储备土地管理办法范文

导语：如何才能写好一篇储备土地管理办法，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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第二条县县城规划区内的土地储备供应管理工作，适用本办法。

第三条本办法所称土地储备，是指土地储备机构为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。

第四条县县城规划区土地收储工作领导小组负责统筹、协调、督办、决策土地收储和供应中的重大事项。

土地收储供应工作在县城规划区土地收储工作领导小组领导下，由县国土资源管理部门牵头，县土地储备中心负责土地收储工作的具体组织实施，有关单位配合。涉及党政机关、国有企事业单位国有土地收回、收购的，由国有资产管理部门配合；涉及其他国有土地收回、收购的，由土地使用权人的主管单位配合；难以确定主管单位的，由县城规划区土地收储工作领导小组研究确定。涉及农村集体土地征收的，前期工作由所在乡镇政府负责，有关单位配合。

收购储备土地及前期开发的资金筹集，由县财政部门负责，县土地储备中心配合。

第五条县国土资源管理、财政及人行等部门应根据经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划和土地市场供需状况等共同编制年度土地储备计划，经县城规划区土地收储工作领导小组审核后，报县政府批准后实施。

第六条下列土地应当通过收回或收购的方式予以储备：

（一）土地使用期限已满被依法收回的土地；

（二）依法收回的闲置土地；

（三）因单位搬迁、解散、撤销、破产、产业结构调整或者其他原因调整出的原划拨土地；

（四）企事业单位以出让方式取得土地使用权后改变用途的土地；

（五）以出让方式取得土地使用权后无力继续开发和不具备转让条件的土地；

（六）需盘活改造的工商企业的仓储或其他用地；

（七）县政府为公共利益或实施城市规划进行旧城区改建和土地整治指定收回、收购、置换的土地；

（八）土地使用权转让价格比标定地价低20%以上由政府优先收购的土地；

（九）县城规划区内按规划要求需改造的村庄用地；

（十）已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地；

（十一）司法机关依法提请协助执行的土地使用权清偿债务的土地；

（十二）转让地方后改变为经营性用地的原军用土地；

（十三）土地使用权人申请收购的土地；

（十四）其他依法取得需要储备的土地。

第七条对拟收回、收购的国有土地，由县土地储备中心负责，县国有资产管理部门配合，根据地块面积和地上建筑物、附着物情况，测算收回、收购费用，并与原土地使用权人充分协商达成意向，提出具体收回、收购方案，报县城规划区土地收储工作领导小组审批。

收回、收购方案批准后，由县财政部门将收购补偿资金拨入县土地储备中心账户，由县土地储备中心与原土地使用权人签订收回、收购协议，并向土地使用权人支付收购补偿费用。

支付收购补偿费用后，按规定办理土地、房产权属变更或注销手续，原土地使用者向县土地储备中心交付土地和地上建（构）筑物。

无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建（构）筑物、其他附着物，应根据实际情况，经县城规划区土地收储工作领导小组批准，给予适当补偿。

第八条对需要收购储备的农村集体土地，应当依法办理土地征收手续，手续办结后，由县土地储备中心收储。

第九条储备土地前，县规划部门应出具地块详细规划和控制指标以及道路坐标、控制红线图等，作为土地收储的依据。

第十条对纳入储备的土地，经县国土资源管理部门批准，县土地储备中心有权对储备土地进行前期开发、保护、管理、临时利用及为储备土地、实施前期开发进行融资等活动。

第十一条县土地储备中心应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件。

第十二条前期开发涉及道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，要按照有关规定，通过公开招标方式选择工程实施单位。

第十三条在储备土地未供应前，县土地储备中心可将储备土地或连同地上建（构）筑物，通过出租、临时使用等方式加以利用。设立抵押权的储备土地临时利用，应征得抵押权人同意。储备土地的临时利用，一般不超过两年，且不得影响土地供应。

第十四条供应用于商业、旅游、娱乐、房地产开发等各类经营性项目的土地和工业用地，应当依法采取招标、拍卖、挂牌方式进行。

第十五条经批准以划拨方式供应储备土地的，用地单位须与县土地储备中心签订储备土地开发补偿协议，支付划拨储备土地的成本费用，凭缴费凭证向县国土资源管理部门申领建设用地划拨决定书，并办理土地登记等手续。

第十六条土地储备资金来源主要有以下几种方式：

（一）从土地出让收益中提取20%充实周转金；

（二）银行抵押贷款；

（三）其他借款。

第十七条加强土地储备资金管理，土地储备资金应做到专款专用，任何单位和个人不得挪作他用。

第十八条禁止任何单位或个人囤积、炒卖、倒卖和非法出租、转让土地。

除县土地储备中心外，其他任何单位及个人均不得开展土地收购储备工作。

第十九条凡本办法规定应当储备的土地，土地使用权人应当申请县土地储备中心收购，不得擅自转让或开发。应当储备的土地，土地使用权人未申请储备非法转让、出租、买卖或改变用途的，由县国土资源管理、规划部门依法实施处罚；情节严重的，移交司法机关依法处理。

第二十条收回、收购协议签订后，原土地使用权人未按协议规定交付土地及地上建（构）筑物的，或者在交付土地的同时，擅自处理其地上建（构）筑物的，县土地储备中心有权责成原土地使用权人限期改正，可按协议约定要求原土地使用权人承担违约责任；原土地使用权人逾期不履行的，有关部门不得为其办理土地、房产等审批登记手续。

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现将国务院侨务办公室、建设部《关于归侨侨眷职工因私出境租住公房和参加房改买房问题的规定》（侨内会发〔1998〕002号）转发给你们，请遵照执行。

国务院侨务办公室、建设部《关于归侨侨眷职工因私出境租住公房和参加房改买房问题的规定》

各省、自治区、直辖市和侨务办公室、建委（建设厅）：

为了进一步推进和完善我国城镇住房制度的改革，保护归侨、侨眷的合法权益，现对归侨、侨眷职工因私出境租住公房和参加房改买房的问题作如下规定：

一、获准因私短期出境仍保留公职的归侨、侨眷职工，可继续租住原公有住房，并按当地标准缴纳房租。

二、出境定居的归侨、侨眷职工，在出境前已经按国家及地方的房改政策规定参加房改买房的，出境定居后，其房产权属不变。

三、出境定居的离休、退休、退职职工的原同住亲属（指其配偶、父母、子女及其配偶、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女以及与其有长期抚养关系的其他亲属），凡同住一年以上者，可继续租住原公房，并按当地标准缴纳房租；原居住地施行房改售房时，经产权单位同意，可以按当地房改政策购买原公有住房。

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为了加强政府对土地市场的调控，有序实施城市规划，深化土地使用制度改革，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》和《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》等规定，结合本市实际情况，制订本办法。

第二条（适用范围）

本市行政区域内的土地储备，适用本办法。

第三条（定义）

本办法所称的土地储备，是指市、区（县）政府委托土地储备机构，依据土地利用总体规划、城市规划和土地储备计划，对依法征用、收回、收购或者围垦的土地，先通过实施征地补偿安置、房屋拆迁补偿安置或者必要的基础性建设等予以存储，再按照土地供应计划交付供地的行为。

第四条（管理部门）

市土地管理工作领导小组负责审核批准本市土地储备计划，协调解决土地储备中的重大问题。

市房屋土地资源管理局（以下简称市房地资源局）负责本市土地储备计划的组织编制和执行情况的监督管理；区（县）土地管理部门负责本行政区域内土地储备计划执行情况的日常监督管理。

