行动计划的定义范文

导语：如何才能写好一篇行动计划的定义，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

[关键词] 肯定性行动计划；案例；悖论

一、“马科・德夫尼斯诉华盛顿大学法学院案”

这是第一起质疑肯定性行动计划的案件。控诉方马科・德夫尼斯是以一名“塞法迪犹太人”学生。德夫尼斯连续两年报考华盛顿大学的法学院未被录取，但其入学考试成绩却比大多数少数族裔录取者都要高很多。原来华盛顿法学院是将申请者分为两类来录取的，一类是学校指定的少数族裔申请者，一类是非少数族裔申请者。非少数族裔申请者需要参加学业能力测试，低于一定标准便被除名，通过的即进入下一轮筛选；而少数族裔申请者直接由法律系教授特别委员会研究决定录取者。于是1970年，德夫尼斯将华盛顿大学告上了地方法院。1971年地方法院判华盛顿大学违反了第十四条宪法修正案，德夫尼斯应被法学院录取。

这起案件使自由派人士的观点产生了分化。此前他们一致认为：“以种族为划分标准是一种罪恶；每一个人都应享受与其能力相称的教育机会；将肯定性行动计划用于纠正美国社会中严重的不公平现象是合理的。”但案件发生后，他们发现肯定性行动最有力的方案，即以族裔为标准为少数族裔带来更大的竞争优势，这恰恰违反了他们所追求的公平原则。

二、“贝基诉加利福尼亚州大学董事会案”

控诉人艾伦・贝基祖辈是来自北欧的挪威移民，出生于佛罗里达州。贝基在1973年医学院入学考试中获得了优秀的成绩，并向加利福尼亚州大学戴维斯分校医学部提出了1973年度入学的申请。遗憾的是他未被加州大学录取，更令他吃惊的是，在录取名额中一些少数族裔学生的成绩远远不如自己。原来医学院在100个录取名额中固定留出16个名额是分配给少数族裔学生的。1974年，同样的事情又在贝基身上重演。无奈之下贝基将加州大学告到了地方法院。

如果说“马科・德夫尼斯诉华盛顿大学法学院案”引发了社会肯定性行动计划的思考，那么“贝基诉加利福尼亚州大学董事会案”便是将肯定性行动计划的争论推向高峰。关于贝基案的争论，美国最高法院的法官分成了两大阵营。伯格和斯蒂文等四位保守派法官认为，录取定额制度违反了1964《民权法》第6款“不得基于种族和族裔因素排斥公民权利。”斯蒂文强调《民权法》禁止的是一切种族歧视，既不能歧视黑人和有色人种，也不能歧视白人。布伦南和马歇尔等四位大法官表示支持定额录取。黑人大法官瑟古德・马歇尔明确表示：“我拒绝同意特殊招生计划违反宪法的观点。我们不能忘记，在过去200年的多数时刻，由最高法院解释的这部宪法，并没有禁止针对黑人的各种煞费心机、无处不在的种族歧视。现在，当一个州采取措施，补偿种族歧视留下来的负面影响时，我认为，同一部宪法不应成为补偿措施的障碍。”布莱克门大法官认为：“为了克服种族主义，我们必须首先把种族作为考虑因素，此外别无选择，为了平等待人，必须待人有别。”

最终来自弗吉尼亚州的鲍威尔大法官打破了四比四的僵持局面，鲍威尔法官做出了罕见的双重判决：一方面，判决贝基应被录取，加州大学的定额制度违反了宪法第14修正案公民个人权利平等；另一方面，支持加州大学将族裔作为入学考虑因素之一，来实现学校的多元化，但不得硬性设定录取配额。这一判决使支持肯定性行动计划和反对肯定性行动计划的两派人士都感觉到无所适从，关于肯定性行动计划争论的声音越来越大。

三、“格鲁特诉博林杰案”与“格拉斯诉博林杰案”

2003年6月，美国最高法院对“格鲁特诉博林杰案”及“格拉斯诉博林杰”案进行判决，两宗案子都是针对高校的招生政策，被告方分别为密歇根大学法学院、密歇根大学大学部。最高法院判决密歇根法学院的招生政策合乎宪法，大学部的招生政策违宪。

密歇根法学院的录取标准不仅参考申请者的入学考试成绩和本科考试平均绩点，还考虑“推荐者的意见、所毕业大学的水平、申请者的论文水准、居住地、工作经验、特殊才能和兴趣、本科选修课程的领域和难度。”综合考虑所有因素，选取有利于校园多元化，而非成绩最好的学生入学。而密歇根大学本科部则除基本分数之外采取加分政策，如申请者若符合以下条件之一可加20分：经济弱势者、少数族裔成员、毕业于少数族裔为主和社会经济劣势的高中运动员。联邦最高法院多数派认为，大学部没有考察申请者会如何影响学校多元化，而是硬性规定了统一的加分政策，与“配额制”如出一辙，与1978年巴蒂案的判决相悖。

从以上典型案例可以看出美国联邦最高法院始终准循着一个原则：种族不能够作为选拔标准，只能作为参考因素之一，同时“配额制”是不可取的。

参考文献：

[1]李晓亮.美国肯定性行动的宪法争议[J].中国政法大学，2010（3）.

[2]曾一璇.肯定性行动的合法性争论：赞成与反对[J].华东师范大学，2010（5）.

[3]姬虹.肯定性行动与美国少数族裔的教育[J].国际论坛，2004（8）.

篇2

【关键词】税基侵蚀和利润转移；BEPS行动计划；无形资产转让定价；税收制度

1无形资产概述

1.1概念界定

在国际上普遍认可对无形资产的定义为《国际会计准则第38号———无形资产》，它指出无形资产是用于商品或劳务的生产或供应、出租给其他单位或管理目的而持有的、没有实物形态的可辨认非货币资产。我国对无形资产的定义根据财政部印发的《企业会计准则第6号———无形资产》对无形资产作出定义，无形资产是指企业拥有或者控制的没有实物形态的可辨认非货币性资产。国外学者对于无形资产的定义追溯到1992年由Paton发表的《AccountingTheory》，他认为广义的无形资产是指归属于某一企业但不具实物形态、存续期较长的任何有价值的补偿物、因素或要素。西德尼戴维森在《HandbookofAccounting》中指出狭义的无形资产是指专利权、版权、秘密制作法和配方、商誉、专营权及其他类似的财产。

1.2无形资产如何定价

1.2.1无形资产评估的财务评估

对无形资产的计量，初始计量首位考虑的对象为对无形资产的成本进行计量，包括购入的实际支付价款，投资者投入的无形资产实际成本的认定为投资各方确认的价值，以及自创无形资产根据其投入的材料、设备及实际支出作为实际成本。若无法计量成本，则采取判定有无活跃的交易市场存在，若存在活跃市场，价格的评估则直接由市价决定。若该资产不存在活跃市场，但相类似的无形资产存在活跃市场，则比照相类似的无形资产的市价定价。若不满足前两者，但其存在可开发的市场，且未来预期收益能预测同时能通过货币计量，则可以通过对无形资产未来预期现金流作为实际成本，以适当的折现率贴现计算评估现值。现阶段，后续可用于无形资产评估的四大评估方法，包括现金流分析法、重置成本法、溢价利润法、加权平均回报法等。而被OECD认为能够对无形资产进行准确估值的是现金流折现法，具体做法是根据无形资产在“最高的和最优的生产力”时的价格进行折合现金价值计算，从而确定该项经济业务中无形资产的价值。

1.2.2无形资产转让定价原则

现行世界上许多国家制定转让定价规则的基础是建立在独立交易原则上，这一原则也是无形资产转让定价的判定标准中具有决定性的原则。根据OECD的《转让定价指南》指出：“若两个关联企业之间的商业或经济关系不同于处于相同或相似情况下独立企业之间可能会存在的关系，如果由于这些关系的存在，使得本应获得相应利润的企业没有获得此部分的利润，税务机关可以判定该企业获得了此部分利润，并对此据以征收。”无形资产转让定价的方法除了独立交易原则外，还有公司全球公式分配法。全球公式分配法采用全球计算跨国企业的利润所得，按公式进行分配，然后各所在国再分别对其关联企业征税。全国公式分配法不需要可比性，解决了独立交易原则中的困难，简化了税务部门的征税工作，体现了跨国公司的经济现实。但全球公式分配法同样存在缺陷，因为全球公式分配法是建立在跨国企业在不同国家的关联企业在对跨国企业利润贡献相同作用的基础上，但是现实中他们存在各种不同的差异，所以采取相同的分配公式是不可取的。现阶段，独立交易原则仍然是最可行的无形资产转让定价原则，所以未来应考虑如何将独立交易原则与全球分配法结合，取两者长处，克服不足，相互协同作用，在无形资产的转让定价中保障纳税人与国家征税两者的利益。

2BEPS背景下我国无形资产转让定价税制现存的不足

(1)国内税法尚未对无形资产转让定价建立健全的法规。我国首次对转让定价有全面解释的法规制定是在由1988年国家税务总局与财政部正名转发的《深圳经济特区关联企业之间业务往来税务管理暂行办法》，这部法规虽是地区性法规，但是可以看作是我国转让定价法规制定的起点，到现在已经有30年的历史。我国转让定价法规从改革开放引入，发展至今已有了较多的立法文件，税制规定也已较为全面、详细，但传统的转让定价模式因数字经济的到来，跨国企业中存在的转让定价问题多从无形资产中入手而发生转变，而在这样的背景下，我国对无形资产转让定价的法律规定通常只零散地混杂在有关转让定价中与其他相关联的法律文件中，我国现行的包含无形资产转让定价领域的法规文件，包括《企业所得税法》第六章、《企业所得税法实施条例》第二章、《特别纳税调整实施办法(试行)》第二章、第四章、第七章及国家税务总局公告2015年第16号第五条等。以上列举可以看出，我国目前并没有一部独立的根据无形资产具有的独特性而制定的法规或文件。(2)无形资产转让定价调整方法细化不足。在我国制定的《特别纳税调整实施办法(试行)》中，对转让定价调整方法规定了适用范围，但过于笼统，缺乏对无形资产转让定价的调整方法的针对性，因此在实际操作过程中税务机关对无形资产的调整方法仍然具有模糊性。无形资产的价值需要经济实质和法律形式的双重认定，所以可比对象少，价格调整难度大。因此，需要对调整方法的运用做出具体指导。(3)BEPS行动计划成果理论借鉴不足。我国自BEPS行动计划开展以来，积极参与其中。同时，在无形资产转让定价的税制制定上也借鉴了BEPS行动计划相关成果，如2015年国家税务总局颁布的第16号公告中对无形资产的使用费的规定与BEPS行动计划中“税收与经济实质一致”的无形资产收益归属由价值贡献决定的观念吻合。但是，对于BEPS行动计划中其他的成果与理论并没有充分地学习与借鉴，仍需要我们持续关注BEPS行动计划，从中吸取对我国税法制定有益的部分。

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论文摘要：战略营销是 现代 营销管理的主流范式，它以营销战略为轴心，以营销战略的形成与实施为基本的营销管理职能。营销的战略意义来自营销对 企业 战略管理的重要意义。一方面营销观念为战略管理提供指导思想，另一方面，营销通过市场分析，为业务竞争战略提供重要的情报。与此同时，营销还是业务战略的主要内容，它从企业整体的目标出发，依据环境的要求和条件，力图在权衡竞争者与消费者趋向中，发现既要满足消费者，又要免受竞争者的伤害或能战胜竞争对手的基本途径与方法。

现代营销管理的一个重要特征就是从战略的角度对企业的营销活动进行管理，由此形成了战略营销管理（strategic marketing management，缩写为smm）范式，即以营销战略为轴心，以营销战略的形成与实施为基本的营销管理职能。本文通过对营销战略的含义分析、营销战略在企业战略管理中的地位的探讨和smm的特点探索，多角度地认识战略营销的性质。

营销战略的定义

营销战略有两种状态：普遍的和特殊的。听起来似乎有点自相矛盾。“战略”一词被广泛用来描述各种各样的营销活动。如战略性定价，战略性市场进入，战略性广告。竞争的加剧导致了以战略的方式对待传统的营销行动，从这种意义上讲，营销战略具有普遍性。但是，营销战略又是特殊的。因为，人们对营销战略没有一致的定义。恰恰相反，有多少人用营销战略这一术语，就有多少种不同的解释。

