城乡一体化的实质范文
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导语：如何才能写好一篇城乡一体化的实质，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。
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＼[中图分类号＼]G451
＼[文献标识码＼]A
＼[文章编号＼]2095-3712（2015）05-0008-02
＼[作者简介＼]李妤（1980―），女，内蒙古赤峰人，硕士，赤峰学院教育科学学院讲师，研究方向：教育原理，基础教育。
师资配置是影响城乡教育发展的关键因素，而教师流动则是解决城乡师资不均的重要途径，它能有效缩减城乡师资差距，最大限度开发和利用城乡教师资源。但是，当前我国城乡经济结构呈现出明显二元化特点，这导致城乡教师流动存在较多不足和问题。农村教师争相涌入城市，以求获得进一步发展，这就使得城乡师资力量出现较大差距。因此，若要解决城乡教育的二元化的问题，就必须建立城乡一体化的教师流动体制机制，合理解决城乡师资不均问题，促进城乡教育的可持续发展。
一、城乡教师流动的主要原因
若要有效解决城乡师资不均问题，首先要认清导致城乡教师流动的主要原因，然后以此为基础，寻找相应的应对措施。总体而言，我国城乡教师流动的原因主要有以下几点：
（一）经济利益的驱动
教师作为社会的一分子，有其固定的社会属性，生存发展离不开物质基础，他们在进行职业范围选择时，不可避免地要受到经济因素的影响。而当前我国城乡之间在文化、经济、教育等方面还存在较大差距，农村学校的办学条件和师资待遇相较于城市学校还存在很大差距。在这种情况下，大批的农村优秀教师为了追求物质条件，通过各种途径涌入城市。同时，随着我国城市经济的快速发展，不少学校实行扩建或扩招，师资力量相对短缺，为了充实教师队伍，城市学校以优厚的师资待遇吸引农村优秀教师，导致农村教师不断地流向城市。
（二）个人价值取向的差异
城乡教师流动的另一个重要因素是个人价值取向和精神需求的差异。农村教师在进入城市学校之后，一方面可以充分享用丰富的教学资源，不断充实自身知识;另一方面，在新的工作岗位上，面临着更大的挑战，这就可以最大限度地激发自身潜力，实现自我价值，为学校的发展贡献自己的力量。由此看来，农村教师流入城市，除了对经济利益的追求，更多的是为了实现自身价值。同时，家庭因素也是导致城乡教师流动的重要原因，部分在城市长大的教师，不愿意远离家庭，因此更倾向于选择在城市学校就业。
（三）城乡二元体制结构的影响
传统的教师流动，无论是单向流动还是双向流动都未能摆脱城乡二元体制的束缚，其实质都是以城市为中心的。近年来，我国在城乡师资配置上实施政策倾斜，在职称评定、经济待遇等方面适量补偿参与双向流动的教师，但这种以利益为目的的策略并未能充分调动流动教师的积极性。这是因为教师双向流动模式存在着较大不足，例如定期轮岗、乡村支教等模式，只能在短期内改善农村学校的教育质量，不能从根本上提高教师的工作积极性。而单向流动模式，对落后地区教育的发展显然是极为不利的，在这种流动模式作用下，城乡教育差距势必会进一步扩大。
二、建立城乡教师流动一体化发展机制的意义
（一）城乡教师流动一体化可实现溢出效应最大化
城乡一体化教师流动体制，一方面可以最大限度地增强流动教师的溢出效应，这是因为在城乡一体化体制背景下，农村教师和城市教师已经没有明显的体制差别，双向流动的教师在资源配置方面都是统筹分配的，时间协调性也逐渐提高，双向流动教师可以在短时间内就完成学校交流，最大限度地节省资源，提高工作效率。另一方面，可以削弱单向流动的主流地位，促使城乡教师之间进行更加便利和频繁的交流。随着城乡教师工资待遇和学习机会的一体化，城乡教育质量的差距也会逐渐减小。
（二）城乡教师流动一体化可实现城乡教育资源优势互补
城乡一体化教师流动机制主要是为了实现城乡教师资源的优势互补，体现“特色化”的教育理念。相较于城市教育，农村教育更贴近自然，因此，到农村任教的城市教师不仅担负着示范任务，还要负责深入挖掘农村特色。而农村教师进入城市学校，一方面学习了先进的教学技巧和教育理念，另一方面也将农村特色带入城市。可见，在城乡一体化背景下，城乡教师的流动不是单向的人才输入，而是一个相互学习和借鉴的过程，是一种资源的优势互补。
（三）城乡教师流动一体化可实现教师流动模式多样化
在传统的教师流动机制下，城乡教师资源配置方面存在着明显差距，且有扩大化趋势。虽然相关政府部门采取多种手段丰富流动模式，开发了轮岗、支教、培训等流动形式，但仍未能从根本上改变城乡师资不均的问题。在城乡一体化教师流动机制中，可以实现流动模式的多样化，例如定点讲学、下乡上课、定向对口等，极大地提高了城乡教育质量。
三、城乡教育一体化的教师流动目标定位
若要推动城乡一体化教师流动机制的进一步发展，就必须实现目标定位，这也是城乡教师流动的立足点。教师流动的首要目标是教育公平，主要是指结果公平、起点公平、差异性公平和过程公平。城乡师资不均从本质上看是师资力量的差距，师资力量的差距归根结底又是一种结果差距，因此，城乡教师流动的首要目标是实现结果公平。需要强调的是，这种结果公平并非是追求教师质量的绝对等同化，它是一种差异性公平，是以效率为前提的。因此，城乡教育一体化的教师流动目标在保证公平的前提下还要兼顾效率。
四、构建城乡教师流动一体化发展机制的路径
城乡教师流动一体化机制主要通过统筹城乡发展的方法，实行城乡教师定期流动，促进城乡师资的良性沟通和双向互动，进而形成城乡教育共生、交融的一体化模式，有效缩减城乡教育差距，实现城乡师资配置的均衡发展。总体而言，笔者认为应该从以下方面构建城乡教师流动一体化发展机制。
（一）建立城乡教师流动身份管理一体化机制
不合理的教师身份管理制度是当前阻碍城乡教师流动的重要因素。目前，我国大部分地区聘用和调动教师的权利主要归属学校，而教师人事关系的管理通常归属教育行政部门。这导致部分学校为了自身发展，限制优秀教师外流。因此，若要打破教师流动过程中的校际阻碍，必须规范教师身份管理制度，尝试将教师纳入公务员系列，促进城乡教师身份的一体化。
（二）建立城乡学校经费投入一体化机制
城乡学校的主要差别体现在学校的办学条件方面，即教师工资福利待遇、学校工作环境等因素。目前我国大部分地区都实行农村义务教育财政体制，这种制度对省级以下政府部门的经费责任划分不够明确，造成部分地区基层政府采取靠、等、拖的做法，在教师工资福利供给上缺乏应有的积极主动性。因此，若要有效解决农村学校教育经费缺乏，城市学校教育经费过多，城乡差距较大的情况，就必须建立城乡学校经费一体化机制，对城乡学校的校园建设、教师待遇、设备置办等做出明确规定，对城乡学校实行统一的教育经费管理标准。
（三）建立健全城乡教师流动管理问责制度
从本质上看，城乡教师流动一体化机制主要是为了应对农村教师的单向流失，实现城乡教师的双向流动，解决城乡师资不均的问题。这需要各级政府及相关部门齐心合力，共同协作。为了实现城乡教师流动的规范化，政府应对城乡教育管理实行问责制，对于教育管理中的“督政”环节给予充分重视，将城乡教师流动一体化机制建设作为教育行政管理人员绩效考核的重要标准，将该部分工作的成效与行政管理人员职务晋升、工作成绩挂钩，以此确保城乡教师流动一体化工作的落实。
参考文献：
＼[1＼]贾建国.城乡教师交流制度的问题及其改进＼[J＼].教育发展研究，2008（20）.
