农村荒地荒山承包政策范文

导语：如何才能写好一篇农村荒地荒山承包政策，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

2003年3月25日，九台市波泥河镇建乡村原村书记张某在没有征求建乡村二社全体村民同意的情况下，以建乡村委会名义将二社集体所有的约4公顷荒山荒地发包给本村一社农民李某，并签订了土地承包合同。合同约定，村委会作为发包方（甲方）将坐落于“小乔沟”的约4公顷荒山荒地发包给承包方（乙方）李某，承包期限30年，承包费为4000元，签订合同时一次性支付。建乡村二社农民认为，李某早在上世纪90年代就在“小乔沟”林地上毁林开荒，虽经乡政府处理过，但李某一直没有停止过开荒，二社农民曾阻拦过，均被原村书记张某制止。2010年春天林改时，二社农民才知道张某已代表村委会和李某签订了发包合同。2010年4月16日，二社主任屠某带领10余位农民来到九台市法律援助中心，姚斌主任接待了他们。当时，农民们群情激昂，纷纷表示如果援助中心不能解决，就去上访。面对这种情况，姚斌律师耐心地做他们的思想工作，劝导农民通过法律途径解决问题，不要采取过激行为，并当场决定为农民提供法律援助。经查，张某以村委会名义签订合同时，没有征求二社农民的同意，违法对外发包。鉴于九台法院不再受理涉土案件，姚律师帮助农民到九台市农村土地承包仲裁委员会申请仲裁。

【承办过程】

2010年4月21日，姚斌律师作为建乡村二社的委托人，以屠某等为申请人代表到农村土地承包仲裁委员会立案。5月20日，姚斌、刘卓两位律师到建乡村调查取证。5月21日仲裁委员会开庭，姚斌律师提出四点意见：一是按照《农村土地承包法》的规定，发包方不具备发包主体资格；二是该合同违反法律所规定的承包原则和承包程序；三是发包价格明显偏低，违背法律规定，侵害了二社农民的利益；四是侵犯了二社农民的优先承包权。因此，建议仲裁委员会依法确认该承包合同无效，保护二社农民作为土地所有权人的合法权利。上述意见被仲裁委员会全部采纳。

【承办结果】

经过律师据理力争，仲裁委员会依法确认“小乔沟”荒山属建乡村二社集体所有，2003年3月建乡村发包“小乔沟”荒山时没有履行法定程序，李某自2003年至今一直经营着“小乔沟”荒山，并投入了一定费用。依据《农村土地承包法》和《合同法》作出如下裁决：2003年3月25日，被申请人波泥河镇建乡村与第三人李某所签订的荒山荒地承包合同为无效承包合同，不受法律保护。对于第三人李某对“小乔沟”荒山经营所投入的费用当事人之间可协商解决，协商不成通过诉讼解决。二社农民得到了满意的结果。

篇2

1．现有的土地政策是土地所有权属于国家，使用权分为国有和以村为单位的集体所有，现实运行中有不平等现象，不能体现大多数人的利益，尤其不能体现农民利益。因此随着经济的发展，土地政策走国家强力监管下的市场化道路，逐渐成为发展的必然方向。

2．宅基地审批政策过程中存在的问题。据了解，一方面，为了保护基本农田不被占用，当前国家给农村的宅基地指标很少，有的村每年只有五六百平方米，即两三宗地。另一方面，确实迫切需要，又经过努力，仍然无法取得审批的农民，不外乎采取未批先占，强行建盖，而土地监管上存有盲区，监管不到位。甚至出现了无证村，无证街，基本农田被挤占。

3．在城市买房可以付少量首付款，然后通过按揭购买，而在农村建房须全部资金。要贷款，只有小额信用贷款，金额小，时间短，一般是一年还款，民间借贷，利息高。在城市还可以用住房抵押，向银行申请生产经营性贷款，而在农村，银行不接受集体土地或以上房产的抵押，同样花几十万，建盖房屋后，成了真正意义上的“不动产”。

二、农村产权制度也制约着农村经济的发展

现阶段农村土地产权大体有：农田旱地承包权，集体土地承包权，荒山荒地承包权，集体土地租用及收益权，库塘坝沟渠自来水管理及收益权等，由于多方原因，其中仍然存在一些问题，产权不清晰，权责不明确，矛盾纠纷争议仍然存在，具体是因为历史遗留的各村社间划界不清，或多个部门多个单位（如国土、民政）经过多次划界，其认定点和侧重点不一样，参照标准不同，使用的科学技术及设备不同；三四十年前很多荒山荒地无人管理，无土地使用权人耕种开发，地权及经济林果权间利益及权属难于划分；农村土地承包者不是事实上的种植经营者；承包或买卖主体不合法，而经营者已经达多年事实上经营，在民间形成共识、默认。农村产权还有一个最大的问题，流转不顺畅。产权一旦取得，流转出去很难，货币化很难，要转向经营很难做到，并形成恶性循环，有时得终生固守。

三、贷款难，还款更难是制约农村经济发展的又一障碍

由于产权方面的问题，一方面银行及金融机构不能违反政策接受农民的抵押物，另一方面抵押物质量不高，流转不顺畅，还存在一些矛盾和纠纷，金融机构自然不愿自我束缚。所以农民用于生产经营性的贷款，基本是农村小额信用贷款、民间自发组织的民间借贷、小额贷款公司发放的高利贷。这些贷款的特点是：额度小，一般少于人民币50000元；周期短，大多数为一年或几个月；利息高，贷款月利率在0.7分到6分（10000元月利息为70~600元）；使用不方便，借贷合同一经签定，不到期不得还款，提前还款也要支付全额利息。贷款难的同时还款也难。由于农业生产的周期长，生产经营性贷款，一旦用于农业投资，回收较为缓慢，有些资金要通过几年甚至几十年才能回收，而贷款到约定期限，必须还款，否则将承担严厉的利息惩罚，因此到约定期限，不管东拼西凑，还是拆东墙补西墙，也要将贷款还上。

四、片面强调政府的服务职能，弱化了政府的管理职能，在一定程度上制约农村经济的发展

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关键词：产权制度；发展障碍

城乡二元经济结构所导致的城乡发展不平衡问题已引起党和国家的高度重视，每年的中央1号文件主题都与农业、农村、农民相关，关注民生，关注三农，缩小城乡差距，统筹城乡发展，实现中华民族的伟大复兴是全国人民共同努力的目标之一。为促进农村经济的发展，国家对三农投入了巨额资金，惠及到生产生活的各个领域，制定了相关扶贫政策、社会保障政策、补贴政策、扶持政策。农村面貌日新月异，农村显现一片生机；农村经济得到持续、稳定、健康发展。但是制约农村经济发展的矛盾随之暴露，本文从五个方面予以分析。

一、农民道德素质成为农村经济发展的重大障碍

1. 各种形式的客情宴请多。经济发展了，遇大小事都要庆祝一下，有升学宴，新居落成宴，满月宴，婚婚丧嫁娶宴，开业宴等，少则百十桌，多则两三百桌。

2. 吃喝玩乐，奢侈浪费多。除生产劳动外，吃喝，麻将、扑克娱乐占上风。闲暇之时，大摆宴席，有政府官员，富商巨贾参加，才显得主人有气派，参加的人越多才显示主人越有身价，桌数也渐渐增加，少则花费几千元，多则几万元，席间猜拳行令，比拼酒量，寻衅滋事时有发生。

3. 对国家建设支持不够。如，本来门口是闲置空地，冬春天漫天灰飞，夏秋污水稀泥，就是自家也想投资硬化，正好国家为整村修6米宽水泥大路经过，就趁此机会提出要求，“必须补偿否则此地不能动，此路不能过”。修乡村公路时已经征过地，经济林果已经补偿过，但地没占用完，又被开挖，两年后修柏油路，须再次征地，五年后修二级路面，三次征地。地震灾区，国家给予恢复重建支持，但却提出苛刻条件，想方设法套取国家财物。

4. 一方有难，八方支援，互助友好的美德正经受经济利益的冲击，冷眼旁观越来越多。如某村发生泥石流，广大官兵和武警战士连续多天奋战，有些灾民们却东指西点，成了旁观者，更有甚者抢夺救灾物质，抢食临时救急食品。

在提高农民的科学文化素养，加强道德建设突显重要，在制定扶贫开发政策、各种补贴政策以前，应先补上道德一课，应先进行道德扶贫。

二、现有土地制度是农村经济发展的壁垒

1.现有的土地政策是土地所有权属于国家，使用权分为国有和以村为单位的集体所有，现实运行中有不平等现象，不能体现大多数人的利益，尤其不能体现农民利益。因此随着经济的发展，土地政策走国家强力监管下的市场化道路，逐渐成为发展的必然方向。

2. 宅基地审批政策过程中存在的问题。据了解，一方面，为了保护基本农田不被占用，当前国家给农村的宅基地指标很少，有的村每年只有五六百平方米，即两三宗地。另一方面，确实迫切需要，又经过努力，仍然无法取得审批的农民，不外乎采取未批先占，强行建盖，而土地监管上存有盲区，监管不到位。甚至出现了无证村，无证街，基本农田被挤占。

3. 在城市买房可以付少量首付款，然后通过按揭购买，而在农村建房须全部资金。要贷款，只有小额信用贷款，金额小，时间短，一般是一年还款，民间借贷，利息高。在城市还可以用住房抵押，向银行申请生产经营性贷款，而在农村，银行不接受集体土地或以上房产的抵押，同样花几十万，建盖房屋后，成了真正意义上的“不动产”。

三、农村产权制度也制约着农村经济的发展

现阶段农村土地产权大体有：农田旱地承包权，集体土地承包权，荒山荒地承包权，集体土地租用及收益权，库塘坝沟渠自来水管理及收益权等，由于多方原因，其中仍然存在一些问题，产权不清晰，权责不明确，矛盾纠纷争议仍然存在，具体是因为历史遗留的各村社间划界不清，或多个部门多个单位（如国土、民政）经过多次划界，其认定点和侧重点不一样，参照标准不同，使用的科学技术及设备不同；三四十年前很多荒山荒地无人管理，无土地使用权人耕种开发，地权及经济林果权间利益及权属难于划分；农村土地承包者不是事实上的种植经营者；承包或买卖主体不合法，而经营者已经达多年事实上经营，在民间形成共识、默认。