有人研究指出，营销战略适应于三种不同类型或三个不同层次的问题。第一层次是宏观层的营销战略，它以对营销组合变量（价格、产品、广告等）的综合运用为核心。根据这一定义，为某个产品制定一个战略涉及为该产品进行定价、设计广告，然后决定分销的方案。中观层次的营销战略指的是营销要素战略，它指用于营销组合中某个要素方式的抉择。处于微观层次的是产品-市场进入战略，它指的是某个具体的营销决定的策略，如厂商力图建立市场份额的战略，收获利润（和份额）的战略等。

有的从管 理学 中的战略观为营销战略所下的定义而被广为使用。这种观点把营销战略视为一个四步骤过程：（1）界定经营的业务范围，（2）确定经营宗旨，（3）制定营销、生产及其它职能计划，（4）为这些计划制定预算。从这种意义上讲，营销战略更接近企业战略。

作者认为，要澄清营销战略的性质，还得先回答“什么是营销？”以及“什么是战略？”

按照营销学泰斗菲利普·科特勒的定义：市场营销意指与市场有关的人类活动。市场营销就是以满足人类各种需要和欲望为目的，通过市场变迁为现实交换的活动。由此可见，与市场直接有关、满足人的需要和欲望以及促进交换是市场营销的三个基本特征。而其中促进交换，使得交换有效地发生更是市场营销的本质特征。

那么，战略是什么呢？战略一词来源于希腊字strategos，其含义是将军。当时，这个词的确切意义指的是指挥军队的 艺术 和 科学 。今天，在经营中运用这个词，是用来描述一个组织打算如何实现自己的目标和使命。战略具有全局性、长远性、抗争性和纲领性四大特征。

把以上两个方面进行合并，就不难得出营销战略的定义。营销战略是业务单位期望达到它的各种营销目标的营销逻辑。营销目标指的是关于销售量、市场份额和利润等领域的目标。营销战略描述为实现上述目标而采用的主要营销方法，这包括在搞清楚企业营销的环境和竞争条件之后，对企业营销支出、营销组合和营销分配等决策所构成。

营销战略在企业战略管理中的地位

对于企业战略管理包括哪些内容，从战略的层次提出的观点被人普遍接受。d·福克纳与c·鲍蔓提出企业战略包括三个层次：公司战略、竞争战略和职能战略。公司战略研究的对象是一个组织，该组织是一些相对独立的业务的集合体，这些相对独立的业务有时被称作战略业务单位（strategic business units，简称sbu）。公司战略的主要内容包括公司存在的基本逻辑关系或者基本原因。竞争战略是第二层次，又称为业务层次战略或者sbu战略，主要研究的是产品和服务在市场上的竞争问题。企业战略管理的第三层次是职能战略。职能战略所要阐述的，是在实施竞争战略过程中，公司各个部门或各种职能应该发挥什么作用。

著名战略理论家阿瑟·汤普逊则认为 企业 的战略管理有四个层次：公司战略、业务战略、职能战略和操作战略。公司战略——指的是多元化公司的整体行动计划。业务战略指的是单个业务的行动计划。职能战略是关于业务单位内各个职能部门的行动计划。如人事战略、生产战略、市场营销战略等。操作战略是关于管理业务单位内的主要组织单位（工厂、销售地区、分销中心）的行动计划，或实施具有战略意义的操作任务（原材料采购、库存控制、维修、运输、广告运动）的行动计划。

阿瑟·汤普逊的四层次中的前三个层次，与d·福克纳&c·鲍蔓的三层次基本上是一致的，所不同的是他多了一个层次，即认为在企业活动中的操作层也存在着战略行为。就市场营销战略来看，无论是三层次论，还是四层次说，它都属于第三层次——职能战略的范围。营销战略的制定与实施都必须以企业的经营战略为前提，根据企业经营目标而制定营销目标，根据竞争战略而确定营销的行动方案。

战略营销的基本特点

传统营销的展开围绕营销的各个组成要素——产品、分销、价格、推广，此四者也就是名闻遐迩的营销组合要素——4p’s。战略营销包括这些策略变量，但在某些重要的战略方面超出了传统营销的范围。战略营销遵循市场导向的战略 发展 过程，考虑不断变化的经营环境和不断传送顾客满意的要求。

战略是管理层为实现组织目标而制订的经营管理行动计划；它反映在由管理层为获得预期结果而设计的行动与行动模式（pattern），关心组织如何完成使命和实现预期目标。战略的经营管理观念包括五个方面：战略是一个计划（plan），它为一个组织指明从现在走向未来的方向，指引行动的路线；战略是一个行动模式(pattern)，它强调行动不因时间而改变的相对稳定性。例如有的企业采取名牌战略，选择高档市场，有的企业倾向高风险战略；战略是一种态势(position)，占住战场上的某个有利位置以赢得顾客。例如企业开发一种强势产品以攻占某个市场；战略是一种视野(perspective)，它在企业未来的发展前景与企业现有的经营领域之间找出可行的途径；战略是一种策略或手法(ploy)，旨在打击竞争对手。

上述战略观的每个方面的 英文 都以p开头，所以称之为5p‘s战略观。战略营销是一种关于营销的思维和实践方式，具有目标的长期性、手段的综合性、行动的计划性、结果的深远性和竞争导向的特征。具体来说，战略营销具有如下特征：

1、以市场为动力。战略营销认为竞争优势源于顾客，基于厂商所取得的顾客满意的程度；厂商超越竞争对手的顾客满意水平的程度。营销战略将受顾客影响的经营战略与综合的市场为核心的各类活动结合起来，以此建立竞争优势。战略营销包括旨在提供顾客满意的各种经营行动。在经营职能中，要协调选择顾客和合理安排受市场影响的各经营变量。战略营销强调组织与环境的联系，视营销为经营的整体职责，而不只是一个专门职能。取得竞争优势需要集体行动和职能的整合。

2、注重环境的复杂多变性。经营环境的日益复杂和变化多端导致具有监视市场和竞争对手的战略营销的兴盛。外部因素改变了市场和竞争结构的组成方式和吸引力。由于营销处于组织与其顾客、渠道成员、以及竞争的边缘，因此它是战略规划过程的核心。

3、以顾客满意作为战略使命。战略营销思想认为取得顾客满意的关键在于将顾客的需要与组织的服务计划过程联系起来，顾客对某些产品属性的偏好一定要转化为产品设计和生产指南。

4、围绕竞争优势的建立与发挥而进行营销活动。

5、面向未来，注重长期目标，如市场份额、顾客满意或顾客忠诚。

战略营销是营销思想发展的一个新阶段，以前的营销逻辑过于线性化，认为经营成功是单行线，过于简单，不切实际。战略营销则融合思维与行动，平衡控制与学习，管理稳定与变化，认为战略既可以依据一定的程序加以制定，也可以在行动的过程中逐步形成。战略思维观认为在市场条件下，战略会根据环境的变化而加以灵活地调整，快速反应代替了以前的长期预测。在今天追求变化、不断求新的年代，对企业的生存和发展，企业具有战略思维的文化更加重要。

参考 文献 ：

1.周立公等著，《 企业 经营战略与策略》， 经济 科学 出版社，1994。

2.勒著，俞利军译：《科特勒市场营销教程》，北京：华夏出版社，2000年。

3.汤姆森、斯迪克兰德著，段盛华、王智慧译，《战略管理》，北京大学出版社，1998年。

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“荒漠化”（desertification）一词是1949年法国科学家奥布里维尔提出来的，当时他把热带雨林在人为影响下变成稀疏草原，乃至荒漠景观的过程称为荒漠化。1977年联合国在肯尼亚首都内罗毕召开的世界防治荒漠化会议上首次被正式使用了“荒漠化”这个词。

这次会议有94个国家代表参加，“荒漠化”被定义为“土地具有的生物生产力减退乃至破坏，最终变成荒芜状态的现象”，后又重新被定义为“主要起因于木恰当人类活动的干旱斗干旱和干旱半湿润地带的土地退化现象”。在这里，“土地”的概念包括土壤、水资源、地面状态和植被（包括农作物）等，“退化现象”是指因水蚀、风蚀、土沙堆积、自然植被减少等而出现的土地潜在生产力的减退。

在1977年的防治荒漠化会议上，与会国签署了一项《阻止沙漠化行动计划》，制定了防治荒漠化的行动计划，并为此投入了数十亿美元，目标是到2000年使全球性的荒漠化问题基本得到解决。

1984年，联合国环境规划署又在内罗毕举行了特别会议，全面评价了执行《阻止沙漠化行动计划》的进展。然而，20多年过去了，虽然世界各国为阻止荒漠化进行了各种努力，荒漠化却并没有因此得到抑制，反而紧随着人类社会的发展日益扩大，成为地球的一个“顽症”。

至19世纪末，全球荒漠和干旱区的土地面积有11亿公顷，而现在的荒漠和干旱区土地面积却已达26亿公顷。据联合国环境规划署1977年的报告，全球中等程度以上的荒漠化地区为3970万平方公里，超过整个地球陆地面积的1／4，有100多个国家面临荒漠化的威胁，约9亿人生活在严重荒漠化地区。1984年的报告更加惊人：荒漠化仍以每年6万平世界秘书网版权所有方公里的速度继续发展着！对2000年的预测则是：放牧地荒漠化以现在的速度扩展，依赖降雨的农地荒漠化会进一步加速。

目前，全球上地的35％潜在着荒漠化的危险，其中，至少45％的土地已经轻度荒漠化（其农业生产率与没有退化的土地相比减少了25％），全球每年有近刀万平方公里的农田由于土地沙化而失去使用功能，全世界有1／3的陆地和约10亿人口处于荒漠化的威胁之下，每年因荒漠化造成的经济损失超过400亿美元。荒漠化已经不再是一个单纯的生态问题，它给人类带来贫困和社会的不安定，它伴随着上千万人的背井离乡而成为严重的经济和社会问题。

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关键词：高职教育；创新；内部审计职能；转型

2016年3月，国家教育部下发《关于确定<高等职业教育创新发展行动计划(2015-2018年)>任务(项目)承接单位的通知》[1]，各高职院校积极开展项目立项和建设，预估投资总额超过162.42亿元[2]。在落实《行动计划》提出各项任务中，高职院校内部审计职能要适应创新发展趋势，把审计职能贯穿其中，建立项目经费绩效评估机制，提高任务绩效，加强国有资产审计管理，防止资产流失，提高使用效益。同时对学校创新行动发展中各种风险进行预防，发挥审计的职能作用。

一、高职院校内部审计职能的演变

目前可以将内部审计职能总结为“监督为主”和“服务为主”两大类，前者侧重于内部审计监督职能的发挥，后者则偏向评价和咨询等服务职能的发挥。我国高校内部审计产生于20世纪80年代，主要是顺应高校内部管理的需要。在前期，主要的职能是“监督为主”，通过审计单位内部会计资料，监督其合法性、合规性，促进学校业务健康发展。2014年1月1日起施行新修订的《中国内部审计准则》(以下简称新准则)[3]，新准则将内部审计定义为“一种独立、客观的确认和咨询活动，它通过运用系统、规范的方法，审查和评价组织的业务活动、内部控制和风险管理的适当性和有效性，以促进组织完善治理、增加价值和实现目标”，基本上实现了与国际内部审计准则的接轨，体现从传统内部审计职能转型到价值增值型的转变。刘家义审计长把审计概括为“免疫系统”[4]，就是要建立一个事前、事中、事后全方位的系统环境，为高职院校的创新发展战略提供管理保障。

二、高职院校实现内部审计增值职能中存在的问题

内部审计增值职能是否实现，主要受内部审计单位的机构配备、审计人员的综合素质、领导层重视和外部的审计工作环境等诸多因素的共同作用。目前，高职院校在内部审计中，由于上述因素的不完善，导致审计的“价值增值”职能很难满足新准则的要求。