篇2
【关键词】统筹城乡 基础教育 师资均衡 成都
【中图分类号】G52 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/ki.rmltxsqy.2016.23.021
成都市正在推进“统筹城乡灾后重建教育综合改革试验区”和“全国教育综合改革实验区”的“两区”建设工程，提出了统筹城乡基础教育这一重大课题。
成都市基础教育师资配置的现状
成都是我国中西部特大型中心城市，目前按照“全域成都”理念，以统筹城乡教育思路，以推进“发展规划、办学条件、师资配置、生均经费、教育质量、评估标准”等六个方面城乡一体化为途径，努力探索推进教育现代化的改革与发展。但以教育现代化标准衡量，成都市基础教育“大而不强”、教师“量不够而质不高”、师资配置“城乡差异较大”的现状依然存在。从全市基础教育师资队伍基本情况来看，截至目前，教师数量基本能满足教育教学需求，年龄结构比较合理，但学科结构与实际需求有差距。根据相关报告，名校及城镇学校教师基本胜任工作，而薄弱及农村学校教师，若严格按照教师质量标准来看，“不称职”的也不少。从成都市基础教育师资队伍城乡分布情况来看，不均衡分布问题依然明显存在，从专任教师职称结构，到特级教师、学科带头人及优青教师的数量，中心城区同农村区县、市域内城乡间、县域内学校间差距都非常明显。
成都市城乡基础教育师资配置的差异
按照统筹城乡一体化发展、实现教育现代化的要求，成都市城乡基础教育师资在均衡配置方面问题较严峻，既存在现实不足，也有体制方面的问题，既有教育内部的制度与政策原因，也有教育外部的社会经济发展原因。首先是数量和质量问题。全市基础教育特别是义务教育教师队伍数量不足、质量不高。受当前生师比而衍生的科学编制问题的影响，既超编又缺人成为义务教育的现实状况；整体职业素养水平不高，农村教师尤甚；有带动能力的骨干教师不足，农村教师堪忧；有广泛影响力的专家型老师不足，农村教师没有。其次是培养和培训问题。教师队伍入口水平每况愈下，近年来农村与城区学校皆反映新入职教师的职业能力与综合素质同过去差距较大，尤其是农村学校。教师队伍培训效率不高，个性个人化培训偏少，教师培训上存在城乡“一刀切”现象。再次是管理和流动问题。实行教师以学校为单位分散管理的模式制约了师资队伍的整体提升，在农村和薄弱学校工作的教师与在城镇和名校工作的教师相比，从入职初始便有差距，全程专业发展更是极为不利。教师队伍的不断流动更助推了新的资源不均衡分布，全国及成都市基础教育存在教师自然流动与政府主导流动两种情况，因教师自然流动而导致优质师资从农村和薄弱学校向城镇和名校集中的趋势越来越明显。
成都市城乡基础教育师资均衡配置的对策
成都基础教育均衡发展的核心问题就是城乡间的不平衡发展与同一区域学校间的差异性发展。在城乡学校实现“标准化”建设后，教师队伍的结构与素质便成为焦点问题，解决之道是从教师管理制度入手，探索城乡师资均衡配置的途径与模式。
统筹城乡经济社会均衡发展是实现均衡配置的根本保障。“‘消除贫困或难短时兑现，创造公平必须刻不容缓’，这是总理回信安徽省金寨县希望小学师生所强调的。教育公平推动，农村孩子要平等地享有接受教育的权利，得有‘能下去、能留住、能干好’的专业化高素质师资队伍为重要支撑。”①很久以来，因全国城乡经济社会不平衡发展，农村经济社会总体发展水平低于城市，使得边远山区及贫困地区教师在面临繁重工作任务时，还面临因交通通讯条件艰苦等造成的许多无法解决的生活难题，很难留住优秀教师。这种教师面临的城乡反差大环境，在成都市也是存在的。实现均衡要跳出教育框架看发展，统筹城乡经济社会一体化发展是实现城乡基础教育师资均衡配置的根本保障。
做好教师的入口关和培训是达到均衡配置的关键点。完成“普九”后，各地都重视基础教育师资队伍建设，创新教师教育机制，形成一些值得持续推广的经验。成都市及各区县出台政策措施以推进教师教育，加大教师培训的资金投入，实施“工程”，推动城乡教育一体化，促进农村教师发展；以校本研修示范校、教师教育示范机构为龙头，推进校本培训和研究；组织开展名师送教下乡活动，创新城乡学校对口支援、捆绑研修、捆绑发展等方式；市级培训机构组建培训联盟，统筹培训工作。这些做法可加快农村教师综合素质提高，一定程度上弥补了城乡教育发展的差距。
实施常态化的教师流动是确保均衡配置的必由之路。实施常态化的教师流动能有效促进薄弱学校教师队伍建设。如《成都市教育局关于深化中小学校人事制度改革的意见》为实现常态化教师合理流动指明了方向。一为对口支援，由强校至弱校，由城镇至农村，由内圈层至外圈层，学校间相互派遣教师。这是另一种形式的“支教”，可在一定程度上实现常态化的教师流动。二为在县域内同一学校任教达9年的教师及校长进行交流。在交流时要为老师解决实际困难，采取给予补贴和政策倾斜等多项激励措施。
优化教师待遇、工作条件及发展前景是解决均衡配置的核心举措。“需要加强对农村教师专业性的宣传，使‘人类灵魂工程师’的社会形象定位仍得到较为广泛的认同。”②目前成都市农村学校教师这一职业吸引力较低，优秀教师不愿去也不愿留，主因还是待遇不高。“农村教师职业是否具有吸引力，工资水平高低是极为重要的衡量指标，进一步提高农村教师经济待遇，既要有保障更要有优势，这是提升教师社会综合地位的基本之道。”③可见，待遇合理与否是教师职业选择意向最简单的检验标准，农村教师生活上无后顾之忧，才会有教师双向有序合理的流动，优秀教师才愿去农村，才会留得住并干得好。首都师范大学劳凯声教授认为，“具体落实的待遇政策是农村教师最重要的职业吸引力”。④工作条件及发展前景是人们选择职业的另一衡量标准，除物质条件外，还要给农村教师队伍提供精神激励、进修机会、提升空间等专业环境保障。与成都中心城区及县城学校比，农村学校总体工作环境和条件较差，许多老师要“走读”，工作和生活成本较高。要实现农村教师工作条件及发展前景的根本改变，地方政府需进一步加强落实《国务院关于加强教师队伍建设的意见》《教育规划纲要》《教师法》等政策，并作出相应政策倾斜。
只有农村教师职业吸引力与幸福指数不断得到提高，才能实现城乡基础教育师资的一体化配置，才能让农村孩子共享平等的基础教育权利，这是实现教育公平的重要抓手。教育系统的发展不是孤立的，在成都市及全国城镇化步伐加快的背景下，统筹城乡经济社会一体化发展才是解决师资均衡配置的根本之道。
（本文系成都学院校青年基金项目“城乡统筹背景下成都市城乡小学教育师资均衡配置对策研究”的研究成果，项目编号：2013XJR16）
注释
《农村教师没尊严生活仍清苦》，《人民日报》，2014年11月6日。
篇3
郭婷婷（1992.4-）女，汉族，浙江绍兴，本科，宁波大学，宁波大学11民商法1班。
罗科（1992.5-）男，汉族，浙江省宁波市，本科，宁波大学，宁波大学11民商法1班。
摘要：宁波市2009年已经突破了户籍制度，在宏观上已经为实现城乡居民养老保险一体化扫清了障碍。城镇居民和农村居民养老保险宏观上已经实现了制度的统一，然而，这样的统一在微观上仍然存在许多的问题，城镇居民和农村居民养老保险一体化仍有待完善。本文主要分析了宁波市养老保险制度存在的问题，问题产生的原因，解决方案以及养老保险体系前景发展探讨。
关键词：城镇居民养老保险；农村居民养老保险；城镇职工养老保险；一体化
我国在改革开放后，特别是在80年代末期，城乡一体化的观念不断深化，越来越多的人意识到城乡一体化的重要。“所谓社会养老保险一体化，就是不分企业的经济性质和职工身份，所有生产经营的企业（包括个体工商户）和劳动者，筹集养老保险金的标准一个样，劳动者的退休条件和享受退休费待遇的标准一个样。”①我国劳动者大致可以划分为三大群体：一是居住在农村事农业劳动的农民；二是居住在城镇从事工商业活动的市民；三是流动于城乡之间亦工亦农的进城务工人员。而笔者认为，无论如何探索如何解决这三大群体的养老问题，其最终的目标或者说最终的知指导思想都是实现一体化。
一、宁波市城乡一体化养老保险制度的现状及存在问题
（一）宁波市城乡一体化养老保险制度的现状
对于宁波来说，在2009年之前，养老保险制度仍然是由三部分组成，即城镇居民养老保险、农村居民养老保险、城镇职工养老保险。三部分各自在缴费待遇等各方面都有不同的规定。而根据宁波市2009年下发的《关于印发宁波市城乡居民社会养老保险实施办法的通知》，以及相应的配套制度政策等，从2010年1月开始，宁波市合并了城镇居民养老保险和农村居民养老保险，实现了城乡一体化的养老保险制度，即城乡居民养老保险，但是这样的一体化是不完全成熟的，从微观的细微的角度去分析，可以发现这样的城乡居民养老保险制度存在一定的不足。与此同时，宁波市现在的养老保险制度由两个不同的体系组成：城乡居民养疗保险体系，城镇职工养老保险。因此，宁波市的现状为城乡居民之间实现宏观的一致，微观上存在诸多问题，两个体系之间尚未实现统一，一体化仍然不成熟。
（二）宁波市城乡一体化养老保险制度存在的问题
宁波市现存养老保险制度的问题分为两个方面，第一，城镇居民养老保险制度与农村居民养老保险制度统一过程中存在的问题；第二，城镇职工养老保险制度与城乡居民养老保险制度统一所面临的障碍。笔者将从这两个方面分别论述。
首先，城镇居民养老保险制度与农村居民养老保险制度统一过程中存在的问题：
1.城乡居民养老保险覆盖率不高，人们参保积极性有待加强
据统计，至2012年底，全市参加城乡居民社会养老保险人数为1155万名，新增参保人数101万人，完成市政府考核指标的1924%。宁波市16周岁以上应参保户籍人口养老保险（障）参保率达到834%，较上年提高了44个百分点。②养老保险覆盖率仅为834%，虽然每年都有不同程度的提高，但是这样的覆盖率仍然不是很高，全国最高的地区北京达到了9718%，无论是与我们的政策目标还是与发达地区相比较，都有差距
2.政府对于城乡居民养老保险费的缴费补贴没有起到应有的作用
政府对于城乡居民养老保险费的缴费补贴，目的在于提高居民的参保积极性，减轻部分居民的缴费负担，具体的缴费与补贴情况如下：辖各区缴费标准为每年100元、300元、500元、800元、1100元、1400元、1700元、2000元共八档，各县（市）可根据当地实际确定缴费标准。参保人员按上述标准缴费后，政府给予缴费补贴。而2012年之前的补贴标准是两档，2012年有所调整：“2012年1月1日起，市辖各区按年缴费的政府缴费补贴标准具体调整为：缴费标准在100元和300元的，每人每年补贴60元；缴费标准在500元、800元和1100元的，每人每年补贴200元；缴费标准在1400元、1700元和2000元的，每人每年补贴300元；重度残疾人和低保人员按每人每年300元标准补助。”③