农村产权还有一个最大的问题，流转不顺畅。产权一旦取得，流转出去很难，货币化很难，要转向经营很难做到，并形成恶性循环，有时得终生固守。

四、贷款难，还款更难是制约农村经济发展的又一障碍

由于产权方面的问题，一方面银行及金融机构不能违反政策接受农民的抵押物，另一方面抵押物质量不高，流转不顺畅，还存在一些矛盾和纠纷，金融机构自然不愿自我束缚。所以农民用于生产经营性的贷款，基本是农村小额信用贷款、民间自发组织的民间借贷、小额贷款公司发放的高利贷。这些贷款的特点是：额度小，一般少于人民币50000元；周期短，大多数为一年或几个月；利息高，贷款月利率在0.7分到6分（10000元月利息为70～600元）；使用不方便，借贷合同一经签定，不到期不得还款，提前还款也要支付全额利息。贷款难的同时还款也难。由于农业生产的周期长，生产经营性贷款，一旦用于农业投资，回收较为缓慢，有些资金要通过几年甚至几十年才能回收，而贷款到约定期限，必须还款，否则将承担严厉的利息惩罚，因此到约定期限，不管东拼西凑，还是拆东墙补西墙，也要将贷款还上。

五、片面强调政府的服务职能，弱化了政府的管理职能，在一定程度上制约农村经济的发展

在以德治国，构建和谐社会的大框架下，针对有些地方政府处事方式简单，态度粗暴，施政蛮横，于是有领导提出了“政府就是服务”的口号。纵观古今历史，政府就是政权的组织形式，其职责就是管理公共事务，管理才是它的最主要职能，具有一定的强制性，而政府根据社会管理的需要，设立一些公共服务部门，如文化、教育、卫生、科技等。地方政府由于受上述影响，不敢大胆管理，不敢放手管理，不敢依法管理，造成一定范围的无政府主义。如，家电下乡款被商家套取，化肥农资良种补贴实际领取者根本不从事农业生产，购机补贴只是名义上到农民手上，盖洋楼领低保，重复征地，新型农村合作医疗补偿款被乡村医生套取，土地使用泛滥，无地基证一条街等，制约农村经济的发展。

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一、我省宜林地拍卖与治理的现状

宜林地主要指适宜植树造林的荒山、荒地、荒滩，宜林地拍卖是指宜林地所有者将自己所有的宜林地使用权以拍卖的形式转让给他人，取得一定出让金的行为，实质上是一种新的承包经营形式。通过宜林地拍卖把土地资源的使用权和所有权分离，可以充分调动农民群众和社会各界力量开发治理宜林地资源的积极性。

早在80年代，针对林业“三定”以来，群众承包的责任山长期得不到治理的问题，有些地方就将集体的宜林荒山、荒地和荒滩（当时称“三荒”）承包或无偿分配给农民群众开发治理。但由于群众存有怕政策变等心理，开发治理成效不大。90年代以来，全省各地借鉴以前的经验教训，把拍卖“三荒”作为扩大我省森林资源，促进林业发展的重要措施，出台了一系列文件。1990年省政府《关于动员全省社会力量加快发展林业的决定》规定：对林业“三定”后在荒山、荒滩、荒地上营造的中幼龄林，在明确权属的基础上，可以活立木为载体，实行营林劳动、管理、科技、资金投入的有偿转让，或称“买卖青山”。1994年省林业厅制定下发了《关于进一步完善拍卖宜林“三荒”工作的意见》，对我省宜林“三荒”范围、拍卖的程序、拍卖价格的确定、拍卖年限及保持林业政策的连续性和稳定性等问题进行了规范。各地也相继出台了一些拍卖“三荒”的优惠政策措施。全省出现了宜林地拍卖治理的，到目前为止，全省共拍卖荒山、荒丘、荒滩、荒地520万亩，共有78533户，366家企事业单位和团体购买了宜林地，其中已有60%得到了初步治理开发。

总结各地宜林地拍卖的形式，主要有以下几种：

1、单户公开竞争拍卖。对交通方便、立地条件较好，治理难度较小的宜林地，单户有能力治理的，采用单户公开竞争招标拍卖。

2、联户购买，股份开发。对宜林地面积较大，分布

相对集中，一家一户难以治理的，由农民群众通过联户购买，股份开发，按股分红。入股的方式包括：资金入股、技术入股、投劳入股、土地入股等形式。入股的股东包括农户、个体户、社会团体、企事业单位、政府机关等。

3、均分到户，拍卖治理。有些地区，为了避免在治理见效后出现“红眼病”，将宜林地按立地条件合理搭配，平均划分到户，由各户向集体交纳宜林地使用费或按收益分成。这种方式在迁西县围山转治理中普遍存在，由于围山转多种植板栗等经济林木，效益较高，这种方式较受欢迎。

4、改包为卖。为了维持以前形成的承包关系，保持政策的连续性，进一步强化承包双方的责任与义务，经双方协商，修改承包合同，合理作价，一次性卖给原承包者。对承包后逾期未治理或治理效果较差的，集体收回，统一作价，公开招标拍卖。

5、面向社会跨地区跨行业拍卖。到目前为止，全省已有366家企事业单位和社会团体购买了宜林地。目前，参与跨行业购买宜林地的主要有：城镇下岗职工、城市个体工商户、机关干部、企事业单位在职职工等。团体主要有：矿企业、政府机关、宾馆饭店等，其购买的目的主要作为本单位的生产开发基地或休闲旅游度假基地。投资达200万元以上。

目前，农村宜林地的开发项目主要是发展林果业、养殖、旅游业、建立工业原料基地。

二、我省宜林地拍卖的主要做法和存在问题

（一）主要做法

总结我省宜林地拍卖工作，主要做法是：

1、强化组织领导积极稳妥推进

经过近几年来的宣传发动，各地对宜林地拍卖工作较为重视，多数地区把这项工作摆上了议事日程。在调查的县（市）发现，多数县的县委、县政府都成立了由县主要领导挂帅，林业、水利、土地等有关部门参加的宜林地拍卖领导小组，有关乡村建立了拍卖组织，精心组织拍卖工作。曲周县成立了由主管副书记任组长，主管副县长任副组长，农工部、土地局、林业局、开发办等单位主要领导为成员的领导小组。各乡（镇）、村也成立了相应组织，具体负责林地使用权拍卖工作的组织。

2、规范拍卖程序保证公正公开

在宜林地使用权拍卖过程中，各地着重抓了以下几项工作：一是制订拍卖方案。在拍卖前对宜林地进行摸底调查，统一规划。制订拍卖方案，交群众代表讨论，报乡和县有关部门审查。二是合理确定宜林地标底，公开竞争拍卖。由乡村干部和群众代表参加组成评估小组，根据宜林地的不同类型、立地条件合理确定标底，张榜公布，公开竞争招标。三是签订合同，进行公证。一般作法包括：统一制作合同样本，规范合同内容，包括四至界限、承包期、治理标准和时间，双方权利和义务，违约责任等内容。合同签订后，进行司法公证，并报有关部门备案。土地和林业部门要及时确权发证。四是搞好拍卖金管理。多数地区的宜林地拍卖金管理较为规范，主要作法是村有乡管或村有村管，拍卖金主要用于宜林地治理和改善农村的社会公益事业。有的县将宜林地拍卖金纳入村有乡管范畴，能够用活用好。

3、合理确定宜林地拍卖的范围、面积、期限、价格

各地根据实际情况，对宜林地的范围进行了严格的界定，宜林地主要包括：荒山（约占全省宜林地面积的90%以上）、荒地、荒滩。有些地区对限制拍卖的宜林地也做了规定；宜林地的拍卖期限根据立地条件的不同而有所变化，立地条件较好的宜林地如迁西的围山转、平原地区的路、渠、废耕地拍卖期为30年以下，立地条件一般的宜林地拍卖期为30-—50年，立地条件较差的边远山地一般确定为50-—70年；拍卖面积根据本地宜林地资源存量、购买者的治理能力，宜林地的分布特点及村民的意愿由村委会研究决定，一般控制在10--100亩，购买1000亩以上的大户主要分布在承德市。关于拍卖价格的确定，一般由村委会组织有关人员，根据宜林地的立地条件等级、交通条件等确定底价。目前，大部分地区还没有建立宜林地资源资产评估机构。相对而言，迁西县的做法较为规范，对一般宜林地，由村集体组织有关人员进行现场考察，根据治理难易程度、适合栽植的树种、预期效益及群众认可程度等情况确定价格；对拍卖的围山转，由村委会委托县农经部门集体资产评估事务所，根据面积、株数、树势及效益等情况，进行资产评估。拍卖“三荒”和围山转须一次交清拍卖金，并逐年按每亩不低于50元交纳资源使用费。均包到户的围山转，逐年按每亩50-—80元交纳资源使用费，竞争承包的，实行逐年缴纳承包费（含资源使用费）。

4、不断完善宜林地拍卖政策

为促进宜林地开发治理，各地在实践中积极探索，出台了不少切实可行的政策和措施，如围场、滦平、曲周、玉田、唐县、迁西、元氏、赞皇等县都出台了关于加速开发治理宜林荒山、荒地的政策性意见。归纳起来，有以下几个方面：（1）允许宜林地购买者依法拥有一定的经营自，允许继承、转让、租赁、抵押；（2）延长宜林地拍卖使用期限，由原来的30年延长到50年，最长的为70-—100年。（3）购买宜林地可以分期付款；可以

在拍卖后产生效益前的3-—5年内，免收土地使用费或承包费；可以，依法适当减免农林特产税、土地管理费、耕地占有税、乡村提留等。（4）宜林地拍卖金主要用于宜林地开发的基础或配套设施建设，如在宜林地开发区修路、引水、架电等。（5）各类林业工程项目投资、小流域治理或经济沟建设补助费可直接投资到宜林地购买户。（6）坚持谁购买、谁治理、谁受益；鼓励下岗职工开发治理宜林地的。

（二）存在问题

我省宜林地拍卖中也存在一些不容忽视的问题，表现在：

一是宜林地开发治理工作进展不平衡。目前全省宜林地面积仍有3000万亩，主要分布在山区。尽管我省在拍卖宜林地，促进开发治理上，取得了可喜的成绩，但多数地区在治理宜林地上还没有突破，特别是有些山区县，大面积宜林地长期得不到开发治理，难以摆脱贫困落后的状况。