(一)高职院校内部审计机构设立与其职能发挥不相符

陆宏如[5]对高职院校内部审机构调查分析时，发现只有8%的学院设立了独立的内部审计机构，并配备了专职内部审计人员。其他高职院校中，大多数将内部审计的职能并入了纪检监察机构。在内部审计部门中，还存在职责不清、职能交叉等导致的独立性不够、权威性不强等问题。吕先锫，王振青[6](2012)在《我国高校内部审计现状调查报告》分析中，从对审计机构的分管领导调查结果来看，审计机构的分管领导情况是：书记占1%，校长占26%，副书记占51%，副校长占22%。说明部分高校对审计机构的独立性以及审计的职能认识不足，不同级别的分管领导会影响内部审计的独立性。有一部分高职院校，甚至没有专门从事内部审计工作的人员，有的是从财务、教学管理、纪检、学生管理等岗位轮岗或调整到内部审计部门的，对内部审计工作的涵义、职能、体系、方法等不是很谙熟，主要是在干中学，所以在审计中大都从具体业务层面进行审计，一下子很难站在高职院校创新发展的整体层面上去创新整合思维，“价值增值型”的审计职能很难发挥。

(二)高职院校领导层的重视与认识不够阻碍内部审计职能转型

目前，我国高职院校正处在创新发展的跨越期，主要是深化改革创新，聚焦内涵建设，强化校企融合，扩大对外开放，进一步完善治理结构。学校领导在创新发展中，更重视学校内外实训基地建设、师资队伍建设，招生、就业与创业等工作，对学校内部审计工作重视和认识不够。学校领导普遍认为“教学与科研”是学校的中心工作，认为单位内部审计主要是检查财务收支、预算执行、固定资产投资等与财务部门相关的审计，内部审计部门在发挥“价值增值”职能中，如“内部控制制度的健全性、有效性及风险管理”审计时，领导层会认为约束学校的改革与发展，很难得到领导层的重视和支持，内部审计职能的增值作用得不到体现。

(三)外部法律环境不完善约束内部审计增值职能的发挥

目前我国的内部审计存在着主体法律缺失、配套法律滞后、操作性不强、与国际内部审计发展趋势存在差距等问题，如在经济责任审计评价方面，法律依据与评价标准单一笼统，没有根据被审计单位的具体情况提出具体的审计目标，定性的指标多，定量的指标少。在审计结果上，内部审计只有建议权，无法行使处罚权，使审计职能难以有效发挥，审计成果运用难，限制内部审计增值职能发挥。

三、高职教育创新行动发展下的内部审计职能转型对策

(一)在高职创新发展中，内部审计职能的新定位

内部审计功能正在由传统的财务收支审计向内控管理审计转变，审计防范的关口正在逐步前移，审计思路正在由单纯审计检查向着更加注重审计分析转变，同时，大力推动审计整改的落实，使审计不仅发现问题、指出问题，而且有针对性地督导解决问题，审计的“免疫”功能得到更好的发挥。高职院校在适应创新行动发展的新形势下，要适应内部审计职能的新定位：第一，内部审计对学校管理层在创新发展中的重大问题的决策部署，如基建项目、科研经费、经济责任、二级管理等，找准审计职能的增值点，发挥监督增值作用；第二，进一步加强干部监督管理、规范项目管理、强化内部控制、夯实管理基础发挥了独特作用，加强经济责任审计、项目审计、财务收支审计和专项审计调查等工作，发挥审计监督的警示效果，关注廉政和作风建设，自觉维护学校内部控制系统和工作秩序。

(二)探索内部审计与内部控制有效结合，提升内部审计职能的层次

内部审计与内部控制都有管理风险、提升治理的功能，帮助组织实现目标。新修订《中国内部审计准则》中“审查和评价组织的业务活动、内部控制和风险管理的适当性和有效性”，也是期望内部审计职能从单纯的业务审计中抽身出来，站在更高的角度实施审计。因此，内部审计职能要增加组织价值，更要与内部控制有效结合。内部审计应从审计内部控制的不相容岗位着手，坚持不相容岗位完全分离，形成内部牵制约束机制。内部审计通过对组织内部控制环境、控制活动等充分性、有效性进行监督评价，发挥监督职能；通过内控审计，积极提出改善内部控制的建设性建议，组织开展内部控制相关培训，推动内部控制自我评价，促进教职工、部门、组织管理层共同承担内部控制责任，发挥内部审计在内控领域的咨询作用。

(三)逐步建立绩效审计评价体系，发挥内部审计的增值功能

《高等职业教育创新发展行动计划(2015-2018年)》[7]明确提出强化绩效评价：“各地要逐级按照职能分工量化落实方案，逐级分解任务、明确目标、落实责任，确定时间表和任务书，实行项目管理”。在《行动计划》执行中明确评价指标，如对“优质专科高等职业院校”建设项目中，重点审计督查“规划与实施方案、财政资金支持、学校内外实训基地、师资队伍建设、招生、就业与创业情况、学校技术服务、社会培训及国际交流合作、省级及以上重点专业建设和教学名师、教学成果、科研成果、专业教学资源库、精品在线开放课程、教材、师生参赛获奖等方面评价”。同时在经济责任审计、工程审计、专项资金审计、项目管理等内部审计项目中，应建立绩效审计评价体系，通过对各项任务进行绩效评价，发挥确认职能；在审计评价标准的选择上应着重关注“投入”、“过程”、“产出”、“效果”等评价指标。下面以“社会服务能力”绩效审计为例，具体绩效审计指标及分值如表1：审计评价标准的选择是开展绩效审计的难点，在创新发展行动计划中每个任务和项目的审计范围、目标和重点差异很大，所以“投入”、“过程”、“产出”、“效果”等评价指标在不同任务和项目中有不同的体现，内部审计应创新完善内审评价机制，推进内审工作转型发展，更好服务创新发展行动计划，增加组织价值。

参考文献：

[1]《关于确定<高等职业教育创新发展行动计划(2015-2018年)>任务(项目)承接单位的通知》教育部(教职成司函[2016]30号).

[2]张启明，王博，童卫军.各地落实《高等职业教育创新发展行动计划》举措综述[J].中国职业技术教育，2016(13)：36-42.

[3]《中国内部审计准则》中国内部审计协会公告2013年第1号.

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[6]吕先锫，王振青.我国高校内部审计现状调查报告[J].会计之友，2012(29)：10-13.

篇6

关键词：行动领域　不确定性　国际制度　认知与决策

中图分类号：D81　文献标识码：A　文章编号：1005－4812(2011)01－0052－59

制度与决策的关系问题在国际制度的研究议程上占有重要位置。本文认为，国际关系行动领域内在的不确定性构成了对国际关系行为体决策以及合作秩序的根本挑战，同时也造就了行为体决策与合作秩序对国际制度的依赖。国际制度通过对行为体预期的引导和保护，向行为体提供了应对不确定性的社会建制。具有社会学和认识论意义上的主体间性的制度对行为体认知与决策的引导，客观上为行为体合作以及国际关系行动领域的再生产创造了条件。

行为体的制度创设行动同样面临行动领域不确定性的困扰。同样无法脱离既有制度的引导与约束。在是否有益于维系行动领域存续的前提下，对行为体预期的引导、保护与协调是检验一切新制度合理性的基础。

国际制度为个体认知和选择提供了线索与约束，但并不能取代决策。对于能动的、具有反思与学习能力的行为体，制度在国际关系的常规期和危机期具有完全不同的意义――危机期的来临标志着制度与行动领域的现实之间出现了严重脱节――行为体无法利用既有制度来有效把握其在行动领域内的行事方式――危机期因此成为制度变迁动力的重要来源。

一、行动领域的不确定性：国际制度理论知识观的转换

国际关系研究的现实主义学派认为，国际关系的无政府状态和自质，以及由此形成的安全困境，塑造并制约了它的主要行为体――国家的行为方式。国际关系的冲突性质造成了国家对其在国际体系中的位置属性以及相对收益问题的敏感――在无法确知他国意图的情势下维护国家安全与自主构成了国家权力诉求的动力。现实主义因此将国际制度视为获取和维护国家权力的工具。国际制度的创设、维持与变革也有赖于国家权力。新自由制度主义学派认为国际关系的主题是合作――行为体经由政策协调以实现相互关系中最起码的合作秩序，并在这个秩序中追逐各自的行动目标。在无政府状态下，行为体可能的机会主义行为以及有限理性，构成了国家间合作的主要障碍。国际制度通过调控行动的交易成本，处理不对称信息问题，扩大了国家间合作的空间。两大学派都假定以成本一收益分析作为行为体的基本行动逻辑。在国际制度的创设过程中，理性的、自利的行为体有能力对行动环境以及自身的偏好做出明确的、稳定的定义，并据此进行选择。行为体的预期与偏好不仅解释了对国际制度的遵循，也解释了国际制度的生发、维系与演变。

在现实的国际关系中，无政府状态下的合作问题，无论是现实主义语境下对相对收益的强调，还是新自由制度主义语境下对交易成本与机会主义行为的关注，对于行为体而言，均涉及当前选择的不确定未来结果，因此都可以被看成是不确定性条件下决策的一个特例。在这里，不确定性被定义为无法确切地判断当前行动的未来结果及其意义。

不确定性与有限理性不同。不确定性是行动领域的关系属性。有限理性是行为体属性。因有限理性造成的无知，行为体尚有可能通过付出一定的代价(学习、延长决策时间，乃至支付或许是高昂的信息搜寻与处理成本)予以克服。对于因不确定性造成的无知，是无从克服而只能应对的，与行为体是否有限理性并没有直接的相关性。

行动领域的不确定性主要源于以下3个方面：1、影响行动效果的因素纷繁复杂且变化不定；2、诸因素发挥作用的因果机制是不确定的；3、行动领域是开放的，而不可能如实验室环境般封闭。国际关系行动领域中的他者作为能动的行为体行动的反思性特征以及行为体自身行动的非意图后果更是加剧了上述困境。行动领域的不确定性使得行为体不仅无法确知当前行动的未来结果，甚至没有能力完整准确地估价为完成特定目的而采取的行动在更加宽泛的行动空间或更长时段内的意义。

任何决策活动都是一个指向未来的问题解决的过程。行为体在做出决策时。除了要对特定政策结果的未来偏好做出判断，还需要掌握关于行动环境的事实信息，以及有关这些事实的组织和运行机制的知识，从而获取对当前行动可能的未来结果的预期。行为体未来偏好是评价当前行动的绩效的依据。

不确定性意味着行为体在获取行动环境的事实性信息并形成关于其运行机理的信念时存在难以克服的障碍。行为体无法依凭个体心智有效界定自身的利益，充分理解手段与目标(行动与结果)之间的关系，并据此形成有效引导决策的偏好以及对未来的稳定预期。

不确定性造成了行为体需要解决的问题，与行为体可能拥有的可用于解决问题的信息和计算能力之间的鸿沟。换句话说，在空间上和时间上均开放的现实世界中，行为体对于影响其行动计划成败的某些关键性的信息处于不可克服的无知状态。因此，有效决策以及合作秩序的生成与维系不仅取决于行为体对那些为其所确知的特定的事实性信息做出适当反应。还取决于行为体是否能与行动环境中那些不为其所知，甚至不可能为其所知的事态相调适。

由于行动领域的不确定性，决策与无政府状态下的合作问题也就由探究行为体如何在固定偏好与对未来明确预期的假设下通过制度创设以协调彼此之间的互动与交易，转换为探讨行为体如何在不确定性条件下做出选择并维持合作秩序。对于行为体而言，国际制度也就由克服无政府状态下集体行动的困境的工具，转化为行为体用于应对不确定性的社会建制。无政府状态下合作秩序的生成与维系因此不再被视为是行为体意志的产物，而是不确定性条件下具有特定行动目的的行为体，在与行动领域互动过程中，使自己的认知与决策与具有社会学和认识论意义上主体间性的、独立于行为体的意志与认知的既有制度相调适，从而在集合体层面上产生的非意图后果。这种合作秩序就其组成成分和运行机理的繁复而言，远超出了任何行为体的理解和控制的极限。

二、应对不确定性：行为体、制度与行动领域

国际关系作为自主的行动领域的生发过程，也就是国际关系的结构性要素――制度与权力关系结构――的生成过程。在这里，行动领域(field)被定义为结构化了的社会空间。行动领域将特定的竞争目标、特定的斗争形式强加于行为体。在行动领域中。行为体以例行化的方式为争夺各种形式的权力资源、改善自身的位置进行着繁复的交易与互动。制度与权力结构共同确立了行动领域的性质与边界、合乎资质的行为体、行动的合法性标准。在国际关系的历史演变过程中，制度与权力结构共同维系了行动领域的再生产，并使得行动领域获得了一定程度的相对于外部环境的自主性。国际合作秩序乃是追寻各自即便不是相互冲突，至少是分立的行动目标的行为体在既有权力结构下以制度引导其认知与决策，使它们