虽然补贴档次由原先的两档改为现在的三档，但是仍然没有很好地起到它应有的作用，政府补助差异性不明显，不能明显地体现出“多缴多得”，这也会影响人们的参保积极性，以及人们的参保档次选择。宁波市城乡养老保险参保档次主要以低档次为主，大部分农民都会选择100元这一档，如余姚市到2010年12月底，全市缴费参保人数57280人，其中选择最低缴费档次100元/年的人数为52420人，占92%。笔者认为政府补贴层次不明显，没有体现出很大的优惠性质，农民会觉得如果选择高档次会不划算，是居民选择低层次缴费的原因之一。而这样的覆盖率仅仅具有表面的成绩效应，而体现不出真正的实际效果，因为选择低档次的缴费，意味着只能享受低档次的待遇，所以这样的养老保险不能很好地解决人们尤其是农民的养老问题。
除此之外，养老保险缴费政府补助还存在另一个问题，就是政府补贴单纯地按照“多缴多补”的原则，这样有可能会增加更多的不平等。因为低收入的参保者受到自身经济水平的限制，只能选择低档次的养老保险缴费标准，获得较低的政府补贴，享受低水平的养老金待遇；相反，高收入者可以通过选择高档次的缴费标准以获得较高的养老金待遇，却能获得更高的政府补贴，这样就会加剧低收入和高收入者之间的不平等。
3.养老保险待遇有待提高
城乡居民社会养老保险的月养老金待遇有两种类型：第一种是参保人员在年满60周岁以前按规定参保缴费，其按月享受的月养老金待遇由基础养老金、个人账户养老金和缴费年限养老金等三部分组成，如市属各区被征地人员养老保障待遇水平分别提高到500元/月、550元/月和600元/月，60周岁以上被征地人员如叠加享受城乡居保基础养老金的，每月可领取待遇达到740元/月、690元月和640元/月。④第二种是城乡居民社会养老保险办法实施时已年满60周岁本市户籍城乡居民，不用缴费，经核准后可按月领取基础养老金，即140元/月这两类待遇都支付终身。基本养老金仅140元，已缴纳保险费的也仅有500-700左右的养老金待遇，虽然相对于全国或者浙江省，这数字已算较高，但是这根本解决不了居民的养老问题。
其次，城镇职工养老保险制度与城乡居民养老保险制度统一的障碍，这些障碍主要表现为制度构建上的差异。
1.强制性不同
城镇职工养老保险制度有强制性的规定，是政府对企业的强制性要求。城乡居民养老保险制度则没有强制性的规定，是否参加保险，完全取决于居民自己的意愿，政府在其中所能起到的作用，只有引导与鼓励。
2.筹资机制不同
在资金来源方面，城镇职工基本养老保险主要由用人单位和职工个人共同缴费。而城乡居民养老保险由三方缴费，分别是居民个人缴费，政府的缴费补贴，以及集体补助。最大的不同就是第三方筹资结构，不仅仅局限于集体经济，国家还鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助。
在筹资模式方面，城镇职工基本养老保险用人单位的缴费部份纳入社会保险统筹基金，不记入个人养老保险账户，因此，如果参保人以灵活就业方式缴费的，其中60%的个人缴费要纳入社会统筹基金，只有40%记入本人的养老保险个人账户。而城乡居民养老保险没有进行统筹，不论是个人缴费、政府补贴、集体补助、还是他人资助全部记入本人的养老保险个人账户。
3.缴费标准不同
城镇职工养老保险缴费没有不同档次的选择，都适用统一的缴费标准，如宁波市全市基本养老保险用人单位的缴费比例统一由12%调整为14%（2013年5月开始），职工个人的缴费比例不变，仍为8%。而城乡居民养老保险有档次的区别，具有一定的弹性，居民可以根据自己的需求选择不同的档次，由此产生的问题是，两种制度下领取的养老金待遇也不同。
二、宁波市城乡居民养老保险制度的完善
（一）提高养老保险覆盖率
笔者认为，未能够实现全面覆盖，主要问题在于农村地区，而导致人们参保积极性不高的原因是多方面的。若单从农民的角度分析，“养儿防老”的观念在人们的心中仍挥之不去，自认为有子女的赡养，无需再额外地交保险金，参加养老保险。在我们所做的调查中发现，在农村户口的被调查者中，将近30%都选择依靠子女的赡养，而非依靠养老保险。其次，一部分农民认为养老保险的待遇较低，完全不能满足老人的养老需求，或者说根本就不会在乎这点养老金，所以缴纳保险费显得没有必要。除此之外，人们对政策不信任。由于长期受自身价值观的影响，人们往往注重的是眼前的利益，而对于将来，十几年甚至是几十年之后的收益显得并不关心或者没有信心。例如现在交保险金需交足15年，15年对于人们来说这是一个很长的时间，15年之后的货币是否会贬值从而满足不了生活需求，政策是否会调整从而拿不到养老金，更或者没有交足15年就发生意外或者死亡等，而15年内所缴纳的金额并不是一笔小数目，首先支付这笔钱可能有困难，其次投资越大，风险就越大，面对这么多的不确定因素，参加养老保险就涉入了更多的考虑，这些原因都限制了人们的参保积极性。
提高覆盖率，可想而知无法依靠人们的自觉，只能依靠政府的努力。首先从形式上，政府可以加强宣传，采取多种有效措施，向广大居民积极宣传城乡居民养老保险的实惠与好处。其次从内容上，首先建议政府应加大财政投入，增加对农民缴费补贴，激发农民参保热情。再次，笔者建议加强立法。虽然社会保险法已出台实施，但是关于社会养老保险，只有地方政策性规定或章程，没有统一的立法，缺乏了同一性和强制性，这必定会影响养老保险制度的建设，因此完善立法，提高执法者的素质水平将是该制度建设过程中的必然选择。
（二）调整养老保险费的政府补贴
对于政府这样的补贴方式，应当做一些调整：首先正如上文所述，加大政府投入，全面提高缴费补贴，调动积极性。其次，补贴的档次不仅仅只是三档，可以考虑与养老保险金缴纳档次一样，即8档，每一档都有相对应的补贴额，从100到2000每一档的补贴额都不同。补贴额应当根据每一档缴费的情况，按比率补贴，且从低到高，这个比率不断减小，这样的补贴形式才会体现出相对公平合理，也更有助于完善养老参保结构层次。此外，笔者认为，政府的缴费补贴还应当有地域的差异，不仅仅体现在城市和农村，也包括不同经济水平的地区。根据这些因素，权衡整个宁波市，做系统的比较，据此制定合理恰当的补贴额，而单纯的“一刀切”处理模式显然是有待商榷的。
（三）改善养老待遇
改善养老待遇，政府所能做的，就是尽量地提高养老待遇，或者尽力让居民选择高档次或者适合自己档次的养老保险。加大政府的养老金投入是必然的，并且，笔者认为，政府的补贴形式不应仅仅局限在保险金缴纳层面，在待遇层面，养老金发放过程中，也应当给予适当的补贴，这种补贴不仅仅表现在加大养老金的数额，此举与增加养老金无异，更重要的是，可以从其他方面给予补贴，或者以其他的待遇形式代替一部分的养老金。例如从实物上，粮食等生活资料给予补助，此种生活资料，通过政府统一购买，相信会有一定程度的优惠，如此即可以提高居民的养老待遇，也可以在一定程度上缓解政府的压力；或者通过发放代购券的方式。
然而，政府的财政承受能力是有限的，不能无止境的加大财政投入，并且，按照现在的养老金运营模式，预计到2021年将出现收不抵支的情况，赤字现象严重。“空账运行”似乎成为了一个共同的问题，不仅仅在宁波，在全国范围内都会出现这样的问题，而面对这一问题，有两种措施，即提高养老保险金额的缴费比例和延长职工退休年龄。尤其是延长退休年龄，已成为了一个必然的趋势。现阶段男性法定退休年龄为60周岁，女性55周岁。根据有关负责人的介绍以及根据实际综合考虑，就宁波市而言，延长退休年龄应当从女性工作者着手，因为女性退休年龄为55周岁，比男性早5年，而宁波市男性的平均寿命在77岁左右，女性则为80岁左右，女性比男性要长3-4岁，女性有更长的寿命，但是工作时间却比男性短，这有失公平，但是延长的时间不宜太长，一般在2-3年为宜。
上述两种措施，在一定程度上能缓解政府压力，可以促进养老保险制度的运行，但是都反映了一定的消极性，在一定程度上损害了居民的利益，因此，政府可以再寻求其他更积极的措施，例如拓宽养老金投资渠道，完善养老金管理模式，通过养老金的升值，从而提高居民的养老待遇。
三、促进城镇职工养老保险制度与城乡居民养老保险制度统一的构想
城镇职工养老保险体系同样存在其自身的缺陷，本文不作具体阐述，但是，该体系至今仍未很好地解决其自身的一个矛盾，即城镇农民工的养老保险问题，而矛盾主要是两体系在制度上的衔接，农民工返乡之后养老待遇应选择哪一标准。而笔者认为，与其找不到合适的衔接方式，不如将两个体系统一，当然就目前的情形来说，实现统一的条件还不成熟，只能做出大致的目标构建，即从城乡居民养老保险制度和城镇职工养老保险制度两个层次分别做出调整改革，使两者在制度构建上接近，为统一做出铺垫。至于各种阻碍因素，笔者提出如下建议：
（一）提高城乡居民养老保险制度的养老待遇
关于该问题，在上文中已作出详细阐述，在此不再赘述。而至于提高养老保险待遇的目的，一则为了百姓的生活，二则为了能和城镇职工养老保险制度的待遇相接近，从而为两者在待遇方面的统一提供可能性。
（二）增加城镇职工养老保险制度的养老保险缴费档次
城乡居民养老保险制度在养老保险缴费方面有8个档次的标准，但是城镇职工养老保险制度并没有档次的选择，因此，为实现两者的统一，必须在城镇职工养老保险缴费方面做出改革。从另一个角度分析，增加缴费档次，不仅仅只是为了与城乡居民养老保险制度相协调而做出的机械调整，它有其自身的现实必要性，对于该制度来说，对于企业来说都是有利的。
首先，为了使两种制度在缴费上相互接近，增加城镇职工养老保险制度的缴费档次是必要的的。缴费的档次不需要像城乡居民养老保险制度那样有8个档次，但是可以将其设为高、中、低3档，供企业选择。具体的选择档次方面，可以根据列入企业的章程，或者企业与职工协商，或者直接由政府做出具体的政策，例如，在经济发展顺利或者企业经营状况良好的时候选择高档次的缴费；而在面临诸如金融危机或者企业经营状况不好的时候选择低档次的缴费。但是这需要政府恒定标准，且标准需合理可行。而具体的缴费，依然由企业和职工共同完成，企业缴费仍然计入社会统筹账户，职工缴费仍然计入个人账户。
（三）促进城乡居民养老保险参保的强制性改革
城乡居民对于是否参保，有自主选择权，目前并没有强制性的规定，这与城镇职工养老保险制度不同。而笔者认为，强制与否并不能成为两种制度实现统一的绝对障碍，因为即使没有强制实施，目前仍有绝大部分的居民选择参保，并且每年参保的人数都在增加。如果一定要实现强制，则课先进行强制与引导相结合，引导为主强制为辅，逐渐改为强制，与城镇职工养老保险制度相协调。从而为两者在强制性上的统一奠定基础。
综上所诉，宁波市的一体化养老保险制度在宏观上已经实现，但是一体化仍然不够完善，而面对的如今的情况，首先应努力通过一系列措施完善各个体系，着实解决好自身的问题。其次，通过协调，改进，争取早日实现两种制度之间的统一，如今统一尚缺乏必要的条件和现实可能性，因此，必须努力调整，缓解各类矛盾。真正的一体化，应是无论职业，年龄，性别等的差异，统一适用同一养老保险体系，这才符合人民群众的根本利益。（作者单位：宁波大学）
参考文献：
[1]叶响裙.中国社会养老保障：困境与抉择[M].北京：社会科学文献出版社，2004-11.
