土地流转政策范文
时间：2024-01-25 17:26:37
导语：如何才能写好一篇土地流转政策，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。
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自2004年以来，我国开始全面实施粮食直接补贴政策，目前已逐步形成由直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴、农资综合直补以及最低收购价等共同组成的粮食补贴政策体系。毋庸置疑，粮食补贴政策在促进粮食增产、保护粮食综合生产能力、调动农民种粮积极性、增加农民收入，乃至改善基层干群关系等诸多方面都起到了积极的作用。但不容忽视的是，粮食补贴政策仍存在诸多问题。其中，较为突出的是，粮食补贴对当前农村土地流转造成不利影响，未能充分考虑到土地流转和规模经营的长期目标。应当说，促进土地流转和适度规模经营是发展现代农业的必然要求，也是促进我国农业现代化的题中之义。因此，当务之急是促进粮食补贴与土地流转之间的政策协同，形成政策合力，从而更好地提高政策实施效率。
一、粮食补贴和土地流转之间的政策冲突
粮食补贴政策的实施，一定程度上改变了土地经营的预期收益，从而对农民的传统土地经营策略产生了直接影响，这也从根本上改变了原有土地经营的稳态结构，由此对土地流转和规模经营产生负面影响。
(1)粮食补贴政策改变原有土地流转关系
由于长期土地经营收益较低，大量外出务工农户将土地流转出去，而且多以短期流转为主，流转形式大多是出租、转包和委托代耕等。随着粮食补贴政策的实施，粮食补贴资金均归原土地承包人所得，流转后实际种粮人没有享受到政府的相关粮食补贴。粮食补贴带来的利益关系调整，增加了土地纠纷。以往强迫农民土地流转和征地补偿不到位的，农民要求纠正或提高补偿标准；过去二轮承包时放弃土地或者转包出去的，提出要回土地重新承包。许多在外务工经商的农民纷纷弃城返乡，他们有的索要原有承包地，有的将原转包给种粮大户的耕地转交自己的亲属耕种，担心自己失去土地，从而引发新一轮土地承包纠纷。
(2)粮食补贴政策难以激励种粮大户
以上阐述的粮食补贴引发土地纠纷主要发生在政策实施初期，新时期的问题主要是现行政策不利于激励种粮大户从事规模经营。从粮食补贴的本质要求来看，应对种粮农民进行补贴，但在土地流转后，粮食补贴仍归土地承包人所有，现实中“谁的土地谁受益”与国家“谁种粮谁受益”的政策相悖。流转中粮食补贴相关政策不配备，真正的种粮户得不到国家的粮食补贴，影响了土地流转的长期性和稳步发展。对于规模经营者来说，不能按实际耕作面积得到粮食直补和综合补贴，规模经营的成本优势不明显。粮食补贴政策在促进农民种粮的积极性的同时，由于没有与时俱进，在机制设计上对土地流转没有较大的激励作用，因此现有的土地流转现象只存在于农户间的自发转移，没有形成具有规模的土地集中。在促进土地流转以更好的促进耕地的可持续利用方面，粮食直接补贴政策的效果并不理想。
(3)缺乏土地经营退出补偿机制导致老龄人口超时劳动
目前，我国60岁以上的老人已达1.34亿，占到总人口的10％，其中70％居住在农村。60岁本是进入退休年龄的时间，但由于农村缺乏养老金，同时没有土地经营退出机制，导致农村老人超负荷劳动、超时间劳动现象严重。在大量青壮年劳动力外出务工的背景下，家庭保有的土地理所当然地当作留守老人养老的经济保障。由于这些土地难以通过市场交易的方式得到较高的补偿，加上非农收入来源不稳定，土地“惜转”情况较为普遍，即使是非农就业收入比较充裕的承包户也存在使土地粗放耕种甚至撂荒也不愿将土地流转的心理。缺乏退出土地经营的补偿途径，农民相应的经济或物质补偿，这既导致农村老人过渡劳动，也不利于土地流转和规模经营。
二、粮食补贴和土地流转之间的政策协同
当前，需要不断粮食补贴政策，同时要对土地流转进行针对性地政策引导，从而更好地实现政策协同，兼顾土地流转和规模经营的长远目标。
(1)粮食补贴向种粮大户倾斜
从粮食补贴的内在要求来看，应当是补贴给那些在真正种粮的农民，而不是那些虽承包了责任田的农民，但实际不种田已外出打工或从事非农产业的农民。但在操作环节，是否种粮的甄别成本很高，且会带来新的问题。因而，从实际运行来看，普惠制的粮食补贴政策难以在短期内改变。但补贴政策应与农业规模经营，发展现代农业相结合。随着大量农村剩余劳动力的外出打工，农村经济社会结构发生了很大的变化，农村土地向种粮大户流转趋势更加明显，粮食生产的规模化经营不断扩大，这种变化符合现代农业的发展方向。农业补贴设计在政策导向上应顺应这一趋势。为此，补贴政策应具有鼓励种粮大户承包土地、同时推动那些已经离开土地的人把土地转让出来的作用。这就要求农业补贴政策对种粮大户的需求给与合理的考虑，对现代农业生产方式的推广应用给与适当的补贴。
具体的做法是采取增量补贴的方式，从粮食直接补贴资金中划拨一部分作为种粮大户的补贴资金。通过采取累进制的方式，进行二次补贴，即一次“普惠制”，二次“特惠制”，当然前提是对种粮大户要有严格的审核程序和后续监督环节。种粮大户由于耕种面积较大，对粮食补贴的反应较为敏感，通过适度的累进补贴，将有效增加经济激励，有效提高农民的种粮积极性，扩大种粮面积，实现土地流转和规模经营。
(2)出台鼓励土地流转的补贴政策
种粮大户补贴是针对土地流转的接收方，激励土地流转需求。但当前土地流转的供给同样不足，土地“惜转”普遍存在，当务之急是制定农村土地流转优惠政策，从资金投入、技术支持、信息服务、税费减免、创造非农就业机会、农业劳动力转移等方面给予扶持，激励小块土地经营者转出土地。对此，高度重视土地流转工作，安排土地流转扶持资金，针对土地转出方实施土地流转补贴，这不失为一种很好的方式。具体方式是，对于达到一定的土地流转期限，达到一定的土地流转面积，具有稳定的土地流转关系的农户进行一定的收入补贴。实施土地流转补贴的关键在于加强监管，土地流转必须是农民依法承包的土地，以有效流转合同为依据，并在土地流转服务中心进行交易、签约和鉴证。
土地流转补贴除了针对土地转出方，另一个重要的补贴对象应是土地流转平台。鉴于目前土地流转中多头管理现象严重，要充分发挥土地流转平台的职能和作用，尤其要重点建立以乡镇为主的土地流转
服务机构，强化其在提供流转平台、加强土地流转信息和政策法律宣传中的作用，支持农村土地流转服务机构和信息化平台建设。将土地流转平台的补贴作为重要内容，对区、乡镇(街)的土地流转服务平台建设成绩突出的予以补贴，这将起到引导和示范作用，起到事半功倍的效果。
(3)建立农村老龄人口土地经营退出机制
通过补偿机制激励老龄化农民退出农地经营，既有助于农业规模化经营，又使农民也能享受“退休制度”。这有成熟的国外经验可以借鉴。如德国、法国和日本等，采取“农民退休”形式，使老年农民转让农场、退出农业，既促进农业规模经营，推进产业结构调整，也提高农业劳动生产率，增加农民收入。
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【关键词】农村；土地流转；政策建议
0.引言
随着我国经济与社会的发展，我国相继出台了有关的政策方案，在农村经济发展中，农村土地流转的新经济形式逐渐产生，并不断推进我国土地向集约化经济发展。科学合理的土地流转能够为农民带来经济利益，有利于我国社会新农村的建设。
1.农村土地流转存在的问题
1.1对农村土地流转的认识不够
对农村土地流转的认识不到位主要有三个方面：其一，农民小农经济思想较深。部分农民受传统思想的影响，对土地所有权比较重视，即使外出务工也不愿转让土地。另一方面，国家出台相关政策，农业税全免，鼓励农民务农，以致部分农民不愿转出土地。其二，农民对土地流转政策不够了解。有少数农民担心政府会收回土地承包权，对土地流转政策不够清楚了解[1]。其三，政府基层不够重视农村土地流转。部分基层工作人员不够了解土地流转的相关法律法规、流转方式、流转出现的问题等，对土地流转的宣传力度不够，未能有效地引导土地流转，导致土地流转缺少管理与监督。
1.2农村土地流转的保障机制不完善
我国社会保障体系不够全面，部分农村地区未建立社会保障机制，对农民的土地转让无法给予充分的社会保障。农民对土地流转的态度比较谨慎，同时普遍认为土地有增值与稳定发展的空间，导致不愿转出土地。另一方面，农民的利益得不到充分的保障。少数地区通过利用土地流转来增加收入以及干部福利，甚至用行政手段干预土地流转。同时，业主由于投资失败以及市场发生变化等因素的影响，无法及时兑现农民租金，农民的收益就无法得到保证。土地流转收益没有增长机制，在流转合约上，农民的收益是固定的，流转期间不会再次调整租金，农民的收益无法随着经济的增长而增加。