二是拍卖行为不规范。有些地方存在仗权拍卖现象，拍卖缺少透明度；有的地方拍卖宜林地没有整体方案，没有统一规划和长远打算，拍卖的程序和手续不健全，有的拍卖后没有签订拍卖合同，有的虽然有合同，但合同容很不完善。

三是宜林地资源的价格评估不科学，评估结果不合法。宜林地拍卖价格偏低的现象普遍存在，有的每亩仅1元。有些地区拍卖合同不合理造成集体资产的流失，形成新的分配不公；有些地方拍卖金管理不善，资金不能及时收回，或收回后管理混乱，没有建立起会计和审计监督机制；有的村干部将宜林地拍卖作为自己，发财致富的捷径。

四是社会化服务体系仍不健全。群众治理宜林地缺乏技术指导和服务；用于宜林地开发的基础设施不健全；在群众投资能力有限的情况下，得不到及时的资金扶持或贷款从而限制了宜林地开发治理的进度；宜林地产品销路问题没解决，影响了开发的资金周转。特别是资金、劳力、资源、技术、信息等生产要素的合理配置问题。仍是制约宜林地开发的主要问题之一。

五是宜林地开发后的土地流转机制没有建立，造成农民投入大量资金用于治理之后，短期内难以见到收益，从而给治理者造成新的“经济危机”。

六是有些地方，为了搞形式，不顾群众意愿，在宜林地拍卖中搞一刀切，将宜林地平均分配给农户，难以达到宜林地治理的预期效果；有些地方为谋取短期利益，存在重拍卖轻治理的问题。

三、对我省宜林地拍卖工作的几项建议

为很好地解决上述问题，推动我省宜林地拍卖工作的健康发展，我们提出以下建议：

1、更新观念，加强领导

实践证明，通过宜林地拍卖，开拓农村市场，可以形成新的经济增长点。从调查的情况看，宜林地开发存在着巨大的潜力。迁西县有4.5万户农民投资1800万元，购买了15万亩荒山和围山转工程的使用权，通过宜林地治理使该县的板栗产量由83年的700万斤增加到96年的1500万斤，全县417个村靠治理宜林地发展林果实现奔小康，占全县的53%；围场县已经出现了靠宜林地开发脱贫的百万富户（按现有资源估价）；由此可见，拍卖宜林地，对增加农村投资和消费总需求，确保经济增长目标的实现，具有重要的现实意义和深远的历史意义。因此各级政府和主管部门，要更新观念换脑筋，加强领导和引导，从政策中找出路，从机制上寻动力，因地制宜，把宜林地开发作为振兴本地经济的突破口，切实抓紧抓好。

2、不断完善拍卖政策，建立竞争激励机制。

（1）合理确定拍卖承包期。目前导致宜林地长期得不到治理的主要原因是群众担心政策变化。合理确定宜林地拍卖期限，可以消除群众顾虑，调动他们的积极性，促使其积极投入人力、物力和财力，加快治理步伐，尽快形成经济、生态和社会效益。

（2）依法合理地给予购买者经营自，允许其在合同和法律规定的范围内自主经营，允许继承和转让土地使用权和治理成果。

（3）在法律和政策允许的范围内，合理减免一定的费税。特别是在宜林地治理的初期产生经济效益之前，减免税费的政策十分必要。因为，目前农民群众的经济实力还很薄弱，治理初期无力负担应交的税费，适当减免，可以促使购买者集中精力投资治理宜林地。

（4）林业、水利、农业、土地等相关部门对于涉及宜林地治理的工程项目可以搞一些直接投资入户的政策。这样不仅可以激发群众治理宜林地的热情，而且能够加快工程的进度，提高工程的质量。

（5）鼓励下岗职工及社会力量投资治理宜林地。鼓励农民、城镇职工、个体工商户、企事业单位、社会团体等社会力量投资开发宜林地。在符合国家政策和有关规定，遵守有关合同或协议的前提下，鼓励他们投资开发治理宜林地，发展林果业。林业部门要积极提供技术、信息服务，积极协助开拓市场。对于当地农民无力开发的宜林地，可以面向社会通过招标、租赁、拍卖、联营、股份合作等形式转让资源经营权或使用权。通过开拓多元化投资渠道，促进社会各方面的资金、技术、劳力、信息、生产资料向宜林地流动。使宜林地开发形成集环境保护、文化旅游、林果产品开发于一体的多元化产业体系。同时，各级政府要转变观念，树立服务意识，建立健全宜林地治理开发的社会化服务体系，积极建立技术、信息、劳务、物资等社会化服务网络，促使各类生产要素与宜林地资源形成合理配置。

3、加强拍卖管理，规范拍卖行为

针对宜林地拍卖中存在的问题，各地在宜林地拍卖管理中应在以下环节中加以规范：

（1）严格界定拍卖范围。各地要根据本地情况，严格界定拍卖范围，宜林地拍卖应掌握：有林地不卖；有争议的不卖；按规定经营，合同期不满的不卖，严防借拍卖宜林地之名，破坏森林资源和其它土地资源。

（2）合理确定拍卖价格。为了使拍卖行为纳入规范管理，各地有关部门要成立专门的宜林地拍卖评估机构，合理确定拍卖价格，防止集体资产流失。要严格拍卖金管理。各地对拍卖金的使用和管理要加强检查监督，建立严格的会计审计制度，定期检查拍卖金使用情况。

（3）规范拍卖程序。宜林地拍卖前要搞好宣传发动，使群众家喻户晓，要对拍卖对象和标的张榜公布，拍卖后要及时签订拍卖合同，并对合同进行司法公证。

（4）完善拍卖合同。为避免将来出现争议，各地要制订统一格式的合同，规范合同内容，合同中对双方的责权利要充分明确，特别对违约的责任，及违约后的裁定方式要严格规定。合同签订后，有关各方要签字盖章，有关部门要及时备案。

（5）合理确定拍卖面积，适度规模、自愿开发。各地要根据本地的宜林地资源总量、农民的治理要求和经济承受能力，合理确定承包、购买户的开发治理规模。要保证既能调动农民群众治理宜林地的积极性，又能保护集体和本村农民的合法权益。一般掌握：对条件较好，单户经营干鲜果品等经济林的，每户开发治理的面积以30-—50亩为宜，联户购买股份开发的或有较强经济实力的个体户从事宜林地开发的，以50-—500亩为宜；对立地条件较差，从事防护林或用材林开发的，单户以50-—200亩为宜；联户或大户及团体以200-—2000亩为宜。

（6）及时确权发证。林业、土地等有关部门对已经拍卖的宜林地要及时确权发证，对出现变化的，要及时在林权证或林地使用证上注明。

4、建立土地资源流转机制，促使宜林地治理形成良性循环。为了使已治理的宜林地资源进入市场流转，应尽快建立适应我省特点的土地资源流转法律制度或政策规定，对土地流转的方式、允许流转的土地种类和范围，土地价格的评估，及土地资源的分类标准加以规定。

5、因地制宜稳步推进。

各地要根据本地的具体情况，因地制宜地推进宜林地的拍卖治理工作，在治理方式上要本着有利于环境保护的原则；有利于促使农民脱贫致富，振兴当地经济的原则；有利于加快宜林地开发治理的原则，可以先治理后拍卖，也可以先拍卖后治理，各地可根据实际情况，选择适于本地的治理方式。针对宜林地治理投资大，治理时间长的特点，结合目前农民群众经济实力薄弱的现状，我们认为联户购买股份经营的经营方式很有推广价值。这种方式，一是增强了购买者的投资治理能力，二是提高了抵抗投资风险的能力，三是提高了购买者治理开发宜林地的积极性和责任感，四是有利于形成规模经济的形成。

要处理好改革和稳定的关系，在建立新机制的同时，要注意保持政策的连续性和稳定性，坚持以为基础，对群众依法或依照合同正常经营管理的宜林地资源要严格按合同执行，严禁集体强行收回转让，防止一刀切，积极稳妥地引导农民转变经营观念，加快治理步伐，尽快脱贫致富。

7、正确处理开发与保护的关系

要强化各级林业主管部门的执法、监督、指导职能。完善各项基础工作，特别是各项规章制度的建设。要正确处理开发与保护的关系，在促进开发的同时，搞好森林资源的保护工作，严防借开发之名，乱砍滥伐，破坏森林资源；要引导群众遵照林业部门的规划进行治理开发，对明显不宜开发或开发不合理易造成资源环境破坏的，林业部门有权责令其改变经营方式，屡禁不止的依照有关法律法规的规定严肃处理。各级财政审计部门要加强检查监督，防止对资源转让取得的资金流失。对仗权承包或的行为要严肃处理。

8、加大财政扶持力度，建立森林生态效益补偿制度。

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地处偏远、立地条件差、资源稀少、劳动力缺乏是全乡经济社会发展的主要制约因素。高寒干旱、十年十旱是全乡的主要气候特征。大西湾乡明年的发展要继续克服制约因素、充分发挥土地草场资源广阔、农牧产品绿色无公害、丰富的人力资源和一定的矿产风能资源的比较优势，坚持“项目带动促发展，规模种养促增收，减少农民富农民，退耕还草强生态”的发展思路，强力上项目，积极抓突破，促进农民传统种养方式和增收方式转变，实现农业农村工作又好又快发展。

二、明年农业农村工作谋划

（一）继续加大项目建设力度。围绕国家产业政策，依托比较优势，加大项目建设和招商引资力度，带动乡域经济发展。

1、投资1.06亿元的硅藻土开发加工项目。尽力协调、争取更多的优惠政策，促成该项目在大西湾尽快完成厂房建设、设备安装等前期工程建设，明年建成投产，开采加工运营。

2、投资1800万元的张北观音禅院项目。项目占地20亩，建筑面积1400平方米，今年投资1000万元，大雄宝殿、天王殿、观音殿、佛塔等主体工程全部竣工。明年我们将继续落实以大西湾乡籍为主知名人士、企业老板的捐赠工作，协助完成该项目的广场绿化、禅院绿化、戏苑等二期工程建设，促使该项目早日竣工，带动全乡旅游业的发展。

3、抓好花岗岩、玄武岩开发和芨芨草种植加工的招商工作。

（二）下力推进规模养殖进程。以农业结构调整为主线，探索农民以牲畜、土地、草场等资产入股与争取国家扶持相结合的方式，建立新型农村专业合作社，建设奶牛、肉牛和生猪等规模养殖场，提升养殖水平，积聚规模效益。