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城市化进程中的城乡接合部管理是极其复杂的系统工程，涉及经济、社会、文化、政治等多方面的因素。近年来，部分城乡接合部市容环境卫生差、违章建筑多、交通秩序乱，严重影响了城市的整体形象，也引发了许多社会问题。为了营造良好的经济与社会环境，社会各界都应积极主动地发动力量，从主管政府管理方面出发，从体制上创新，在管理上转变，在投入上加大，实现城乡接合部有效管理，营造一个健康的外部环境，使之真正实现城乡城市化的同步发展。
一、以科学发展观为指导，转变城市管理理念
城市管理不仅仅是改变城市，更是提升城市。在新型的管理理念中，管理就是服务，只有提供优质服务，始终把人民的利益放在第一位，才是提高执法和管理绩效的立足点和根本保障，才是更好的城市管理。
就城乡接合部管理而言，我们要引进“以人为本”的管理理念，重视对人的“改造”。农民是城乡接合部城市化发展的主体，发展涉及每个农民的切身利益，“农民最关心的是自己的切身利益是否得到保障”，因此发展的难点在农民自身。管理者要以农民的立场来看待问题，体民生、察民情、惠民意，急群众所急、利群众所需，大力开展宣传教育活动，提高他们对维护市容环境的重要性、必要性的认识。
二、以加强城市总体规划为基础，充分发挥政府宏观调控作用
城乡接合部作为城市发展的前沿地带及城市职能的疏散地，是城市建设活动十分活跃的地域。因此，加强城乡接合部的规划工作，发挥规划的宏观调控作用，有着十分重要的意义。要把城乡接合部纳入到城市总体规划范围当中，对于城乡接合部的建设，一方面要引导，一方面要限制，既不能让村民盲目建房，也不能任凭村民自由破坏市容环境，必须是符合科学合理的规划设计方案。采取以环境控制为主，通过对其物质性整合与改善，优化现有的生活环境和居住条件，立足高品位、高起点进行科学规划，有力打造城乡接合部新形象。
三、以加强服务为根本，创新城市管理手段
管理手段的合理应用是有效管理的重要前提之一。在城乡接合部市容环境管理过程中，我们要以服务为前提，寓管理于服务之中，进行管理手段创新，从市容环境治理的理念和科学的技术手段上要有创新意识，加强城乡接合部市容环境科学的研究，不断提高对市容环境演化规律的认识，迅速建立城乡接合部市容环境预警体系和应急处理体系，更好地为城乡接合部公众服务。
一是成立综合部门，实施覆盖管理。发生在城乡接合部的市容环境问题，原因不同，表现形态各异，涉及面广，随机性强。其管理模式不能采取“各自为政”的办法，而应该借鉴城区的综合执法模式加以解决。首先，建立一个由市容、环卫、工商、公安及当地街道等执法部门参加的综合管理机构，统一执法时间和行动，对各类影响环境卫生的现象进行集中整治和经常性管理；其次，对城乡接合部道路、小区管理实行“单元组合法”，即在按人口比例所划定的路段内配齐垃圾收集人员，垃圾袋统一、定时收集、拉运。同时，进一步强化沿街单位“门前三包”卫生责任制和市政道路、住宅小区道路的保洁，使区域空间基本做到处处、事事、时时处于有效的管理中，使环境卫生真正做到长效管理。
二是建立管理基础台账，达到信息资源共享。城乡接合部在现代城市发展中有其特殊的位置，它既体现了现代城市发展的趋势与前景、又有自己沉积多年的农村特色；人员素质参差不齐，意识相对落后，区域发展缺乏规划性与长久性，短时期内有利益可见的就不顾长远的发展。特别是发展中的城乡接合部，商业比较发达，“门前三包”、无照经营、私搭乱建、违法建设等一系列问题很严重。要改变城乡接合部特殊的状况，不是靠一支队伍，凭借有限的信息和“头痛医头，脚痛医脚”就马上可以改变的，急功近利也许有短期效果，但从长远发展上看是有弊端的。只有靠建立管理基础台帐，做到心中有数，有的放矢，才能达到“长治久安”。
三是加大执法力度，严厉打击各类违法违章行为。执法必严、违法必究，这就要求执法部门严格依法管理，努力提高执法效率，有效地遏制各类违法行为。城乡接合部有着其特殊的性质，农村的特点和固有的发展思维模式决定着我们的管理工作不能急功近利，而是要建立起长效的管理措施，一管到底，切实为人民群众办实事。要用事实和公正去赢得群众的尊重和理解，要调动群众的参与意识，发挥群众的积极性，使其主动维护、支持我们的城管工作。只有这样，执法工作才能顺利地进行。
四、以加大投入为依托，加快城乡接合部市容环境基础设施建设
普遍地区村庄的基础设施、环境卫生基本都是行政村、自然村自行解决，即所谓“自我管理、自我服务”。城乡接合部地区由于流动人口大量涌入，次生经济见缝插针，基础设施无法适应，环境迅速恶化，仅靠行政村、自然村“自我管理、自我服务”，远不能适应，需要政府的大力支持、帮助，甚至由政府直接管理。
在城乡接合部快速发展的过程中，环境基础设施相对滞后，除了认识上的原因外，主要是由于资金投入严重不足。在市场经济条件下，应转变观念，多渠道筹集资金，加快城乡接合部市容环境基础设施建设步伐，为保护和改善城乡接合部市容环境质量奠定坚实的物质基础。这就要求，一是坚持“污染者付费、开发者保护、受益者负担”的原则，采取国家、集体、个人、外资多元投资的方式，多渠道筹集资金，保证稳定有效的环保资金投入。二是积极引入市场机制，按照“社区共建、资源共享、事业共管”的原则，采取外引内联、依托资源优势、培育新的经济增长点的办法，弥补建设经费的不足，特别是要鼓励个人出资参与城乡接合部市容环境建设。三是制定相关优惠政策，推动城乡接合部市容环境综合河整治工作。
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职业能力 影视动画专业 课程体系 高职
目前，随着动画产业的不断发展，需要一大批精通影视动画制作流程和胜任岗位要求的从业人员，要求动画人才不但有基础知识、基本技能，还应具备岗位职业能力。在高职院校教学体系中构建基于工作过程、以职业能力为导向的影视动画专业课程体系，是影视动画产业不断发展的迫切需要。重庆工商职业学院基于动漫行业的调研，从动画岗位能力要求出发，对动画专业课程体系进行了有针对性的调整和重构。
一、动画企业岗位职业能力调查及分析
职业教育的目标是“以就业为导向，以服务为宗旨”，培养的学生要服务于地方经济。因此，我们努力提高学生的综合职业能力，包括专业能力、方法能力、社会能力。其中专业能力需具备剧本创意及动画表现能力，精通影视中后期的制作软件，熟悉影视制作流程；方法能力即敏锐的观察能力、良好的形象思维和逻辑思维能力、优秀的创新能力，精通创意方法和信息处理；社会能力即良好的客户心理把握能力和业务谈判能力，有高度责任心和团队合作精神，有良好的沟通表达能力和协调能力。所以，专业课程体系应以培养职业岗位所需的知识和能力为目标，只有明确专业职业岗位群及其岗位能力要素的具体内容，才能培养出适应企业要求的人才。
二、基于工作过程、以职业能力为导向的影视动画专业课程体系
高职影视专业的培养目标是为动漫公司、游戏公司、数字多媒体公司、广告制作公司、电视台动画部、出版社、网页制作公司等培养实用型的动画生产制作的高级人才。
基于工作过程、以职业能力为导向的影视动画专业课程体系，是以实际生产过程和职业岗位需求为导向，积极与企业合作，通过对影视动画专业岗位群的调研、讨论、分析得到典型工作任务，依据典型工作任务归纳成行动领域（由岗位工作任务向行动领域转换），再将行动领域对应到学生核心学习领域的课程门类（由行动领域向学习领域转换），继而进行学习情境的设计与实施（由学习领域向学习情境转换）。
基于工作过程、以职业能力为导向的影视动画专业课程体系，完全打破了学科界限，着重培养学生的核心职业技能和综合职业能力，体现了职业岗位群的技能要求，并将行业标准和行业认证引入课程，使课程更符合职业工作实际。
三、以典型工作任务过程优化教学内容和教学过程
二维、三维方向的全部课程都是基于工作过程、以职业能力为导向设计教学内容，课程内容根据具体化的工作过程，分解成若干的工作项目或任务，然后，再把工作任务转化为课程的学习项目，分析每个学习项目的具体学习内容。表1给出了二维方向工作任务表体系表。
构建合理的技能证书体系，全面提高学生的专业技能。学校安排了Corel认证产品专家（Corel Painter）、Adobe认证产品专家（Photoshop）、动画师、插画师、三DS Max动画工程师（一级）、三维动画工程师、Maya动画工程师（一级）等资格证书考试，并把这些考试中规定的全部内容在教学计划中予以体现。
四、完善制度保障和教学评价保障体系，提高教学质量
专业指导委员会的成立不仅要有学校的教授专家，还要有具备一定理论素养和丰富影视动画制作经验的经理、技术人员、专家、学者参与，专业指导委员会参与学院的人才培养目标的设计、课程设置的优化，指导专业改造与调整，参与专业教学改革，指导实训教学等。，表2为基于过程化的学生评价体系。
根据工作过程为导向、专业岗位群的需要划分教学模块，以专业技能等级证为考核标准，以学生自身因素进行有目的的选择岗位，实行分流培养，实行“以工作过程为导向，以项目实践为载体，以岗位能力为核心”一体化的教学模式，充分体现高职教育校企合作、工学结合的办学特色。
结语
总之，基于工作过程、以职业能力为导向的影视动画专业课程体系，能够有效地实现高职生就业需求和技能培养的需求，同时也注重教学任务实施的可行性和操作性。高职教育的核心课程设置是一项科学性很强的工作，需要学校和教师不断学习国家关于高职教育的政策，不断认识高职教育的培养目标，不断更新企业对人才的培养要求，逐步提高高职影视动画专业课程体系的职业性、实践性、开放性。
（注：本文系重庆市教委2009教改研究项目“基于职业岗位能力培养的影视动画专业‘双基’教学研究与实践”的阶段性成果。）
参考文献：
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[3]胡蓉珍，谢日星.职业教育关于制定基于工作过程导向的教学计划的思考[J].职业时空，2008（6）：140.