市和区（县）投资、规划、土地、建设等管理部门按照本办法的规定，履行土地储备项目的相关审批职责。

第五条（储备机构）

市土地储备中心是市政府设立的土地储备机构，在本市区域范围内实施土地储备，负责储备地块的前期开发，承办储备地块按计划供应的前期准备工作。

各区（县）政府设立一个土地储备机构，在本区（县）区域范围内实施土地储备。

经市政府批准，其他的专门机构可以在特定区域范围内实施土地储备。

第六条（储备范围）

下列土地应当纳入土地储备范围：

（一）滩涂围垦成陆并经验收合格的土地；

（二）拟转为经营性建设用地的原国有农用地；

（三）拟调整为经营性建设用地的原划拨国有土地；

（四）拟依法征用后实行出让的原农村集体所有土地；

（五）土地管理部门依法收回的闲置国有土地；

（六）市政府为实施城市规划需要储备的其他国有土地。

第七条（储备分工）

本办法第六条第（一）、（二）、（六）项所列的土地，由市土地储备中心负责储备；其他各项所列的土地，由市土地储备中心和所在地的区（县）土地储备机构联合储备。

经市政府批准的专门机构，在相关批准文件规定的区域范围内实施土地储备。

第八条（储备计划）

本市的土地储备计划应当与国民经济和社会发展计划相协调，与土地利用年度计划以及明后年的土地供应计划相衔接。

市房地资源局应当会同市发展改革委员会等有关部门，在每年第四季度组织编制下年度的土地储备计划，经市土地管理工作领导小组审核批准后分解下达。

第九条（储备地块的立项、规划和用地手续）

土地储备机构应当在土地储备计划范围内确定地块实施储备，并可以向投资主管部门办理储备地块的前期开发立项手续。

储备地块的前期开发立项批准后，土地储备机构可以向规划、土地管理部门申领建设用地规划许可证和建设用地批准文件。其中，储备地块涉及农用地转用或者征用农村集体所有土地的，由土地管理部门按法定程序办理农用地转用和征地手续后，发给建设用地批准文件。

建设用地规划许可证和建设用地批准文件应当载明储备地块的坐落、四至范围、面积等事项。

第十条（储备地块的补偿安置）

土地储备涉及房屋拆迁、征用农村集体所有土地的，应当按照国家和本市的有关规定，办理房屋拆迁许可、征地补偿安置方案审批等相关手续，并按照规定的标准、方式和程序实施补偿安置。

土地储备机构对原划拨给企事业单位使用的国有土地实施收购储备的，应当按照本市的基准地价并结合土地市场行情，与该单位进行协商，确定补偿价格，签订收购储备协议。

第十一条（储备地块的基础性建设）

储备地块有经批准的控制性编制单元规划或者控制性详细规划的，土地储备机构可以在完成该地块上建筑物、构筑物和其他附着物的拆除，并经投资、规划、建设管理部门批准后，按照规划要求实施基础性建设。

储备地块的前期开发立项批准前，已有经批准的控制性编制单元规划或者控制性详细规划的，投资、规划管理部门应当在批准前期开发立项和建设用地规划许可证时，一并审批储备地块的基础性建设。

第十二条（储备地块的权属证明）

土地储备机构围垦滩涂成陆并经验收合格后，或者与有关企事业单位签订国有土地使用权收购储备协议后，或者取得储备地块的建设用地批准文件并拆除该地块上的建筑物、构筑物和其他附着物后，可以向市房地资源局申请土地登记，领取土地储备的房地产权证。

储备地块交付供应时，土地储备的房地产权证应当由市房地资源局收回。

第十三条（储备地块的临时利用）

经规划管理部门批准，土地储备机构可以在土地储备期间，临时利用储备地块。

储备地块的临时利用不得影响市容环境，不得修建永久性建筑物、构筑物和其他附着物。

市和区（县）土地储备机构不得兼营除临时利用储备土地以外的其他经营性业务。

第十四条（储备信息统计）

市房地资源局应当建立土地储备信息统计制度。

土地储备机构应当每季度将储备土地的面积、数量、坐落、收购补偿价格、基础性建设情况、临时利用情况等相关信息，报送市房地资源局。

第十五条（储备地块的供应）

土地储备机构应当按照土地供应计划的要求，做好储备地块交付供地的前期准备工作。

储备地块的出让工作，由市或者区（县）土地管理部门会同投资、规划等管理部门和土地储备机构，按照本市土地使用权出让招标拍卖的有关规定和土地利用年度计划组织实施。

第十六条（资金管理）

储备地块出让所得的价款中，属于土地使用权出让金的部分，由受让人支付给土地管理部门；属于土地前期开发费用的部分，由受让人支付给土地储备机构，并在扣除土地储备的成本开支和管理费后，纳入土地储备专项资金。

土地储备专项资金的设立、使用和管理办法，由市财政局会同市房地资源局另行规定。

第十七条（监督检查）

市和区（县）土地管理部门应当定期检查本市土地储备计划的执行情况。

财政、审计部门应当对土地储备的成本开支和土地储备机构的财务状况定期进行核查、审计，审计结果应当报送市土地管理工作领导小组。

第十八条（违法行为的处理）

土地储备机构的工作人员贪污、贿赂、挪用公款或者利用职权为自己和他人谋取私利，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚未构成犯罪的，依法给予行政处分。

第十九条（具体应用解释）

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(一)加快国土资源配套制度建设。重点促成《**省集体建设用地使用权流转条例》、《**省矿山地质环境保护条例》和《**省土地置换暂行办法》出台。建立立法储备制度，开展《**省测绘管理条例(修订)》和《**省农村宅基地管理办法》和《**省土地登记办法》的立法论证工作。研究制定《**省新增建设用地土地有偿使用费使用管理办法》、《**省矿产资源储量评审管理办法》、《**省协议出让国有土地使用权最低价标准》和《**省征地统一年产值标准和区片综合地价》等相关政策。

(二)深入开展国土资源法制宣传教育。建立领导干部学法和领导干部任职前法律知识考试制度，将学习法律知识作为党组(委)中心组学习内容。在全省各级领导干部和国土资源管理部门开展国土资源法制培训和讲座，强化法律基本知识培训。研究制定《**省国土资源管理系统法制宣传教育第五个五年规划》。继续开展“6·25”、“12·4”等法制宣传日活动，表彰国土资源系统“四五”普法先进单位和个人。

(三)贯彻落实部依法行政规划，着力推进国土资源法治建设。一是认真贯彻实施国务院办公厅《关于推行行政执法责任制的若干意见》，根据梳理的行政执法依据，分解执法职权，确定执法责任，建立健全行政执法评议考核机制；二是贯彻落实国土资源部《国土资源管理系统全面推进依法行政规划(20**年—**年)》，研究制定20**年**省国土资源系统依法行政年度计划，完成《规划》确定的20**年依法行政目标任务；三是实行阳光行政，进一步完善会审办法，扩大会审单位和会审项目范围，完善政务公开的程序，落实责任单位，切实推进行政审批结果公开等；四是建立和完善首问负责制、AB岗位制等效能制度。

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关键词：土地储备资金 土地储备制度 收益分配 成本核算

土地储备，是指各级人民政府依照法定程序在批准权限范围内，对通过收回、收购、征用或其他方式取得土地使用权的土地，进行储存或开发整理，并向社会提供各类建设用地的行为。国家近年来虽已出台了《土地储备资金财务管理暂行办法》（下面简称《管理办法》）和《土地储备资金会计核算办法》（下面简称《核算办法》）等一系列的规范文件，但实际工作中仍然存在一些操作上的困惑和矛盾，有待进一步的制度完善；而各地操作模式和体制上的不同也导致了各地土地储备信息的不对称等问题。我们应制定相应的相关的管理对策，以期促进土地储备管理制度的健康、稳步发展。