1、奶牛规模养殖场项目。以乡东部现有2个奶牛规模养殖场为依托，带动东部9个村的农户饲养奶牛，入托集中圈养。并谋划在乡西部建一个奶牛规模养殖场,明年年底奶牛存栏达到1000头(现在全乡奶牛存栏数600头)。

2、1000头肉牛养殖项目。依托东友、西号、南号3个回民聚集村的传统育肥牛优势，新建1个肉牛规模养殖场，年内辐射带动全乡肉牛发展到1000头，增加效益200万元。

3、万头生猪基地建设项目。以满德堂养猪专业村为依托，继续提升满德堂养猪标准，扩大养殖规模。计划在满德堂附近再培育3个养猪重点村，新建1个种猪繁育基地，年出栏生猪达到1.5万口。

4、头育肥羊养殖基地。在明喜营、徐大保、铁道等村，采取个人承包荒山、荒地、荒坡和鼓励村民种植饲草的形式，建设至少2个头以上肉羊规模舍饲养殖场。

5、3000头肉驴规模养殖场项目。针对目前市场对肉驴的旺盛需求，肉驴价格不断攀升，但优质肉驴、种驴短缺的形势，谋划在大庙湾村建设年繁育3000头以上的大型种驴繁育基地。

（三）着力发展推广旱作农业。针对大西湾实际，要把旱作农业作为种植业的重点。通过建设旱作基本农田、大力推广抗旱高产优良品种、推广配方施肥、保护地栽培、集水灌溉等旱作农业技术的形式，建立有机农产品生产基地。

1、25000亩有机农产品生产基地。在永德堂、什巴台、西水泉3个村新建25000亩马铃薯、莜麦、亚麻有机农产品生产基地，打有机牌、趟绿色路，推动农业产业增产增效。

2、13000亩饲草种植基地。在大力

推进禁牧舍饲养殖的前提下，通过政府引导，示范引路，让“退耕种草，种草养畜”的思想深得人心。明年在养殖集中的明喜营、闫家坡、生意地带，集中连片种植青玉米、苜蓿等饲草10000亩。在徐大保村，由北京投资商王宏升，投资1000万元，承包荒山、荒坡亩，耕地1000亩，改良后的荒山、荒坡全部用于种植饲草，为明年建设的徐大保村头肉羊规模养殖场提供饲草保障。

（四）适度发展节水灌溉农业。在水资源相对较好的5个村，完善配套新建水浇地亩，建设节水高效灌溉农业园区，龙头引领全乡农业发展。

1、马铃薯良种繁育基地。以大恒城650亩高效农业园区为依托，建设650亩马铃薯良种繁育基地。

2、亩马铃薯种植基地。由山东投资商承包闲置土地，打井配套，科学化管理，规模化、集约化经营，在永德堂建设亩马铃薯种植基地。

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【关键词】土地承包经营权 个人破产 破产免责 复权

一、农村居民个人资产的不能适用

1、经营各类型产业所得无法计算

我国农村居民在农村从事各行各业,虽然大类上有所区分,但几乎所有的类别都很难进行公平、完整、统一的计算。比如农村居民如果经营畜牧业、种植业以及养殖业等,从中获得大量利润,减去前期贷款、借款、设备投入、硬件建设等各类投资,则实际收入的多少就无法计算。另外,从事这一类型的产业投入所遭受的风险也相当大。比如前些年的禽流感导致大量的牲畜被宰杀,尽管国家对受损的农户予以了经济上的补偿,但整个经济的投入与收入则无法计算。就算不以禽流感这类小概率事件为例,这一类的买卖收入也会随着市场供求买卖关系的变动而变化,收入的多少也会根据市场行情上升或下降,不可能硬性统计其收入。

另外,从事建筑业、工业等的农村居民不少是处于流动状态,有活干就干一天拿一天的工资,还有一些因工程工期的调整、承包制度的特色导致收入的随意性、随时性。这就更加无法衡量当事人是否不具有偿还到期债务的能力,而偿还债务的能力又是衡量当事人是否具有破产资格的主要衡量标准。

再者,有些农户在经营自家农田的同时还顺带经营第三产业,这类批零兼营以及以小型贸易或餐饮业等类型为主的行业,由于政策上的优惠以及税收上的减免等基本无法统计农村居民的实际收入状况。

2、农村居民流动性强

随着我国工业化和城市化进程的加快,目前在我国农村人口中,已有大量的从土地上转移出来的劳动力,这就造就了我国农村居民中有很多属于流动性人口。也就是说,虽然户籍在农村,但本人可能在固定或非固定的地域以及时间内从事各类工作。这里所说的地域可能是城镇也可能是农村,因此有地域性差别。再者,有很多农民工采取有时段性的方式在城镇打工,而工作单位的性质也千差万别。比如有在行政企事业单位的,有在非企业单位的,有在乡镇企业、私人企业、外资企业等各类型组织工作的,当然还有一些是打零工的,这种情况更加无法统计当事人的收入状况。不可否认的是,这些劳动力已经成为我国农村居民数量中最大的流动人口。根据有关专家的统计说明显示,我国农村居民的流动群体主要以商业服务以及工人为主,平均流动次数为3次,最高次数为35次;其中,有15%的人都有4到10次更换工作的经历。不仅如此,中国农村居民的流动性强,很多都以非正规方式就业,很多用人单位由于流动性需求以及各种原因尚未与之签订用人合同,因此他们的权利以及工资水平状况都处于半不公开的状态,而工作时间的无限延长也是农村居民在流动状态下获得更多收入的一种方式。据了解,有的仅仅能够保证每个月休息1到2天,而这也是绝大部分处于流动状态下农村居民的实际状态。要想计算出收入所得,在这种流动频率居高不下的状态下是很难得到正确答案的。以上农村居民流动性强的现状自然无法和城镇居民一样适用破产制度。

3、农村居民个人收入与家庭收入无法区分

我国农村居民在消费观念以及家庭收入开支方面多数都未能将个人与家庭进行划分。在这些流动人口中,出去打工的主要目的是为了赚钱养家,因此收入以及债务在农村居民中无法得到清楚地计算。另外,因土地征用所获得的补偿金也无法判断是归属家庭收入还是农村居民个人所得。和补偿金类似的收入还包括股息、利息以及亲友所赠资金、退休金、抚恤金等各类名目。从以上列举的几种我国农村居民收入状态可以看出,农村居民收入来源名目复杂,类别参差不齐。如果在农村居民之中推行个人破产制度,在具体实施的对象上是很难实施的。

从以上的实际情况来看,我国城乡结构的差距很大,因此在农村推行个人破产制度势必会出现很多实施困难。比如农村居民的收入计算就是一个无法解决的问题,这一点也是在农村居民中推行个人破产制度的最大障碍之一。

二、与现行相关立法引发的冲突

1、与《宪法》立法相互冲突

根据我国《宪法》第十条规定,农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。从该项规定来看,土地的所有权并不掌握在农民私人手中,而是属于国家所有。既然土地的所有权不可以自由的流通,那么土地的使用权是否可以自由流通呢?根据我国的《宪法》第八条规定,农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济,是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者,有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。根据《宪法》的有关规定,我国是以公有制作为基本政治制度的。农村土地使用权的流转必然会涉及到如何使用、怎样使用以及使用的功能等等问题,这都与我国《宪法》要求对农村耕地性能的改变要上报国务院现行批准的制度存在磨合问题。因此,在实际操作中《宪法》并未赋予我国农村土地使用权自由流通的权利。

2、与《农业法》立法相互冲突

我国《农业法》第三条规定,农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有即全民所有的以外,属于集体所有。第十一条规定,集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有,由村农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的,可以属于乡(镇)农民集体所有。村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的,可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。第十二条规定,集体所有的或者国家所有由农业集体经济组织使用的土地、山岭、草原、荒地、滩涂、水面可以由个人或者集体承包从事农业生产。国有和集体所有的宜林荒山荒地可以由个人或者集体承包造林,个人或者集体的承包经营权,受法律保护,发包方和承包方应当订立农业承包合同,约定双方的权利和义务。第十三条规定,除农业承包合同另有约定外,承包方享有生产经营决策权、产品处分权和收益权,同时必须履行合同约定的义务。承包方承包宜林荒山荒地造林的,按照森林法的规定办理。在承包期内,经发包方同意,承包方可以转包所承包的土地、山岭、草原、荒地、滩涂、水面,也可以将农业承包合同的权利和义务转让给第三者,承包期满,承包人对原承包的土地、山岭、草原、荒地、滩涂、水面享有优先承包权,承包人在承包期内死亡的,该承包人的继承人可以继续承包。从农业立法的规定上看,好像是有自由流转的权利,但如果假设在该制度上实行个人破产制度的话,作为承包方的农村居民如果适用个人破产制度,将其名下的财产进行清偿的话,一方面必须要经过发包方的同意,另一方面在清偿的过程中,债权人就只能以被转包的方式承担义务。这就引发了另外一个问题,就是这一财产是否能够被列为可以被执行的财产的名目,如果可以的话,这项财产的权利应该如何被划定,财产的估价、作价又应该如何进行计算。这些问题都是设立农村居民适用个人破产立法的最大法律障碍。

3、与《土地管理法》立法相互冲突

《土地管理法》第九条规定,国有土地和农民集体所有的土地,可以依法确定给单位或者个人使用。第十条规定,农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。第十四条规定,农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营,从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产,土地承包经营期限为三十年。发包方和承包方应当订立承包合同,约定双方的权利和义务,承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务,农民的土地承包经营权受法律保护。在土地承包经营期限内,对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的,必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意,并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。第十五条规定,农民集体所有的土地,可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营,从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。发包方和承包方应当订立承包合同,约定双方的权利和义务。土地承包经营的期限由承包合同约定。承包经营土地的单位和个人,有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的,必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意,并报乡(镇)人民政府批准。按照以上的规定,假设将农村居民纳入个人破产立法制度之中,在农民破产以后,不将土地承包经营的权利转让给债权人,法官是否可以直接将其纳入到被执行财产之中呢?如果可以,是否需要得到村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意呢?作为农民唯一赖以生存的主要来源,将土地纳入破产财产会造成生存保障权的障碍,对农村居民的安定生活也会造成很大的影响,社会也将变得不稳定。