作者单位：重庆工商职业学院传媒艺术系
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以户籍制度为基础，城乡之间在经济形态、社会组织、财政投入、公共服务、治理体制等方面形成了一系列差别化甚至是歧视性的制度安排。这不仅形成了“以农补工、以乡养城”的经济格局，而且形成了利益天平严重倾斜的二元结构，致使城乡关系严重失衡、城乡分化不断加剧，整个社会被撕裂成了城市和农村两个壁垒森严、利益悬殊的阶层。改革开放之后，我国城乡关系中开始注入市场因素，一系列调整城乡关系的政策和措施渐次出台，农民的正当利益得到一定程度的认可和尊重。尤其是进入21世纪以来，一系列强农惠农富农的重大政策和措施密集出台，由此使失衡的城乡关系得到了一定程度的矫正，城乡二元结构开始松动并朝着符合宪法精神的方向改变。但是，由于利益格局的强大惯性、市场机制的自发作用以及各种矛盾和问题的长期积累，城乡分割的局面尚没有发生彻底改变，二元结构的制度坚冰仍然未能从根本上被打破，在一些领域甚至被进一步固化和叠加。③例如，虽然随着统购统销的废止和农产品流通的市场化，通过农业剩余来支持工业的比重大幅下降，但通过提供廉价劳动力和资金、土地等资源的方式支持城市化和工业化的比重却急剧攀升，农村的生产要素和资源要素在进一步向城市转移和集聚。虽然那些冲破户口藩篱进城务工的农民为城市发展作出了巨大贡献，但他们并没有取得市民的身份，而往往成为“亦工亦农、亦城亦乡、颠沛流离、候鸟一般的‘两栖人’”。④虽然农民的财产权及经济自由有了一定程度的保障，但城乡要素市场和价格市场的二元体制，使得农民无法作为平等的市场主体获取生产要素、参与市场交易，农民的财产权利仍然受到不同程度的漠视和限制。虽然农村的民生得到了很大的促进和改善，但城乡之间在就业、教育、医疗、住房、社会保障、公共服务等方面的差别仍然以不同的形式在延续。虽然平等选举权的实现在我国民主政治进程中具有重大意义，但由于农民的组织化程度不高，甚至存在着整体性的“失语”现象，因此农民在利益博弈过程中总是处于被动的弱势者地位，进而整个社会陷入了一种结构性的不公平状态之中。总之，城乡二元结构已不仅仅是一个经济学、社会学的范畴，更是一个宪法学的范畴，问题的关键不在于农村经济的落后和农村生存状况的不尽如人意，而在于农民所遭受的各种制度上的不公正对待和身份上的不平等地位，以及由此造成的所享有的权利贫乏和权利保障的缺失。为此，在解决城乡二元结构的思路中，必须注入宪法的价值元素和制度因子，自觉地把农民的全面自由发展和全社会的整体进步和谐有机地统一起来，着力使宪法原则和理念融入社会发展进程之中。
二、城乡发展一体化的宪法基点
在任何一个国家的现代化进程中，消除二元结构、实现城乡均衡发展都是社会进步的基本标志和必由之路。近年来，我国在统筹城乡经济社会发展方面做了不懈的努力，形成了一系列影响深远的新思想和新理念，尤其是《决定》深刻地指出：“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍”，并强调“城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径”。由此把破解城乡二元结构、推动城乡发展一体化推到了全面深化改革的前台，开启了统筹城乡发展的新纪元。城乡发展一体化是指通过在制度供给、资源配置、政策安排、生活方式和意识形态等方面的同质性构造实现城乡两个具有不同属性的经济社会单元和人类聚落空间，在一个相互依存、良性互动的状态中高度融合、协调发展、共同繁荣。从宪法学角度来看，城乡发展一体化旨在对农民和市民的基本权利和法律地位进行宪法性同构，使农民与市民具有平等的社会身份和法律人格，享有平等的权利自由和制度保障。这是城乡发展一体化的关键和核心，也是城乡发展一体化的宪法基点。作为一个含有价值判断色彩的宪法学范畴，“平等”具有深厚的思想渊源和文化底蕴。平等权作为一项基本人权，获得了一种普遍的道德正当性。随着政治实践的变化，现代宪法理论已超越了对形式平等的关注而强调对实质平等的追求。在不公平的社会现实中，为弱者提供机会或利益的差别性特殊补偿，帮助其改变不利处境，以纠正单纯形式平等所可能造成的事实上不平等，是实质平等的价值所在。然而，实质平等并不是对形式平等的否定或取代而只是补充和发展，机会平等是一种最低限度的公平诉求，“在大多数情形下，现代国家的宪法保障限于机会平等”。⑤在城乡发展一体化进程中，强调机会平等、起点平等具有十分重要的现实意义。机会公平、起点公平是最简单、最朴素的公平，对改变农民的身份和命运来说，又是最重要、最基础的公平；如果连这样一种形式上的平等都无法实现的话，如果连平等的竞争机会都没有的话，那么结果平等、实质平等便无从谈起。要实现机会公平、人人平等，就必须消除对农民的身份性歧视，打破农民和市民的身份界限，废除各种形式的身份等级制度。其中备受关注、饱受诟病的就是户籍制度。户籍制度改革的迟滞效应仍然相当突出和明显，二元社会结构的坚冰依然未能被打破。《决定》对户籍制度改革做了全面部署和安排，强调要“创新人口管理，加快户籍制度改革……推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民”。这为全面深化户籍制度改革提出了科学可行的改革思路和目标，同时也提出了农民的市民化这一宪法层面的关键问题。平等权在整个宪法权利体系中具有基础性和统领性的意义，如果这项权利缺失或虚置，那么其他权利无论设计得多么美妙，其在现实生活中的保障和实现都将大打折扣甚至会形同虚设。实际上，我国宪法对公民的基本权利并未做出差别性的规定，但由于在权利的具体保障和实现中，平等的精髓有时被有意或无意地疏忽和抽掉了，故而宪法上的公民权利条款难免会成为具文。同时，需要注意的是，平等权并不是一项独立存在的额外权利，而只是权利的一种保障形式。⑥平等权的规范效力应当以某种权利的现实存在为前提，在权利体系自身存在疏漏或空白的情况下，平等权的效力范围自然会相应缩减。这就需要不断完善宪法权利类型，让各项权利的享有和行使能够有明确的宪法规范载体。其中，最典型者如迁徙自由。对于迁徙自由在破除城乡二元结构方面的独特意义，学界已做了相当深入的研究。迁徙自由不仅仅是人的自由流动问题，而且关乎农民能否摆脱身份束缚而赢得应有的尊严与价值，关乎择业自由、经济自由、政治选择自由、全面发展的自由能否得到充分实现。同时，迁徙自由入宪可以为从宪法层面审视相关制度的合宪性提供最高的判断标准，从而为我国户籍制度改革的全面深化提供根本的规范依据。对平等权的呼唤，源于对人格尊严的珍视、对人的主体性的尊重。人的主体性包括人的自我意识、独立自主、意志自由、道德自律、人是目的等内容，⑦它要求每个人都能成为独立、自治、平等的道德主体。城乡发展一体化的关键同样是农民主体性的真正确立，“对农民而言，其最需要的是主体性”。⑧确立农民主体性的宪法学意义在于，使农民能够从自身的主体地位出发，进行自我决定、自主选择、平等发展；能够作为城乡一体化的实践主体，有效地参与到社会过程之中以表达和捍卫自己的利益诉求，而不再仅仅是规则的对象，甚或是被管理和动员的客体。同时，农民主体性的确立为多元主义宪法文化的实质性形成以及法治建设的稳步推进提供必要的历史前提和社会基础。总之，城乡发展一体化坚持以人为本、推进以人为核心的城镇化进程，强调赋予农民主体地位，充分保障农民的各项权益，着力让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果，这体现了对人性的深层呼唤和对人的价值的尊重，彰显着尊重和保障人权的宪法原则和人文关怀，从而成为我国社会发展的基本内容和时代主题。
三、城乡发展一体化的宪法路径
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一、义务教育区域均衡发展的时代意义
本世纪初，我国实现了普及九年义务教育，义务教育实现全面普及和免费之后，国家明确提出要努力实现让所有的适龄儿童都上好学的目标，这就要求义务教育必须均衡发展。教育部出台《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》以来，义务教育均衡发展一直是现阶段我国教育改革和发展的重中之重。
推进义务教育均衡发展的任务比起实现普及的任务来说，更艰巨、更复杂，用的时间会更长。当前，区域间、城乡间、学校间不均衡的矛盾仍比较突出，推进区域内义务教育均衡发展，将伴随着缩小学校之间办学水平差异、整体提升教育质量的全过程；推进城乡义务教育均衡发展，将伴随着城乡一体化办学发展、逐步缩小城乡差别的全过程。
二、确保义务教育区域均衡发展真正取得实效
促进义务教育区域均衡改革，需要统筹各方面力量，在一些重要环节上重点突破，狠抓落实，齐抓共管，这样才能确保义务教育均衡发展真正取得实效。实施义务教育区域均衡，不是抑优扶弱，更不是削峰填谷，而是应该让学校普遍达到标准化办学水平，从而缩小城乡之间的办学差距。
1. 政府要进一步扩大公共服务范围，增加教育经费，合理配置教育资源。义务教育区域均衡是教育公共产品或教育公共服务，政府提供的义务教育区域均衡应普惠城乡，从而确保义务教育均衡发展的权利公正和机会公平，这是城乡义务教育一体化、均质化办学的必要前提。
2. 办学联合体要进一步明确分工，开展调查研究，分析学校发展现状。联合体统筹安排教育教学工作，探索均衡发展方式。实行六个统一，即学管理，统一实施教学活动，统一组织联校培训，统一进行质量监控，统一开展教学评估，统一组织艺术节、运动会、综合实践活动、团队活动等。
3. 县区教育行政部门要组织协调并及时解决一体化办学改革工作中遇到的困难和问题。 抽调精干力量督促、指导、考核各相关学校实施一体化办学改革工作，促进县区义务教育均衡发展，确保实行一体化办学后，学校仍保留独立法人资格，独立财务管理，现有名称不变，编制不变，建制不变，隶属关系不变。