一、土地储备核算中存在的问题

(1)目前我国土地储备机构体制没有完全统一，土地储备资金的管理主体也不尽相同。据了解，北京市土地储备中心是实行企业化管理但由政府全额拨款的事业单位，福州市土地资产发展中心是与市国土资源局平级的事业单位，而长沙、南京土地储备中心虽都隶属于市国土局，但一个是自收自支的事业单位一个是全额拨款的事业单位。这些机构的职能基本相同，但在土地储备资金管理中，行使的管理权限却大不相同，性质也有很大的差异，不论这些土地储备机构以何种形式出现，它都不是严格意义上的市场主体。体制不统一导致各地运作模式五花八门，无法严格按照《管理办法》和《核算办法》来进行土地储备资金的管理。

(2)对于土地储备资金的收益分配，没有统一的文件进行规范。目前各地都出台了从储备土地净收益中划出一定的比例用于土地储备的规定性文件，有的地方将储备土地的中标价款扣除一部分，由政府财政部门管理和使用，直接进入了土地储备中心的资金专户；有的地方土地出让所得的出让金归政府所有，储备土地则用银行贷款来周转，有的地方把储备土地中标价款全部在储备中心集中，并由政府监督，有的地方把储备土地的出让金用来弥补财政资金的缺口，而不是按规定用途使用。因此，土地储备资金在使用上有了很大的随意性，财政部门对土地储备资金的管理没有统一有效的管理措施和管理手段，给土地储备资金的管理带来了极大的困难。

另外，土地储备机构的经费来源各个文件中都定义为财政拨款，但土地储备机构虽是使用政府职能，但储备收益与财政收入和宏观调控都息息相关，如果缺乏相关的激励机制，做多做少一个样，做好做坏一个样将不利于调动员工的积极性。而且，储备机构属于业务部门，业务开支相对其他行政事业部门较大，完全使用财政拨款经费远远不能满足其需要。

(3)成本核算存在不科学的地方。为了充分反映每一宗地的成本、收入和收益等，要考虑土地开发因素，组织以宗地为核算单位的单位成本核算，才能真实地反映土地收储资金的占用状况。然而，在土地储备机构日常经费与储备资金分帐核算的模式下，储备宗地的人员费用没有纳入土地成本，甚至在财政模式下，大量的为储备土地而支付的交通、招待、会议等运行成本都没有进行成本的分摊核算。而利息成本的分摊模式也没有明确的规定，使得成本的计算有了可调整的空间。

(4)土地储备核算办法中规定的收入和支出的核算原则中权责发生制和收付实现制概念发生了混淆。《管理办法》和《核算办法》中都将储备资金定义为财政性资金，土地储备收入收归到财政专户，支出由财政核拨，这是典型的收付实现制的核算方式，而土地成本核算的应收预付项目的支出则是采用的权责发生制原则。收入和支出不配比，导致了财务信息的失真。

(5)土地储备机构的财务报表无法真实反映其财务信息。首先收支表的收入为财政根据当年储备土地实际支出而核拨的经费，而并非土地出让收入；而支出却为已交付出让项目的实际支出，收入和支出完全不配比。从报表中完全不能反映储备机构当年实际的出让收支以及净收益。储备机构的真实收支需要登记备查账才能掌握，而土地出让收入由财政直接收取，出让方和收款方相分离,并且没有相应的激励机制使得机构缺乏催收款的积极性，容易造成应收款项的滞收或坏帐。另外，报表中无法体现储备收益，开办资金和和净资产都远远达不到贷款要求，使得目前仍大量依靠银行贷款运作的储备机构在银行对其进行的的信贷考核中陷入了被动的境地，为续贷资金带来了困难。

二、土地储备核算方式的探讨

(一)进一步健全和完善土地储备中心管理体制

土地储备中心是政府对土地一级市场实现宏观调控的重要手段，也是政府完成土地储备任务的重要机构。就职能上来说储备机构确实应该是全额拨款单位，但目前财政资金不能完全满足储备土地需要的情况下，储备机构仍需大量依靠贷款来进行运作。综合其市场化的运作模式和贷款需求来看，土地储备中心的管理体制最好暂时实行自收自支，并将其定性为全民事业单位。另外，土地储备中心虽执行事业单位会计制度，但土地储备过程中存在的土地收购、开发利用和土地征用的成本核算要参照企业会计制度。

(二)完善收益分配体制

建议储备机构的出让收入改为先收后交的模式，即出让收入由储备中心自行收取，年终净收益按一定的比例分别上缴财政、提取储备专用基金和滚存结余。比例建议为净收益的50%应用于土地储备资金，10%用于农业的土地开发资金，20%用于土地储备机构的日常经费来源，剩余的则用于土地的投资主体和土地所有者身上，做到政府部门的收益有20%-30%。这样在储备机构的报表上可以清晰的反映储备土地的真实收益状况，也保证了政府的利益。财务报表能够清楚体现资金的去向，既便于银行进行贷后管理，也保证了出让收入的即时回笼。并且建立适当的激励机制，各地根据当地的收入水平从净收益中提取适当比例的奖利基金，用以调动储备机构人员的积极性。恰当的收益分配体制充分调动了机构的积极性，为盘活存量土地，培育良好的土地市场起到了积极作用，土地储备资金也会不断保值和增值。

(三)规范土地储备资金的运行管理机制

首先要保证储备中心有一定数量的开办资金，用以满足银行贷款对自有资金的要求；在政府财政资金困难无法进行现金增资的时候，可以采用政府投资的方式，即无偿地划拨一定比例的经营性用地给储备中心，或者政府从土地有偿收入中拨给土地储备中心一定比例的储备资金，用于土地储备中心增加开办资金，可以扩大贷款规模，以达到扩大土地储备量的目的。土地储备过程也是土地储备资金的周转过程，土地储备资金能够正常周转，就相当于减少储备土地资金的积压。

(四)加强监管力度，把好资金的流动和安全关

土地储备资金存在内部风险和外部风险，如土地储备本身属于内部风险，政府干预的失败则是外部风险，土地储备资金的金额一般都是很巨大，保证资金的安全就显得非常重要，要求抓好土地储备中心内部管理，严格各项内部制约措施，并及时清理土地储备过程中的债权、债务问题，杜绝“三角债”，杜绝政府部门随意拆借储备资金的现象，使土地储备资金在良好的财务监督管理下运作。

(五)规范宗地的成本核算

为了准确核算储备土地的成本，建议将业务人员的人工费用、专为项目发生的招待、会议、交通等业务费用采取统一的标准分摊归集到宗地成本中去。并统一利息成本的分摊归集口径，使得不同地区的储备机构报表具有横向可比性。

三、结语

土地储备核算是非常重要的一项内容，建立健全的土地管理制度，结合国情、认真调研与分析，同时加强对土地储备资金的监管力度，对于土地储备核算有重要的意义，使土地资源得到优化、土地市场的宏观调控力度增强，对于保护土地和合理利用土地起到了积极的作用。

参考文献：

[1]国土资源部、财政部、中国人民银行.《土地储备管理办法》2007年11月

[2]丁蕊.《土地储备管理办法》加强地根调控――国家增加净地供应狙击囤地. 北京商报2007 年12 月

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关键词：土地储备资金　土地资产证券化　融资　多元化

1.我国土地储备资金的现状

1.1先天不足——土地储备启动资金短缺

虽然在土地储备机构成立之初，各地政府为了支持土地储备制度运作，实现政府有效调控城市土地市场的目的，大多都会拨付专款作为启动资金。然而由于财政拨款的局限性，导致了土地储备启动资金从一开始就处于短缺的状态。财政拨款的局限性主要体现在：