三、建立个人破产制度引发农村居民法律不适用

个人破产制度是适用个人破产制度的主体用自己的全部财产都无法偿还所欠下的全部债务时,由法定程序宣布破产且适用的和解程序、重整程序或者破产清算程序处理债务关系的所有法律规范的总称。在这一概念的衡量标准下,我国农村居民的土地问题就成为适用个人破产制度中的难题。

1、农民居民无法适用破产免责制度

个人破产立法制度一旦在我国开始实施,无论是何种主体适用该法势必要适用破产免责制度的有关法律规定。农村居民如果和其他主体一样适用破产制度,那么我国现有的土地制度就会无法适用个人破产立法免责制度。因为按照法律规定,我国现有的土地所有权应当属于国家或者集体所有,并且私人未经许可不得将土地、林地等国家资源以及集体资源的经营权进行转让、拍卖等。按照我国目前的《宪法》、《民法通则》、《农业法》、《土地管理法》等各项法律的规定可知,土地的经营以及所有权制度规定了个人破产法制度不可能执行农村居民土地,因此土地不能被列为破产财产名目。而属于农村居民所有的房屋由于大都建于国家或集体所属的土地范围之内,因此作为农村居民,所有的房产也不可能被列为被执行的个人破产财产之内。另外,农村居民的收入普遍不太高,因此如果将日常生产、生活所需的物品、用品作为执行个人破产债务的财产名目也是不合乎实际的。况且,执行破产人的财产必须保留一部分刺激其再生产。因此,从以上分析来看,农村居民可执行财产并不多,排除必须排除的以外,基本上能够被用来偿还债务关系的被执行财产实属不多。这一现状使得个人破产立法制度不能很好地和农村居民的现状相互切合执行,债务人因法律赋予的权利无形的逃避了偿还债务的责任,这显然对债权人也是不公平的。如果在这一前提下还给予农村居民适用破产免责的条款,会更加助长个人破产的蔓延,会让人们适用破产免责规避责任,这就远远偏离了设置个人破产立法制度的初衷了。

2、农村居民无法适用复权制度

复权制度在个人破产立法制度之中占有很重要的地位,特别是自然人,不论是具有商行为的自然人还是普通自然人,一旦实行个人破产制度就会按照法律制度进行清偿。这就是说,农村居民也会按照这一法律制度相同的适用个人破产立法制度。如果将土地承包经营权列为自由财产可以随意支配,那么债务人又用什么财产偿还债务,农村居民又有什么可以适用复权制度的呢。除此之外,还要考虑到我国农民居民特有的土地承包经营权,在执行破产财产的时候是否能够被限制,如果被限制了可不可以被恢复,如何恢复。如果农民为了偿还债务自愿转让属于自己的承包经营权用以抵消债权债务关系,在清偿完毕以后,农村居民可否重新拥有属于自己特有的承包经营权呢?复权制度在这一点上又应该如何自圆其说呢?如果要被规定的话,那么这将是农村居民在适用复权制度时不可忽视的一个部分。

【参考文献】

[1] 李春亭:关于增加农民收入问题的调查与思考[J].求是,2000(18).

[2] 崔闽、宁晓倩:破产制度立法模式的借鉴与思考[EB/OL]..

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关键词：集体林权制度改革、存在问题、对策、成效

中图分类号：DF412.2文献标识码：A 文章编号：

一、 集体林权制度改革的主要做法及成效

1.1 深入宣传培训，大力营造林改氛围

采取多种宣传方式，营造林改氛围，凝聚林改力量，动员全社会协力推进林改工作。一是广泛宣传动员。县委、县政府多次召开林改工作会议，专题研究部署林改工作，乡、村、组也分别召开了专题会议和群众大会。二是深入调查研究。为了确保林改工作顺利进行，成立调研工作组深入村组农户，在此基础上，召开乡村组党员大会、群众代表会、村民小组会等各类会议，广泛征集意见、建议。三是加强政策宣传。在各乡镇举办林改政策宣传培训班，成立县、乡、村政策咨询室，并及时答复群众遇到的疑难问题。

1.2 注重机制创新，努力推动工作落实

不断完善体制机制建设，有力推动了林改各项工作落实。一是成立组织机构。县委、县政府及时成立了由政府县长任组长的林改工作领导小组及其办公室，配备了工作人员。各乡镇、各村也成立相应的工作机构，负责林改工作的指导、协调和落实。二是加强督查检查。严格按照林改的几个步骤来实施。坚持“一月一督查、一月一评比”的工作机制。各村民小组推选出了3~5 名责任心强、熟悉情况、办事公道、在群众中有一定威信的代表组成林改工作理事会，全程监督林改工作。三是落实目标责任。把林改工作列为县、乡年度目标考核范畴，制定严格的考核办法，严格责任落实。

1.3 强化措施落实，全力保障改革进程

为确保林改工作顺利进行，精心安排部署，严格规范操作，及时化解矛盾，强化政策落实。一是规范操作，增强政策性。通过广泛调研，结合县情实际，制定了《县集体林权制度改革实施方案》，明确了推进集体林权制度改革的程序。二是依法确权，增强时效性。坚持农村基本经营制度不动摇，遵循按人分地、按户承包、确权到户、人人有份的原则，把乡镇、村组集体林地最大限度地承包到户。三是化解矛盾，增强保障性。制定了《县集体林权制度改革纠纷调处工作程序》，乡镇、村组均成立矛盾纠纷调处工作机构，实行分级包案责任制，做到农户之间的纠纷不出组，组之间的纠纷不出村，村之间的纠纷不出乡镇，乡镇之间的纠纷不出县。

1.4 狠抓产业培育，奋力激发林改活力

一是探索生态观光旅游业。依托山花节等活动，积极探索多种形式的生态观光旅游，对加快县旅游业发展和经济增长起到推动作用，实现了生态建设和产业培育的良性互动。二是发展林下养殖业。积极争取项目扶持，不断完善林区基础设施建设，通过“以点带面、辐射发展”的模式，在公益林区大力发展林下散养生态鸡。

二、造林机制、体制及造林模式

随着集体林权制度改革的推进，现有的造林机制和体制也必将随之发生变化。全省山区现有的宜林荒山绝大多数都是干旱阳坡，土层薄、造林难度大，所造林基本是生态林，几十年都没有经济效益，而只有生态效益。从调查的几个集体林权制度改革试点县的情况看，目前，宜林荒山承包主要有以下几种形式：家庭承包、联户承包、大户承包、集体预留。因此，造林机制也要相应采取家庭承包造林、联户承包造林、大户承包造林、专业队承包造林等多种形式。

2.1 家庭承包造林模式

对于立地条件较好，荒山面积比较大，群众积极性较高的村庄，应以户为单位，按人头分配，由农民家庭承包、自主经营。对实行家庭承包的荒山要限期绿化。家庭承包造林的工程项目，要全面落实“户承包、村申请、乡组织、县管理”的运作机制，以户建卡、以村建帐、以乡造册、以县建档，确保工程项目建设顺利进行。对承包到户的宜林荒山荒地，在明确土地所有权和使用权的基础上，承包期一律延长到70 年，允许依法继承、转让，到期后可按有关法律法规规定继续承包。林业部门要及时发放林权证。

2.2 均股不分山，专业队造林模式

对村集体经济条件好、村委组织能力较强、有造林绿化能力的村，按照均股不分山模式，将宜林荒山股权分到户，但不划分地块，由集体统一组织专业队造林和管护，成林采伐后按股分红、利益共享。

2.3 公开拍卖，大户承包造林模式

对人均荒山面积比较小，农民分山积极性不高，造林难度较大的区域，在全民共议、表决通过后，公开组织拍卖招（投）标，将宜林地承包给有造林经验的大户、企业或专业队等进行造林经营，明确承包期限、绿化期限及管护责任等，村民分享林地租让资金。大户承包造林收益归大户所有，承包期满以后林地退还村民所有。

2.4 农民林业专业合作社造林模式

在家庭承包经营的基础上，积极引导扶持承包者从事林木种苗、花卉生产，造林绿化、经济林建设，森林管护、森林抚育采伐，林下种植、野生动物驯养繁殖，生态旅游，林产品加工、运输、销售、贮藏等经营活动，培养林业发展带头人。在自愿联合的前提下，组建农民林业专业合作社。也可以以资金、林木、林地、产品、技术、劳力等形式出资或折资折股入社，力争形成有组织、有规模、能发展的农民林业专业合作社经营模式。通过多种渠道和方式，鼓励和扶持林业专业合作社承担工程建设项目。

2.5 积极鼓励形式多样的社会造林

鼓励厂矿、企业、机关、学校、部队等进行以绿化、义务绿化、以资代造、生态旅游开发等为形式的社会造林，最大限度地吸引社会资金投入到林业工程建设上来。

三、 存在的问题及对策

3.1 集体林权制度改革之后造林绿化工作存在的问题

1）工程造林举步维艰

林业是以生态建设为主的公益性事业，尤其是在特有的立地条件下，造林难度大，荒山造林基本上以生态林为主。因此，林业必需以政府工程造林为主体，这一点是无可置疑、不可动摇的。荒山均分以后，如何统一规划、统筹发展、规模实施，将对工程造林产生巨大影响。

2）造林管护问题

集体林权制度改革后新造林地和现有林地的管护将是新的难题。由于林地权属下放个人所有，所造的林基本是以生态林为主，社会效益显著，而经济效益甚微，群众对其进行管护严重缺乏资金。这就要求，必须加大对未成林造林地和现有公益林进行补偿，不然的话，对全省森林覆盖率提高和生态省建设将产生不利影响。

3.2 集体林权制度改革后推进造林绿化工作的对策

1）建立健全林权流转市场机制

以县为基础建立省、市、县联网的林权流转市场，在集体林地所有权和用途不变的前体下，按照“依法、自愿、有偿”的原则，通过转包、出租、转让、入股、抵押或作为出资、合作条件等方式，实现林地经营权的转让。同时，完善和规范流转程序，建立森林资源资产评估体系，建立林地、林木要素流转市场，完善相关法律、规章制度，加强流转管理，依法规范流转，保障公平交易，防止农民失心失地失林，力争实现林地效益最大化。