4. 办学联合体内部学校要进一步加强联系，教师实行统一配备或定期交流。通过强校帮弱校、大校带小校，争取校际合作关系的实质性进展，最终实现城市强校、大校和农村弱校、小校的横向联合，并逐步走向实质性融合，通过名师送教、跨校兼课、集体备课、共同承担课题、统一组织技能竞赛等方式，创设互帮互学、共同提高的教师专业发展环境，整合扩大优质教育资源，切实实现区域义务教育一体化办学标准化、均衡化。
三、把义务教育区域均衡提高到新水平
当前推进义务教育区域均衡，要以保障公民依法享有受教育的权利为基本要求，以提高教育质量、促进内涵发展为重点，通过合理配置教育资源，把义务教育区域均衡提高到新水平。
1. 提质量。在人人都有学上之后，人们对教育公平的关注主要体现在教育质量上。促进均衡发展要把提升质量作为根本，更加注重教育的内涵发展。要全面贯彻党的教育方针，推进素质教育，深化教学内容、课程体系和教学方法的改革，促进学生德智体美全面发展。切实减轻学生课业负担，让学生从应试教育的重压下解放出来，生动活泼学习，健康快乐成长。
2. 缩差距。城乡免费义务教育全面实现后，城乡、区域间发展不均衡上升为义务教育的主要矛盾之一。促进均衡发展，就要大力加强义务教育区域均衡一体化办学改革模式的推进，尽快形成城乡同标准、一体化办学的格局。
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关键词：社会保障;一体化;城乡居民社会保障一体化
中图分类号：C913 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）04-0120-02
引言
党的十八届三中全会提出，围绕更好保障和改善民生，推进基本公共服务均等化，建立更加公平可持续的社会保障制度。为加快完善我国的社会保障制度，政府在新时期提出了“全覆盖、保基本、多层次、可持续”的基本方针，并将“统筹推进社会保障一体化建设”提到前所未有的高度。可以说，党和国家这种明确的发展取向，构成了当下社会保障发展的时代背景。
第一，从历史上看，在社会生产力的发展水平很低时，城乡在经济、政治等方面并没有实质差别，呈现一种天然的一体化状态。但当社会生产力发展到一定阶段以后，城乡的分离和差异过分悬殊导致农村人口大量涌向城市，造成城市人口迅速膨胀，出现就业和住房困难、交通拥堵、环境恶化等城市病，而农村则会因土地减少、人口流失、农业萎缩而出现经济萧条，从而使城乡两大经济社会结构失衡，阻碍社会生产力的发展。在这种历史背景下，一些国家依靠政府、企业和私人部门多方共同努力，进行城乡一体化建设，社会保障一体化是其重要组成部分。
第二，从中国的现实看，改革开放30多年以来我国经济持续快速增长，综合国力大幅度提升，这为社会保障的改革与发展奠定了坚实与稳定的物质基础。具体表现为财政对于社会保障的预算支出不断增长。同时，随着我国工业化和城市化进程的继续，第一产业就业人员和农村人口占总人口的比重都呈现大幅下降趋势。这种情况为城乡居民社会保障一体化建设奠定了社会基础。我国城乡居民社会保障一体化建设，不仅在经济层面已经准备充分，而且从十六大开始，已经逐步进行着制度层面的改革，如农村税费改革，在对农民实行直接补贴的基础上，又全面实施农村义务教育经费保障机制改革，扩大新型农村合作医疗制度覆盖面，全面建立和完善农村最低生活保障制度，目前新型农村社会养老保险理论上已经覆盖所有农村居民，这都为推进城乡居民社会保障一体化建设提供了制度支撑。
第三，概念释义。近年来，关于城乡居民社会保障一体化问题的研究逐渐成为学术界研究的重点，许多学者围绕这个话题展开了诸多争论，提出了许多很有价值的观点。但是针对这个问题的概念表述还没有达成一致意见。常见的提法有“统一城乡社会保障”“统筹城乡社会保障”“整合城乡社会保障”“城乡社会保障一体化”“社会保障城乡一体化”等等，不仅概念的提法不一致，对概念内涵的理解也没有达成共识。在这里我们采用“城乡居民社会保障一体化”的提法，就内涵而言，是指在社会保障制度的设计、运行和管理时，将城乡一体规划，全面覆盖，不论城乡，所有居民都有平等享有与经济社会发展相适应的社会保障资源的权利。其目标是建立制度完善、项目齐全、覆盖全面、标准统一、管理高效、机制健全、可持续的城乡一体的社会保障机制，形成具有中国特色、符合转型中国社会实际的社会保障体系，确保城乡居民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法获得帮助的权利。
一、城乡居民社会保障一体化的国外实践
从现代社会保障的产生和发展看，它们都产生于老牌的资本主义国家，在工业革命带来的工业化水平和进程都较快的国家。并且都首先产生于工业领域，然后扩展至农业领域;先覆盖在正规部门就业的雇员，然后才逐渐覆盖全体社会成员;就产生的地域看，发源于城市，然后才扩展至农村，最后实现城乡居民社会保障的一体化，这种运行轨迹是历史发展的规律，中国亦须遵循这样的发展规律。社会保障是一个复杂的制度体系，社会养老保险是其最重要的项目，因此我们就从社会养老保险来考察国外城乡居民社会保障一体化建设的实践经验。我们还是从社会养老保险制度进行考察，实践中，社会养老保险计划在所有实施的国家中，最初建立的是城市养老保险制度，覆盖对象包括工厂雇员和公共部门雇员，当城市养老保险发展到一定阶段且相对成熟时，其覆盖范围才逐渐扩展至城市灵活就业人员、个体劳动者，最后才是农村人口。有的国家建立了专门的农村养老保险，比如我国的新型农村养老保险。而这种发展需要较长的时间。如丹麦于1891年就已经建立工人养老金计划，而针对农民的养老金计划直到1977年才开始，二者相差80多年。日本在工业化国家中属于后起之秀，城市养老保险与农村养老保险建立的时间差距已经缩短但仍然有30年的差距。总而言之，国外养老保险制度的建设和扩展基本上是遵循着“先城市、后农村”“先正规就业者、后非正规就业者”和“先分立、后统一”的发展规律。而在社会养老保险一体化的推行途径上一般有以下几种方式：第一，统一制度型的农民养老保险模式。这种模式的代表国家有英国、荷兰等国，特点是将全体国民纳入到统一的养老保险制度框架下，不区分城乡、产业、行业、就业性质的差别，给予全体国民平等的养老保障地位和相同的待遇，这种模式下，制度形式和待遇内容没有任何差别，尤其在城乡之间没有不同。第二，专门型的农民养老保险制度模式。代表国家有意大利、德国、奥地利和法国等。特点是根据农业生产的特点，把不同类型的农民纳入到不同的养老保险系统中。如把带有雇佣性质的农业产业工人纳入雇员养老保险系统中，而针对农业经营者或农场主及其家属则单独构建社会养老保险制度，虽然表现为制度形式不一但基本待遇内容没有实质差别，就待遇内容而言实现了城乡一体化。第三，统分结合型农民养老保险制度模式。代表国家是日本和加拿大，特点是制度设计中的统分结合。具体表现为在养老保险制度基本层次上建立全国统一的、国民普遍享受的国民基本养老金，逐渐实行城乡一体化。同时建立与从业性质相联系的、相对独立的职业关联型养老金制度，其中就有针对农民建立的专门养老金制度。因此，从世界范围看社会养老保险都具有城乡一体化的共同发展趋势，制度覆盖范围不断扩大，制度内容不断丰富，体系结构朝着多支柱、多层次的方向发展，基础层次的养老金计划逐步实现制度形式和内容的全国统一，城乡养老保险待遇水平日益趋同等等，而且推进过程带有不可逆的性质，这给我国的城乡居民社会保障一体化发展提供了启示。
二、对我国的启示
（一）政府主导推进
无论是从国外的发展经验看，还是从我国城乡社会保障发展的历史看，政府都是主导、强制推行社会保障一体化建设的主流方式。在城乡居民社会保障一体化进程中，无论是制度设计、法制建设，还是财政供给和管理协调以及统筹过程中所产生的城乡间、地域间和阶层间利益格局调整等问题，只能依托政府的力量才能得以解决。政府作为公权力具有独特地位和权威，作为国家机器的驾驭者，其作为制度推进主体的优势是市场和其他组织都难以企及的。因此，在推进城乡居民社会保障一体化过程中，必须重视和加强各级地方政府的推动责任，全面和充分地发挥中央政府全局规划的主导作用。
（二）加大对农村经济社会发展的支持力度
国外的经验告诉我们，经济的发展水平是制度建设与改革的物质基础，因此要实现城乡居民社会保障的一体化，首先要实现城乡经济和社会的一体，至少要缩小城乡在各个层面的差距。据此，我们应遵循“城市支持农村、工业反哺农业”的战略思维，把财政资源和优先政策向欠发达地区及农村牧区适当倾斜，提升农村基本公共服务水平，建立和完善农村城市化、现代化和产业化的基础设施和硬件条件。
（三）统分结合的制度设计
我国城乡社会保障制度的发展时间不同，区域发展不平衡，尤其是农村社会保障与城市相比还比较薄弱，因此，在社会保障一体化建设中，我们不能忽略城乡差距。一方面，我国没有足够的财力能把农村人口以“扩面”的形式纳入到城市社会保障系统中。另一方面，也不能再走城乡分设、单独运行的二元化道路，这样只会使城乡社会保障水平的差距越拉越大，因此，在具体路径选择上，实行“统分结合”的模式是比较稳妥的做法。就是在城乡统一标准的社会保障基础上，根据人们所从事的职业的不同再提供一份关联金，这样就有统有分。同时也要考虑地区、城乡、个人的差异，在一定时期内允许地方在全国统一社会保障制度下，按照自身实际灵活实施。但总体的思路是不能太分，当下的统分结合，是为了最后的统一。
（四）树立渐进式推进的理念
我国作为世界上人口最多、经济发展失衡的发展中国家，现在处于并将长期处于社会主义初级阶段是基本国情，这决定我国的城乡居民社会保障一体化不能“一步到位”，也不能“一刀切”或“一哄起”，必须要有长期作战的准备。在制度推进时序上依次经历城乡覆盖、城乡整合、城乡衔接、城乡统筹和城乡一体五个渐进发展阶段才是较为稳妥的方案。这就是我们的城乡居民社会保障一体化是城乡社会保障差距在合理限度内的有限统筹一体化，并且我们将长期保持这种状况。这里的长期性，强调了一体化建设不是城乡划一，更不是平均化，而是整体的保障体系设计、城乡不同的保障水平（但差距合理，“保基本”的资源配置平衡）、灵活的保障方式、底线公平的保障结果。不是所有的社会保障项目都均等化，而是有限地均等化，在医疗保险、生育保险、灾害救助、临时救助、社会福利、优抚安置、养老保险、居民最低生活保障等方面有选择地均等化，逐渐地均等化。