1.3土地流转市场不完善
农村土地流转的特殊性直接影响到土地流转市场的发展，然而土地流转市场的发展状况对农村土地资源的配置有重大的影响。目前我国土地流转市场出现的问题主要体现在以下几个方面中。其一，农村土地价格机制不够完善。价格机制主要包括价格运行机制、价格调控机制以及价格形成机制。在土地价格形成机制中，土地流转价格能够体现农民土地承包权的经营权益，由于我国整体否定土地是商品，将土地所有权与地租、价格以及价值区分开来，使得土地流转价格无法反应其真实价格，在土地流转中形成的价格不利于土地流转市场的健康发展。在土地价格运行机制当中，我国土地流转价格不规范，其应由地租、供求关系以及税费共同决定的，由于农业税费已经取消，目前我国土地流转价格就由地租和供求关系来决定。地租由于受到行政地租以及权利地租的影响，土地的价格制定无法符合供求关系的需求，造成土地价格比较混乱，使得土地市场无法均衡、平稳的发展。在土地价格调控方面，政府部门没有对土地价格进行适当地调控、引导以及管理[2]。使得土地价格市场比较混乱，造成农民土地收益的损失。其二，没有完善的交易中介服务组织。中介服务组织主要是解决土地纠纷事件，大多组织信息体制不健全，服务功能不够完善，造成土地流转双方对土地流转的信息不够了解，容易造成土地流转效益不高以及流转规模不大的影响。其三，土地分配机制不够合理。农村集体经济组织、土地流转双方三者的土地收益分配有失公平，配置不均衡。
2.农村土地流转的政策
2.1加强对农村土地流转的认识
在土地流转的过程中，要改变思想观念，加大对土地流转的宣传力度，例如利用广播、网络以及电视等各种传播媒介进行宣传，消除传统的小农经济思想观念。确保土地流转给农民带来有效的收益。对广大基层干部以及农民进行土地流转相关知识教育，加大对土地流转的法律法规知识的教育，加强对土地流转的了解。
2.2完善农村土地流转市场机制
完善农村土地流转市场机制就要加强以下三方面的机制建设。首先，要加强土地流转价格机制的建设[3]。土地流转价格即市场价格，供求双方通过自身利益达成的交易价格。合理的土地流转价格有利于供求双方获得合理的土地收益，在农村土地的有效利用上能够发挥出最大作用。完整的土地价格机制有以下几个方面的要求，详情请见图1所示：
图1 完整的土地流转价格机制
其一，完善土地流转价格机制。相关部门要加强土地管理，详细记录土地交易情况，对各种土地档案资料以及土地流转交易情况进行整理，为农村土地管理以及土地流转市场提供有利的数据依据。对不同等级的土地进行分级管理，发挥土地的最大经济效益。需要建立土地流转交易信息平台，为土地流转双方提供充分的土地流转信息，促进土地流转的公平交易，保障土地流转双方的权益。其二，对土地流转价格机制的主体要明确。在土地流转中，允许农民根据市场价格确定土地流转价格，农村土地流转价格不能低于最低保护价。由市场机制来规定土地价格，促使土地流转市场平稳发展，明确价格机制的主体是市场。其三，政府部门应完善土地价格调控机制。发挥土地调控的功能，就要对资源进行合理的配置，分配好土地流转双方以及农村集体经济组织三方的收益。利用土地价格市场调控机制确保市场的稳定发展。
2.3建立健全社会保障机制
政府应完善社会保障机制，尤其要建立农业风险保障机制，加强对农业基础设施建设，加大开发土地力度以及农业综合开发力度。在气象、作物病虫害、畜禽疾病以及市场信息风险等进行预测预报。在农业生产条件方面，要加强对道路、电力以及水利方面进行改善，为土地流转经营提供有利的条件。出台相关政策，保护农民土地收益的经营权利。在农村地区建立社会保障机制并完善，在土地流转的过程中确保土地双方的合法利益。
3.总结
随着我国社会主义新农村的建设发展，我国农村土地流转成为一种新型的土地经营模式，目前我国的农村土地流转还存在一定的问题，针对这些问题进行改善，能够有效地促进新农村建设的进程，充分利用土地资源，对我国农业的发展也有促进作用，也有利于农民生活水平的提高。
【参考文献】
[1]陈卫平，郭定文.农户承包土地流转问题探析[J].经济问题探索，2010，12（1）：23.
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（一）土地流转的现状与问题分析1998年至2007年我国土地流转速度缓慢，基本保持了不动的小农户生产模式，十年土地流转年均增幅14%。自2008年，在各级政府的推动下，土地流转进入高速发展状态，2008年土地流转量增长率达到了70%。到2008年底，全国农村土地承包经营权流转面积1.09亿亩，占我国农户承包耕地面积的8.9%。2009年流转面积再创新高，年增长率近50%。截至2011年底，全国家庭承包耕地流转总面积达2.28亿亩，比2010年底增长22.1%；占家庭承包经营耕地面积的17.8%，比2010年提高3.1个百分点。截止2012年年底，全国耕地流转面积达到2.7亿亩，占家庭承包总耕地面积的21.5%，经营面积在100亩以上的专业大户、家庭农场超过270多万户，而土地流入企业的比例较低，但增速在加快，较上年增长了34%。截止2013年年底我国耕地流转面积达到3.4亿亩，同比增长了25.93%，占家庭承包总耕地面积的26%，相比2008年增长了3.1倍。规模在100亩以上的专业大户超过了280万户，家庭农场超过85万个，土地流入企业的比例保持上升趋势，较上年增长了40%（见表1）。为促进我国土地流转，我国相关政策也发生了变化。2008年政策明确指出允许农民以多种形式流转土地承包经营权，鼓励建立土地承包权流转市场，发展规模经营。2009年政策偏向于土地流转的承接方向和集中方式，鼓励建立农村合作社，鼓励以大户、家庭农场、企业等多种土地流转集中发展模式。2010年土地流转过程的问题开始呈现，如土地流转后的非农化、农户基本权益问题、流转纠纷问题以及农民增收问题，政策强调土地流转必须遵循依法依规、自愿的原则。2011年强调农村土地产权化，农民可以通过抵押等多种方式对土地进行流转。2012年各级政策在推动土地流转的同时，着力保障农户的基本权益和农地农用的基本属性。2013年政策偏向规范化农村土地流转，建立农村土地流转体系。深入分析，我国土地流转存在以下几个方面趋势：第一，流转方式由农户自发流转逐步转向为组织化、规范化流转。过去土地流转一般限于熟人之间与个体之间，一般是农户根据自己的需求对土地进行流转。这种自发流转一般没有合同而只有口头约定，非常不规范。近年来在政府的引导下，土地流转开始组织化、规范化，这主要表现在：一是土地流转不再是口头协议而以流转合同为主；二是农户流转不再局限于熟人之间；三是农户流转方式多样化，例如转租转包或入股等；四是土地流转基本在政府引导下完成；五是流转后的土地使用情况受到政府的直接监督和管理。第二，土地流转呈规模化集中趋势，往大户和企业方向流转转移。个体流转比例下降，规模化集中是当代土地流转结果的重要特点，具体表现在：一是在政府引导下，规模化和专业化生产成为趋势，因此土地基本实现集中流转；二是农业生产组织不断丰富和壮大，例如专业大户、家庭农场、农业经济合作社、农业生产企业等，在政策引导和鼓励下，这些组织大规模吸收个体农户土地，从而使得土地规模化集中流转。