3.3 深入推进配套改革，不断巩固和扩大改革成果

该县一方面要发挥积极主动性，尽快出台“关于切实加强林地流转工作的指导意见”、“关于切实加强农民林业专业合作组织建设的指导意见”、“关于改革和完善造林抚育管理投入补贴办法”等文件，为林业改革发展创造更好的条件，进一步巩固和扩大改革成果；另一方面应在广泛深入调查研究的基础上，根据林情、县情制定相应政策，进一步明确操作办法，真正把这些政策措施落到实处。

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一、农村土地承包纠纷产生的根源

灵武市农村土地承包开始于上世纪八十年代初期，第二轮承包采取了顺延的办法。2003年实行农村税费改革后，灵武市取消了农村“三提五统”及农业税，减轻了农民负担，相对增加了农民来自耕地的收入。粮食直补等政策的实施，土地收益得到大幅提高，2013年国家用于耕地的政策性种粮直补亩均收入达到190元左右。农地利益的提升，相应带来土地承包权的纠纷，一些地方出现分亩必争的现象。据统计，灵武市2013年农村土地承包经营发生纠纷23 起，尽管都调处成功，但背后一些深层次问题值得深思。

分析灵武市农村土地承包纠纷产生的根源，概括起来主要有：

（一）国家惠农政策的相继出台，农业逐渐升温。农民种田不纳粮、不完税，国家还补钱，原来是多种地多纳税，现在变成多种地多补钱。原来由于土地负担较重，很多土地无人种无人管，而如今争田种的多了。农副产品的价格逐渐回升，农业生产所依赖的土地逐渐成为“香饽饽”。

（二）土地资源差距大。第一轮承包以来，家庭人口发生了较大变化，大部分地区一直没有调整过土地，人均土地矛盾十分突出。许多原来人口多的家庭现在可以将种不了的土地出租获取收益，而许多家庭原来人口少、后来娶妻生子，但没有口粮田。于是出现了一些农民没有地种，为了维持生机，不得不出门打工或租地耕种。

（三）确权界限不清。受利益驱动，农户之间常因为田间林木尤其是经济林木的权属，或对自己庄稼的影响，而产生纠纷。另外，许多田地之间没有天然的界限，在分田到户时人为地埋石为界，在以后的耕种时有的农户会因为多耕一犁地、多种一行庄稼而引发纠纷。

（四）土地流转不规范。农村土地流转绝大多数是依照口头协议进行流转的。由于情况容易发生变化，单方毁约的现象屡见不鲜，尤其是有偿流转的，极易造成难兑现，承包农户的合法权益没有得到有效保障。有少数农户签订了流转协议，但因内容不完整、违约责任不明确等原因，难于追究相应法律责任。

（五）征地拆迁补偿安置不尽合理。随着城市化进程的推进和新农村建设的加快，农村土地征占逐步增多，特别是城中村、城乡结合部和新型园区的规划建设，因土地补偿费标准、失地安置等容易出现分歧，并引发纠纷和矛盾。

二、调处农村土地承包经营权纠纷的难点

（一）成因复杂，时间久远。农村土地纠纷有的属于不同历史时期造成的。原来村、组的土地、会计等资料档案基本没有，缺乏相应证据，争议双方各执己见，事实难以查清。现在比较头痛的是自留地的问题，由于自留地没有纳入承包面积和合同书，土地坐落四界，权属等都较模糊，一旦发生纠纷，很难取证和判断。

（二）土地增值，寸土不让。随着国家税费政策的调整，各项惠农政策的出台，城市化、工业化等项目向农村扩张，农村土地不断增值。过去的荒山荒地现在也无人愿意让步，村民为了获得更大利益，逐步形成了“寸土必争”的局面。

（三）土地特殊，难于执行。土地作为农业生产的载体，具有分散性、敞开式的特点。同时土地作为农民的最基本生产资料，是农民的“命根子”，因此土地纠纷往往是村组不愿调解，法院不愿受理。有些虽然经过调解或裁决输了理，但田照种，形成一纸空文。

三、调处农村土地经营承包纠纷的建议

（一）健全调处工作机构。依托乡镇财经所组建乡农村土地承包纠纷调处中心，在财经所中抽调专兼职工作人员任主任调处员、调处员和书记员；各村建立相应机构，配备专兼职人员；各自然村公选一名德高望重的同志为土地承包纠纷调处协调信息人员。

（二）完善调处工作制度。为了规范调处中心的调处行为，要制定农村土地承包纠纷调处中心工作职责、工作原则、调解制度、调处纪律、调处程序、回访制度、文书档案管理制度等，用制度规范程序，用制度调处矛盾。

农村土地承包纠纷调处中心的工作职责主要包括：接受乡镇人民政府的授权，依法调处本辖区的各类土地承包纠纷。负责矛盾排查,受理申请,调查取证,调解处理,信息上报等工作。宣传农村土地承包法律法规及政策。

同时，要明确当事人的权利和义务：自主决定接受、不接受或者终止调处。要求亲属调处人员回避。不受压制强迫，表达真实意图，提出合理要求。自愿达成调处协议。如实陈述纠纷事实，不得提供虚假证明材料。遵守调处规则和秩序。不得扩大纠纷，激化矛盾。自觉履行调处协议。

（三）规范调处工作程序。

1.申请。发生土地承包纠纷的农户写出请求调处的申请，或由调处中心工作人员代为填写，由农户签字。

2.受理?。乡调处中心接到申请后，依法进行审查，如确属农村土地承包类型的纠纷，调处中心就可依法受理，并向纠纷双方当事人下达受理通知书。受理通知书的内容包括参加调解的时间，地点，参加人员，调处的形式等。

3.准备?。由调处中心调处员到发生纠纷的村组进行专访调查，听取多方面的意见，并查阅相关的档案资料，为调处打好基础；拟定调处方案；通知纠纷当事人调处地点，调处时间。

4.调处?。调处可分为不公开调处和公开调处。不公开调处是指双方当事人直接到调处中心或村委会进行的调处，参与面比较窄。一般用于证据比较确凿，双方很注意面子的纠纷农户。公开调处是指包括双方当事人、相关证人、旁听人员等参与的调处。一般用于比较复杂、需要听取多方面意见的土地纠纷。调处主要有四个程序，即告知当事人的权利和义务；双方当事人陈述和举证；进行调处；达成调处协议。不服的，可以申请仲裁和诉讼。

5.回访。调处结束后，调处员在十五日内跟踪问效，调查调处落实情况，督促双方落实调处协议。

（四）明确调节工作宗旨。

1.以促进农村社会稳定为宗旨。土地是农民最基本的生产资料，因此土地之争也是最激烈的，轻则口角之争，邻里不和，重则拳脚相向，人命关天。实行两级调处网络后，小纠纷在村、组得以调处，情况较复杂、矛盾较突出的土地承包纠纷，在乡镇调处中心进行调解处理，将很多不稳定因素化解在萌芽状态，维护了社会稳定。

2.以减轻农民负担为宗旨。农民的土地承包经营权受到不法侵害后，一般通过村、组协商调处，通过调处的免费平台，解决了问题、保住了面子，增进了团结，和谐了邻里。调处不成的，再选择时间长，效果差，费用高的诉讼程序。

3.以密切党群、干群关系为宗旨。随着农村改革开放的逐步推进，社会各阶层的贫富差距，尤其是部分农民之间人均土地矛盾难于调和，党群、干群关系比较紧张，通过调处机制人性化服务，同诉求群众心贴心，面对面，手拉手的促膝谈心，接近了群众、关心了群众，支持了弱势群体，为土地受到不法侵害的农民伸张正义，受到群众的拥护和支持，拉近了干群之间的距离，密切了党群、干群关系。

4.以保障农民的合法权益为宗旨。由于传统农业习俗，大多数农民仍然依靠农业、依靠土地养家糊口。通过调处各类土地承包纠纷，严格贯彻执行《农村土地承包法》，做到有法必依、执法必严，切实保护好农民最基本的生产资料，保障了农民的合法权益。

5.以贯彻落实《农村土地承包法》为宗旨。通过调处机制的推行，使《农村土地承包法》的相关条款得到贯彻落实，督促当事双方学法、懂法、依法办事，扩大了《农村土地承包法》的宣传面。

（五）坚持调处工作原则。

1.坚持公正公平的原则。只有始终站在公正的立场上去调解处理，只有公道话才能以理服人，让有理的人服气，让无理的人服理。偏袒任何一方，就会激化矛盾，甚至影响到社会稳定。

2.坚持依法的原则。依法就是要依照国家的法律法规及地方性法规，只有依法调处才有权威，才能服众。

3.坚持注重方式方法的原则。细致的工作方法和灵活的调解方式非常重要，农村的土地纠纷一般都不大，往往是一犁地，几颗树等小问题，事情虽小，但邻里关系面子却很重要，一般不涉及到几亩地权属的原则问题，尽量不做到论输赢，有的农户背了道理，碍于面子，不肯认错，这就需要多做工作，多讲道理，尽量让人有台阶下。

4.坚持深入调查的原则。“只有调查才有发言权”，有的纠纷也许仅凭当事人举证就能清晰明了，有的时间久远，缺乏证据，原因错综复杂，靠双方陈述或听片面之辞是不准确的，需要走访村民，去一线掌握真实情况，这样调解起来才能事半功倍。

5.坚持如实记载的原则。在调处农村土地承包纠纷时，往往不能一蹴而就，需要多次进行调解。每次的调解过程、各方的表态要有记载，达成一致意见后，要在协议书上签字，防止反悔。

6.坚持调防结合的原则。在预防方面，要做好法律法规政策的广泛宣传，防患于未然，建立、健全乡（镇）、村、队纠纷信息预防长效机制。在调防方面，要坚持调处为主，防止矛盾激化升级，做到小事不出村，大事不出乡（镇），维护乡邻和谐和一方稳定。

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关键词：县帮扶；农民试点；农民界定标准

Abstract: With the construction of the city of Jingdezhen city economy， tourism and urban characteristics， and are Woxian building Porcelain "City Center" to speed up the pace and intensity of land requisition in rural areas growing more and more farmers lost their land. Due to the structure， mechanism and management， and other reasons， part of the farmers lost their land and unemployment， a new group of problems， social contradictions have become increasingly prominent. In order to effectively resolve the outstanding conflicts # # county party committee and government issued dozens of measures to help and was started in June 2008 in the county town of Xianghu help farmers who have lost their land to carry out experimental work.