第一，土地储备资金对于资金的需求量大，并且对于资金的占用周期较长。政府所能提供的财政拨款的金额和周期较短，远远不能满足土地储备资金运作的需求。而且这部分资金常常受到政府收入总额的限制和其他用途的竞争，使得财政拨款缺乏连续性和稳定性。

第二，政府的财政拨款属于计划行为，一般情况下是前一年度的年底做出计划，然后第二年进行拨款。但是土地收购和储备却处于随着市场的波动而不断变化的状态。这两者之间存在着严重的时间差，不利于土地征购和储备目标的实现。

1.2后天不济——银行贷款的高利率及土地出让收益的周期过长

土地储备资金不但面临着“先天不足”的局面，而且由于种种原因使得其又陷入了“后天不济”的窘境。

首先，由于财政拨款无法满足土地储备资金的使用，银行贷款也就变成了土地储备过程中最主要的资金来源。

然而银行贷款毕竟属于市场行为，银行所能借出的贷款金额也毕竟有限，而且还需要缴纳借款利息。如果过多的向银行进行借款，将会增加土地的储备成本，使土地的经营效益受到影响。

其次，土地出让收益也是土地储备资金的主要来源之一。然而土地出让收益的期限过长，完全无法满足土地储备资金当前的需求。

2.我国土地储备资金在管理方面的问题

2.1产权界定模糊，无法从整体上调控土地储备资金

由于我国经济结构复杂，城乡差距较大。所以从现阶段来看，我国的土地储备的地段主要集中在城市土地。然而，我国的城市土地在土地的所有权、管理权和使用权方面还存在着责任不清，义务不明、越级形式权力的现象。

2.2法律法规不健全，导致融资困难

我国对于土地储备资金的管理还没有统一的法律法规，只是有些城市就自身出现的情况颁布了一些土地储备资金管理的条例。对于政府应如何建立土地储备机制，形成土地统一的收购权也没有明确的规定。这些都制约着新型土地储备资金管理体系的建立。

2.3国家法律规定同实际情况存在差异

由于各个地方的实际情况不同，使得国家所指定的相关条例同实际情况之间往往存在较大的差异。这些差异主要表现在以下几个方面。

第一，土地储存项目成本核算不准确。按《土地储备管理办法》规定,土地储备的工作由市、县人民政府国土资源管理部门负责。土地储备机关负责之后的收储土地的取得、开发整理等工作。储备土地完成前期开发整理后,由土地储备机构交付主管国土资源管理部门,纳入土地供应计划,由国土资源管理部门统一组织供地。这就加大了信息在传递过程中出错的概率，两个部门之间扯皮的现象时有发生；而且由于两个部门对于数据的记录方式各有不同，这就使得土地储存项目的成本核算经常出现许多版本，难以准确反映实际情况。

第二，记账方式过于死板。例如《土地储备资金会计核算办法》中规定,应适时监督的应收收储项目受让人出让款不能通过“应收账款”或其他类似债权账户反映,另一方面,由于财政部门与国土资源管理部门的监管十分依赖这些重要会计信息,这又迫使土地储备机构只能通过备查簿进行辅助登记,满足主管部门履行监管责任的需要。

第三，某些定义相互矛盾。例如《土地储备资金会计核算办法》中规定,土地储备资金是指土地储备机构按照国家有关规定征收、收购、优先购买、收回土地以及对其进行前期开发等所使用的资金,这意味着土地出让涉及的资金不属于土地储备资金。这同实际的土地储备机构的做法背道而驰。

3.建立新型的土地储备资金管理体系

3.1完善土地储备的立法体系

依照我国现行法律的规定，我国的城市土地属于国家所有，国家所有城市的土地所有权由国务院代表国家行使，地方政府享有土地的开发管理权。由于我国当前的土地管理制度在法律上的对于两者的产权界定不清晰，致使地方政府经常利用对所辖地区的管理上的便利越权行使中央政府的职能。而且使得地方政府在土地收益分配中往往将局部利益和眼前利益放在首位。

造成这种现象的原因就是因为我国土地储备的立法的不完善。因此建立新型土地储备资金管理体系的第一步就是要完善土地储备的立法体系，构建城市土地储备的“三权分离”体系，即明确城市土地的所有权、管理权和使用权的归属，使三者相互分离，相互制约又互为整体。这样中央政府可以从宏观上对土地储备资金进行统筹管理，各个地方政府也可以明确自己的权力和职责，避免越权现象的发生。同时还可以抑制地方政府以地生财的投资冲动，为构建和谐健康的新型土地储备资金管理体系创造条件。

3.2土地储备资金财务管理办法的创新

第一，严格核算土地出让收入和土地出让成本，规范土地储备机构的运营结构。

第二，对土地供应款项的回收周期和土地经营损益进行严格监控，并一次建立符合土地储备资金的会计体系。

第三，建立两套会计核算体制，分别以权责发生制和收付实现制为基础。从而可以更加详细的记录土地储备资金的动向，为土地储备资金的管理提供更加详细的数据和信息。

3.3土地储备资金会计核算办法的进一步规范

第一，加强对储备土地的商品管理。

第二，对需开发整理的土地设立“开发成本”科目。

第三，加强对收入的管理。

第四，加强对开办费用的管理。

第五，加强对债权、债务和财产物资的管理

结　论

建立新型的土地储备资金管理体系是顺利实施城市土地收购储备制度的必要保障。只有从法律和资金管理方面不断完善土地储备制度，土地收购储备的工作才能顺利的开展，从而最终发挥土地储备制度的宏观调控功能。

参考文献：

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关键词：城市建设 土地资源 管理措施

1.引言

我国的城市化水平越来越高，各地区的农村都在城镇化。但是一方面土地的数量有限，城市不能够合理地使用土地资源；另一方面城市人工众多，人均土地面积更是少的可怜。在这两者的矛盾日益明显的今天，城市地区土地的有效合理分配和管理成为了必要措施。政府单位和城市各管理部门应当充分重视土地资源的管理，提高土地的使用率。所以在此，我们要对城市土地资源利用进行阐述和讨论，总结出有意义和有效果的资源管理办法。

2.城市土地资源管理

2.1城市土地有效利用的概念

有相关的政治经济理论提到，人类要实现文明用地，就应该有效的用地，提高使用率。如对于农业土地的集约利用， 就是当土地的面积一定时，运用先进的科技，种植更多的农作物，提高产出和投入比例。但是和农业用地相比较，城市土地集约的方式更加多样化，国内外没有统一的看法。但是总结起来有以下几个措施可以提高城市土地的集约利用：一是提高的土地投入产出比；二是合理规划和布置城市土地结构；三是提高土地的使用率；四是最大限度地开发土地资源的潜力， 有效利用土地资源。

城市土地集约利用的常规定义：对未来进行预测和规划，合理分配城市土地资源，调制城市结构布局，改善土地资源的管理措施，提高土地的使用率和投入产出比，使城市的经济和环境协调发展。

2.2建立土地管理学科，引进人才

要对土地有效管理需要较多专业知识，它也包含了众多学科，牵涉到了经济学、法学等各类学科，是综合性的学科。只有具备广泛的知识面和综合管理能力，并借助网络和通信技术，对土地资源进行有效的管理。1950年以后，很多高校开始设立管理学专业，学习土地资源的管理知识，有效的规划土地。到七八十年代，从专业到本科，都逐渐开设了资源管理专业，各高校这种办学政策的转变，体现出了土地管理在社会发展过程中的重要作用。现在全国范围内都在开始土地资源管理额本科点和硕士点，有些好的高校甚至建立博士点。高校为社会培养综合性的管理人才，为国土资源提供专业人才，这对管理专业的毕业生起到了积极的促进作用。学生在学习期间，应该认真学习，专心听讲，吸收土地资源管理相关的专业知识，提升自己的理论知识和专业技能，以便适应未来社会的需要。