（二）土地流转的问题与原因分析1.虽然我国土地流转取得了较好的成绩，但是依然存在不少问题：第一，土地流转集中度依然较低，规模较小，企业化程度低。自2008年以来，我国大力推进土地的集中化流转，虽然发展迅速，但整体流转量不足，流转面积占总耕地面积的比重不到30%。流转后规模也较小，基本以大户生产的形式存在，规模在1000亩以下，一般在50-200亩之间。以企业形式进行农业生产的总体规模较低，据农业部统计，我国农业生产企业参与度不到3%。实际上，我国许多大户生产模式基本靠政府的补贴机制来盈利，实际处于亏本状态，并且存在盲目生产的现象。现代化企业生产方式能够及时顺应市场变化，是市场经济发展的产物，也是最高效的生产方式。企业化程度不足是我国农业生产低效的重要原因。第二，流转依然不规范，纠纷频繁。土地流转速度加快，但由于不规范导致的纠纷也非常多，这主要是因为：一是目前我国对土地的流转缺乏监督，个体农户对相关制度和法律的认知度不够，流转双方存在认识偏差，导致其合约履行困难；二是我国相关规范体系缺失或者不足，如制度缺陷、法律法规不健全等，这导致纠纷处理难度大；三是流转主体混乱，例如法律规定土地流转的主体只能是农户，但实际中政府、集体组织会利用强制手段进行流转，多方参与导致利益纠纷较多；四是流转双方存在差距，农户被误导签订合同的现象存在，农户利益被不合理剥夺，导致纠纷发生。第三，土地流转市场化不足。市场化程度低主要表现在三个方面：一是土地流转主要停留在熟人之间、个体化之间，自由流通不足；二是一些农户流转的意愿不强，处于可转和不转的状态，一些农民不愿意流转土地；三是土地流转的承接者较少，即大户、合作组织以及企业等土地承接者较少，供求都不存在竞争性。市场化程度低主要是因为三个方面：一是农村本身市场化不足，导致土地无法很好的进入市场；二是农村土地流转主体不足，农户没有市场意识，其他主体也没有强烈的进入意识；三是政府引导不够，导致土地无法良好的进入市场。第四，农户收益得不到合理保障，流转不畅。从中央做出土地流转战略时就将农村土地流转保持农业化以及保障农户的基本权益作为基本准则，但是实际中国个体农户的土地流转权益难以保障。首先土地流转的价格非常低，一亩地一般一年转让价格就几十元。二是流转时间基本被一次买断，农户未来缺乏利益保障，这导致土地流转引起的土地增收农户没有收益。权益无法保障导致农户参与土地流转的积极性降低。2.究其原因主要在于以下几个方面：第一，农村资产市场化不足。农村市场化本身的市场化程度成为重要限制，这是因为在这样的环境下，农村资产进入市场非常困难，土地市场化也非常困难。市场化程度反映了其市场体系不健全、市场监管不足等缺陷，这些缺陷一方面会阻碍土地流转的市场化，另一方面即使土地流转进入市场也会产生系列问题，如价格混乱等。第二，政府存在功能。土地流转一直是在政府的引导和鼓励下进行，政府应该表现的是间接参与的角色，这也是土地流转市场化的基本要求。但纵观我国土地流转的发展过程，政府直接参与的程度非常高，很多大户是在政府直接参与下产生，农村合作组织是在政府直接资助下建立，甚至企业进行的土地流转也有政府的直接角色。部分地区甚至存在政府利用行政手段来达到规模的目的，强迫农户的土地进入流转。此外，政府没有执行合理的监督机制，法律体系以及农村土地流转体系也不健全，导致农户的基本权益得不到保障，土地流转纠纷频繁。第三，农户传统思想严重。传统观念下，农户保持着对土地的强烈依赖性，即使其外出也无法摆脱这种依赖性。这种意识会限制土地的流转。一般其只愿意短期流转，对长期流转存在忧虑，害怕因此失去其赖以生存的土地。这种传统思想很难改变，这主要是因为一方面农户对政府政策的信任度较低，我国政策变化频繁，农户对未来收益缺乏安全感，另一方面农户整体知识水平低，对新的政策和相关知识的接受度较低。第四，当前农村土地收益偏低。土地收益较低实际上是指农业生产的收益普遍较低，这将导致三个方面的结果：一是导致当前土地流转的价格低，农户无法通过土地流转获得满足基本生活的收益；二是导致农村资本参与土地流转的量少，许多企业不愿意从事农业生产，而目前我国大户生产也大都处于亏本的状态；三是土地收益增值的部分农民无法收益。
二、土地流转过程中的博弈关系
土地流转的现状、问题和障碍是影响博弈关系的重要因素，也是博弈结果的重要影响因素。具体分析土地流转过程中的博弈情况如下。农村土地流转博弈关系的主体是参与农村土地流转的主体，即政府、农户和土地承接者（大户、农村合作社、企业或者其他组织）。这三者存在多种形式的辩证关系，关系的不同主要在于政府角色的不同。根据政府的参与情况可以分为三种：政府不参与；政府作为非利益主体的间接参与和政府作为利益主体的直接参与。
（一）政府不参与政府不参与是指在土地的流转过程中，政府不参与任何活动，不进行任何行为，农户与土地承接者处于完全自由的状态。这是土地流转发展到最后的状态：农村土地已经完全市场化，可以进行自由流通。这时的博弈是一种简单的利益博弈关系，本文将a，b，c和d分别代表博弈主体的收益大小。农户进行农村土地流转其获得的收益为a，a包括农户不进行农业生产的所有收益，即农户转让土地的收益以及从事其他劳务的收入。当农户不参与农村土地流转时获得的收益为c，包含了农户从事农业生产以及在农业闲暇时间获得的其他收入。土地承接方选择参与，其收益为b，包含了其从事农业生产的净收益。土地承接方选择不参与，其收益为d，即其不从事农业生产的净收益。从表2可以看出，其只有两种可能，合作与不合作。两方合作得到的收益为a和b，不合作得到的收益为c和d。可以看出只有当a>c且b>d，时，二者合作才能完成，否则不会合作。这是完全市场化的状态，市场中只有简单的利益关系，利益的大小决定了合作或不合作。这里的利益不仅仅是当前利益与短期利益，一般来说，无论是农户还是土地承接者，都会综合考虑长期利益和短期利益。
（二）政府作为非利益主体的间接参与当政府作为非利益主体进行参与时，二者的当前利益格局会改变，这是因为政府即使作为非利益主体，其行为也会影响双方的利益以及选择，并且其作为有指向和导向的作用。政府一般通过政策引导来改变双方的行为。这时政府行为一般存在三种选择：一是鼓励农户，从而提高农户受益；二是鼓励土地承担者，从而提高其收益；三是双向鼓励，提高双方的收益。政府采取何种行为需要根据其目标和在完全市场状态的利益关系进行权衡。假设在政府不参与的完全市场状态下，农户参与的收益要低于农户不参与的收益，那么政府为了改变农户的选择，必然需要制定对农户有利的政策来改变其选择，从而达到鼓励农户参与的目标，而如果土地承担者进行农业生产的收益要低于进行非农生产的收益，那么政府要改变其选择，必然需要制定对其有利的政策来改变其利益大小关系，从而达到鼓励其参与的目标。如果a<c且b<d，那么政府就必须进行双向鼓励。在实践中，政府的行为选择不仅仅需要考虑利益关系，也要考虑农业未来的战略以及农民的增收问题。由于我国农户当前进行农业生产的收益非常低，政府在进行土地流转与农业改造时，促进农民增收也是重要的目标，因此即使a>c，政府政策也会偏向农户，以提高其收入水平。政府会根据利益关系进行一系列行为，以促进土地流转，但其政策实施的行为效果不一定得到认可，这就是政策失效。假设政府进行鼓励农户的政策，并估计在政策实施后农户参与土地流转后的收益会高于不参与土地流转的收益，但对于农户来说，其依然有自己的评价标准，因此依然可能产生两种博弈结果，即选择合作与不合作。如果政府的引导行为要先于其他参与者的行为，后者必然会在前者行为的基础进行抉择，因此这时政府行为成为其重要的影响因素。假设政府的行为在农户与土地承担者的行为之后，那么农户和土地承担者需要预测政府的政策导向进行决定。在此，政府也会对二者的预测进行评估来实施最终的行为（见图1）。政府的行为顺序会直接影响其他参与者的行为。在某个市场状态下，土地承担者都愿意参与土地流转进行农业生产，而农户的选择不确定。如果政府给予确定的政策，并且政策在农户做出抉择之前，那么农户可以根据确定政策来决定选择。那么这时政策的效果是100%。如果政府政策在农户做出行为之后，那么农户需要考虑政策实施的可能性，那么政策的效果就小于100%，那么在同样的政策下，农户可能选择合作，也可能选择不合作。如果政策是有利的，那么效果会被缩小。如果政策是不利的，那么实际效果是增强的。因此，当政府给予有利政策时，应该提前给予确定消息，那么更多农户选择合作。如果不是非常有利的政策，那么政府可以通过提高政策预期来引导农户参与。但这种行为会影响农户对政策的长期估计。
（三）政府直接参与政府直接参与的博弈关系往往更为简单，是指政府通过各种手段来实现其目标产生的博弈关系。当政府直接参与到博弈关系中时，农户和其他经济组织就处于被动状态，即只能选择合作。这是我国当前存在的状态，例如一些乡镇基层政府组织会直接通过行政手段或者游说的方式来改变农户与土地承担者的选择。如果只有农户一方在政府不参与的情况下选择不合作，那么政府只要直接改变农户的选择即可。如果只有土地承担者在政府不参与的情况下选择不合作，那么政府只要改变土地承担者的行为即可。如果二者都选择不合作，那么政府需要同时改变双方的行为和选择。政府直接参与不一定是强制的，也可以通过未来的收益预期改变其行为。同时，政府直接参与也可以以利益主体的角色参与，即由政府担保或者政府直接签约的形式进行（见图2）。以上三种博弈在我国都存在，只是其存在的条件和区域有差别。在经济发达区域，土地流转已经达到相当程度，农户对土地的依赖思想已经改变，众多土地承担者参与竞争土地的转包或者转租等形式的土地转让，这时不需要政府进行参与，土地进行自由流转和集中。例如在广东省部分区域（从化）已经实现土地的自然流转和集中。政府直接参与的形式的存在一般包含三个方面：一是农户对土地承担者不信任，需要政府直接参与进行引导；二是土地承担者缺失，政府需要作为土地承担者来实现土地流转和集中；三是政府无法通过间接的政策来引导博弈关系的转向，但可以通过直接参与来改变。可以看出，政府直接参与一般在市场非常不规范、博弈关系严重不合作的情况下发生，这时政府往往要付出较大的代价来实现目标。我国最常见的是政府间接参与，即政府通过引导来实现土地的流转与集中。这时政府的功能主要体现在三个方面：一是制定鼓励政策，改变利益相关者的选择；二是不断完善相关制度和体系，以保障土地流转的宏观环境；三是监督功能，保障政策、制度、法律法规的实施。事实上，博弈的三个参与者，都处于理智状态，因此都遵从理性人假设。政府有自己的目标和能力，其会根据目标以及现实博弈状态进行选择，农户也能清楚辨别自己的长期与短期利益关系，从而做出最佳的决策，土地承担者也能够汇合各方信息做出最佳行为。