Key words: county assistance; farmers pilot; farmers to define standards

一、十项帮扶措施和失地农民界定标准

十项帮扶措施：

1、为保障失地农民的基本生活权益，给已办《失地农民（人员）证》中女年满55周岁、男年满60周岁的办理农转非，符合城镇居民最低生活保障政策的，可享受城镇居民最低生活保障待遇；不符合城镇居民最低生活保障政策的，县政府参照城镇居民最低生活保障待遇给予生活补助。享受低保和生活补助的标准为：女55周岁—59周岁，男60周岁—64周岁，每月补助50元。女60周岁—64周岁，男65周岁—69周岁，每月补助60元。女65周岁、男70周岁以上，每月补助70元。

2、失地农民办理农转非后，享受最低生活保障待遇的或政府生活补助的，可继续享有当地村民同等待遇。

3、失地农户子女在九年义务教育阶段，凭户口薄、失地农户证在就近入学的中小学就读免交杂费，免交费用由乡镇财政负担。报考县一中（以第一志愿为准且为应届毕业生）可在招生统招分数线基础上降低10分录取。

4、对失地农民中的适龄青年，本人应征并符合条件的，优先批准服兵役。对失地农民较多的乡镇，县征兵办可对其兵员指标酌情倾斜。

5、对失地农民参照下岗职工再就业有关规定进行免费就业培训，并协调用地单位、用工单位在同等条件下优先录用。

6、有条件的乡镇，可结合小城镇建设或商贸开发，规划建设农民街，在同等条件下优先安排失地农民进街经商创业。

7、集体经济组织有“五荒”（指荒山、荒地、荒水、荒坡、荒滩）资源的可调剂一部分优先发包给失地农民发展农业经济，荒山经营权可一定70年不变，荒地、荒坡、荒滩、荒水经营权可一定30年不变。

8、失地农民从事二、三产业的，工商、税务、卫生、环保等部门在办证时只收取工本费，涉及的县级各种规费一律按规定标准最低幅度的30%收取。

失地农民从事种植业、养殖业、捕捞业取得的所得，不缴纳个人所得税；销售水产品、畜牧产品、蔬菜、果品、粮食和其它农产品，月销售额不足5000元或每次（日）销售额不足200元的，不缴增值税。

失地农民从事二、三产业个体经营的，按国地税最低起征点实行优惠。

9、失地农民未择业者可参照个体工商户和自由职业者参加基本养老保险办法参保。

10、失地农户有线电视收视费每户每月补助7元，补助资金由县财政负担。

失地农户的界定标准：

失地农户指我县因工程建设而依法征用水田面积70%以上或因征地后人平不足0.3亩水田的农民。

二、试点工作基本情况

湘湖镇试点工作调查了景德镇陶瓷学院新校区、东璟艺术陶瓷、玉源大道等6个征地项目建设涉及到的被征用土地农户的基本情况，涉及4个村委会，18个村小组，共计395户农民。经各方认定，该镇有71户农户为失地农户。

（一）精心组织，周密部署。为切实搞好试点工作，县委、县政府在依据有关政策、深入调研的基础上制定了《关于对湘湖镇失地农民进行帮扶试点工作方案》、《关于印发对湘湖镇失地农民核发失地农户证试点工作等实施意见的通知》等文件。同时，成立了以县长为组长的帮扶失地农民试点工作领导小组，对试点工作进行具体研究和部署，并派出工作组进驻湘湖镇，协助该镇搞好整个试点工作。

（二）加大宣传，上门服务。为取得农民的理解、支持和配合，将《土地管理法》、《失地农民帮扶十项措施》、《治安管理处罚条例》和《致被征地农户一封信》1000余份发放到每一户征地农户手中，增加政策的透明度，使群众了解政策，做到心中有数。同时，坚持服务“四上门”，即：上门宣传政策、上门摸底调查、上门解难释疑和上门发证（失地农户证）发折（低保存折），所有必办手续由工作人员逐户上门办理，得到了广大农户的大力支持。

（三）实事求是，“阳光”操作。明确调点为：1、被征地农户家庭人口和每人的出生年月（以户口本为准）及文化程度；2、被征地农户一九九八年第二轮承包水田面积及各地块名称和面积；3、被征地农户被征用承包的水田面积及地块名称和面积；4、被征地农户被征土地实际测量面积及地块名称和面积；5、被征地农户剩余的承包水田面积及地块名称和面积；6、被征地农户剩余人平水田面积；7、被征用水田占二轮承包水田面积（%）。在整个调查过程中始终坚持做到“公开、公平、公正”的原则，先后召开3次群众代表座谈会，征求群众的意见，并对调查核实后的征地面积、家庭人口等进行了两次张榜公布，接受广大群众的监督。同时，对有关问题的处理在不违背原则和广泛征求群众代表意见的前提下，尊重事实，尊重农村的风俗习惯进行操作，从而确保了整个试点工作的顺利进行。

（四）群众满意，成效明显。通过帮扶试点工作的开展，使该镇失地农户得到了实实在在的实惠，帮扶成效显著。1、有45名老人每月可领取50—70元不等的最低生活保障补助；2、有30余名适龄青少年读书可减免杂费，而且将来考县一中时，可降低10分录取。今年就有一失地农户之子因降低10分被录取县一中，该农户节约了5100元的择校费；3、有35户失地农户

的有线电视月租费每月减免7元。4、有23名失地青壮年农民被推荐到陶院新校区工作。

三、试点工作反映出的问题

（一）98年距现在已有六年，人口及承包田均有变化，且情况复杂，给试点工作带来不便。各农户手中现有的承包证是1998年第二轮土地承包时核发的，有部分农户因家庭人口死亡或增加进行了土地流转，但承包证未改；部分农户已进行父子或兄弟分户，人口变化较大；还有娶进、嫁出、当兵、考上大学等人口变化较大。凡此种种，给失地农户的认定和开展帮扶工作带来了一定的难度。

（二）界定失地农户标准有待完善。此次确定失地农户执行的标准是两个（征用土地占承包面积70%以上或剩余承包面积人平不足0.3亩），达到第一个标准的农户数是固定的，但达到第二个标准的农户数是动态的。随着被征地农户的家庭人口增减而变动，人口增加可能成为失地农户，人口减少可能失去失地证。

（三）帮扶工作制度有待进一步完善。这次湘湖镇试点工作是以98年农户承包的农田为基础，调查98年以后因市、县重点工程建设而征用的土地情况。湘湖镇98年以前征用的土地不多，尚可以执行，如果放到我县其它乡（镇），尤其是##镇、洪源镇，他们98年以前都征用了大量的土地，而农户实际耕种的农田，许多村组在98年第二轮承包时并未进行重新分配承包，仍延续98年以前的承包面积，如何落实帮扶措施难度较大。

四、失地农民帮扶工作当前进展

湘湖镇试点工作实施以来，得到了全县广大农民朋友的关注，纷纷要求县委、县政府在全县开展失地农民帮扶工作。针对这一情况，县委、县政府审时度势，进一步完善了十项帮扶措施，将失地农民界定标准改为“被依法征用水田面积70%以上的农民确认为失地农户或被依法征用水田面积未达到70%的，按每户征用1.3亩水田确定1名家庭成员为失地人员，超过1.3亩不足2. 6亩的，仍按1人计算，依此类推”，出台了《##县失地农民帮扶暂行办法》，并于2008年12月召开全县失地农民帮扶工作动员会议，在全县进行推广。目前，帮扶工作进展顺利，得到了广大农民朋友的认可和欢迎。

五、失地农民帮扶思路和对策

妥善解决土地征收后失地农民的生产和生活问题，是保障经济建设用地、维护农民合法权益、建设和谐平安社会的要求，是促进农村经济发展和社会稳定的重要方面。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中指出，“县级以上地方人民政府应当完善征地安置办法，妥善安置被征地农民，使被征地农民的长远生计有保障。”为此，我们应高度重视并积极探索工业化和城市化进程中失地农民权益的保护对策，逐步建立“经济补偿、社会保障、就业服务”三位一体的新模式，实现土地征用与劳动力安置、建立社会失业和养老保险制度同步进行，让农民分享城镇化带来的现代文明成果，使城镇化走上持续快速健康发展的轨道。

（一）建立合理的征地补偿和利益分享机制。当前，对公益性征用采取不完全补偿原则，征地费以农用土地基准地价为标准测算；对于经营性征购，则应采取完全补偿原则，运用市场机制决定征用土地的均衡价格。同时，要随着经济发展水平的提高，应以农民征地补偿费全部进入社保测算能领到城市最低生活保障金作为参照系，将现行补偿标准提高。

（二）完善征地程序。土地征用程序主要包括3个步骤：征用土地的公告或通知程序，保障有关人员充分的知情权；所有受影响的土地权人参与土地征用过程的公开程序，明确有关权利人的参与权和异议权；司法救济程序，允许有关权利人寻求司法救济，通过司法权制约政府的土地征用行为。

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1因势利导，创新发展思路

左权县为什么要开发生态庄园？主要是基于特殊实际情况：一是山大沟深，生态脆弱。左权县为典型的太行山中段西侧山区县份，山岭沟壑占到全县总面积的80％左右，且绝大部分是干石山区，山大、石多、土少，生态比较脆弱，自然灾害频发。二是村庄众多，人口分散。全县最多时曾有1000多个村庄散布全境，到2000年底，还保留着379个行政村、336个自然村，平均每村不到200人，100人以下的村庄就有200多个，加快城镇化步伐是发展的一大难题。三是移民搬迁，空村呈现。进入新的世纪，县委、县政府立足山区和人口分散的特点，实施大力度地扶贫移民搬迁工程，大力推进城镇化步伐。

从2001年至今，全县共搬迁行政村11个、自然村150个，移民4981户、共计1.60万人，加上群众自主搬迁，全县累计移民3.70万人，县城人口由2000年的不足2.0万增加到现在的5.40万人。随着移民搬迁进程的不断加快，一些空壳村随之出现，原有的土地撂荒，几十年积累下来的水、电、路、房屋等资源被闲置。县委、县政府基于上述实际，在充分利用移民搬迁遗留的资源上做文章。围绕生态建设、城镇化发展、“三农”工作，积极引导各类社会资本从城市到乡村、从企业向农业拓展，创新了农村、农业经济发展的模式———生态庄园经济。概括地说，左权县生态庄园经济是依托移民搬迁旧址遗留下来的耕地及荒山、荒坡、荒沟、荒滩等自然资源，鼓励、引导社会资本以租赁、购买土地使用权等方式集中一定规模的土地，运用和投入现代生产要素，建立以市场为导向、以科技为支撑、以林业发展为重点、以经济效益为中心的农业产业开发和经营组织模式。从生态庄园经济发展性质来看：其产业类型主要有规模种植、特色养殖、农产品加工及多种经营开发模式，特别是集种植养殖、旅游观赏为一体的综合庄园正成为一些较大规模庄园的发展目标。其经营形式主要由企业或大户独资、股份制、自然人合作、农民专业合作社等民营经济为主，也有少数农村集体经营形式。三是资本要素的组成主要有民营企业家、普通农户、离岗机关干部、在职职工、周边省市外来人员及外商等多种成分，显示了生态庄园经济吸引力的不断扩大。