2.3土地资源有效管理

农业资源是土地资源的基础，目的是追求高的使用率，所以其关键是科学地分配土地资源，合理利用土地，解决土地资源稀缺问题，确保良好的生态环境，使土地得到持续利用。所以要制定有关的土地政策，转变管理方式，研究新的土地管理计划，来有效地管理土地资源。有文献中提到水资源的管理方法，也适合于对土地资源的高效管理。具体来说，可以把土地资源的管理划分为土地的供给、资源效率、优化布局结构、土地的社会化等4个不同的管理阶段。

这写阶段并没有一定的顺序，在实际管理土地时应当综合运用这些手段。但是越高级的手段也反应了管理水平的提高，在扩大市场范围时，使得稀缺的土地资源得到最合理的应用，这也体现出来土地的社会化管理。而在社会上，由土地资源的管理问题，也进一步引起了国内外对其它社会资源管理问题的重视。

3.国家对土地市场的有效调控

3.1提供市场信息，增强市场功能

在对土地资源进行管理时，国家要发挥其强大的宏观调控作用。要发挥市场的功能，提供丰富的信息，使得管理土地时有据可依。如果缺乏及时或者有效的信息，就会误导土地市场的走向，使得土地市场出现很多问题。在土地市场的交易中，主要注重的是其价格信息，要及时了解价格的波动及走向。因为价格信息也反应了市场的供需情况和大致的价值。对于中国的城市，其土地未全部市场化，部分进入了市场，部分未进入，所以市场的价格信息不能全面地土地资源的合理分配。在此，政府要对土地宏观调控，合理制定集约利用土地资源的规章制度，有效反应市场信息，包括土地的总面积和分布情况。同时这也可以更好的引导投资者进行投资，最大限度地提高土地的使用率，带来更多的经济效益。

3.2依靠政府政策，降低调控成本

在调控土地市场时，两种有效的措施就是土地储备与投放政策，根据土地供给情况满足市场需要，保持供求平衡。若供不应求，则可适当提高土地价格；若供大于求，可以降低土地价格或者将土地储备起来减少供应。对这种调控手段，可以通过以下两个方面来对城市土地的高效利用给与恰当的评价。

第一，土地储备与投放稳定市场，抑制波动现象。但是也要制定合理的价格，找准时机，对土地资源进行储备和投放。政府不能为了眼前利益或者私人利益，投机倒把，不顾市场的运行而作出不合理的决策。如果土地的利用率很低，应适当储备土地，促进其它土地的高效使用；如果利用率较高，也可以投放更多土地，缓解土地紧缺的压力。

第二，政府储备与投放也需要一定成本，何时何地储备土地涉及到很大的利益关系。所以要对城市土地进行集约利用，了解土地总体数量和分布情况，最优地选择最具市场潜力的土地，适当地进行投放和储备。由于城市土地都具有很大市场潜力，所以在实际规划时，可以减少储备量，进而吸引更多的投资者进行投资，带来更多的经济效益，释放土地的需求压力。

4.结语

综上所述，在我国城市土地资源短缺的情况下，提出土地集约利用这一手段，分析了土地市场的供需变化。在城市化建设中，应注重可持续发展，所以既要有效的管理土地资源，有应该发挥政府的调控作用控制其价格，使城市的发展具有更大的生机。

参考文献：

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截至2013年底，中新广州知识城范围内征地共涉及18个村、1个社区，面积达到4090公顷（62350亩）。其中，征地面积处在第一档次（600～699公顷）的是何棠下村和枫下村，征地面积分别达到696.68公顷和661.53公顷；征地面积处在第二档次（300～399公顷）的是燕塘村、黄田村和佛村，征地面积分别是399.91公顷、360.66公顷和300.64公顷；征地面积处于第三档次（200～299公顷）的有四个，分别是凤尾村、汤村、长庚村和重岗村，征地面积分别达到273.58公顷、253.24公顷、248.58公顷和230.91公顷。

中新知识城征地空间分布主要以2020年为时间分界点，2020年以前规划征地面积为2024公顷（30360亩），而2020年以后规划征地为2066公顷（30990亩）。中新知识城2020年以前征地占整个征地规划的49.5%，而2020年以后征地占整个征地规划的50.5%。

1、中新知识城留用地规模划分

中新知识城留用地规模规划分为近期留用地布局、中期留用地布局和远期留用地布局。

近期留用地布局。萝岗区在征地的过程中，考虑到重点项目引进、产业结构升级、产业集聚等多重因素，规定各批次的征地过程中都可以使用留用地，前提条件是符合土地利用总规划、城乡规划。

中期留用地布局，又称2020年留用地布局。中新知识城规划2020年留用地共322.3公顷，其中符合2020年土地规划建设用地的留用地为189.2公顷；在已征地的4090公顷范围内的有153公顷。

2、中新广州知识城留用使用情况

留用使用主要包括留用地性质和留用地开发。中新广州知识城留用地性质主要分为工业用地、商业用地、商务用地和教育科研用地四种。一般而言，工业用地和商业用地规模较大。2020年留用地中工业用地和商务用地分别达到105.73公顷和122.75公顷，占留用地面积的比例分别为33%和38%；而远期留用地规划中工业用地和商务用地分别达到212.82公顷和162.30公顷，占留用地面积的比例分别为37%和28%。这充分表明，留用地的主要用途在于工业和商业。

二、萝岗区农村集体经济留用地利用存在的问题

1、留用地产权不明确

我国现行的《土地管理法》等文件中，对农村集体土地收益、增值等方面的法律法规存在缺陷，导致农村集体经济组织享有的集体土地行使权是不充分的。同时，地方性的文件规定，集体经济留用地不能以集体经济组织中的个人名义进行登记管理，而要以被征地的农村集体经济组织的名义进行登记管理，且不允许政府和集体经济组织把土地分配到集体组织中的个人。

农村集体经济留用地的产权分割政策不明确。在《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》和《关于贯彻实施〈广东省征收农村集体土地留用地管理办法（试行）〉的通知》文件中，都没有明确农村集体经济用地的产权问题。只是规定留用地原则上保持集体土地性质，而在城镇规划范围内的留用地可以征收为国有土地。留用地使用权转让、出租或通过其他形式用于经营性项目和工业用地，可以参照国有土地使用权公开假意的程序和办法，通过招拍挂土地市场方式进行。

在政府实际操作层面，由于留用地产权不明确，致使村集体经济组织及村民个人在地方政府实际征地的过程中对留用地的地块选址、留用地价值等方面只有简单的知情权，没有实质性参与土地估价、议价和定价的过程，农民合法利益在一定程度上很难得到保障。

2、留用地规划不详细

广州开发区留用地规模只是根据征用地的10%进行保留，但是，没有对其用途、地块的选址等进行合理的规划。没有对留用地的规模进行详细的规划。从《广州市萝岗区土地利用总体规划（2010―2020）》中可以清楚看出，在土地规划中，严格控制城镇建设用地扩张规模，保障重点建设项目用地需求，大力推行城镇建设用地集中布局和产业集聚，总体上形成中新知识城与七个城区共同发展的土地利用空间格局。到2020年，建设用地总规模控制在1443公顷，城乡建设用地总规模控制在10373公顷，城镇工矿用地总规模为8900公顷；而全区耕地保有量为5150公顷，基本农田保护面积为4500公顷。而对经济留用地没有进行总体的规划和控制。