总之，随着我国经济的快速发展，城乡二元结构已成为中国经济和社会发展的主要阻碍，统筹城乡经济和社会发展已成为近年举国的政治共识。而城乡居民社会保障一体化是其重要的组成部分，无论我们愿意与否，在实践层面我国已经进入了城乡居民社会保障一体化的推进时期，我们要做的是结合我国的国情，参考国外的实践经验，科学、合理、有效地完成这项艰巨的历史任务。
参考文献：
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收稿日期：2014-12-02
篇9
关键词：供水;城乡一体化
中图分类号：TV674文献标识码：A
1、侯马市城乡供水一体化背景
侯马市地处山西省南部，临汾盆地南端，东毗曲沃县，西邻新绛县，南依紫金山与闻喜县、绛县接壤，北傍汾河与襄汾县隔河相望。北距山西省省会太原市340公里，南离陕西省省会西安市300公里。全市总面积220平方公里，全市总人口25.5万人。
2009年，山西省政府批准侯马市设立“城乡发展一体化综合配套改革试验区”，为推进
一体化综改试验区的建设，侯马市提出了“1+4”城乡一体化建设战略，突出“全域侯马”理念，以侯马市城市核心区为中心，围绕东、南、西、北四个乡镇的城镇化建设，形成“1+4”的城乡一体化格局，通过实施产业转型、生态修复、城乡统筹、民生改善四大工程，全面提升侯马市城乡一体化发展水平。
供水系统作为侯马市的重要民生工程，实行城乡供水一体化，可以直接解决城乡供水差距问题，实现农村与中心城区同网、同质、同价供水，提高用水保障率，而且侯马市水务局大力配合，同意自筹部分资金进行城乡供水一体化工程建设。因此，侯马市城乡供水一体化工程的建设条件已经成熟。
侯马市现状供水能力为35000 m3/d，主要的供水设施有水源地3处：分别为上马驿桥水源地、南杨水源地和下裴庄水源地，3处水源地共有水源井33眼。供水水厂有2座：上马水厂和凤城东水厂。现状供水范围为市区、城中村及周边宋郭、汾上、西侯马等21个村，其余57个村未接通自来水。侯马市城乡供水一体化，其实质是解决目前剩余57个村的供水问题。
2、侯马市城乡供水一体化建设过程中存在的问题
侯马市城乡供水一体化的建设条件已经成熟，工程的建设使得剩余57个村居民多年的愿望得意实现，可以说该工程的实施，是一项利国利民的民生工程，但工程建设推进中还存在诸多问题，具体如下：
2.1 工程规模确定问题
侯马市城乡一体化建设过程中，工程规模的确定需结合总体规划和当地现状实际用水
况，合理确定用水量标准。对于农村用水定额的选取，由于总体规划中并未对农村的发展情况做具体说明，且现状缺少相应的计量数据，农村定额的选取就成为制约工程规模的关键性因素。
2.2 供水水压问题
侯马市城乡供水一体化的建设中，若对农村和中心城区实行统一的供水水压，势必造成中心城区的供水水压较高，造成能量的浪费，若不实行统一的供水水压，又有可能造成规划期末，农村供水水压不足。
2.3 供水水质问题
侯马市由于地理构造的原因使得SO42-、F-等超标，水质不达标，现状农村自备水源井缺少相关水处理设施，无法保证供水安全性。要实行城乡供水一体化，就意味着城乡实行统一供水水质，然而由于资金、管理等问题，工程建设前期只能实施城市出厂水达标，由于中心城区至农村的转输管线较长，在后期的运行中如何保证农村管网末梢的水质达标，也是工程建设中需考虑的问题。
2.4 水价问题
侯马市现状乡镇水厂的供水水价较低，还有部分村民自行打井取水，无需缴纳水费。实施城乡一体化后，将本着“同城同待遇、同城同服务、同城同价格”的原则，实行同网、同供、同价。供水价格比原来水价高，居民对水费争议较大。
3、由侯马市城乡供水一体化建设引发的思考及处理措施
3.1 统一规划水资源量，保障各区域供水量
要实行城乡供水一体化，首要条件是保障供水量，因此，在进行具体的规划之前，应对项目区的水资源进行详细论证评价，以确保项目区的水资源总量满足规划期的用水需求。在水资源论证的基础上，进行总体规划和专项规划的编制，这样才能在确定供水标准和工程规模时，确实做到有据可依。
3.2 依据总体规划和给水专项规划，合理确定供水水压
根据侯马市城乡总体规划及侯马市“1+4”城乡一体化建设项目的要求，结合侯马市的实际情况，确定中心城区供水水压按6层楼考虑，即满足最不利点水压不低于28m。
侯马市农村供水水压的确定，根据现状农村与城市管线相接处的剩余水压进行确定，按4层楼考虑，即满足最不利点水压不低于20m。
城乡供水一体化的建设中，对于农村供水应进行给水专项规划，结合专项规划合理确定供水水压。
3.3 结合项目区的水质情况，合理选择水处理方式，保证供水水质
城乡供水一体化要求农村与城市实行同一水质进行供水，考虑农村庭院灌溉等用水量较大、浪费较多的特点。若要实行同一水质进行供水，势必造成浪费。诸如有些地方的地下水水质硫酸盐超标，采用反渗透方式进行水处理，若将净水厂膜处理后的水用于农村庭院浇灌，过于浪费。
针对以上问题，结合农村的实际情况，可考虑仅对居民生活饮用水部分进行相应的水处理，在农村居民家中安装小型家用水处理器，对生活饮用水进行处理，对村内其他用水不考虑做水处理，即采用分质供水方式进行供水。这不仅可以解决村民的安全饮水问题，还可在一定程度上节约治水成本。这种简单的水处理措施，局限性很大，面对很多较为复杂的水质情况，目前市面上的家用型水处理器的水处理效果并不理想，致使处理后的水质达不到国家生活饮用水卫生标准，只能由城市净水厂统一处理后直接供给用户，或者在农村建设小型的集中水处理站。
鉴于以上情况可见，实行城乡同一水质进行供水，需结合当地实际的水质情况，并考虑城市净水厂和周边农村的相对位置和距离，以及当地经济发展水平等因素，合理选择水处理方式。
3.4政府协调，供求双方民主协商，合理制定水价
供水价格对于供售双方都是十分敏感的问题。由于原乡镇水厂水价较低，部分村民自打水井，无需缴纳水费。实行城乡供水一体化后，对于水费的收取，首先应加强宣传教育，让居民逐步提高供水安全意识，自愿选择优质水、放心水。
水价问题还存在水耗的分摊问题，按国家建设部有关规定，供水企业的产销差率应控制在15％以下，而一般企业都很难达到，尤其是城乡供水一体化更是难以控制，因农村的地理位置比较偏远，管网长，加上人为的破坏及偷盗水，产销差率高居不下，在水价测算时水损成为比较矛盾的问题，标准以外的分摊若全部由用户负担显然不合理，而全部由供水企业负担也有失公平，所以也只能结合实际情况协调解决。
3.5采用“水表出户，一户一表”方式，规范收费，为实现阶梯水价提供条件
计量问题关系到供售双方的计量准确性，是供水系统中供售双方都比较关注、重视的问题。
侯马市现状部分老城区采用总表计量，农村的供水有的没有计量设施，有计量的也是总表计量，这样就造成村民对于缴纳水费存在纠纷，对水费收取造成不便，因此城乡一体化实施后，要将“水表出户，一户一表、收费到户”视为硬性规定，这对用户来说公平合理，对供水企业来说为今后创造了阶梯水价的条件。
“水表出户，一户一表”的实施，对于计量设备的选择，应选择高精度智能性预付费水表，该水表相比于老式的IC卡水表，加入了智能电子模块，采用基表脉冲进行控制，能够在起始流量不大于2L/s的条件下平稳转动，真正实现滴水计量，有效避免了一些违法用水行为。
4、侯马市城乡供水一体化建成后的成效及意义
城乡供水一体化建设是保障城乡经济发展和人民生活水平提高的重要基础工程，也是实施侯马市“1+4”城乡一体化规划，促进城市经济发展的资源保障。其成效及意义如下：
1、侯马市实现城乡供水一体化之后，有利于水资源的合理利用，政府可实行宏观调控，对水务部门统筹调度，有利于缓解供需矛盾，提高供水保证率。
2、实现城乡供水一体化之后，有利于供水市场秩序的规范化、标准化。通过供水系统的统一规划建设、统一管理、统一调度、统一定价，提高供水保证率，提高饮用水质量，让群众喝上放心水，彻底解决城郊用水供需的矛盾，实现由原来的“定时供水”向现在的“24小时供水”转变。
3、城乡供水一体化有利于实施供水、排水价格政策。实施城乡供水一体化后，根据相关产业政策和水价政策，从促进水资源保护、节约用水到优化资源配置，按不同时期确定统一价格政策标准，实行“同网、同质、同价”，有利于降低成本及运营费用，有利于水价政策的统一实施。
4、实现城乡供水一体化之后，有利于促进节约用水。侯马市现状供水方式缺少合理的管网设计和计量设施，缺乏统一的收费管理模式，节水宣传教育不够，尤其是在农村，节水意识非常淡薄，存在着不同程度的浪费用水现象。实行城乡供水一体化后，可建立起从源头到水龙头的一整套科学合理的管理体系，按照“一户一表，计量收费”的管理模式，逐步实现阶梯水价制度，保证人民群众既能喝上放心水，又做到合理用水、节约用水，有效地保护资源。
五、结语
十八届三中全会的决议要求，“健全城乡发展一体化体制机制必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”。侯马市城乡供水一体化的建设符合十八届三中全会的要求，对于其他地区城乡一体化建设具有一定的参考价值。
参考文献
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2侯马市“1+4”城乡一体化建设项目可行性研究报告[R] 2012
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10黄芳. 义乌城乡一体化供水的价值观[J]. 公共事业财会 2006,3:75-80.