三、促进土地流转的创新路径分析
（一）政府方面虽然部分区域土地流转取得了良好的效果，流转比例较高，但是我国绝大部分区域的土地流转与集中还处于发展初期，因此政府一般是直接参与者或者间接参与者。对此，应该从以下几个方面来完善政府功能：第一，完善与稳定政策体系，提高政策预期。政策体系是影响土地流转参与利益与行为关系的重要因素，而政策预期是参与者对政策效果的估计，是直接影响因素。目前许多农户对是否参与土地流转犹豫不定，原因之一在于政策的不稳定导致的政策预期不稳定。建议政府对于利好政策应该在农户确定行为之前公布，以提高预期效果。对于无法给予当期利好政策的政府，为了提高土地流转效果，可以提高政策预期，在农户选择之后公布政策。第二，加强土地流转监管，减少土地纠纷。土地的纠纷的产生主要在于农户的利益得不到保障。对此应从多个视角加强监管：一是监督合同的合规性与合法性，以保障农户的基本权益；二是监督合同的平等性和收益的平等性，以保障农户的合理收益，防止农户被误导；三是监督土地流转使用的合规性和合法性，保障农户后期的基本权利，防止土地流转后非农化。第三，规范农村土地流转体系，加速土地流转。目前土地流转不规范主要表现在以下几个方面：一是自由流转较多，合同缺乏；二是合同本身存在不规范；三是土地流转非常不稳定，违约行为时常发生，而违约得不到良好的处理；四是土地流转市场化不足。对此，政府应该具体从以下几个方面着手：一是建立土地流转市场，及时公布土地流转供求信息；二是规范土地流转合同的签订和实施，保障双方权益；三是完善相关法律法规，保障土地流转市场的有序性，严厉打击土地流转的投机行为和违规违法行为。
（二）农户方面在博弈中农户是理性人，可以做出理性的选择。但是在实际中，农户思想保守而传统，其对土地的依赖性会影响其做出理性的行为，因此会降低政策的效果。为了改善农户的意识，提高农户参与的积极性，建议从以下几个方面出发：第一，加强对农户的思想教育。思想教育应该涉及以下几个方面：一是加强农户对土地流转的教育和认识。土地流转不是改变其所有权，而是改变其暂时使用权。只有农户认识到这点才能降低对土地流转的抵触；二是提高其对当代社会形势的理解和认识，尤其是农村经济发展形势的认识。许多农户目光短浅，习惯守着一亩三分地过贫穷生活。这主要在于农户对社会环境认识不足，应该加强教育，使其充分认识到只有走出去才能发展自己，固步自封只会更加贫穷。此外农村经济正在转型时期，农村内部具有广阔的就业机会，即使在农村，也能找到比农业生产更好的工作。第二，充分保障农户的短期和长期收益。实现土地流转的基础必须充分保障农户的短期和长期收益。在农村经济改革过程中，农户的非农收益可能非常不稳定，其对未来的预期会降低，因此只有保障其短期和长期收益，农户才能放心的将土地进行流转。为了保障短期和长期收益，建议流转收益分为固定收益和年度分红收益，以实现土地增收和农民增收统一的双重目标。第三，加强对农户非农技术的培训，引导农户进行非农就业。农户是否选择合作，关键在于其从事非农工作的收益。因此只有提高其非农就业的能力，保障其非农就业的收入，其才能真正从农业中解脱。总的说来，当前农村已经出现“386199”的现象，很多劳动力处于年龄结构大、知识水平低和劳动能力弱的局面，因此其脱离土地难以找到适宜的非农工作。所以应该另辟路径，开展一些针对中老年人的培训，并辅助其进行非农就业。
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为深入了解农村土地承包经营权流转情况,积极探索建立健全农村土地承包经营权流转市场,促进和规范农村土地承包经营权流转。本文就当前农村土地流转存在的问题,结合自己深入基层的调研,谈点粗浅看法。
一、当前土地流转中存在的问题
从我县土地流转整体情况看,归纳起来主要有“四多四少”:
1.自发流转多,有序流转少。目前,我县农民自发流转的占80%以上,农户委托乡村组织流转的土地不足20%,且农村土地流转行为多发生在农户之间。
2.代耕转包多,其他形式少。我县农村土地流转的形式主要有代耕转包、出租两种,但由于代耕转包或出租土地不需办理《农村土地承包经营权证》变更手续,大多数农民转包或出租土地时并没经过村级组织,也没办理合同鉴证手续。据调查,有85%的转包和出租土地没有办理合同鉴证手续。转让、互换、入股等其他流转形式进程缓慢。
3.短期流转多,长期流转少。由于出让方担心务工经商收入不稳定,担心政策变化,怕土地转出后失去土地,大多数采取短期转包的方式。据调查,我县土地流转期在两年以内的占到了80%以上,大部分是一年一签,一般的经营者不敢过多投入,造成流转效益低下,影响土地流转。
4.口头流转多,书面合同少。目前,我县多数农户在土地流转时,以口头协议进行流转的多,不签订书面协议或合同。即使有的签订了书面协议,也内容简单,形式不规范不健全。一旦发生矛盾,容易引发土地纠纷,给农村社会带来了一些不稳定因素。
二、解决土地流转问题的对策和建议
第一,加强宣传,引导土地流转。土地流转是加快农村产业结构调整、实现集约经营和提升农业产业化经营水平的前提和基础,是农业生产要素优化配置的有效途径,所以对土地流转法规政策要进行广泛宣传,着重解决对土地流转认识不深不透的问题。要有针对性地加强指导,注意抓典型、树榜样,发挥典型示范带动作用,让更多农户认识到土地流转带来的好处,增强土地流转的信心,促进农民积极、主动、自觉、自愿地加入到土地流转中来。要严格坚持依法、自愿、有偿原则,充分尊重农民的生产经营自,绝不能搞行政命令。
第二,加强服务,促进土地流转。做好土地流转指导与服务工作是各级政府的职责,必须切实摆上重要议事日程,特别是农业经管部门要帮助农民群众做好流转合同签订前的指导、审查,对已签订合同进行登记备案,出现纠纷后进行调解和仲裁。乡与村必须监督农村土地的合理使用,为土地流转及时提供政策咨询、信息服务,尤其是要建立信息平台,提供土地供求信息。还要把土地流转与农业产业结构调整有机结合起来,促进资源的合理配置,推动农业产业化发展。
第三,加强管理,规范土地流转。土地流转,必须突出农民的主体地位、尊重农民意愿,必须符合现行土地政策和中央精神,必须规范操作与管理。政府要研究制定规范土地流转的措施,形成配套的流转管理办法和经常性的工作制度,积极引导农民依法有序地进行土地承包经营权流转,促进土地流转规范化发展。
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但是有一个问题，就是如何将农民的土地集中起来和流转过程中，使农民获得长期的土地收益。土地流转应先保障农民权益，不但是市场经济在农村延伸的必然要求，还是进一步充实土地承包经营权的必然选择。
为了实现土地，特别是可耕地的经济利用效率，快速提高农民收入水平，实现土地的集约化经营，国家先后出台多项法律与法规及相应政策，促使农村土地流转，各地方为提高当地农民收入，提升地方经济增长，也出台了相应的土地流转支持政策，以促使土地流向大型经济实体或个体户，但事物都有两面性，在流转过程中或多或少会发生一些权益上的重新调整，造成一些争执，如果不及时处理与化解，或许会成为新的重大社会矛盾，现就当前土流转所形成的权益问题这争分类归纳如下：
一、土地流转过程权益争执中的官民之争