的行动表现出某种契合行动领域的特征与要求的抽象的类似性或常规性，从而得以把握彼此的行动并进而组织起相互间持久关系的非意图后果。

行动领域是行为体在与他者互动中实现其利益诉求的社会场所。脱离了行动领域。个体行为就失去了意义，无法被识别，个体也就不可能实施任何社会行动。正是在行动领域内。行为体确立了对其身份与利益的理解。唯有在行动领域中并通过行动领域，行为体方才可能形成对他者的合理预期并开展合作。因此，不能将行动领域的效应简化为个体直接的战略互动的效应，以至于忽略了作为行动场所与互动中介的行动领域对于行为体行动及其后果的意义。

对于行为体而言，有效决策以经验世界的稳定性为前提。不确定性条件下行动领域的动态特征意味着，仅凭行为体个体的心智过程无法直接完成识另Ⅱ自我、认知他者的任务。不确定性造就了行为体在认知与决策方面对制度的依赖。

国际制度是一个由界分行动领域的宪法性的基础制度(foundational institutions)，规范行为体相互关系以及互动方式的基本制度(fundamental institutions)，以及特定问题领域的制度组成的自上而下的层级结构。三个层级的经验内容依次递增。其中，较高层级的制度规范并且限定了较低层级的制度，二者之间是“硬核”与“保护带”的关系。

制度反映了行动领域的一般特性以及行为体行动的抽象倾向。通过制度的中介，行为体方才有可能把握行动领域的特性与要求，从而将自己行动的选择集合限制在不至于与行动领域相冲突的范围之内。利用制度，行为体得以猜测其利益，并推测行为体相互关系的抽象特征进而形成对他者行动的预期。

面对行动领域的不确定性，行为体有意识地将制度转化为进行原理性认知的认知范式，同时在长期历史传承过程中，行为体逐步形成了一套以默会方式与制度相调适进而把握其在行动领域内行事方式的行动惯例。

行动领域是一个由制度与权力关系结构共同型构的虚拟的社会空间。依据行动领域进行思考，即是“关系性地进行思考”。行动领域的动态特征意味着行为体无法将其直接作为认知的对象。制度向行为体提供了可用于观察、思考和描述行动领域的认知范式。由制度形塑的认知范式使行为体得以将注意力集中于对于解决当前问题最具有价值的因素，而不必思考与该事态相关的所有变量。制度形塑的认知范式还使行为体能够将其掌握的关于行动环境的零散信息置于行动领域的背景之中，从而赋予其意义并使之条理化。由此，具有社会学和认识论意义上主体问性的制度向行为体提供了使自己的行动计划与行动领域相联结，并进而与他者沟通与互动的媒介。正是经由与制度相调适，行为体实现了相互间预期的协调。

由于制度所具有的普遍的禁制特性，利用制度形塑的认知范式进行的原理性认知――在某种特定情势下，对何种类型的事件的预期是行动领域所支持的，对何种类型的事件的预期是得不到行动领域许可的――行为体能够在无法确知某些影响事态演变的关键性因素的前提下，抽象地把握行动环境的一般特征，从而使自己的行动计划得以在更宽广的行动空间和更长的时间段内保持一致，并避免与他者相冲突。制度通过对行为体认知与决策的引导，通过对行为体合乎行动领域要求的预期的保护，在帮助行为体应对不确定性的同时，实现了对行为体行动在抽象的、合乎行动领域再生产要求的意义上的整合。

以制度形塑的认知范式进行的深思熟虑的理性计算在行为体日常的认知与决策中只扮演了极为有限的角色。对于行为体，制度不仅是行动领域的表征(representation)，还构成了行动领域的重要组成部分。行为体通过在行动领域内长期实践和文化传承，以及对成功者行动的模仿。发展了一套与制度环境相调适的行动技巧。这就使行为体能够在不涉及对相关制度明确意识的前提下，策略性地将其在与制度环境互动的历史中所获得的经验转化为以默会方式把握制度要求的行动惯例。

行动惯例承载了行为体在与行动领域的制度结构互动过程中通过试错、模仿和文化传承所获得的信息与经验。它将制度对行为体认知与决策的限制与引导转化为行为体自身反映这种限制与引导的行动禀赋。由于行动领域及其制度构架的相对稳定性和逻辑自治，同时也由于行为体认知的归纳推理特性，依凭行动惯例，使历史、现实与未来相联结，使局部与整体相契合，行为体得以将一个它无法充分理解的复杂制度环境中所需要考虑的各种情势缩略化，并几乎不假思索地进行决策，而无须知晓有关特定制度的所有相关信息。行为体在并不掌握也不理解关于这些制度的大多数关键性信息的情况下，获得了某种方向感和分寸感。行动惯例因此而拓展了行为体理性行动的边界。

正是经过不确定性的作用机理，行为体将制度由集合体层面维系行动领域再生产的手段转换成了个体层面应对不确定性的工具。型构行动领域的范畴转变成了行为体把握行动领域的认知范畴。行为体的行动惯例为行动领域的制度所塑造。也正是在这一过程中，行为体在无意中再生产了合作秩序。

三、应对不确定性：制度创设与制度变迁

国际关系作为独立的行动领域对于任何行为体都是给定的。行动领域的生发与维系，不是行为体意志的直接后果，也超出了任何行为体认知与行动能力的极限。在行动领域中，制度不仅向行为体提供了应对不确定性，把握其在行动领域内行事方式的手段与线索，更为重要的是，制度对行为体预期的引导与保护，实现了对行为体行动最低限度的整合。惟其如此，行为体的互动与交易过程方才成为行动领域再生产的过程。

行动领域是行为体互动与交易的社会空间。以制度为中介，行动领域在限制行为体认知与选择的同时赋予了行为体相互协调并实现自身行动计划的能力。脱离了行动领域，无政府状态下的合作问题也就无从谈起。制度对行为体预期的引导与保护，归根结底，是通过对行动领域的维系来实现的。制度功能这种由行为体视角向行动领域视角的转换，不仅为我们考察制度创设的合理性问题，还为我们探究制度变迁问题提供了有益的路径。

针对行动领域内反复出现的问题，行为体通过有意识的制度创设，型构起专门的问题领域。制度创设丰富了制度的经验内容，增进了制度与需要解决的问题的匹配程度，使得行为体能够更加有效、从容地应对行动领域的不确定性，从而在稳定预期的基础之上，实现行为体彼此间行动计划更加有效的协调。应对不确定性为行为体制度创设的行动提供了动力。

在一个开放的、动态的、由具有学习和反思能力的行为体参与组织的行动领域中，行为体的制度创设行动同样面临不确定性的困扰，同样需要既有制度的引导与保护――旦与行动领域或社会的既有制度构架相分离，意欲从事制度创设活动的行为体也就无从判断何者是自己所欲求的，何者在行动领域内是可行的，与他者的协调也无从谈起。因此，制度创设与其说是理性选择的结果，不如说是一个社会嵌入的过程。新制度是一个由需要解决的问题的特性、行为体理性以及既有制度结构共同塑造的结果。

制度创设过程中，既有制度构架通过将制度创设行动置于行动领域的背景之中，为判断

新制度的合理性提供了依据。

在国际关系的常规期，无论是否在道义上认同国际关系行动领域，行为体通常不会对行动领域存在的正当性与合法性提出质疑，也不会尝试有意识地从根本上摧毁该行动领域的举措――即便它们为改善各自在行动领域内的位置展开着激烈的，有时甚至是残酷的竞争。

正是在行动领域中，行为体获取了与他者的行动计划相协调、实现自身目标的行动能力。由于不确定性的作用机理，即便最强有力的行为体，一旦失去了制度的引导，也将无法估价对既有行动领域进行革命性改造的计划是否会取得成功，无法判断既有行动领域一旦解体。对自身利益将会产生什么样的影响。通常情况下，行为体即便对具体制度的正当性会提出质疑，制度构架整体则总是被视为是一种无须证明便予以接受的事物。行动领域的维系尽管未必是行为体意志的直接指向，但却是任何行为体实现自身利益诉求的基本前提。

在是否有益于维护行动领域存续的前提下，对行为体预期的引导、保护与协调是检验一切新制度合理性的基础。就此而言，新制度的合理性取决于它是否与行动领域内其他大多数制度，尤其是更高层级的制度存在逻辑矛盾。换句话说，在给定问题领域，行为体在某项新创设制度引导下形成的预期，与在其他制度引导下形成的预期是否存在冲突。

制度向行为体提供了应对不确定性的工具，以及检验新创设制度合理性的标准。然而，制度无法消除行动领域的不确定性，也无法阻止行动领域的演化。行动领域的开放性造成的外源性因素的渗入，以及行动领域自身整合不良不仅赋予了行动领域以动态特征，由此引发的行为体认知失调还为制度变迁提供了动力。

由于各行动领域之间的相互依赖性，来自临近行动领域的重大变故经过国际关系行动领域的过滤与翻译，有可能转化为国际关系内相关问题领域的危机，甚至有可能引发行为体相互关系的危机和行动领域自身的危机。

行动领域的整合始终是不完全的。这主要体现在以下几个方面：1、在行动领域与制度之间存在脱节现象。制度对于行动领域的维系除了有正功能，同时还不断产生负功能。2、各问题领域之间存在制度和价值矛盾。这种矛盾对于行为体不仅是主观不确定性的一个重要来源，同时还为行为体留下了巨大的自由裁量的空间。3、存在行为体错误理解制度的可能性。行为体甚至会以承担一定的成本和风险为代价，有意识地挑战某项制度。

行动领域的演化。使得制度往往无法充分及时反映行动领域的现实。这一点在国际关系的危机期表现得尤为明显。危机期的来临意味着，在制度有用而有效的初始环境发生了实质性变化的情势下，既有制度已经无法帮助行为体应对新出现的问题，无法为行为体认知与决策提供有效的引导，继续遵循制度反而达不到原先的目的。在危机期，制度已经无法有效承担引导和保护行为体预期的功能。这时，一方面严格意义上的理性选择，在认知与决策中的份额会增大。另一方面，行为体决策也可能表现得比通常情况下更为呆板、教条和程式化。危机期是一个创新、权变与抱残守缺、墨守成规交相辉映的时期。

就制度与行为体行动的关系而言，危机期是一个颇为杂驳的时期。一方面，理性选择在决策中的比重开始上升，同时，既有制度的残存部分仍在对行为体的选择发挥影响。行为体还尝试着通过有意识的制度创设，通过对其他行动领域的制度的移植、协调和保护彼此的预期。这是一个新创设制度与行为体预期持续互动的过程。行动领域的恢复与重建，南于失去了原先制度的有效引导与可靠保护，最终的结果要通过试错来完成，风而是不确定的。就此而言，行动领域的革命性转型乃至解体无论从逻辑上还是从历史经验上都是可能的。

结语

篇7

关键词：动车组；安全计划；安全数据库；安全风险分析评估；安全运营

DOI：10.16640/ki.37-1222/t.2016.08.139

1 动车组安全标准介绍

目前国内已经初步有为轨道交通制定的可靠性、可用性、可维护性和安全性评价标准GB/T 21562-2008，其等同于IEC 62278。除此之外还主要借鉴EN45545和EN50126等作为安全评价标准。其中EN50126第2部分是专门针对轨道交通的安全应用指南。EN45545是专门用于评估铁道车辆防火安全措施以及相应检测方法的标准。

2 动车组安全计划

和动车组安全相关的系统很多，如转向架、空调、外门、制动、牵引、高压等；需要考虑的技术细节很多，如防脱轨、防碰撞、防电磁干扰、防电击、防火、应急逃生安全等；涉及到的技术学科很多，如机械、电子、电气、材料、动力学等；面对如此众多的系统安装要求，必须有一个科学的管理办法统筹监控各个系统安全参数。首先，动车组在开始设计之初就应编制安全计划，确保每一个系统及整车都有正确的安全要求并确保得到相应的有效验证。安全计划是指为了达到规定的安全要求而需要实施的相关行动计划。其内容应包含动车组安全目标及要求、安全流程管理及验证、相关资源支持等内容。安全目标及要求是根据相关标准制定的整车级安全要求并把这些与安全相关的要求分解到相关系统中。

