。但总体上，这项工作有利于明确当前和今后促进全国或各级政府辖区范围内城乡建设用地节约集约利用的努力方向和着力点，从而能有的放矢地制定正确的促进城乡建设用地节约集约利用的政策和各项具体措施。因此目前需要进一步加大土地资源利用情况调查力度，完善土地节约集约利用评价机制，查清目前建设用地利用的现状，把握下一步开展促进城乡建设用地节约集约利用的工作重点。[2]

3. 2.坚持走合理布局的城市化发展道路

从前面提供的数据，我们可以分析得出，在我国建设用地整体利用水平还较低下情况下，城市建设用地节约集约利用程度远远高于村镇建设用地的节约集约利用水平，城市单位土地面积上产生的经济效益远远高于村镇建设用地。可以肯定，继续推进城市化发展道路是促进土地节约集约利用的重要战略措施，但要把握的是，这种城市化道路是建立在城市合理布局基础上的城市化道路，即不能一味为了追求发展而盲目扩张城市，无止境地追求城市的规模，而是要从全国、区域和省域范围的高度分类制订正确的城市化发展战略，合理规划布局能有力带动区域经济发展的城市带、城市群和各类城市，通过合理的城市地域空间布局，避免走盲目外延扩张型城市发展道路，从而能从区域空间战略的高度促进提高土地节约集约利用水平。

3.3 .促进现有城镇和农村建设用地互动配置

现阶段，我国城市化继续加速发展的趋势不可逆转，城市化率以每年1%左右的速度在提高，即意味着每年新增将近1300万农村人口进入城市居住生活，但现状是农村建设用地的规模并未随着这部分人口进城而减少，反而有扩大蔓延的趋势，这就造成了目前农村建设用地的严重浪费和不集约利用。一方面城市化进程在加快，而另一方面不改变目前城乡建设用地总量的六分之五是分散在农村的非农建设用地的局面，要真正实现城乡建设用地节约集约利用便不具有任何现实的说服力。因此，采取各种策略和措施不断促进现有城镇和农村建设用地互动配置，改变目前城镇和农村建设用地配比严重失调的格局，是未来相当长时期促进城乡建设用地节约集约利用的重点工作。具体可结合社会主义新农村建设，采取适当撤村并点，开展村庄土地整理，促进向中心村和中心镇聚集，做好村镇规划，鼓励农民盖楼房，实行农村建设用地减少与城镇建设用地增加挂钩等措施。另一个关键工作就是还要因地制宜地发展各类乡镇产业。[3]

3.4 建立导向型的土地利益调节机制

在市场经济条件下要做好促进城乡建设用地节约集约利用，还须建立起合适的导向型的土地利益调节机制，既包括激励型土地利益调整机制，也包括约束型土地利益调整机制。调节的对象既包括各类实际用地主体，也包括政府这个供地和管理主体。对于各类实际用地主体，可通过制定优惠政策鼓励将利用程度较低的土地在符合城市规划条件下调整用途，做到有地优用；对工业、仓储等原以划拨方式取得的用地，调整为科研及其其他资金、技术密集型用地的，给予一定的优惠予以供地；鼓励原工业用地不断增强投入开发使用强度，实行经批准在原用地范围内新建、改建和扩建工业项目所增加的建筑面积，可以不再补缴土地出让金的措施；对依法取得的经营性用地，经依法批准增加建筑面积的，补缴土地出让金时给予优惠等等。对于开发区用地，可借鉴杭州等地的有关做法，建立地价与投资密度、土地产出率等指标联动的管理机制。对于政府这个供地和管理主体，通过提高新增建设用地土地有偿使用费标准和实行土地出让金收支两条线管理等方式，约束其随意扩大征地范围的行为，通过供地标准定额化，规范划拨或协议出让土地行为和范围；通过实行农村建设用地减少与城镇建设用地增加挂钩的政策，鼓励其积极开展村庄整治，促进农村集体建设用地节约集约利用，通过建立土地节约集约利用评价考核机制，提高有关行政主体开展促进土地节约集约利用积极性和主动性。

参考文献

[1] 周诚.土地经济学原理.北京：商务印书馆， 2003： 103-113