在执行国家土地流转支持政策过程中，一些地方官员，特别是基层地方官员，为了及时完成上级下达的流转任务，缓解工作压力，或者觉得当地民众素质过低，无法理解国家的产业政策，觉得需要自己的明智抉择才可给当地百姓造福，或者是为了谋取不正当利益，往往会采取非常手段，实现土地流转，最常见的是当地乡镇政府直接或间接参与土地流转工作，充当土地流转大户的先锋官，或者直接充当土地流转大户的当事人，这样往往会造成干群关系恶化，老百姓的经济利益得不到保障，当发生流转后的生产效益低下，老百姓就成了首要的受害者。老百姓就会曲解国家的土地流转政策，影响国农土地流转政策的信誉度，针对这种情况，作为地方政府，应当首先做好政策宣传工作，摆正自己的位置，认清自己是政策宣传与执行的主体，而不是土地流转政策使用与受益的主体，政府应该做好政策的宣传与执行，而不是直接作为受益主体。作为普通百姓，应当充分学习法律法规知识，认识到政府在土地流转过程中是政策的宣传者与贯彻者，在流转主体中它只是个普通的主体，当涉及与政府之间发生土地流转关系时，要做好充分的手续，比如流转合同的签订，权益分配的保障手续等等。以备发生争执时作为法律证据，用来维护自己的权益。
二、土地流转过程中的权益民企之争
在土地流转过程中，一些企业或投资人，往往利用资金优势，同时利用地方政府急于求成的土地流转政绩，会利用超越市场规律的手段，谋取土地使用权，当经营不善，公司破产时，老百姓只能听天由命，自认倒霉，事实上，这完全可以避免：一方面作为政府应当充分论证企业的经济规模与持续经营能力，建议由独立的第三方负责认证，建立完善的认证体系。同时强制要求参与风险保险。使农民的利益得到充分保证。不过，在另一方面，有些村民利用地方优势，在建设过程中故意刁难投资建设企业，强行抬土地流转市场价格，强买强卖，聚众无理取闹，给企业造成额外损失，这同样需要国家从法律、行政方面给予管理，积极宣传国家土地政策与法律，提高群众法律素质，优化建设投资环境。
三、土地流转过程中的法民之争
《土地管理法》和《农村土地承包法》中第55条第2款规定：“土地承包方案以及土地发包给本集体以外的单位或者个人承包，应当经本集体村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意。”可见，土地流转受让主体身份的限制造成土地承包权流转的封闭性，从而土地承包权无法按照市场方式自由转让，对土地资源的合理配置制造了障碍。转包、转让、互换、入股和租赁，是农村土地流转的主要形式。土地承包经营权流转应当遵循以下原则：（一）平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转；（二）不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途；（三）流转的期限不得超过承包期的剩余期限；（四）受让方须有农业经营能力；（五）在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。凡是违反以上规定的各种土地流转行为均涉嫌违法，而村民对此行为若是知情太晚，就会造成建设到一定规模之后，发生建设停滞，产生建设成本的巨大浪费，而这种现象的产生，就是民众法律知识的了解过少或过迟产生的，而这种损失显然不能由百姓来买单，而百姓所签字相应合同或协议也成了非法的，对此，政府当加大监管力度，严防违法土地流转行为的发生.杜绝百姓与法律的纠纷，对于一些基层村干部，对于处理村民长期外出、五保户死亡、女子外嫁后遗留的土地时，往往在处理时出现法律上的偏差，对于新开发土地，户口外迁产生的土地，也常会出现处理上的漏洞，这些都要求上级政府当给予更多的政策引导与管理，才能避免违法行为的发生，保护好居民的土地权益。
四、土地流转过程中的其他争执
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【关键词】农村土地；土地产权；土地流转
农村土地包括耕地、宅基地、草地、林地、荒地和道路、水面、场院等十地资源。其中，耕地最为重要。在我国，土地流转一般就是指耕地流转，但也包括诸如山地、草地、荒地、水面等土地使用权的变更或转移。
1 农村土地流转相关概念
农村土地产权：法律上是指农村土地权利人之间的权利义务关系，包含农村土地的所有权、使用权、收益权和处分权等。
农村土地流转：农村土地流转是指农村家庭承包的土地通过合法的形式，保留承包权，将经营权转让给其他农户或其他经济组织的行为。农村土地流转是农村经济发展到一定阶段的产物，通过土地流转，可以开展规模化、集约化、现代化的农业经营模式。广义的定义认为农村土地流转包括土地产权变更及土地利用方式转变，包括农业用地流转和非农建设用地流转；狭义的定义只包括农业用地流转，非农建设用地则不属于土地流转。
2 我国农村土地流转现存问题
2.1 土地流转机制不健全
目前，农村土地流转虽然很普遍，但是并没有形成规模化的市场，是具有自发性的零星式的流转交易，供应方和需求方之间没有形成有效的信息交流，并且各相关部门无法有效沟通，信息闭塞，严重阻碍土地流转向规模化和市场化发展。另外，价格评估、公证交易、信息咨询等机构的职能不完善，也没有相关政府机构的监督保障，农业主管部门对农村集体土地的管理职责不明确，因此未形成健全的土地流转机制。各部门重复出台法律、法规、政策甚至法律、法规、政策存在不一致、甚至相悖的现象。有关土地流转审批、合同手续、流转资料匮乏等成了刻不容缓、亟待解决的问题。
2.2 部分干部群众思想过于保守
部分干部群众对土地流转缺乏认识是目前制约农村土地流转规模化的首要问题。一方面，部分农村基层干部没有经过深入系统地学习国家的法律法规政策，对近几年的的土地政策理解不透彻，对土地流转思想的认识不够，不清楚土地的归属、承包、经营权属等，甚至错误地把土地经营权流转理解成变卖土地承包权或者所有权，害怕因此违背我国“坚决不允许变卖土地”的土地政策，而触犯法律。
另一方面，由于我国几千年来形成封建传统思维，农民对长期以来的赖以生存的土地形成了强烈的依附心理，因此他们担心如果到城里生活，除了无力购买昂贵的商品房以外，更不可能享受城镇职工所享有的医疗保障、教育、养老保险等权利，而且原来自己在农村承包的土地因为长期居住在城里而被别人占有，甚至还有些人对今后国家土地私有化心存幻想，种种问题心理势必阻碍土地在更大范围内进行大规模的合理流转。
2.3 农民的合法权益缺乏保障
规定，农民通过承包土地获得其经营权，并且在承包期内享有对所承包土地自主经营、转让、出租等权利。但是即使农民转让了土地，其个人利益也无法从根本得到保障，因为农业产业受自然灾害和市场带来的风险很大。而且有些农民与企业主签订的合同期限都比较长，一般来说合同中的补偿价格是固定的，短期看来貌似农民获得了一定收益或经济补偿；但从长远发展的眼光来看，随着经济发展及物价的上涨，企业的经营收益是会有大幅度增长的，而这时农民靠出租土地获得的收益却还维持在几年前甚至几十年前合同上固定金额的水平，这势必损害农民的长远利益。此外，部分企业在包租大片农村土地以后，由于各种主观或客观的原因而从事其他非农行业的经营，例如耕地建楼、办厂，从根本上改变了土地的农业用途，合同到期后农民也无法继续耕作。
农村土地流转由于缺乏完善的法律和制度的保护，在很多情况下存在不合规定的土地流转现象，如缺乏透明度、没有实行公开招标、没有按照规范的合同文本签订流转协议等。其中，农民之间的土地流转十分不规范，一是不按规范签订合同，权责不明，甚至与现行法规相矛盾相冲突；二是个别土地流转合同未经公证机关公证或有关管理机构审查、鉴证；三是口头约定土地流转，没有书面合同或书面合同内容不完整，甚至还有些农民未经村集体审查就私下约定，这是法律所不允许的。
目前，大多数乡镇都没有建立起完整的土地流转合同档案，农村土地流转资料档案相对比较缺乏。
3 我国农村土地流转现存问题成因分析
3.1 农村土地市场不成熟或未建立
最合理公平地将土地资源划分到各村每一个人手中是不可能做到的，因此要保证土地产权的完整准确性，便就可以通过发展、改革、流通逐步完善土地资源达到最佳配比。
目前看来，市场条件下的土地流转还是盲目的、具有自发性的，不规范的土地使用权交易，严重影响国有土地市场的有效经营运作，并且制约了农村土地流转的正确发展，导致政府及相关部门机构无法掌握准确的数据，因而国家无法在宏观上控制调节土地。因此，必须为土地供应总量的计划调节提供合理准确的依据，保证土地市场供需平衡。否则，不但国家投入的巨额资金得不到回报，还会给国家土地利用规划、区域战略规划、城市总体规划、土地用途管制等带来隐患，从而严重影响农村土地权属管理。
3.2 城乡二元制度导致农民土地流转意识淡薄