以空调系统为例，根据不同阶段提出不同的行动要求，在这个安全计划中，空调系统的行动分为四个不同的生命阶段：概念设计阶段、细节设计阶段，样机试制阶段，试运营和服务阶段。

2.1 概念设计阶段的安全行动

（1）安全计划。安全计划作为一个项目在安全方面的指导性文件，制定安全原则、安全程序以及行动计划，在该阶段将安全计划。

（2）初步危险分析（PHA）以及危险日志（HL）。PHA进行识别可能的危险， 这些危险与空调系统及其接口相关联。在识别可能的危险时，可以利用通用的危险日志以及供应商的工程经验。

危险识别后，根据危险接受矩阵EN 50126中（附录1），它可以分类为：视为可接受或需要进一步调查。

当安全成为一个问题时，应考虑制定危险缓解措施或危险控制措施，该危险将通过危险日志跟踪并受到连续的审查。因此，HL是动态和反复的。

在设计、制造、测试甚至是操作阶段都可以制定危险缓解措施。在概念设计阶段，那些能够降低危害严重程度的设计概念应考虑作为第一选择。

（3）失效模式、影响以及严重程度分析（FMECA）。FMECA通常是一种自下而上的方法来识别潜在的功能或零部件失效模式、原因、影响，并且采取预防措施，它可以用来做RAM和安全性研究。在安全方面，FMECA提供了底层事件失效发生的概率数据，可以与FTA联合使用。

（4）硬件（HW）和软件（SW）关于安全等级（SIL）的分配。在分配暖通空调系统的HW和SW的SIL等级时，将依据空调系统的功能需求、PHA的结果以及标准EN 50126进行。

2.2 细节设计阶段的安全行动

（1）更新之前的分析：安全计划、PHA/HL 、FMECA。

（2）故障树分析（FTA）：FTA是一个自上而下的分析方法，采用图形树的形式来分析一个关键安全事件的原因。

FTA将在项目中用来分析、识别具体的危害， 以确定安全的顶级事件，例如当检测到火灾或烟雾时，空调不能被关掉。

（3）操作和支持危险分析（O&SHA）：O&SHA用来识别和评估与人类和设备/系统之间相关联的危险，这些相互关联的危险包括系统整个生命周期内的所有操作行为。

在以下行动中，应执行O&SHA：试验、安装、修改、维护、支持、运输、地面服务、存储、操作、紧急逃生、 出口、 救援、事故后的响应以及培训。

（4）安全案例。准备安全案例，用来证明执行安全计划中所描述的安全管理行动和过程，同时也证明暖通空调系统符合预先定义的安全需求。

2.3 样机试制阶段的安全行动

这一阶段包括样机的制造、测试和调试。在这个阶段的行动应包括安全验证和确认。

更新之前的分析：FMECA、FTA、O&SHA以及产品安全计划、HL、安全案例、安全验证和确认。

关键的安全项目以及功能的验证和确认将在型式试验、出厂试验和首件检验过程中进行。以下的安全测试项目将作为型式试验的一部分与型式试验一起进行：

（1）司机室和客室空调的安全功能测试：自动紧急关闭（信号来自于火灾/ 感烟探测装置）；手动紧急关闭（信号来自于车辆总线）；手动关闭（本地模式开关）；功能测试：客室空调紧急通风（自动和本地模式开关）；超压安全装置的有效性；超温安全装置的有效性；冲击和振动试验以验证具有足够的强度；

（2）在首件检验（FAI）过程中， 特别要检查下列项目：型式试验结果；使用定义的材料；完整的警告；防止破坏管道和电缆的保护；防止进入危险区域的措施；维护维修过程中，锐利的边缘具有必要的处理措施；

（3）与安全相关的测试将包括在例行试验程序中，尤其是以下的项目，对每一台机组都要进行测试：压力保护装置的功能；温度保护装置的功能；制冷剂回路的气密性；完整的警告、标志和防护；性能与图纸的一致性；使用定义的材料；

（4）防止其它危害和危险的警告：机组贴标签指示；通过多功能车辆总线进行显示；在维护手册、司机手册和操作手册中注明。

2.4 试运营和服务阶段的安全行动

（1）更新之前的分析。O&SHA、HL、安全案例

（2）故障报告、分析和纠正措施系统（FRACAS）。在操作阶段，如果发生了安全关键故障， 对这种故障应该进行分析，找到故障的根源， 根据预先定义的质量程序，采取预防措施。

此外，对每个设计修改应当进行分析，证明这个修改没有降低安全要求。

3 动车组安全数据库

动车组建立了安全计划以后，就必须要求各个系统严格按照安全计划的要求，遵循安全流程对每个环节以及相关参数进行严格管理。这样就必须建立一个数据库，对每个系统搜集关键参数，对比相关标准要求，确保都在安全范围之内。

3.1 如何建立安全数据库

安全数据库的建立是基于获取大量动车组运营经验的基础上建立的。其安全要求数据来源主要有：历史安全数据的总结、相关标准法规的规定、维护维修经验的总结及国内外动车组安全事故的经验教训等。在设计初期就需要开始建立车辆安全数据库。数据库需细化到每个与安全相关的车辆系统或产品并包含所有的安全要求和可能的安全隐患。

3.2 安全数据库的管理

数据库建立后，在动车组设计、制造、验证和运营等不同的阶段，需要对安全数据库进行管理，对这些安全要求和隐患进行跟踪解决并逐一关闭。几个主要阶段和对应的行动具体如下：

概念设计阶段――对安全要求和可能存在的安全隐患从设计上进行响应解决；

细节设计阶段――对设计提出的不同解决方案进行技术评审和验证；

样机试制阶段――对既定方案进行充分的模拟或试验，确保项点满足安全要求；

试运营和服务阶段――对方案结合实际使用情况进一步验证，确保其有效性；

跟踪和关闭阶段――方案有效后进行关闭。

安全数据库从始至终是需要不断完善和更新，因为安全要求随着运营的推进和标准的完善而不断完善和提高。

3.3 全有效性验证

对数据库内安全要求需要提供量化指标和安全有效性进行验证，量化指标需要满足相关标准要求。对于每一个解决方案，要在数据库内明确是以哪种方式解决并提供对应的见证性资料，如变更设计方案、加强质量检验、计算仿真验证、案例研究分析、型式试验验证等等。对某些通过上述措施仍无法满足的安全要求，则需要在操作手册及维护手册中提供相应的措施以保证安全要求得到满足，这些措施包含列车降级运行、列车救援等等。

系统或产品设计更改后，需要重新进行安全评估并更新安全数据库内容。

4 动车组安全评估

设定了安全标准，制定了安全计划，建立了安全数据库，下一步就需要针对各个系统作细节上的安全评估。以对动车组安全运行至关重要的制动系统为例，需要至少考虑以下的危害因素：

（1）窒息（烟，有毒气体，缺氧）；（2）生物危害（病毒，细菌，污染的食物、水）；（3）烫伤（热水，热气，热表面）；（4）化学品伤害（固体，液体，气体）；（5）碰撞（非正常移动，不能停车，车辆不能不识别，非正常停车，防撞性不足，与其他列车不兼容，司机分心，设备脱离，超限界，失去通讯，失去控制，不能观察，电磁干扰）；（6）脱轨（轮重减载 ，曲线超速，部件丢失，超限界，障碍物，车辆设备故障，车辆材料失效，车辆在允许的速度情况下失稳，车辆在允许的侧风速度情况下失稳）；（7）降级行使；（8）触电（绝缘性能降低，超电压，储能设备放电，和带电设备接触）；（9）电磁干扰（过高的电磁通量，电流干扰，传导和辐射干扰）；（10）爆炸（容器超压，用电过程，化学反应过程）；（11）跌落（站台跌落，车辆分离，失去完整性，跌落至路基）；（12）火情（电火花，短路，过热，纵火，冷却功能缺失）；（13）不能应急逃离/实施救援；（14）碰撞（碎裂，锐边割伤，影响维护，机械能释放，接触行动设备，卡环拉伤，设备分离，结构损坏，超出范围，气流紊乱，高压）。

对以上所列的可能潜在的危害需要逐一进行评估，确保其满足标准和相应的安全要求。

5 总结

篇8

保障平台信息化

基于信息系统的体系保障能力，是立足于联合作战全局的高度，通过与作战指挥平台和国防动员平台的有机衔接，主动适应作战需求并能有效动员国家交通运输潜力而形成的军事交通运输保障力。这种“主动适应”;和“有效动员”;的能力，取决于体系保障平台的信息化程度。其基本功能应包括以下三个方面。

信息资源共享。“主动适应”;和“有效动员”;的前提，是体系保障平台与作战指挥平台和国防动员平台的双向对接，由此构成横向一体化信息系统，在这个系统内实现信息资源共享。这种建立在统揽全局高度的信息资源共享，可彻底改变目前保障与被保障关系中存在的信息不对称问题，使保障方获得“超视界”;信息收集能力，提供了变“被动接受”;为“主动谋划”;的转化条件。由此，保障方进而获得谋划的前瞻性和参与的主动性，取得按需动员和精确支配保障资源的主动权，使保加强军事交通运输体系保障能力建设应注意的几个问题障力得到充分释放。

保障计划融合。“主动适应”;和“有效动员”;的基础，是保障计划与行动计划、动员计划的高度融合，这种融合体现为信息系统在横向一体化基础上的纵向整合。通过按指挥层级串联，上级对下级的准备状况、保障能力了如指掌，下级对上级的决策意图、筹划部署心中有数；上级可以主动优化方案、有效配置资源，下级可以自我完善、主动适应保障要求。基于信息整合的保障计划融合，还可以使系统智能化功能得到充分发挥，缩短需求与供给之间的时间差，减少操作性技术误差，提高保障到位的适时性和精确度。

保障实施联动。“主动适应”;和“有效动员”;的目的，是在军事行动、交通保障和国防动员这三大体系间，达成行动目标的一致性和协同动作的一致性。这种一致性的达成需要信息系统将末端植入每一个行动单元，并在三大体系间构成互联互通的基础运行网络。通过这个网络，使互不隶属的单位在同一行动目标管理下国防交通协会常务会长国防交通协会研究员谢海坤吴学东信息化战争对时间与空间概念的全新注释，使交通运输由后方勤务上升为核心军事能力；对力量与能量转换关系的重新定义，要求军事交通运输由专业保障上升为与作战系统集成的军民融合式体系保障。由此，军事交通运输体系保障能力建设要以“集成”;为抓手、“融合”;为基础，注重解决好以下几个方面的问题。

篇9

一、非居民企业股权间接转让的征管障碍

非居民企业间接转让股权时，会产生许多问题，包括人为分离所得税与相应的经营活动，利用税制差异和规则错配造成应税利润的流失，或将利润转移到没有实质经营体的低税负国家或地区，达到不交或少交企业所得税的目的，这种人为操控将会产生无税或低税的后果[1]。通过分析近几年案例，税务机关对中国非居民股权转让的反避税力度逐渐增大；与此同时，稽查过程中的信息搜集难度也在加大，税务机关不得不通过“蛛丝马迹”来“推断”企业的真实意图；立法机关亦很难将相关条款具体化，无形中给了税务机关很大的裁量权，致使争议不断。

（一）税收管辖权的确认

非居民股权转让首先要解决征税权的问题，其次要解决交易价格是否公允合理的问题。征税权即税收管辖权，是一国依照法律所享有的征税的权力。对于非居民企业，我国只能采用属地原则，基于来源国的身份对其征税。非居民股权转让的相关条文并不多。根据现行法律，被投资企业所在地决定了权益性投资资产转让所得的征税管辖权。同时，为了防止企业规避我国征税权，根据《国家税务总局关于加强非居民企业股权转让所得企业所得税管理的通知》（国税函〔2009〕698号，以下简称698号文）的规定，我国有权“穿透”境外控股公司，主张税收管辖权。但是这些规定都比较原则性，具体怎么操作，各方理解是有偏差的。特别是在解读698号文中的“两个条件”时颇具争议。首先，对什么叫做滥用公司组织形式并没有做出一个明确的定义，也缺乏具体的操作的指引。其次，什么叫做合理的商业目的？进而，如何判定不具有合理的商业目的，也没有明确的规定。仅有的解释是，以延迟或规避税收义务的产生为目的。但这句解释同样非常原则性。是否只要发生纳税延迟就构成避税呢？此外，如果企业作为正常投资，将税务成本考虑到决策中，也并不能说其不具有合理的商业目的。从现有案例和法规看，对于股权转让，只要是来源于中国的所得，中国就应当征税，并未区分直接或间接转让。无论文意解释或目的解释，我国均未放弃对股权间接转让所得的税收管辖权[2]。