2成功经验，奠定了发展根基

2.1规模是生态庄园经济的前提

传统的农耕经济模式是劳动力加土地的一家一户分散经营。而生态庄园经济模式，必须具有一定面积的耕地、宜林荒山荒地以及水资源等自然条件。左权的茂丰生态庄园经济开发有限公司创办初期，民营企业家以31万元竞得后庄村北山、北圈自然村荒坡荒地的使用权，面积311.34hm2，将原有的空穴村改造成“农家乐”，期限50年，为公司发展奠定了坚实基础；日月星庄园依托200hm2荒山和村庄，打造成远近闻名的太行山风情旅游区。这些典型实例表明，应当把立足点放在城镇化程度比较高的、已经实施整体搬迁的移民山村，才能实现规模化经营。

2.2“能人”带动是发展的核心

“能人”即有眼光、有资金、善经营、会管理的企业家。茂丰生态庄园经济开发有限公司由优秀企业家赵保明创办，按照“生态林盖帽、用材林垫底、农家乐游憩”的发展规划，5年累计投资870万元，仅2010年庄园总收入就达到230万元，成为带动周边农民致富的领头人。

2.3政策扶持是发展的保障

左权县委、县政府审时度势、把握机遇，在生态经济发展的政策制定、宣传发动、资金扶持等方面，因地制宜用足用活相关政策，相继研究出台了涉及生态庄园经济开发的土地使用、闲置住宅、土地承包经营流转、集体林权制度改革、县域金融业、农村信用社支持、司法保障、财政贴息、经济林发展、畜禽、药材、水利财政补贴等一系列政策性文件，对生态庄园的建设程序、技术和资金支持、司法保障等方面做出了详细规定，为引领和保障生态庄园经济健康发展起到了举足轻重的作用。

2.4林业生态是发展的基础

发展现代庄园经济，当务之急是恢复生态。过去生活在山庄窝铺的村民大多是靠山吃山，生火做饭靠上山砍柴，现在搬迁移民了，首要任务就是生态保护和植树造林，发展生态庄园经济成为造林绿化的有效载体和新型模式。截止2010年，全县生态庄园经济开发者用于植树造林的资金已超过5000万元，累计造林面积达到4173hm2，占全县造林面积年度计划的30％以上。宝泷、华鼎、茂丰、日月星等一大批生态开发有限公司的庄园，不仅开发面积大，而且在发展经济林的同时大力发展生态林，以生态林来保障经济林的发展环境，反过来以经济林的效益促进生态林的发展，形成了良性循环，促进了多林种、多树种、多层次、多色彩的林业生态网络体系建设，为全县荒山荒坡治理、生态环境改善提供了典型，奠定了坚实的基础。

2.5效益兼顾是发展的目的

生态庄园经济是非公有制经济，追求一定的经济效益是主要目的。如果忽视了社会效益和公共利益，生态庄园经济就不会得到大众支持和社会认可。左权县委、县政府在生态庄园经济建设中充分注意到了这一点，他们在引导当地就业增收时主要以三种形式为主：一是土地流转。可为土地原有者带来直接效益，用农民自己的话说就是“离乡不丢地、不种保效益”。目前，农民从土地流转中获益达1000余万元。二是股权效益。如龙泉乡顺源繁育养殖生态庄园，将周边村庄农户零星散养的黄牛合伙入圈，由庄园统一养育、统一出售、统一结算、按股分红，年收入90万元，带动入股农户增收14万元。三是劳务收益。左权县人均耕地少，每户农民仅仅耕种几亩薄田，大多处于隐性失业。生态庄园经济在经营过程中，需要使用大量常年工和季节工，许多外出打工人员不用外出即可“农民变工人，就近能打工”。据统计，全县生态庄园常年用工2000多人，季节性用工6000多人，工资报酬年均1500万~2000万元，为农民增收拓展了空间。庄园主通过承担社会责任，与农民共同分享了经济发展成果。

2.6科学技术是发展的支撑

生态庄园经济在发展上具有规模化、集体化、产业化的特点，在建设内容上集合了种植、养殖、旅游等多种产业。无论是从种植业的基础设施、养殖业的优良种质资源、培育技术，还是经营管理、水、电、路配套等设施，都需要有现代化的科学技术作为支撑进行统筹的规划设计。日月星庄园确立“发展庄园经济、改善生态环境和种、养、加、游同步开发”的经营理念，沟底规划种植良种核桃林，荒山荒坡规划发展生态林，同时还规划了养猪场、养鸡场，这个庄园生产的绿色鸡蛋每公斤卖到20元，野猪与家猪杂交猪肉质好、卖点高，效益连年攀升。龙则村的皇甫红与长治大象集团签订养殖肉鹅合作协议，已上马两个养殖1.20万只肉鹅的现代化温室，年出栏可达7批8.0万只；马厩口村的秦永红大搞稀缺彩叶苗木培育，所产苗木供不应求，圃地存苗价值350万元。

3启示和建议

3.1创建了人力资本、金融和基础设施有效结合模式

左权县生态庄园经济符合现代农业发展模式，在生产方式和经营机制上的创新具有鲜明的时代性。在经济性质上，生态庄园是民营经济；在组织形式上，生态庄园是规模经济；在产业组合上，生态庄园是多元经济；在管理机制上，生态庄园是公司经济。庄园主主动发展生态经济产业与农民土地承包关系长期稳定不变，符合依法、自愿、有偿原则，这是将中央一系列政策精神和当地实际需求相结合的典范，对全省集体林权制度改革后，农民分到荒山荒坡如何治理提供了可行的学习案例，具有推广价值。

3.2提供了农民收入倍增计划的新载体

左权县生态庄园经济发展取得了如下效果：一是推进农业组织创新，由一家一户变为新型的经济合作组织，强化了农民在农业产业化过程中的谈判（土地流转、入股等形式）和对“企业控制产业”的制衡机制。二是以新型的农业产业合作组织为主要载体，从良种培育、生产服务、营销和物流体系等建设方面入手，打造现代农业产业链。三是通过技术进步，促进农业发展，加快步入资源节约型、环境友好型农业的轨道。四是立足特色、有机、健康农产品的生产基础，探索出适合部分边远贫困山区的农业现代化发展模式。据不完全统计，参与庄园经济的农民年均收入已是当地人均收入的一倍以上。

3.3为扶贫开发输入了新鲜血液

左权县是国家级贫困县，扶贫工作一直是历届政府的工作重点。扶贫工作仅仅依靠政府投入是不够的，如何引导社会投入扶贫，左权的生态庄园经济做出了创新性实践。生态庄园的带头人有资金、有技术、懂经营、善管理，更有为改变家乡面貌的赤子情怀，他们将民间资本注入了农村。据统计，自庄园经济创办以来，全县已累计吸纳社会资金1.82亿元。随着资金的注入，带来了先进的科学技术和经营理念，一大批农民接受各种实用技术培训，整体素质有了提高，提升了贫困山区经济的“造血”功能。不少生态庄园都发生了翻天覆地的变化，生态、经济、社会效益彰显，昔日凋敝、荒凉、破旧的小山村呈现出绿意盎然、生机勃勃的繁荣景象。

3.4探索了加快林业生态建设的新办法

左权的生态庄园经济事实说明，在山区发展生态庄园经济，见效最显著的是生态建设，效益最长远的是干果经济林。庄园建立后，森林资源成为庄园新景观和绿色财富，庄园主对其倍加珍惜和呵护，宜林荒山的治理力度明显加大，资金投入增加，造林质量提高，成果保护明显，这是机制活化后出现的最大变化。庄园建立后，林业产业基地发展迅猛，每个地方均有适合自身特点的产业定位并形成了一批产业基地群，对第二、第三产业的推动作用显著增强。仅核桃经济林一项，就发展4173hm2、近200万株，养殖畜禽77.05万头（只），经济效益和发展后劲十分可观。

3.5提高了政府服务新水平

左权县庄园经济发展得好，关键在于县委、县政府的发展思路新、服务意识强。他们紧扣建设社会主义新农村转型发展这一切入点，认真分析移民搬迁后出现“空壳村”的现实，敢于破解发展中出现的新问题，在资源整合上做文章，在旧村旧址上搞开发，可谓思想解放。在服务意识上，因势利导、用足用活现有的土地流转、金融支持、法律保障等政策，结合县域经济的发展，研究制定、出台了一系列扶持措施，提升了政府的服务水平，彰显了强劲的拉动效应。通过树立标兵、重奖典范、择优扶持、给予庄园主一定政治待遇等激励措施，从经济上、政治上的荣誉让庄园开发者倍受鼓舞。左权生态庄园经济历时6年，取得了阶段性成果，但纵观发展的历程和现状，也存在一些问题，需要从以下几个方面加倍努力。

3.5.1建立稳定的投资机制

一方面政府要将各种补农惠农政策性投资（包括财政补贴、金融信贷、转移支付、扶贫开发等）向庄园经济优惠和倾斜，另一方面要积极制定吸引更多的本地和外地社会资金进入开发领域，通过招商引资，加速庄园经济开发步伐。

3.5.2完善服务体系

要扶持庄园经营者和高等院校、科研院所建立长期的合作关系，充分发挥技术优势，加大农民技术的培训力度，打造一支高素质、懂技术、能服务的技术骨干队伍，全力提升人力资本水平。

3.5.3打造品牌，抓好主导产业

要将核桃发展作为庄园经济的主导产业，通过优良品种选育，在产量扩张的基础上提升品质，打造品牌。与此同时，促进生态旅游、小杂粮加工、畜禽养殖等多元发展，创造适合地域特色的精品生态庄园。