我国由于长期存在严重的城乡分隔二元结构，致使农民普遍存在小农思想，严重阻碍了土地流转的进行。农民依靠种地生存繁衍生息，即使他们意识到守着“一亩三分地”根本无法达到小康水平，多年积累下来的思想局限性也使他们不愿离开自己祖祖辈辈赖以生存的土地。虽然很多人外出争工，但仍把家里的土地作为最后的保障，而不愿出让。这样就造成了土地资源的极大浪费，无法产生收益。
其根源在于目前我国城乡分隔的二元结构。由于农村人口不能享受同城市市民的社会保障体系，并且医疗卫生、教育文化、养老保险等方面的风险都由农民个人承担，加之公共品供给缺失，进城的农民工工资水平低，甚至被克扣、拖欠，其权益无法保障，付出与所得的反差，致使农民不愿放弃家中赖以生存的土地，对于土地流转顾虑颇多，观念意识跟不上市场经济发展的要求。
3.3 缺乏规范的操作程序和健全的法律规定
农村土地立法不足、缺乏规范土地流转的法律、法规及政策。在进行农村土地流转时出现的很多问题都还没有明确的解决方法，例如土地流转的前提条件、合同双方的权利义务及主体地位、收益分配等问题均缺乏必要的法律规范。现行的法律没有一部针对土地流转作出了明确的规定，导致农村土地流转私下签订的合同不是前后矛盾就是权利义务不均，这将带来不必要的司法纠纷，并且为解决纠纷造成了难度和增加了成本。立法不足为一些乡镇制定“土政策”提供了“方便”，使集体土地流转损害农民的权益。
目前，政府及有关部门机构一方面积极鼓励进行农村土地流转，而另一方面又没有制定规范的操作程序及建立完备的农村土地流转法律法规政策，这就会严重影响到土地规范、合理、有效的流动，也为少数不法分子“暗箱操作”提供了可能。
4 我国农村土地流转优化策略
4.1 建立健全机制，完善法规政策
目前全国处于农业产业结构调整的重要时期，实现农村土地流转、优化农业资源配置成为发展现代化农业的首要前提。针对不健全的流转体制，以国家土地法规政策为基础，结合实际问题制定保证土地使用权流
转顺利实施的法律法规和政策措施，建立具有完善法规制度政策的健全的土地流转机制，避免土地流转中的“土政策”--“一哄而起”；其次增强“尊重农民意愿”的土地流转意识原则，保证农民长期的、有保障的土地使用权，以规范引导正确处理集体与农民的利益关系，建立良性的并且有序的土地流转程序。坚决不改变土地所有权和土地使用性质。
不仅要把农村土地流转及其相关内容纳入我国已经颁布实施的《土地管理法》、《农业承包合同管理条例》等法律中，还应该出台专门的法律法规以规范农村土地流转，如2005年颁布的《农村土地承包经营权流转管理办法》，进一步完善了土地流转的详细做法、基本原则、流转程序、合同规范、监督管理、受让双方的权责等，使得土地流转有法可依、有据可循，确保农村土地使用权平稳地流转和有效地推广。
地方政府须在不违背我国现行法律法规的基础上，根据中央相关法律法规出台或完善符合实际、可操作性强的土地承包政策法规，以保证农村土地流转的进程。
4.2 政府积极参与引导，解放农民思想纠正错误观念
面对农村土地流转的新形势，政府应当广泛宣传，积极引导，纠正农民在土地流转时的旧的错误观念，保证土地流转健康有序进行。具体可通过座谈会、接待日等方式，向农民宣传有关土地承包、土地流转的政策法规，统一并深入理解土地流转的含义。各乡镇村政府应及时明确第一责任人及直接责任人，由农业综合服务中心具体实施，辅之相关部门的密切配合，加强经管站的业务训练，使其承担起土地承包流转的业务指导等相关工作。与此同时，政府应积极创建示范典型，使农民消除疑虑，认识到土地流转的益好，熟悉规范操作程序并主动进行参与。
另外，政府及相关部门在推广土地流转制度时，应制订土地流转法律法规，建立土地交易市场，并通过给予一定的经济支持确保农民的利益错误！未定义书签。。农村经管部门要充分发挥其职能优势，做好农村土地流转的指导及管理工作。应制定切实可行的土地经营长远规划，作好土地整理存档工作，优化土地利用结构，改善农业生产条件和生态环境，依法规范管理土地的承包流转。同时，签订土地流转合同的时候要规范合同管理，以确保其真实有效、有据可查，不但使土地流转运行规范，还要保证好农民的利益。
4.3 构筑覆盖整个农村地区的社会保障制度
实现土地承包经营权流转的首要条件是要打破传统的城乡二元结构，完善农村社会保障体系，使得农村人口享有社会保障。这样才能使从事非农产业的农民安心离开“土地”，把依托的重心转移到非农产业上去。而进城争工的农民工应该纳入城市人口的劳动保障待遇。
要从根本上解决农民工问题，政府及相关部门要以改革创新为动力，坚持当前和长远相结合，从打破城乡二元结构着手，研究解决涉及农民工利益的深层次问题。并且大力推行工资集体协商制度，通过多种方式帮助进城务工的农民，例如帮忙解决农民工子女上学难问题。
逐步建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度，建立保障农民工合法权益的法律法规和执法监督体制，建立惠及全体农民工的城乡公共服务体系。
参考文献
[1]田野. 中国农村十地流转：现状，问题及对策建议[J]．经济师，2004，8.
[2]赵莉. 诸城市农村土地流转问题研究[D]，中国农业科学院硕士学位论文，2009.
[3]百度百科，baike.省略/ view/6054077.htm
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关键词：农地流转；意愿；政策导向
导言
关于我国农地流转出现的原因，理论界已经给出不少有价值的观点。有学者通过问卷调查分析后认为其主要原因是实行家庭承包责任制以后，农村家庭主要劳动力已转向了第二、三产业，并获得了比从事农业生产更高的效益。政策趋向和一些新的因素在农村推进，如工商资本进入农业等导致我国农地使用权流转。由于农户分散经营和规模化经营之间的效益差异及从事农业生产和从事非农业产业的收入差异，农地使用权出现了实现流转的内在动力。农户异质性人力资本划分为务农优势、务工优势、务农与务工优势相当三类，基于“经济人”理性，农民一旦根据异质性人力资本追求利润最大化，那么农民就具备了农地流转的意愿，并得到加强。因此如果推动农村劳动力转移，就可能加快农地流转。随着非农就业机会的增加和非农收入的提高，土地的社会保障功能逐渐减弱，加之年轻人对土地耕种的意愿不断下降，会有越来越多的农户期望土地转出。
从以往的研究中可以看出，影响农地流转的因素是多种多样的。这种多样性的前提是不同的自然条件、经济社会状况、文化传统和政策环境，因此，影响农地流转的共性背后必然存在着诸多的差异，而对于一个地区农地流转意愿差异性的调查分析，是该地区政策制定的现实依据。基于此，对山东省农地流转的现状进行实证分析，并在此基础上把握其内在动力，这对于优化农地流转政策，促进城乡一体化发展是非常必要的。
1、山东省农地流转现状与特征
山东省是农业大省，同时也处在工业化、城镇化快速发展的时期。农地流转成为生产力发展、生产方式调整、产业结构转型背景下的必然趋势。基于山东省土地流转相关数据，可以发现近几年山东省农村土地承包经营权流转的大体状况、基本特征和未来趋势。
1.1 流转规模扩大化
根据山东省2008、2009年数据统计资料，2008年山东省家庭承包土地流转总面积为3099713亩，家庭承包经营的耕地面积为90182951亩，流转面积占耕地面积的3.4371%；2009年山东省家庭承包土地流转总面积为4717240亩，比2008年增长了52.1831%，家庭承包经营的耕地面积为90493544亩，流转面积占耕地面积的5.2128%，比2008年增长了1.77个百分点。各个城市2008、2009年的家庭承包土地流转面积如下图，我们可以看到，大多数城市2009年土地流转面积都比2008年有所增加，整个山东省的农地流转规模呈扩大趋势。
1.2 区域化现象显著
由下图可见，各地区的农地流转的发展速度不尽相同。潍坊的发展速度最快，2008年潍坊的农地流转面积为349566亩，占家庭承包经营耕地面积的3.623%，2009年潍坊的农地流转面积为840415亩，比2008年增长了140.4167%，其次，烟台、济宁、青岛、临沂、泰安等地的农地流转面积也有较大幅度增长；而滨州、聊城则出现了负增长。可见各地的农地流转发展状况参差不齐。
1.3 流转形式选择多样
土地承包经营权流转的形式多种多样，2009年山东省统计资料如下表，山东省土地流转形式有转包、出租、互换、转让、股份合作以及其他多种形式。其中，转包和出租是土地承包经营权流转的主要形式，2009年山东省转包面积占流转面积的44.794%；出租面积占30.462%，比2008年提高了2.24个百分点。