在税收协定的层面上，我国与多个国家在财产收益条款中明确了来源国税收管辖权；除了个别国家，比如南非，约定居民国独享征税权以外，与大多数国家的协定中虽措辞有异，但多承认来源国与居民国均享有征税权。在最新生效的一批税收协定中，第十三条财产收益条款更是细化了转让股权的相关规定。因此，无论国内法或税收协定层面，我国均可主张征税权。

（二）审核非关联交易安排的实质缺乏信息共享

在实务当中，通过关联方交易在股权转让时进行价格调整是很普遍的行为，这往往是由于交易双方都有操纵价格达到自身利益最大化的共同目的；相对地，非关联方交易的价格一般认为是公允的。从沃尔玛收购好又多案例可以看出，税务机关通过核实非关联交易实质来调整非关联方的交易价格[3]。

BCL公司与MMVI公司均是设立在BVI（The British Virgin Islands）的公司，BHCL公司是BCL公司的控股股东。2007年沃尔玛公司通过MMVI公司先后分两次收购了BCL公司100%的股权，使得我国境内65家好又多公司被间接收购。针对此次收购，国家税务总局认为，其一，尽管收购发生地在境外，但是控股公司BHCL仍然必须依据中国的企业所得税法依法纳税；其二，应税额除了1.005亿美元收购价外，还包括MMVI公司在此次收购中放弃的3.76亿美元贷款追索权。对2008年1月1日后完成的股权转让交易，要根据其经济实质具体分析，故BHCL公司实质上是“直接转让”了中国境内企业股权；且BHCL公司需要分别到境内好又多各个所在地税务机关申报和缴纳税款。

从沃尔玛两步收购操作来看，BCL公司实质上是一个特殊意义上的公司，即SPV（Special Purpose Vehicle），BHCL公司其实是直接转让了境内企业股权。但根据698号文第六条的规定，穿透原则有两个必备要件：一是滥用组织形式，二是不存在合理的商业目的。如果沃尔玛收购行为是为实现在中国大陆的扩张，是其战略的重要组成部分，那是否符合条件二则有待商榷。此外，认定放弃的贷款追索权属于应税收入具有法律依据。在我国企业所得税法及实施条例中规定，除了货币形式的收入，股权转让价格还应包括通过交易所获得的非货币性资产或权益等形式的金额。

未来税务机关对待非关联方股权转让交易时往往会更加谨慎，更关注非关联企业间交易价格的真实性并做出调整。在判定是否符合商业目的时实行举证责任倒置，由企业提交如股权架构等能够证明独立性的材料。然而，现实中由于信息不对称，征管机关监测企业的跨国交易具有相当的难度，往往直到事件过去很久才察觉甚至超过追缴期限，造成税款的流失。因此，实现非居民企业间接股权转让的征管需要完善信息共享，突破信息屏障，实现全面披露。

（三）关联交易信息获取屏障有待破除

2009年发生在福州的案例1（见图1）、2010年发生在天津的案例2（见图2）也能看出税务机关对于非居民股权转让的征管严格程度。税务机关对相关信息的获取渠道会越来越多，比如，利用上市公司财报来审视某个集团的组织结构（案例1），通过搜集公司注册成立时的相关资料来判断集团的组织架构（案例2），“穿透”非实质营业性中间公司，防止通过滥用税收协定或税收优惠进行避税。在关联交易中，税务机关拥有很大的裁量权，穿透原则的运用在案例中非常重要。

图1 2009年发生在福州的案例1

香港A公司和B公司分别持有境内某上市公司22.49%和15.6%的股份，而且香港某居民个人N全资控股AB两公司[4]。2009年10月福州市国税局对香港B公司在二级市场转让股份的款项征税。B抗辩的理由是其有权享受免税的税收协定待遇，根据内地和香港的税收安排，香港B公司占该上市公司股份未达25%，因此，内地没有权利对B公司征税。国税局重点审查了公司近几年来的年报信息、历年股本结构情况，判定B公司抗辩不成立。因为从该公司披露的股权结构来看，香港的A、B公司属于“行动一致人”，即A、B两公司的股东均是香港居民个人N，且N全资控股，故无论怎样，受益人都是N，其实际上间接拥有上市公司38.09%的股份。另一方面，根据年报披露的其他相关信息证明，香港A、B公司的公司性质均为非业务经营性投资控股公司，不符合内地与香港税收协定安排和《第二协定》的规定，内地有权对其征税，最终缴纳了3.57亿元的税款。在上述案例中，尽管其受益所有人不是享受协定免缴资本利得税待遇的要件，但是根据一般反避税条款，如果建立公司是为了避税，那么税务机关可以“穿透”，不予适用优惠。并根据698号文进行经济实质判定，调整转让价格。

另一则发生在天津的案例，亦是税务机关通过多种渠道获得企业架构信息，运用穿透原则对转让方采取反避税措施。D公司控股百慕大A公司，E公司控股B公司，而A、B同时也是C的两个大股东（见图2）。2010年3月，毛里求斯B公司将部分股权转让给A公司。根据中国与毛里求斯税收协定第十三条财产收益内容，该转让属于第五款“其他财产取得的收益”，应在转让者缔约国即毛里求斯征税；天津市税务局调查后发现，B与E之间存在关联交易往来，C长期向美国E公司支付特许权使用费等，且购销业务绝大多数由美国E公司安排，交易频繁且数额巨大[4]。又查C公司成立资料，发现B公司仅仅是依据毛里求斯法律成立的名义出资方，并无经营实质。最终运用反避税程序，征收10%的所得税。

图2 2010年发生在天津的案例2

对比沃尔玛收购好又多的案例，非关联交易双方尚且存在被穿透的可能，关联交易方具有更高的纳税风险，关联关系通过企业成立资料，上市公司年报，甚至是信息交换情报逐渐抽离出来。开展BEPS行动后，关联公司的交易需要更加谨慎，否则难逃反避税程序的运用。信息交换与共享将会使穿透原则的运用更为普遍。

二、从我国税收协定发展趋势看征管的完善

在讨论非居民股权转让问题时，首先要解决的是税收管辖权的问题，该问题又可以从两个层面来考虑，一个是国内法的角度，另一个就是税收协定的角度。涉及到权益性投资转让所得征税权划分的条款是财产收益条款。在中国与其他国家签订的旧的税收协定中，权益性投资转让所得的列举并不详细，仅仅对不动产、常设机构的动产、固定基地的动产以及国际运输的船舶和飞机的转让所得征税权予以明确，未列明的转让所得一律适用兜底条款，由居民国征税。在新修订的税收协定中，例如中德、中英、中荷以及中国与新加坡，新增了股权收益转让所得征税权的条款且明确了来源国的管辖权，尽管兜底条款仍然规定由居民国独享征税权，在学术界饱受诟病，但至少对于细化转让股权收益条款来说，仍然是进步并值得肯定的。

（一）财产收益条款的细化：股权转让

在最新生效的税收协定中，笔者对比了几个主要国家与中国对第十三条财产收益条款的修订，不难发现，中国与不同国家的协定条款正趋于一致化、统一化。比如，中国与荷兰在2013年5月31日签订的最新协定中除保留了旧有的分类外，还规定：转让缔约国股份的，如果其收益的50%以上（不含）是来自于缔约国一方的不动产，无论是直接或者间接的收益，该缔约国均可以征税。如果被转让股份属于缔约国一方居民公司，该缔约国也可以征税，但前提条件是该笔收益的收款人在转让之前12个月内直接或间接持有25%以上的股份。该细化股份转让税收管辖权的条款，亦普遍出现在其他新修协定中。另外，即使收益人没有直接或间接持有25%以上（含）的股份，税务机关仍然可能重新确定收益人实际持股，若间接持有是出于避税的目的，则启动反避税程序。一旦认定持股达到25%以上，缔约国可以征收所得税。

同时，笔者在中德、中英、中新协定中也找到了与中荷协定雷同的表述，第十三条财产收益的修改几乎一模一样，这似乎可以观察到我国在国际税收安排上的趋势，那就是财产收益转让所得的征税权在向OECD的范本靠拢。另外，细化缔约国双方股权转让税权分配的变化，也可以发现我国对于非居民企业转让股权所得征管的重视程度。

（二）重视运用税收情报交换协定

如果转让方是缔约国一方，那么我们可以通过修订、优化税收协定以及国内法来填补漏洞，防止税源流失，但是如果遇到转让方是BVI公司的情形，就无法适用税收协定，只能通过中国与避税地签订的税收情报交换协定来解决。

2013年新签订的《多变税收征管互助公约》中，一个重要的部分就是税收情报交换。到目前为止，全球超过60个国家已经签署或承诺签署该公约，包括一些避税天堂以及离岸中心也主动谋求合作。我国也先后与百慕大群岛、英属维尔京群岛等低税地和避税地谈签，这将有利于压缩不良的税收筹划空间，建立良好的国际税收秩序。根据公约中有关税收情报交换的规定，当事方可以向另一方提供可预见的、与国内法征管及强制执行税收相关的任何情报，并细化了诸如自动情报交换与自报交换等规定。其中，税收情报自动交换，是指各国税务主管当局之间根据约定，以批量形式自动提供有关纳税人取得专项收入的税收情报的行为，专项收入主要包括利息、股息、特许权使用费收入；工资薪金，各类津贴、奖金，退休金收入；佣金、劳务报酬收入；财产收益和经营收入等[5]。如果转让一方是BVI公司，那么根据税收情报交换协定，我国可以要求BVI提供与此相关的信息。如果位于BVI的转让方是境外注册的中国公司，则极有可能被认为是中国企业，那么就要依据国内法缴纳企业所得税；如果作为转让方的BVI公司只是一个为了避税而存在的导管公司，中国税务机关可以启动反避税程序，认定该BVI公司是一个具有特殊目的的公司，其背后的实际控制人才是真正的转让方，依据真正转让方与中国的税收协定确定税收管辖权，再根据经济实质调整交易价格。另外，一般反避税程序的启动与税收协定之间也不存在冲突。根据《一般反避税管理办法（试行）》，如果境外间接股权转让存在一般反避税规范的避税安排，本《办法》也适用于境外间接股权转让；《办法》的适用范围是针对所有的境内以及跨境交易，但不包括两种除外情形，一个是与跨境交易或者支付无关的安排，另一个是涉嫌逃避缴纳税款、逃避追缴欠税、骗税、抗税以及虚开发票等税收违法行为[6]。因此，除了两种例外情形，反避税程序适合任何跨境交易。

三、国际反避税运动以及对我国的启示

（一）全面细化信息披露项目

2013年9月，BEPS行动计划正式施行，这个OECD主导的国际税改项目有力地帮助了20国集团（G20）打击国际避税，是一项促进全球经济社会进步和发展的国际税收体系，也是一项有力的合作机制，被业界称为“近百年来国际税收规则体系的首次全面重塑”[7]。BEPS项目制定了15项行动计划，希望可以完全、妥善地解决税基侵蚀和利润转移问题，并以一致性、实质性和透明性为原则，立志于对现行国际税收规则进行根本转变。其中BEPS第6、7、8、9、10项行动计划主要解决根据经济实质调整征税权的问题①。BEPS第11、12、13、14项行动计划主要解决提高透明度问题②。例如，为防范BEPS问题需要提高各层面的透明度，加强对BEPS相关数据搜集和整理工作；明确纳税人披露税收筹划的相关安排；对转让定价同期资料报告要降低其负担并提高针对性。截至到2014年9月17日，OECD了第一批共7项产出成果，具体包括BEPS行动的3份报告③、4份国际税收规则草案④。