3、留用地政策不够细化

首先，国家层面的关于土地方面的法律和政策主要有《中华人民共和国土地法（第二次修订）》（简称《土地法》）、《国务院关于深化改革严格土地土地管理的决定》、《国务院关于促进节约集约用地的通知》。其中《土地法》第二条明确规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，及全民所有制和劳动群众集体所有制”，但是没有进一步将集体土地在征收的过程中进一步细分为留用地和非留用地，留用地的土地性质、土地用途、开发性质等都没有相关的解释，从而会引起留用地在项目开发实际操作过程中较多的问题。《国务院关于促进节约集约用地的通知》第十六条“要高度重视农村集体建设用地的规划管理”中规定“利用农民集体所有土地进行非农建设，必须符合规划，纳入年度计划，并依法审批。严格禁止擅自将农用地转为建设用地，严格禁止‘以租代征’将农用地转为非农用地”。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十三条“妥善安置被征地农民”中规定“对有稳定收益的项目，农民可以经依法批准的建设用地土地使用权入股”。以上的文件均没有明确农村集体经济组织在土地征用过程中的留用地问题，留用地如何储备、如何评估、如何入股、留用地开发、留用地项目处置、留用地项目的增值分配、留用地融资抵押等一系列问题均未涉及。

其次，广东省关于集体经济组织留用地方面的政策法规主要有《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》、《关于贯彻实施〈广东省征收农村集体土地留用地管理办法施行〉的通知》、《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》。以上的文件虽然对广东省农村集体经济组织留用地的留用规模、选址、补偿方案、开发模式等进行了较为详细的规范，但是对于留用的性质仍然没有完全界定清楚。《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》第六条规定，“留用地应当依法转为建设用地。留用地原则上保留集体土地性质；在城镇规划范围内的留用地可征收为国有土地”。这虽然在一定的程度上规定了留用的性质问题，但是还比较含糊，在实际操开发过程中，地方政府和开发商都不敢轻易开发留用地。

三、农村集体经济留用地有效利用开发的政策建议

为进一步优化城市空间布局，同时满足重点项目的用地需求，使萝岗区成为“知识经济先行区、自主创新示范区、智慧城市样板区、宜业宜居生态区”，要切实做好社会经济发展规划、城乡规划、土地利用规划，极大限度地利用开发好农村经济留用地，使之既能有效统筹城乡空间资源配置，优化城市空间功能布局，保护好耕地资源集约节约可利用，保证经济留用地合理开发，又能确保国家、省乃至市县等重点项目的顺利实施，促使环境、经济、社会协调发展。

1、进一步明确留用地产权

首先，要进一步明确留用地在国家征用的过程中产权转变问题，即由集体土地转变为土地的过程中，应该享有国有土地在市场上同等的待遇，不应该进一步区分为集体留用地和非集体留用地，应统一视为国有土地，按照市场价格统一在市场上流转。其次，明确留用地项目产权问题，主要指留用地开发的房地产项目的产权分割问题，产权分割问题又进一步涉及到房地产前期购买问题和后期转让问题。

2、加强农村集体经济组织留用地的规划管理

对经济留用地要严格按照可建设征地（符合“两规”）的10%返还留用地，同时结合中新知识城开发建设实际情况，采取“货币补偿、物业置换、实地返还”等多种方式，确保被征地农民合法利益得到保障。应按照中新广州知识城当前征地和未来经济社会发展、产业升级的需要，对农村经济留用地进行总量控制，并结合萝岗区总体规划、土地利用规划，在发展壮大村级集体经济的同时，也能保障国家建设用地需求。结合知识城发展的阶段和规划，按照“服从规划、同一部剧、合理安排、节约集约使用”的原则，对农村集体经济留用地的选址进行科学合理的统一安排。由萝岗区政府、广州经济开发区和中新广州知识城会同国土规划局等单位进行规划，鼓励各个村之间实现跨村选址、集中连片区留地。

3、加强农村经济集体组织留用地的开发管理

首先，要按照城市发展规划、土地节约集约利用规划、重点项目发展规划等要求，对留用地进行有序开发，鼓励公益性项目，限制环境污染项目。其次，在对农村留用地的开发管理过程中，应该根据城市总体规划、城市功能、产业发展规划、重点项目引进计划等，将中新知识城合理划分为核心区、一般区和边缘区，分类对留用地进行开发建设。对核心区应该遵循城区标准进行规划、建设，从而提高城市规划和建设档次和品味。再次，对留用地要采取规划、开发和监管并重措施，有效盘活留用地，加快中心城区发展，同时有效壮大集体经济，在征地的过程中，要全面考虑留用地政策的适应范围、留用地指标核发、留用地指标管理、留用地指标使用等，从而能够合理对留用地的位置、规模等进行科学布局。最后，进一步完善留用地项目开发方式。农村集体经济组织留用地出让开发应该由村集体经济组织根据经济发展的实际情况自行选择。集体经济组织可以选择自主开发、留用地货币化、合作开发等模式。农村集体经济组织可在充分考虑当地经济发展、产业升级、城镇规划的基础上，对集体经济留用地进行自主开发。同时，农村集体经济组织留用地项目可以根据新建项目用地实际需求出发，参照国有土地出让方式，以招拍挂方式在土地市场上进行公开出让。为进一步规范集体经济组织留用地出让，可以先通过土地储备中心备案，通过土地评估机构对留用地进行客观评估，交易过程公正公平合理，使集体经济组织和个人的利益最大化。农村集体经济组织可以根据自身实力和合作方的需要，共同开发农村集体经济留用地。

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关键词：土地储备；土地管理；土地融资；风险防范；防范措施 文献标识码：A

中图分类号：D922 文章编号：1009-2374（2016）13-0188-02 DOI：10.13535/ki.11-4406/n.2016.13.091

土地储备制度不仅是国家在土地利用方面重要的制度创新，更是近年来社会上重要的热点问题之一。在社会主义市场经济不断完善发展的大背景下，各大土地储备机构综合使用计划与市场两种手段实现了对土地的有效管理，在这一过程中，城市土地的效益也不断上升。客观来看，在市场经济大杠杆的推动下，土地储备制度不仅实现了对土地资源的优化配置，也在一定程度上提高了土地的利用率与经济价值。但是任何事物都不可避免地存在着两面性，城市土地储备中还存在着很多的问题迫切需要得到解决。

1 土地储备制度概述

城市土地储备制度简单来说，就是以市场经济为基础，以土地储备机构为主导，综合利用征用、置换、专制、收回等方式将原本分散的土地集中起来。土地储备机构再根据相应的城市规划或其他方案要求，有计划有组织地在市场中投入土地。当然，在这一过程中，土地储备机构将会负责居民安置、房屋拆迁、土地平整等一系列问题。但是近年来，在土地储备制度的贯彻落实过程中，因为受到资金因素的限制，实际的土地储备业务也受到了较大的阻碍。为了进一步实现土地储备制度在提升土地价值，提高土地利用率，实现土地合理配置的重要作用，就需要认真审视资金短缺问题，拓宽融资渠道，防范融资风险。