1.4 流转程序日益规范化
农地流转行为中，很多流转只是口头约定，并没有签订正式、有效的书面合同，缺乏规范的法律程序与步骤，一旦出现异议，则很容易引发土地承包经营权的纠纷事件。比较山东省2008与2009年的土地流转合同份数，见下表，2009年签订的合同数量达到753899份，比2008年增长了53.0446%，说明山东省农地流转程序逐渐走上法制化、规范化的轨道。
1.5 流转去向多样化
农地流转去向中，农户转入占绝大多数，高达60%；除了农户转入，近几年企业转入数量也逐渐增加，2009年，山东省企业转入土地数量在所有流转去向中高居第二；其他也有转入合作社或流入其它主体。
若将农地流转从根本性质上来界定，它就是商品经济市场上商品的一种交换与买卖，是农村土地承包经营权在不同主体之间的流动与转移。只不过这个经济市场具体微观到了土地流转市场，商品种类具体到了农村土地的承包经营权而已。但这个市场和一般的商品经济市场存在着差别，它的高效、健康运转比一般的商品经济市场的有效运转更有难度。这个状况的存在是必然的，这是由农地流转市场上特殊的商品属性和特殊的买卖双方及我国特殊的国情决定的。
农地流转市场上所买卖的商品就是农村土地的使用经营权，我国农村土地产权制度不统一，土地的所有权归国家或农村集体所有，我国宪法规定，农村土地的所有权不能买卖，因此农地市场上买卖、交换的是土地在某一时间段内的使用经营的权利。并且土地也与一般商品不同，它具有价值的再生产功能，还是一种有限的资源，尤其是耕地存在数量的多少，对于我国的粮食安全具有重要的意义。土地产权制度所属于不同的主体，不同的主体必然有不同的利益需求，极容易造成不同主体间的利益冲突。但是所有权与使用权分离是可以成立的，房屋租赁市场就是一个很好的例子，但这必须以明晰的产权边界为前提，否则是造成市场的混乱，以及主体合法利益无法保证。
农地流转市场的出现，其根本原因是市场供求双方的需求导致的，随着非农产业的发展，非农就业人数增多，大量农民离开土地，闲置土地的存在为农地流转市场提供了商品资源，这就催生了农地流转的供方产生；自然风险和市场风险的加剧、市场竞争的激烈化，对农业生产提出了更高的要求，规模化、机械化成为当代农业的发展趋势，因此打破目前各家农户分散经营模式成为急需解决的问题，这就需要土地规模的适当合并，农业生产者为了追求更高的利润，就需要迎合现代农业的发展要求，这促成了农地流转市场中需方的形成。供需双方的出现为农地流转市场形成提供了根本动力，形成了理论上的可能性；在我国，法律允许农地生产经营权在不同主体之间流动，这为农地流转提供了现实可能性。允许农村土地生产经营权流转，是对我国农村生产制度的进一步完善，是对的补充。
2、影响土地流转意愿的因素
土地流转的实现受到多种因素的影响，其中有主动流转的因素和被动流转的因素。其中，基于农民愿意的土地流转是最根本的，也是最值得提倡的。
2.1 农民是否愿意参与农地流转，首先受到农地流转价格的直接影响，这是最直接的诱导因素。土地流转价格首先受土地本身资质的影响，比如土地的肥沃程度、再生产能力、地理位置、交通条件等，但在农地流转市场上，最终均衡价格的形成是由土地的供求双方决定的。供给曲线与需求曲线的交点就是均衡价格水平，但是除了价格本身高低外，非农产业的迅猛发展为部分农民提供了非农就业，因此农地流转市场上土地供给数量就增加了，造成供给曲线向右下方移动；受农业现代化和机械化的影响，农民、企业将土地转入的需求也加大，因此需求曲线向右上方移动，但是变动后的均衡价格的高低受需求曲线和供给曲线向右移动相对幅度的大小决定。若是需求曲线的移动幅度高于供给曲线的移动幅度，最终的均衡价格比之前的均衡价格要高；若是供给曲线的移动幅度高于需求曲线的移动幅度，最终的均衡价格比之前的均衡价格要低。我们将农户类型划分为纯农业农户、兼业农户和完全非农农户，考虑将土地流转出来，对于纯农业农户来说，只有在流转价格与农业生产收益持平或高于的时候，才会考虑是否会把土地转出；对于兼业农户，也会家庭经济收益最大化以及农业劳作与非农就业、闲暇的替代效应；对于完全非农农户，流转价格的高低对他们的影响要低一些。从转入方向来考虑，无论是农户还是企业都会考虑流转成本与收益的关系，只有在土地所带来的收益高于土地租金的前提下，才会考虑将土地转入。兼业农户家庭的存在，在非农边际收益大于农业边际收益的情况下，才会选择转出土地。这里就会发现一个问题，转入和转出都会比较土地收益和土地租金的关系，也就是说，要想有土地流转的经济动力，那么在土地租金一定的前提下，就必须使流转后的土地收益增加，即流转后的土地收益是高于农户分散经营的收益的。
2.2 周边区域内非农产业的发展程度是农民是否愿意参与农地流转的潜在动力。在同一区域内，在资源一定的条件下，各项资源在农业产业和非农产业的分配是此消彼长的，这里所说的资源当然也包括人力资源，也就是说，一般情况下一个地区的非农产业发展的越好，非农就业人数就越高，这样就会有大量的农民从土地上抽离出来从事非农产业，非农就业的收入水平和劳动条件都比农业生产具有相对优势，因此造成农民向非农产业持续不断的转移，致使大批的土地处于闲置状态（当然会有部分农民选择兼业，同时顾及非农工作和农业生产）会促进农民将手中的土地流转出去。
2.3 土地农业产值水平的高低，左右了农民对于土地的重视程度。土地的农业产值水平越高，在农民的家庭收入中所占的比重就越高，农民对于土地的依赖程度就越高，从事农业生产的积极性就越高，就越会握紧手中的土地，将土地转出的意愿就越弱；相反，土地产值越低，农业收入在农户家庭总收入中的比重就越低，农户对于土地生产的依赖性就越小，从事农业生产的积极性越小，将土地流转出去的意愿就越高。例如，寿光田柳镇的土地流转率很低，农民的土地流转积极性不高，后经调查发现，田柳镇一家农户一个大棚的年收入就能达到2万元，与在外务工收入基本持平甚至高于在外务工收入，农业产值较高，那么从事农业生产对农民具有更高的诱惑力，农民更愿意从事农业生产而不是将土地流转出去。
2.4 农民的受教育水平和文化偏好影响农地流转。农民受教育水平的高低最明显的作用体现在农民掌握农业生产技术的多少上，同时也潜在影响着农民的认知水平和接受新事物的速度。通常情况下，受教育水平高的农民比受教育水平低的农民更容易进行土地流转。在山东省土地流转调查中可以发现，土地流转的主体中，中、青年农民所占比例要远远高于年纪大的农民。文化水平越高，非农就业能力会越高，对土地的依赖程度越低；也更容易学习、掌握新的农业生产技术，具有更高的胆识和眼光，会大胆的租入土地，运用新的专业生产技术，想方设法的降低生产成本，实现规模经营，提高农业生产率，获得更高的经济收益，将农业生产作为一项事业来发展，而不是当作生存的必需。相反，文化水平越低，传统思想越浓重，对土地的重视程度越高，对土地流转行为越排斥。拥有土地使用权的是广大农民，这是一个特定的群体，这一群体的聚居密度高，受传统思想影响较深，接受教育程度普遍偏低。在农村，绝大多数农民认为农民种地是天经地义的，土地是祖祖辈辈的依靠，农民的生活环境一直在告诉他们土地的重要性，长期积累的经验能左右人的偏好及认知，这种传统的土地文化经过垂直的代际传播，导致了农民内生偏好的形成，因此农民思想深处已经认可了这种观点，在对待土地是否转出的问题上，对土地有着本能的有一种控制偏好，这种偏好在农民的思想深处占据着极其重要的位置，这是农地流转在农村推行阻力重重的重要原因之一。
2.5 社会保障水平和政策的导向作用影响农地流转。农民对于土地的依存观念是否改善，很大程度上依赖于当地的社会保障制度是够健全。土地对于农民的意义，不仅仅有解决就业的功能，还是生存的基本保障，尤其在我国，自古以来，土地都是农民安身立命的根本，土地作为生产资料，承担着农民的就业和生存的双重保障作用，维持着农民的基本生活水平。因此，在农村社会保障机制不健全的地区，农民就会缺少生存的基本安全感，农民就会紧紧握住手中的土地，即使闲置、撂荒也不肯流转，要起码保证对土地的绝对支配权。在农民传统的观念里，即使生活再艰辛，只要有土地，就能够养活家人，日子就能过下去，如果手中没有了土地，也就失去了生存的最后一道保障网。随着农村社会保障制度的不断完善和深入，将会为农民提供更多的福利，在客观上也促进了内地流转规模的扩大和进程的加快。另外，政府政策、文件的出台，对农民是否进行农地流转具有重要的的导向性作用。例如，我国土地使用权30年不变的政策，就增强了农民土地使用权稳定的信心。国家对于农地流转的优惠措施和扶持政策，会在相当程度上促进农地流转行为的发生。