要解决税制运行透明度不高的问题，BEPS行动计划主要包括三项措施：第一，税收优惠制度的裁定要严格限制在强制性的自发的情报交换框架之中，以此来审议各成员国的裁定制度有效性⑤；第二，制作分国信息披露表⑥；第三，建设双边协定修订的多边工具⑦。

（二）加入全球范围金融账户信息自动交换机制

2013年7月OECD的CRS也要求银行、券商、投信、保险等金融机构，定期向金融机构所在地的税务主管机关，申报账户持有人中的特定个人及法人的资料，主要有投资收入、账户余额、出售资产价款等内容。CRS的得到普遍的支持，2014年10月29日在德国柏林召开税收透明度和情报交换全球论坛上，51个国家和地区的代表签署了纳税信息自动交换的多边主观当局协议[7]。全球的普遍支持对于传统的国际避税地产生了巨大的舆论压力，纷纷采取行动。例如，瑞士的银行系统一向以保密性著称，但也制定了银行间自动交换信息新标准。同样，被谷歌、微软利用的避税地――爱尔兰也宣布修改税收政策，“双重爱尔兰模式”未来也会被封堵。作为亚洲“租税天堂”的香港，为维持其国际金融和商业中心的声誉与竞争力，政府表态支持并遵守CRS。这意味着，富人恐怕再难利用香港的租税协议网来避税，同时CRS将会阻吓部分滥用香港租税协议网达成“双重不课税”目标的纳税义务人。

虽然美国《海外账户纳税法案》（FATCA法案）是国内法，但其适用范围早已超越美国辖区。人们不得不承认，正是美国的霸王政策间接导致G20推动、OECD主导的“多边FATCA”金融账户信息自动交换机制的出现，并且以政府间合作的方式实施FATCA，在国际社会已基本达成共识。虽然美国并未加入签约国，但FATCA法案有助于金融机构向税务机关主动报送金融账户信息机制，在法律和操作层面建立并固定，降低未来推行的成本和难度。可以说，全球范围内金融账户信息自动交换机制正在快速成长，其走向成熟只是时间问题。

四、结语

作为国际反避税浪潮的两条主线，BEPS行动计划与CRS共同作用，成为打击国际避税的强劲武器，但是二者也存在区别，即BEPS更关注如何应对合法税收筹划手段，CRS更关注如何打击非法的离岸避税。针对我国目前的现状，BEPS行动计划具有更加现实的意义，笔者认为应当全面贯彻BEPS行动的精神，紧跟BEPS行动的步伐，走在国际反避税的前端，争取更多的话语权；而CRS可作为BEPS行动计划的辅助手段之一，即提高税制运行透明度的辅助措施。参与并推动CRS的全面运行有助于信息搜集与获取，从而有力解决我国因相关信息缺位而导致的非居民企业间接股权转让的监测屏障。

前文所提及的沃尔玛收购好又多案、在福州发生的案例1、在天津发生的案例2均是BEPS策略的表现形式。BEPS策略多利用不同国家税制差异以及信息壁垒，这就要求各国政府不可各行其是。如果各国单边行动，拒绝合作，将不可避免的对全球投资和经济发展产生重大负面影响。所以，通过协调、推动国际组织间合作来提供BEPS问题的国际综合性解决方案是十分必要的。尽管未来针对BEPS行动计划的实施仍需要做大量的细化工作，包括具体操作指南的制作、实际执行的细节问题，以及应对信息情报交换透明化所产生的问题。除此之外，纳税人如何报送信息、税务部门获取信息的方式方法，以及对纳税人提供信息保密工作、信息传递的及时有效性等等，同样是关于计划执行的细节问题。我国处在国家快速发展的阶段，企业所得税是财政收入的重要来源，且跨国公司的企业所得税更是监管的重中之重。因此，BEPS行动对我国具有十分重要的现实意义。如果BEPS行动方案能在我国很好的实施，以我国为代表的广大发展中国家将获益匪浅，我国政府也将拥有更多调配国内资源的方法，为促进我国经济的大繁荣大发展提供坚实的基础。

注释：

①包括《防止税收协定优惠的不当授予》《防止人为规避常设机构身份》《无形资产、风险与资本、其他高风险交易转让定价指引》等。

②包括《明确收集并分析涉及税基侵蚀和利润转移的资料的方法，并确定有针对性的行动》《要求纳税人披露其过度税收筹划安排》《转让定价同期资料和分国信息披露指引》《使争议解决机制更加有效》等。

③包括《关于数字经济面临的税收挑战的报告》《开发用于修订双边协定的多边工具》《考虑透明度和实质性因素，有效打击有害税收实践》等。

④包括《消除混合错配安排的影响》《防止税收协定优惠的不当授予》《无形资产转让定价指引》《转让定价同期资料和分国信息披露指引》等。

⑤详见第五项行动计划《考虑透明度和实质性因素，有效打击有害税收实践》。

篇10

关键词：英国；政府数据；数据开放；开放政策；法律法规

中图分类号：D912.17；G203 文献标识码：A DOI：10.11968/tsyqb.1003-6938.2017001

Abstract UK is the country with highest level of open government data in the world， and it can provide some references for our country through exploring its open government data policies， laws， and regulations. This paper introduces and analyzes relevant policies， laws， and regulations of open government data in UK， then summarizes its characteristics， and in the end makes some suggestions for our country， including developing sound policies of open government data， revising relevant laws and regulations and emphasizing protection of personal privacy.

Key words UK；government data；open data； open policy；laws and regulations

英是政府数据开放的先驱和领导者，同时也是世界上政府数据开放程度最高的国家。据万维网基金会的《开放数据晴雨表》（Open Data Barometer）结果显示，英国的政府数据开放得分已连续三年位列全球第一，且总体得分遥遥领先于其他国家[1]。在我国，政府是最大的数据持有者，掌握着全社会80%的信息资源。然而，当前我国政府数据开放尚处于起步和探索阶段，存在着诸多问题。本文拟通过对英国政府数据开放相关政策规定及法律法规进行介绍和分析，以期为我国政府数据开放提供一些有益借鉴。

1 英国政府数据开放的相关政策

1.1 已的政府数据开放政策

政府数据开放需要国家相关政策的指导和支持，为了促进本国政府数据的开放，英国相继出台了一系列相关政策（见表1。鉴于篇幅有限，此表仅列举了部分政策）。

1.2 政府数据开放政策的主要内容

1.2.1 政府数据开放的依据

政府开放数据的依据，即政府为什么要开放数据，开放的理由是什么。明确政府数据开放的依据，有助于减少政府数据开放的阻力和障碍，使政府数据开放能够为更多的机构以及社会大众所认可和接受。英国政府数据开放政策主要从以下两个角度对其进行了阐述：

（1）公民权利的角度。公共部门数据是一种公共资产[2]，纳税人有权利免费获取这些数据。如《迈向第一线：更聪明的政府》中提到，公共部门在运行和提供服务过程中会产生许多非个人的公共数据，在数据收集过程中，纳税人已经支付了费用，因此有权利免费获取这些信息[3]。政府作为公共部门，理应将其所持有的数据对公向众免费开放。

（2）数据开放价值的角度。政府数据开放能够带来巨大的政治、经济和社会效益。这是政府数据开放最为重要的内在因素，在英国政府数据开放的有关政策中几乎都有论述。如《开放数据白皮书：释放潜能》第三章提到要建立信任，指出政府数据开放不仅可以促进政府透明，增强公民权利，打击腐败，同时还可以利用新技术手段来增强施政。2011年8月，英国内阁办公室的《开放数据咨询》详细阐述了开放数据与公民和纳税人息息相关的问责制、支持明智的选择、公共服务效率、公共服务质量、社会发展、经济增长等六个方面的价值。

1.2.2 政府数据开放的责任机构

政府数据开放与共享是一项长期的、复杂性的实践活动，需要国家设置专门的机构和人员进行规划、领导、协调和实施等相关具体事宜。英国政府数据开放政策中有关责任机构的内容主要体现在以下两个方面：

（1）明确政府数据开放的责任机构。从全局来看，英国政府数据开放的领导机构是内阁办公室，负责各部门的协调、监管以及相关政策的制定，社区和地方发展部负责地方政府数据开放政策的相关事宜，国家档案馆负责公共部门信息再利用方面的中央政策的制定以及开放政策许可协议的制定和推广[4]。就某一具体的数据开放项目而言，英国也通过政策的形式明确了所有的责任机构，以《英国开放政府国家行动计划2016-18》为例，该政策中做出了“确定和核心数据集”的承诺，并详细列出了具体的责任机构，如“领导实施机构”是内阁办公室（政府数字服务），“其他相关的政府责任机构”是所有的政府部门，“政府之外的其他参与机构（民间组织、私营部门、工作小组、多边机构等）”是mySociety和开放数据研究所[5]。各个机构分工明确，各司其职，有助于政府数据开放项目的顺利实施。

（2）建立一些专门负责政府数据开放的机构并规定其职责。为实施政府数据开放，英国建立了许多专门机构来负责处理不同的事务，如《2011秋季声明》和《关于开放数据措施进一步细节的秋季声明2011》提出建立开放数据研究所（Open Data Institute，ODI ）、数据战略委员会（Data Strategy Board ，DSB）以及公共数据小组（Public Data Group，PDG）等机构，其中开放数据研究所负责开放数据的推广、研究和利用，数据战略委员会负责为政府提供有关数据开放的建议，推动开放数据研究，推广最佳实践案例等，公共数据小组则负责数据政策的制定，重要数据集的采集、管理和分发等。

1.2.3 政府数据开放的具体要求

英国政府数据开放政策对本国政府数据开放的目标、所遵循的原则、数据开放的范围以及所采用的标准、许可协议等具体要求都进行了规定，以使其能够更好地指导和规范政府数据开放实践。

（1）政府数据开放的目标。明确政府数据开放的目标，才能使政府数据开放处在良好的轨道上。通过分析英国的政府数据开放政策可以发现，英国的政府数据开放以致力于实现开放数据的价值为目标，特别是政治、经济和社会等方面的价值。如《G8开放数据英国行动计划2013》提出要使英国政府成为世界上最透明的政府，并保持英国作为全球开放数据的领导者地位。《开放数据白皮书：释放潜能》中希望英国政府能够真正实现透明，使开放数据成为经济发展、社会福利、政治问责和公共服务改善的有效引擎[6]。《开放政府伙伴关系英国国家行动计划2013-2015》指出要通过彻底开放政府数据，来增强政府问责制，改善公共服务，促进经济增长，并提出到2015年成为开放政府伙伴关系和20国集团中最透明的社会投资市场[7]。

（2）政府数据开放的原则。2010年，英国公共部门透明委员会《公共部门委员会：公共数据原则》，并要求各公共部门将该原则应用到其开放数据战略中，以指导各部门的数据，该原则共14条，包括公共数据将以可重复利用的、机器可读的格式进行，公共数据将以相同的许可进行，公共数据可以通过一个易用的、在线站点（data.gov.uk）进行发现和获取等[8]。2013年《开放数据》之后，英国又将该规定的五项原则作为数据和利用的基础，这五项原则分别为默认开放数据、质量与数量原则、可被所有人利用、开放数据以改善治理以及开放数据以促进创新[9]。2015年，英国出台《国家信息基础设施实施文件》，规定安全、以用户为中心、良好管理、可靠、维护、灵活性以及互联与可用等七项为NII的指导原则[10]。由此可以看出，英国政府数据开放原则不是单一的，而是由多个原则构成，这些原则之间并不排斥，共同指导着英国的政府数据开放。

（3）政府稻菘放的范围。政府数据开放的范围即规定开放哪些数据以为社会所利用，英国政府数据开放的范围在不同时期有着不同的侧重点，整体来看，其开放的范围越来广泛，涉及到的领域和部门也越来越多。2010年5月，英国首相卡梅伦在发给英国各部门关于开放政府数据计划的邮件中要求各部门公开财务、资源、采购等方面的数据集[11]；2011年11月的《关于开放数据措施进一步细节的秋季声明》明确了十多种数据的开放措施细节，如实现小学和初中医疗健康数据集的关联，进一步公布处方数据和社会保障数据，实现火车或公共汽车实时数据的开放获取，公布铁路费用数据和信用数据等[12]；同年12月颁布的《促进增长的创新与研究战略》提出政府部门将在未来一段时间开放交通、气象和健康等核心公共数据集[13]；2013年11月的《G8开放数据英国行动计划2013》中承诺英国将开放数据确定的14个关键和高价值数据集[14]。