2 城市土地储备融资中存在的问题

2.1 融资能力较差

一般来说，土地储备机构手中所持有的很大一部分比例土地都将用于城市基础建设，作为国家重要的公益性项目，项目所产生的社会效益将会远远大过其经济效益，获得收益较少。因此，土地储备融资一般在政府融资平台上进行。虽然很多银行与政府签订了相关的协定，银行贷款作为土地储备融资的主要渠道。但是一般来说，很多的项目其建设周期较长、投放资金较多，加上为了保护土地融资机构的资金来源和政府融资的信誉度而按时还款，土地储备资金的周转与利用水平往往不尽如人意，这极大地限制了其融资能力，而现在融资能力较差也成为现阶段土地储备融资中的突出问题。

2.2 融资主体单一

融资主体单一造成的直接后果便是土地储备机构的资金来源较少，融资压力巨大。城市土地储备一方面要承担大量的基础设施建设，城市改造与扩建项目资金筹集工作；另一方面也受着相关制度的约束，在现行的《土地储备管理办法》中明确指出土地储备机构没有贷款担保的权限，财政资金也不得用于土地储备融资担保。在城市建设速度不断加快的今天，仅仅依靠政府融资平台来获取资金，融资主体极为单一，这大大加重了土地储备融资的压力。

2.3 融资渠道单一

银行贷款与财政拨款是现阶段城市土地储备中最为主要的资金来源，其中财政拨款只占土地储备融资结构中的极小部分，主要用于土地储备机构项目的启动。但是因为财政拨款受当地经济发展情况，政府收支情况等因素影响，财政拨款很难满足土地储备机构的正常运行资金所需。另外，银行贷款作为土地收购储备资金的重要支撑，是当前土地储备机构主要的融资渠道。在实际操作时，因为土地为政府所有，商业银行借出的大量资金一般不会出现坏账或呆账的情况。很多银行看准这一“商机”，纷纷违反规定向土地储备机构低息发放贷款，虽然这在一定程度上缓解了土地储备机构资金短缺的问题，但从长远来看，银行方面向土地储备机构大量投放贷款会使得土地储备机构无节制地进行贷款。加上在单一融资渠道的大前提下，因为缺少有效的资产组合，融资的风险也被大大加大。银行方面，因为受到国家经济政策的影响巨大，一旦国家对经济政策做出大的调整，那么贷款银行便置身于极大的风险之中。因此，融资渠道单一带来的负面影响不仅限于城市土地储备机构方面，它对整个银行金融安全也会带来一定的影响，而风险的双重性也阻碍了城市土地储备业务的进一步

发展。

3 融资风险的表现

3.1 土地储备机构的融资规模较大

很多地方政府为了推动城市的建设，获得更多的土地财政资金，不得不向银行抵押大量的土地并以较高的利息向银行借款。但是地方政府的财政能力受到当地经济发展情况、当年财政收支情况等多方面因素所影响，如果盲目贷款，而不考虑地方政府的实际财政能力、偿还能力，那么财政就极有可能出现赤字，资金风险大大增加。

3.2 抵押手续不规范或不符合相关法律要求

因为土地融资的借贷关系建立在土地为政府所有的基础上并以地方财政为担保，出现呆账、坏账的几率极低。这就使得很多商业银行置《担保法》于不顾，抵押手续极不规范，或者直接以与政府和土地储备机构协商签订的协议作为贷款依据。客观来看，这种不符合我国《担保法》的担保文书并不具有法律效力，一旦遭遇融资风险，带来的影响也将极为恶劣。

3.3 投资与收益并不成比例，财政亏损严重

《土地储备管理办法》中对储备贷款的使用虽然进行了明确的限定，只能用于土地的征收、收购和收回或土地开发前期费用的支出，但是仍然有一些地方政府将这一部分资金挪用于城市公益设施配套建设，投入与支出完全不成正比，政府和土地储备机构也因此陷入投资大收入小的困境，债务包袱十分沉重。

4 防范城市土地融资风险的具体措施

如今，我国土地储备事业已经进入利润瓶颈阶段，为了推动我国土地储备事业的科学可持续发展，就需要积极解决现阶段我国城市土地融资中出现的融资渠道较少、主体较为单一、融资能力较弱等一系列问题，下面将从三个方面对防范我国城市土地风险进行探究：

4.1 拓宽融资渠道

银行贷款是我国城市土地融资中的主要渠道，但是银行贷款不可避免地存在着贷款利率较高且还款期限较短等弊端，这就使得土地储备资金的利用与周转受到较大的影响。加上融资渠道的单一性也使得融资风险很难得到分解，因此需要进一步完善土地储备融资体系，拓宽融资渠道。

首先，可以实行土地债券，以债券的形式筹集大量的闲散资金。因为土地债券属于地方公债的范畴，能够实现资源有效整合的同时，促进当地经济的发展。因此可以以发放公债的形式来缓解地方政府所面临的财政压力，同时这也是对只有中央政府才能发放国债进行基础设施建设的有力补充。在发行土地债券时，地方政府要以国债为标准，参照国债的利率、年限或贷款协议，提高土地债券运行的稳定性，吸收社会闲置资金。

其次，争取国家开发银行的贷款。国家开发银行的贷款具有借出时间长、借款利率低等突出优势。土地储备本身就属于社会公益性的行为，具备向国家开发银行贷款的资格。土地储备机构需要创造条件，完善相关手续，获取国家开发银行的贷款。

再次，实施保险基金投资。近年来，我国的保险行业已经形成了较为完善的体系，具有保障投资效益的能力。土地储备投资金额巨大，由政府担保，可靠性较强且具有一定的投资收益，因此，土地储备机构可以购买一定的保险基金投资，并从中获取一定的收益。

最后，加强土地储备机构的自身财力积累。城市储备机构的主要收入来源在于土地储备项目所产生的一定增值收益，而为了加强土地储备机构的财力积累，就需要土地储备机构不断优化土地储备项目，提高经济收益，壮大机构自身经济实力。除此以外，也可以向外国学习先进经验，发行股票，与土地使用者共同开发土地拓宽融资渠道。

4.2 有效抵押减少贷款风险

当前土地融资风险问题的产生很大一部分原因在于银行无节制地提供贷款，在土地储备项目发展的重要时期，需要对这一问题进行解决。作为借款的主体，银行方面需要严格遵循相关法律规定，规范借款程序，认真审核每一笔贷款下的抵押储备土地。抵押储备地的评估应该做到公平公正，坚持略低于同地段地价的原则，评估结果及时向社会进行公开，接受舆论的监督。

4.3 合理使用贷款

土地储备机构要对贷款进行专款专用，将资金用于土地收购、储备、整理与出让的前期开发。贷款与日常经费分开管理，任何人、任何项目都没有理由挪用储备项目资金。严格规范储备资金流入与流出管理程序，定期审查，并对贷款的收支情况进行跟踪调查。

5 结语

随着城市化进程的不断加快，土地储备问题也受到了越来越多人的关注。而我国的土地储备制度在推动我国的城市规划与发展，优化土地资源配置，提高土地效益与利用率方面起着极为重要的作用。在新的时期，需要积极探究我国土地储备中存在的问题，并提出相应的解决措施，拓宽融资渠道，防范融资风险，实现我国国土资源的有效管理。

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[4] 谢朝廷.城市土地储备融资中的问题及风险防范机制

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资金投向：买卖双方如何角力

土地收购储备制度的运行，要以适量的土地收购为前提。只有储备库中有地，才能谈得上土地供应，才能谈得上调控土地市场。土地收购，可以理解为土地收购储备机构的资金投向行为。收购何种土地、以何种价格标准收购，是土地收购储备机构首先要回答的问题。

从全国的实践看，土地收购储备机构目前大多从事两类土地的收储：一种是增量集体用地，一种是存量国有土地。前者涉及土地征收，国家和各地已有成文的法律法规来规范；而关于存量土地的收购，还没有统一的做法。