篇10
关键词：城乡一体化 认识误区 发展 思考
十七大报告明确提出，要“建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会一体化发展的新格局”，在实践中，随着城乡一体化的推进，问题也凸显出来，出现这些问题的根本原因就是对城乡一体化内涵的认识存在着误区。
城乡一体化的认识误区
对城乡一体化的认识误区，已有不少专家、学者不同程度地进行了阐述，但总体感觉深度不够，对其相互关系的分析不够清晰，很有必要进一步加以明确。这些误区主要有如下四个方面。
误区一：城乡一体化就是城市化。城市化发端于19世纪中上叶以英国为代表的资本主义工业革命时期，是由于工业化引起的人口自发迁移到城市，是由工业“积聚效应”引起的农村居民变为城市居民的人口集中过程。城市化是工业化和产业分工的结果。而城乡一体化是指统筹城乡这两个系统的经济社会相互补充，相互促进，相互协调，共同发展，不是忽视城市与乡村在空间发展和经济基础上的区别，盲目地把农民转非变为市民，把农村变为城市，不是简单地提高了“城市化率”就代表推进了城乡一体化。这种认识不仅曲解了城市化，更曲解了城乡一体化。城乡一体化发展必然会推进城市化进程，城市化是城乡一体化发展的必然结果，而不简单地等同于城乡一体化。
误区二：城乡一体化就是新农村建设。纵观当前国内一些地方政府和部门关于城乡一体化的措施、报道，认为城乡一体化就是简单的城市反哺农村，在物质和资金上给农村大力支持，帮助农村修路盖楼，解决农民子女教育、生活、出行等就是在搞城乡一体化，把新农村建设的政策、文件、措施稍加改动就变成了城乡一体化的政策、文件、措施，这显然是片面的。城乡一体化与建设新农村既有联系，又有区别。二者的联系在于，城乡一体化包涵新农村建设，是整体和局部。城乡一体化发展了，新农村建设也必然发展了；新农村建设工作做得好，必定能促进城乡一体化发展。二者的区别在于，城乡一体化是更高层面更大范畴的旨在打破城乡二元体制、统筹城乡协调共同发展的重大战略。而新农村建设的着眼点是“乡”，基本不包括“城”，主要是针对“三农”问题提出的，在经济社会发展中的地位、作用要低于城乡一体化。推进城乡一体化发展首先应该把重点放在“乡”，应该通过提升“乡”的地位、作用，逐步打破分割壁垒，缩小城乡差别，实现城乡要素合理流动和分工优化，协调发展，而不能用新农村建设代替城乡一体化。
误区三：城乡一体化就是城乡一样化。这个观点主要体现为在推进城乡一体化发展的实际工作中，将城市建设照搬照抄到农村，只要是城市有的，农村也一样复制，修大马路，建大广场，盖高楼，追求外在形态的一样化，而农民的生活并未得到改善甚至是增加了不少负担。这是片面的静止的观点和做法，是一种形式主义。城乡二元结构主要是由于我国长久以来非均衡发展形成的，有其一定的历史必然性和客观性。城乡一样化根本目的和出发点是为了打破城乡二元经济和社会结构，逐步缩小或消除城乡差别，促进城乡协调、和谐发展，并不是乡村仿造城市、乡村看上去和城市一样就是城乡一体化。现阶段，城乡并存是客观存在的，只不过乡村将随着城乡一体化的推进，随着工业化的发展和社会分工的优化变迁会渐进地发展为城市。城乡外在形态的一致是城乡一体化发展形成的但不是必需的，更重要的是城乡权益地位、文化、社会等内在差异的缩小和趋同。
误区四：城乡一体化就是要抑制城市、发展农村。对城乡一体化还有一种较为典型的误解是：推进城乡一体化要城市支持农村、工业反哺农业，势必要城市拿出大量的人力物力财力，就会抑制城市的发展，城市只能原地踏步甚至是扛着沉重负担等，相应地在城乡一体化措施上只注重如何发展农村而基本不关注城市。这显然是有问题的。现在确实是到了工业反哺农业、城市反哺农村的时候了，但不能割裂城和乡来谈城乡一体化。城乡发展是互为基础，互相促进的。城市发展了才能给乡村发展提供更多的帮助；乡村发展了，粮食充足保障了，农民收入提高了，从事二三产业的人增多了，就能更进一步地促进城市的发展。
城乡一体化的内涵和特征
（一）城乡一体化的内涵
据全国科学技术名词审定委员会审定公布的城乡一体化（rural-urban integration）的定义，城乡一体化是以城市为中心、小城镇为纽带、乡村为基础，城乡依托、互利互惠、相互促进、协调发展、共同繁荣的新型城乡关系。笔者认为这个定义还是比较准确的。它站在城和乡两个系统的角度，指明了二者的普遍联系和协调发展，并指出城乡一体化是一种新型城乡关系。但是，它没有说明由乡到城的发展转化，没有揭示城乡一体化是一个存在不同阶段和目标、是一个城乡逐步接近的动态过程。
社会学者、经济学者、规划学者、生态环境学者等也都提出了不同的观点。如社会学和人类学者从城乡关系的角度出发，认为：“城乡一体化是指相对发达的城市和相对落后的农村，打破相互分割的壁垒，逐步实现生产要素的合理流动和优化组合，促使生产力在城市和乡村之间合理分布，城乡经济和社会生活紧密结合与协调发展，逐步缩小直至消灭城乡之间的基本差别，从而使城市和乡村融为一体”；经济学者则从经济发展规律和生产力合理布局角度出发，认为“城乡一体化是现代经济中农业和工业联系日益增强的客观要求，是指统一布局城乡经济，加强城乡之间的经济交流与协作，使城乡生产力优化分工，合理布局、协调发展，以取得最佳的经济效益”。
结合各家观点，笔者认为，城乡一体化是以承认并适度保持城乡并存为基础，以逐步改革城乡二元经济体制及其弊端为出发点和目标，把工业与农业、城市与农村、城镇居民与农村居民作为一个整体，按照系统的辩证的科学思路和方法，在经济社会发展的不同阶段，通过生产力的发展和思想观念、体制机制的变革创新，在城乡规划建设、产业布局发展、基础设施建设、城乡公共服务、生态环境保护等方面采取措施，稳定推进工业化和城市化，促进政策措施在城乡之间平等一致、公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间合理流动，发展成果在城乡之间平等共享，促进城乡经济、社会、文化和生态全面、协调、可持续发展，逐步形成以城市为中心、小城镇为纽带、乡村为基础，城乡依托、互利互惠、相互促进、协调发展、共同繁荣的新型城乡关系的过程和结果。
（二）城乡一体化的特征
1.城乡一体化的阶段性。城乡一体化客观上存在着不同的阶段。城乡一体化是不能脱离生产力发展水平和经济社会发展阶段的。现在大家所谈的城乡一体化大多是城乡关系进入高级阶段后所呈现出的状态。现阶段的城乡一体化只是城乡分离、对立仍占主导地位时的一体化，现阶段采取的城乡一体化措施可能就不适用于来推进未来阶段的城乡一体化。城乡一体化必然促使城乡关系发生由分离对立到相互促进转化再到趋同融合的渐变。认识城乡一体化的阶段性，可以指导我们在城乡一体化的不同阶段采取更有针对性的措施。
2.城乡一体化的过程性。城乡一体化是一个发展变化的过程。这个观点也是绝大多数人认同的。所谓“化”，本身就是一个过程。城乡一体化就是要逐步打破城乡二元结构，逐步缩小或消除城乡差别，使城乡逐步接近的过程。这个过程应该是连续的，由量变到质变的，有因果关系的。我们不能固步自封，也不能“跨越”。
3.城乡一体化的系统性。城乡一体化涉及政治、经济、社会、文化、生态、空间景观等多方面的内容，涉及自然、经济、社会等各个系统，是一项涉及社会深刻变革、利益重大调整的综合性系统工程。“城乡一体化，是一项重大而深刻的社会变革。不仅是思想观念的更新，也是政策措施的变化；不仅是发展思路和增长方式的转变，也是产业布局和利益关系的调整；不仅是体制和机制的创新，也是领导方式和工作方法的改进。” 所以不能单纯从某一个角度看待城乡一体化，而要以科学发展观为指导，促使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。
4.城乡一体化模式的多样性。在经济社会发展极不均衡的中国，不可能有统一的城乡一体化模式。即使在省域范围，也存在着经济社会发展水平的差异，不可能套用一个模式。经济社会发展极不均衡和发展水平的差异决定了城乡一体化模式必定是多样性的。各地只能在大的指导思想和方针政策指导下，因地制宜，科学创新，走一条适合本地发展的城乡一体化模式和道路。
5.城乡一体化指标的相对量化性。城乡一体化是一个动态过程，是一种结果，是一种城乡状态。制定或评价某地城乡一体化发展的目标和成果，可以设计出规划建设一体化指数（指标），产业发展一体化指数（指标），公共服务一体化指数（指标），社会管理一体化指数（指标）等多个指标体系，还可以进一步细化出基础设施投资占比、村内道路铺装率，排水管道覆盖率，二三产业就业人员占就业总人口比重、从业人员占总人口比重等更多的指标，但这些指标只能是相对的，是与一定的城乡一体化发展阶段相对应的。城乡一体化发展到某一阶段必须要有对应的指标和目标；但是，城乡一体化更多的是定性的、描述性的，城市与乡村、城市居民与乡村居民在政策、文化和文明、地位以及身份的实质平等、社会心理等方面是否一体化是不可能量化的。
加快推进我国城乡一体化发展须关注的问题
一是要重点关注农民增收问题。在现阶段，消除城乡差距，推进城乡一体化发展的关键是要解决好农民问题，而农民问题最突出的方面就是增加农民收入的问题。我们要紧紧抓住农民增收这条主线，深化农业结构调整，逐步建立起以现代科技为基础的多元化多形态的都市现代农业和适合区县功能定位要求的各类产业，提高农业经营效益；要以市场为导向，通过农业集约化产业化来增加农民收入；要大力发展二三产业，提高农民的非农收入；要加强教育培训力度，提高农民创业就业能力，鼓励农民创业；要完善农业支持保护制度和低收入农户增收帮扶制度，推进城乡基本公共服务均等化，解决民生问题，提高农民社保、医疗、救助等水平，使农民实实在在享受到改革发展的成果。
二是要重点关注户籍制度的改革创新。泛泛来讲，改革户籍制度、废除现行的人口流动管制是推进城乡一体化的一个重要途径。建议重点关注两个方面：一是积极探索建立全国城乡统一的一元化的户籍制度，取消农业与非农的户口性质差别，实行以居民身份证为核心的管理模式，从根本上消除由于我国居民身份的不平等以及由此带来的一系列权益的不平等。二是研究探索流动人口管制制度。人口是随着就业和福利在流动的，应该加以有效的控制和引导，解决因人口流动产生的在能源、交通、就医、就学、就业、居住、治安等方面的问题。
三是要重点关注农村公共产品和服务的资金问题。从西方经济学的角度看，城乡一体化所要求的农村基础设施、公共服务、社会管理和社会保障等方面包含的水、电、邮政、市政、公共交通、教育、文化、体育、医疗、生态等基本都属于公共产品或准公共产品范畴，都需要大量的建设和运营资金。这些资金怎么解决？按照经济学理论，公共产品的提供主体是政府；准公共产品一般由政府承担部分成本，受益人承担其余的成本。在城乡二元经济体制下，城市的公共产品一直由国家承担，准公共产品由政府或政府控制的企业提供，而在农村却由农民自己解决，所以也就导致了农村公共产品供给的严重缺乏和滞后。因此，加快推进我国城乡基础设施、公共服务、社会管理和社会保障等方面的一体化，必须重点关注资金问题，实际上也是可操作性的问题。在现阶段，农村公共产品和服务完全由财政投入并且还要加快一体化进程，应该还存在难度，需要通过机制创新来实现。
参考文献：
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