（4）政府数据开放的标准。只有采用统一的标准来开放数据，才能保证数据质量，实现大批量下载、处理和利用，真正发挥开放数据的价值。2012年，《开放数据白皮书：释放潜能》，文件要求以开放标准来开放数据。为此，英国制定了专门的开放标准政策――《开放标准原则》，该政策对开放标准进行了定义，并要求政府及其相关责任机构在软件互操作、数据和文档格式等政府信息技术规范中必须采用开放标准原则。该原则在2015年9月进行了更新，并计划于2018年再次进行审查和更新[15]。

《开放标准原则》为英国政府机构选择和实施开放标准以支持开放数据、信息技术和数字战略提供了基础。英国政府数据开放标准并不是唯一的，而是由一套标准构成的，这些标准既有英国自己制定的标准，也有一些国际通用标准，如《国际发展数据开放标准》（Open standard for international development data）、《开放合同数据标准》（Open Contracting Data Standard）等。其中，《开放合同数据标准》由万维网基金会（World Wide Web Foundation）制定，英国在《英国开放政府国家行动计划2016-18》中已决定采用，并相应了该标准的实施指南[16]。除此之外，《开放数据白皮书：释放潜能》还提到英国政府将采用蒂姆・伯纳斯-李提出的“五星级机制”（Five Star Scheme）作为衡量开放数据可用性的标准，并希望的数据集要达到三星级，即以非专有格式来数据。

（5）政府数据开放的许可协议。政府数据的使用需要取得一定授权许可。为促进公共部门信息的利用和再利用，2010年英国国家档案馆制定了《英国政府许可框架》，为该国中央政府部门以及其他公共部门信息的许可采用提供了一种政策和法律概述[17]。该框架提供了开放政府许可、非商业性政府许可和收费许可三种许可模式，其中开放政府许可是推荐采用的许可方式，采用这种许可模式的信息可以不受限制地被复制、、分发、传递和改变，也可基于商业和非商业目的利用这些信息。

1.2.4 政府数据开放的战略规划

战略规划是政府数据开放的阶段性指导文件，英国政府为了促进政府数据开放共享，制定了一系列战略规划，对某时间段内要完成的目标以及需要采取的行动等内容做出明确规定，其中既有中央政府制定的战略规划，也有各部门和地方政府制定的战略规划。

作为开放政府伙伴关系（Open Government Partnership，OGP）的发起国，从2011年开始，英国每两年都会一次国家行动计划，迄今已三次，分别为《开放政府伙伴关系英国国家行动计划2011-2013》、《开放政府伙伴关系英国国家行动计划2013-2015》和《英国开放政府国家行动计划2016-18》，每一次国家行动计划中都会涉及到政府数据开放的内容，如《英国开放政府国家行动计划2016-18》中承诺实施开放合同数据标准、授权数据、开放选举数据等，并详细列出了实施的意义、当前现状、责任机构、分步目标以及开始和结束时间等信息；再如2014年12月，英国开放数据研究所《英国开放数据路线图2015》，对2015年的英国政府行动计划进行了阐述，包括继续制定一个清楚连贯的开放数据战略，开放更多关于社会、环境和经济利益的数据，支持更广泛的数据利用，为政府、企业和市民提供数据培训和技能拓展等[18]。除了这些中央政府制定的战略规划之外，英国财政部、卫生部、司法部、国防部等许多部门以及地方政府也制定了自己的开放数据战略[19]。

1.2.5 个人隐私保护

个人隐私保护是政府数据开放过程中必须要考虑的内容之一，英国非常注重个人隐私保护，在其很多政府部门开放数据政策中都有涉及。如《开放数据白皮书：释放潜能》提出要提升公共部门在个人隐私保护方面的意识和能力，并要求所有的公共部门委员会都必须任命一名具备隐私和数据保护专业知识或兴趣的人员，以确保能够带来最新的隐私保护措施方面的专业知识，公共部门在数据时必须引入隐私保护专家并且对可能涉及到的隐私问题进行讨论。作为隐私影响评估的一部分，英国政府还要求所有部门在数据时都应该进行必要的公开测试，以发现可能存在的个人隐私威胁。《抓住数据机遇：英国数据能力战略》指出各部门要建立数据能力的具体行动规划，保障个人隐私和数据安全。英国商业创新与技能部在其制定的《开放数据战略2014-2016》中提出在尽可能地实现数据开放的同时，也要保护个人数据特别是敏感性个人数据[20]。除此之外，K格兰政府还制定了《身份管理与隐私原则》，以改善公共服务，保护个人隐私[21]。

1.2.6 人才培养

政府数据的开放和利用都需要大量具备数据技能的人才，为此，英国政府在《2011秋季声明》中宣布设立预算高达700万英镑的数据开放基金（Release of Data Fund），该基金由内阁办公室管理，其主要用途之一就是培训公务员。在《抓住数据机遇：英国数据能力战略》这一政策中，英国提出要通过多种措施提升英国的数据能力，包括：（1）提高英国商业、学术机构和公共部门的数据能力；（2）强化中小学教育、高等教育以及更高层次教育中的数据技能培养；（3）继续促进专业数据能力的提升与发展。《开放数据路线图2015》指出英国政府致力于政府数据培训，提升政府、企业和公民的数据技能，开放数据培训应该致力于培养成明天的数据科学家，它还指出国家需要更多的具备数据分析能力的数据科学家和统计学家，公务员应该通过培训来获得基本数据素养技能，包括开放数据素养技能。

1.3 英国政府数据开放政策的特点

通过前文的论述，我们可以发现英国政府数据开放政策有如下特点：（1）类型多样。从政策类型看，英国已的政策包括标准政策、许可政策、规划政策等多种类型；从政策制定的机构看，既有内阁办公室这样的中央政府的政策，也有国家档案馆、财政部以及商业、创新与技能部等各部门及其他机构的政策；（2）政策具有连贯性。英国几乎每年都会出台政府数据开放的政策，且很多政策都是基于之前的政策实施效果进行，前后政策具有继承和发展的关系；（3）政策涉及面广，且具有很强的指导性和可操作性。已的数据开放政策涉及到数据开放的依据、责任机构、目的、原则、开放数据范围、标准、许可协议、战略规划、隐私保护和人才培养等方面，这些政策规定细致、具体，很容易操作和实施；（4）形成了一定的政策体系。英国的政府数据开放政策不是孤立存在的，全国性的政策与部门及地方性的政策遥相呼应，之前的政策与之后的政策紧密相连，从整体上涵盖了政府数据开放的方方面面，这些政策共同形成了英国政府数据开放的政策体系。

2 英国政府数据开放的相关法律法规

政府数据开放不仅需要国家强有力政策的支持，还需要完善的法律法规保障。相对于政策而言，法律法规具有更强的权威性和稳定性。截至目前，英国涉及到政府数据开放的法律法规主要有《信息自由法2000》等。

2.1 《信息自由法2000》

《信息自由法2000》（Freedom of Information Act 2000）[22]于2000年在英国议会通过，自2005年1月1日起正式实施。该法案为个人获取公共部门的信息提供了便利和法律依据，根据该法案，任何人都可以申请信息。为了适应数据开放的要求，2012年英国对《信息自由法2000》进行了修订，新增了有关数据集的条款并提出“数据权”概念。该法案要求公共部门开放数据集，并指出公共权力机构有责任使用指定的许可协议以可利用和重复利用的格式开放数据，公众可以根据该法律赋予的权利，要求政府以有用的格式提供相应的数据集。同时，该法案还为公众使用开放数据提供了便利，传统上，开放获取的信息并不能够自动取得再利用的权利，但是根据修改后的《信息自由法2000》，开放获取的数据集可以不经过附加请求而自动取得再利用的权利。为保护个人隐私，《信息自由法2000》规定了多种豁免情形，在这些情形下，公共部门等信息持有者可以拒绝向申请人提供相关数据，如申请对个人身心健康、个人安全带来威胁的信息或访问与《数据保护法案1998》的规定相违背的他人的个人信息等。

2.2 《自由保护法2012》

英国的《自由保护法2012》（Protection of Freedoms Act2012）于2011 年2 月，旨在维护公民自由、减少政府对个人生活的侵扰[23]。2012 年 5 月，英国众议院对该法案进行了修订，将《信息自由法案2000》中的“信息获取权”改变为“信息再利用权”，这意味着《自由法案2000》中没有被豁免的任何数据如果被申请，公共权力机构都必须将其作为一种开放数据供申请者获取和再利用。《自由保护法2012》中有关政府数据开放的规定主要在第六部分，该部分第102条对公共权力机构数据进行了详细规定，如如果申请者向公共权力机构申请该机构所持有的信息，公共权力机构必须以可重复利用的电子格式向申请者提供这些信息。

2.3 《公共部门信息再利用条例2015》

2013 年6月，欧盟委员会修订版的《公共部门信息再利用条例》， 并于2014年7月下达政策指令，要求各成员国按照此版本指令来公布本国的公共部门数据，因此，2015年，英国修订了本国的《公共部门信息再利用条例》，即《公共部门信息再利用条例2015》（The Re-use of Public Sector Information Regulations 2015）[24]。该条例对公共机构持有、生产、收集以及保存的各类型数据的再利用进行了规定，它要求公共部门在开放政府许可协议下，尽可能地以机器可读的形式来实现部门数据的获取和再利用。另外，该条例还在第五条规定了它所不适用的例外情形，以保护个人隐私，如当文档中包含根据信息获取的相关法律禁止或限制访问的内容时，便不适用该条例。《公共部门信息再利用条例2015》为英国政府数据开放过程中数据的获取，特别是再利用提供了法律保障。

[11] A letter from Prime Minister David Cameron to government departments on plans to open up government data[EB/OL].[2017-01-15].https：//gov.uk/government/news/letter-to-government-departments-on-opening-up-data.

[12] Further Detail on Open Data Measures in the Autumn Statement 2011[EB/OL].[2017-01-15].https：//gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/61959/Further_detail_on_Open_Data_measures_in_the_Autumn_Statement_2011.pdf.

[13] Innovation and Research Strategy for Growth[EB/OL].[2017-01-15].https：//gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/32450/11-1387-innovation-and-research-strategy-for-growth.pdf.

[14] G8 Open Data Charter UK Action Plan 2013[EB/OL].[2017-01-15].https：//gov.uk/government/uploads/system/u loads/attachment_data/file/254518/G8_National_Action_Plan.pdf.

[15] Open Standards Principles[EB/OL].[2017-01-15].https：//gov.uk/government/publications/open-standards-principles/open-standards-principles#open-standards-principles.

[16] Guide to Open Contracting Data Standard Implementation on Contracts FinderV1.0[EB/OL].[2017-01-15].https：//gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/574127/GuidetoOpenContractingDataStandardimplementationon

ContractsFinderV1.0.pdf.

[17] UK Government Licensing Framework[EB/OL].[2017-01-15].http：//nationalarchives.gov.uk/information-management/re-using-public-sector-information/licensing-for-re-use/ukglf/.

[18] Open data roadmap for the UK 2015[EB/OL].[2017-01-15].http：///roadmap-uk-2015.

[19] Open Data Strategies[EB/OL].[2017-01-15].https：//data.gov.uk/open-data-strategies.

[20] Data Strategy Board and Public Data Group：terms of reference[EB/OL].[2017-01-15].https：//gov.uk/government/publications/data-strategy-board-and-public-data-group-terms-of-reference.

[21] Identity Management and Privacy Principles[EB/OL].[2017-01-15].http：//gov.scot/Resource/Doc/82980/0116729.pdf.

[22] Freedom of Information Act 2000[EB/OL].[2017-01-15].http：//legislation.gov.uk/ukpga/2000/36/contents.

[23] Protection of Freedoms Act2012[EB/OL].[2017-01-15].http：//legislation.gov.uk/ukpga/2012/9/part/6/crossheading publication-of-certain-datasets/enacted.

[24] The Re-use of Public Sector Information Regulations 2015[EB/OL].[2017-01-15].http：//legislation.gov.uk/uksi/2015

/1415/contents/made.

[25] The Environmental Information Regulations 2004[EB/OL].[2017-01-15].http：//legislation.gov.uk/uksi/2004/3391/contents/made.