从几年土地收购储备的实践看，土地收购过程中主要涉及到的补偿项目有以下六个方面：土地原始取得的成本、地上建筑物的补偿、企业职工安置的费用、企业异地建设费、企业的债务、影子价格（即最佳规划条件下的土地市场价格）。从土地原使用人（被收购方）的角度出发，“要价”一般有两种方案，一是影子价格，一是前述几种补偿项目的全部或其中几项。从土地储备机构（收购方）的角度出发，“还价”一般也有两种方案，一种是参照拆迁安置，土地按原用途历史取得成本加上地上物等补偿，另一种则是采用土地再开发预期收入的一定比例。基于不同角度提出的方案，在双方一开始接触时很难达成一致。其症结在于，双方都是从自己的实际需要来考虑补偿标准的问题，而不是结合土地的实际价值来谈，其焦点集中在由于规划用途的调整而产生的升值该不该拿出来分配以及如何合理分配，实践中具体表现在收购资金投向需要不需要为土地本身之外的各种费用“埋单”的问题。

在土地收购补偿问题上，土地原使用人必然会想方设法提高补偿标准，办法有两种，一是将无偿取得的、本属于政府的“划拨土地使用权”又偷偷“卖”给政府，二是将土地以外的各项费用和债务强行“卖”给政府。从理论上看，这样的做法显然是不太合适的，因为这些费用与土地收购并没有必然的联系，土地收购应考虑更多的是土地本身的产权状况、土地利用状况和区位等因素。但是，土地储备机构在收储过程如果不考虑市场的因素，如果不对职工安置费用、企业债务予以妥善解决的话，企业的土地也确实难以移交。因此，在实际工作中，应注意在企业提出的各种补偿要求与客观价值中进行合理权衡，把与土地本身的确定标准没有必然关系的补偿费予以分离，从福利性、政策性补贴角度去考虑。

厦门市在土地收购资金投向的实践中，既采取了以实际投入作为补偿依据的做法，也采取了适当分享增值的做法；既有政府发文统一补偿标准的做法，也有协商谈判、个案确定的做法。在土地自身补偿之外的异地建设、职工安置、企业债务等方面，该市已经实践从财政其他的渠道列支，统筹给予专项相关补偿的模式。表面上看，土地收购资金投向似乎比较凌乱，但这些年的实践表明，这种多样化的模式可以解决实际工作中具体问题，而且可以不断总结提高，向既符合政策要求又能在实践中行之有效的方向努力。

资金来源：土地资产证券化是否可行

目前各地土地收购储备中心的资金来源主要有三种：一种是政府财政拨款，一般是土地收购储备制度启动时政府一次性拨付的启动资金；另外一种是商业银行或政策信贷机构的贷款，它是目前很多地方的土地收购储备机构的主要资金来源；第三种是土地收购储备收益的返拨，例如有的省规定土地收购储备收益的20％可以返还储备机构。由于各地（市）地方财政的状况不一、各地商业银行对土地储备机构融资的条件不尽相同，因此，这里想探讨的是，是否存在一些相对稳定而且程序、条件相同（主要指不受政策、地方条件的影响）的办法，可以解决土地收储的资金来源问题？“土地资产证券化”的概念提了很久了，是否可行？

资产证券化，就是把资产未来能够产生的现金流折现到即期的一种金融手段。土地资产证券化，就是以土地未来收益或土地作为贷款担保，发行证券的一个过程。其方式主要有以下几种形式：

――土地债券。储备机构收购土地，以所储备土地作为保证，委托证券发行机构公开发行债券，承诺按一定利率付本还息。

――土地投资基金。储备机构作为基金管理人对投资者设立的土地基金进行管理和运作，将土地出让、出租或作价入股的收益根据土地受益凭证进行分配。

――土地信托。主要有两种，一种是储备机构作为委托人，将储备土地委托给信托公司，成立信托关系。信托公司作为受托人，发行信托受益凭证，负责融资并开发。另外一种是储备机构作为贷款人，以储备土地作为从信托公司获取贷款的担保，由信托公司与投资者成立信托关系，将所募集的资金贷款给储备机构。目前各地储备机构采取的做法，主要是第二种。

――土地股票。即以土地为基础资产发行股票。这在我国目前暂时没有可操作性。

上述金融产品除土地信托外均受到不同程度的限制。例如，1995年开始施行的《预算法》规定：地方各级预算按照量入为出的原则编制，不列赤字。此外，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。因此土地债券的发行受到了限制。至于土地投资基金，由于产业投资基金尚未立法，因此暂不允许设立，更不能上市交易。此外，资产证券化的发展离不开信用担保机构、评级机构、投资银行以及律师事务所、会计师事务所等中介机构的支持，这些机构的市场体系和市场环境目前尚不能满足需要。

因此，在资金的来源方面，为了有效扩大渠道，可以考虑如下四种方式：一是积极开展土地信托融资；二是以土地收购储备机构的名义发行债券；三是从体制上确保收购储备土地的增值收益能按一定比例返还，充作土地收购储备资金；四是考虑试行联合开发的一级开发模式，即以土地开发收益作为合作条件，与其他经济实体合作开发。厦门市土地收购储备机构在寻求资金来源时，首先在土地基金的盘子内统筹；如果现金流调度出现困难，则考虑选择最优惠的商业银行信贷资金；而在一些重大项目上，取得国家开发银行的贷款支持。

资金管理：着力控制使用风险

在解决了资金来源的问题后，如何加强土地收购储备资金的核算与管理，以控制巨额资金的使用风险，就成了必须重点面对的问题。而在土地收购储备资金的管理上，各地做法虽然有一些差别，但也有很多共性的地方。

2001年，厦门市人民政府颁布《厦门市土地管理基金暂行管理办法》，将与土地出让有关的收入集中并设立专项基金，实行财政集中、政府统筹使用的管理办法。财政部门是土地基金的主管机关，负责土地基金使用的管理和监督工作；“土地基金专户”设在市财政局，专门用于土地基金的收支核算和管理。土地基金推行“收支两条线”的原则：收入方面，土地出让时由土地受让方直接缴入财政部门在各国有商业银行开设的代收专户，再由各银行按财政部门规定的时间将代收专户中的土地基金收入划缴市财政局的“土地基金专户”；支出方面，主要用于土地开发费用，包括补偿性支出(如征地拆迁费用)、开发性支出(如公建配套)，国有企业增资减债或结构调整以及职工安置等九个方面。

在土地收购审核程序方面，目前厦门市的具体做法是，在确定拟收储地块后，土地储备机构首先与原权属人进行初步协商，实地调查了解所有的细节情况，在双方原则性取得了一致意见的基础上，签订《土地处置意向书》；之后，由储备机构征询市规划部门的用地意见，进行详细的费用与预期收入测算，再向市财政局和市国土局提交《有偿收回土地使用权方案》，提出收购的标的、补偿标准、支付条件和期限等建议；财政局和国土局审核并做出肯定的批复之后，土地储备机构与原权属人签订正式的土地使用权处置协议，并具体履行合同的各项义务。

由此可见，储备机构本身并不处理土地出让金的收付问题，土地开发等各项支出亦有其他部门严格的审核结论作为依据，在土地基金的支出范围方面，管理办法也作了明确规定，只能用于储备土地的开发和与之配套相关工作的支出，从而避免了可能发生的被挪用或透支的情形，消除了资金使用的风险。我们认为，严格的、明晰的、制度化的业务操作和财务开支程序，可以有效地构成一道道“防火墙”，而这样的资金管理制度，也就将构成土地收购储备制度的重要保障。

土地基金：要成为真正的经营性基金