3、结论及政策导向
具备了农地流转的偏好才发生的农地流转行为我们将其定义为主动流转，但是具备了农地流转偏好，农地流转行为也不一定会发生。由上述分析可知，在实现中，农地流转这一行为的发生中还会受到诸多主客观条件的制约，要促进农地流转行为的发生既要培养农民的流转偏好，又要完善流转过程中的各种客观条件。那么，反过来说，已经发生了土地流转行为，也不一定就意味着农民具有了农地流转的偏好。比如受城镇化发展的影响或国家某项政策影响，农民是在不具备农地流转偏好的前提下接受了农地流转的事实，也就是被动流转。健康、自然的流转应以主动流转为主流，因此在推动农村土地流转的过程中，应循循善诱，创造有利的环境，引导农民首先形成积极的意愿。
历史的经验证明，在农村改革的过程中，顺乎农民意愿的政策就是好的政策，反之，违背农民意愿的政策就会在现实中处处碰壁，因而也会阻碍改革的进程。人民群众是历史的创造者，同时也是制度创新的主体。在农地流转的过程中，政策的制定和落实要注重两个方面。首先，政策的制定要以农民的真实意愿为依据，要建立在充分调查研究的基础之上；其次，政策的落实需要农民的广泛参与，因此需要因地制宜，在实践中总结经验，推动政策和制度的不断完善。
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The Analysis of Farmers’ Preference and Behavior
for Farmland Transfer in Shandong Province
WU Zhong-zhe WANG Jie
(1. Shandong University，Jinan 250100；2. Shandong Economic University， Jinan 250002)
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关键词：农村土地;流转现状;问题;对策研究
中图分类号： F321.1 文献标识码： A DOI编号： 10.14025/ki.jlny.2016.24.041
农村土地流转是农民在保证自己土地承包权的基础上，把之前享有承包权的土地转让给其他农民或耕种组织以获得利益的一种土地处置权利。这种行为是市场行为，是在公平、自愿、有偿的基础上进行的。土地流转主要包括转让、入股、互换和出租等多种形式，土地流转可以解决农村劳动力过剩，有利于优化农业经济结构和土地资源合理配置，并提高劳动生产率。最终达到促进农业发展，促进农业增效，农民增收。
1 当前农村土地流转过程中存在的主要问题
经过多年的努力我国农村土地流转工作已经取得了一定的成绩，但是在其发展过程中难免会遇到一些问题，这些问题如果不能得到重视和解决，会制约农村土地健康流转，影响农村经济的健康发展。总结当前我国农村土地流转过程中存在的主要问题有：一是土地流转流程不规范，制约农村土地健康流转;二是对于农村土地流转的资金支持有待提高，政策扶持有待完善;三是农村土地流转的市场机制不健全，监管机制不完善。
1.1土地流转流程不规范，制约农村土地健康流转
当前土地流转过程中，还存在农户之间通过口头约定流转土地，没有正规的合同，更没有依照法律规定办理相关的农村土地流转手续，从而导致后期矛盾的产生，导致土地流转不符合法律规定，矛盾纷争频出，影响土地健康流转。同时也存在农村土地流转难度大，农民对于土地的依恋情结严重的问题。农民认为土地就是自己的命根子，不愿意流转出去，或者不清楚土地流转的真正内涵。还存在土地流转价格不断上涨，土地承包期限较短且不稳定的问题。大部分土地承包合同的时间为1年～5年，由于承包期短承包户很难进行长期种养殖计划，承包户很多人不愿意购买大型农业机械及进行农业基础设施的整修，而粮食生产中的大型农业机械购置、农业基础设施的改造、农田土壤结构的改良等都需要进行长期投资，从而影响农业的可持续发展。
1.2对于农村土地流转的资金支持有待提高，政策扶持有待完善
农村土地的健康流转需要资金的支持和政策的扶持。目前，我国农村土地流转的融资渠道少，对于农村土地流转的资金支持还不够，政策扶持上也有待进一步提高。尤其是政策扶持应该针对不同地区提出不同的政策扶持办法。
1.3农村土地流转的市场机制不健全，监管机制不完善
目前，我国土地流转的市场机制尚不健全，流转的市场也尚未形成。大部分地区土地流转信息体系尚未建立起来，土地流转双方信息有效对接机制也未形成。土地流转的显示大厅尚未建立，相关的工作人员配备不全。部分地区为了完成流转指标，有重复申报流转面积的现象存在，例如将修路、建厂面积等非农业用地都统计为流转面积。流转过程中，乡、镇、村级政府组织在协调引导、土地调剂、矛盾处理、监督管理方面，没有发挥好应有的作用，强制、强迫进行土地流转的现象仍存在。
2解决当前农村土地流转问题的对策分析
农村经济部门要正视当前问题所在，积极采取有效措施，迎难而上，为进一步做好农村土地流转打下坚实基础。要想解决当前农村土地流转工作存在的问题，以下几个方面的工作不容忽视：一是要不断完善土地承包经营权确权;二是要加大对农村土地流转的资金支持;三是建立土地流转鼓励机制，培育规模经营主体。
2.1不断完善土地承包经营权确权
土地确权是土地流转的前提，土地承包经营权越明确，产权关系越清晰，越有利于土地流转。因此要妥善解决土地承包权确权问题，做好土地确权登记，切实做到确权后的承包合同和承包经营权证书发到农民手中。完善承包经营权，保证农民对土地的占有、承包、使用和流转的权利，以促进土地快速有效流转。
2.2 加大对农村土地流转的资金支持
在土地流转备案基础上，组织土地流转管理服务组织进行流转建档，以规范土地流转行为。要督促建立多渠道的农村金融资金来支持土地流转。例如对农村信用社进行改革，以补充本金，使之成为土地流转资金支持的主力。要鼓励村镇银行和小额的贷款机构加大对农村土地流转的资金支持。政府要出台相应政策，向土地流转的大户提供土地承包经营权抵押贷款，以保证他们有足够的资金进行土地流转。
2.3建立土地流转鼓励机制，培育规模经营主体
鼓励长期在外的农民进行期限较长的土地流转，并对流转期限长、规模大的农户给予一定的奖励。同时要让懂技术善管理的土地流转大户优先进行接受流转的土地，要鼓励农民持自己的土地入股土地合作社。通过一系列鼓励奖励政策，推动农业产业化的大企业发展，帮助他们提高技术水平和装备水平，培育有实力的规模经营主体。
3结语
土地流转关系到全国农民切身利益，关系到社会大局的稳定，做好土地流转，以使土地发展适应农业发展的规模性和重要性。要积极探索土地流转，创新土地流转制度，通过租赁、土地入股、土地合作社等多种土地流转形式推动农村土地快速有效流转。
参考文献
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今天的全区农村土地流转现场会是区委、区政府经过研究后决定召开的一次重要的会议。会前，区府办、农业局、莲花镇对现场和会议的组织作了认真准备和安排。应该说组织得不错，内容丰富，现场有示范，经验可学习。莲花镇、横路乡两个发言材料都很有特点，请大家相互借鉴、相互学习。蔡区长作了十分重要的讲话，阐述了农村土地流转工作重要意义，明确了下一步工作的任务和要求。蔡区长的讲话立意高，政策性、操作性强，具有很强的针对性和指导性，请各位一定要认真学习，因地制宜、扎扎实实地贯彻落实。
近年来，我区土地流转工作虽然取得了一定的成效，但还处于刚刚起步、破题阶段,与湖州、绍兴、义乌等地相比还有一定的差距。为认真贯彻蔡区长的讲话精神，全面推进我区土地流转工作，我再强调几点。
1、加强组织领导、广泛宣传引导。
区里成立土地流转工作领导小组，各乡镇（街道）也要抓紧成立组织。要抽调农业、土地、司法等部门的人员，成立一个法律政策指导组，为开展土地流转的乡村提供具体指导。乡镇（街道）要依据有关法律、法规和政策，借鉴莲花、横路试点乡镇经验，结合本地实际，提出农村土地承包经营权流转规范管理工作实施方案，方案要求在1月15日前报区政府办公室。同时各级要相关召开会议，介绍经验，给群众算账、讲道理、讲法律、讲政策、讲好处，充分征求群众意见，做好群众思想工作。
2、把握流转原则、规范流转手续。
土地流转，政策性强、涉及面广，在推进过程中必须注意把握好原则。要以法律政策为依据，这是最根本的原则。一定要认真学习法律、研究政策，鼓励有条件的乡村在法律、政策的框架下，在体制机制方面大胆探索；要以群众自愿为基础。群众是土地流转的主体，做好群众工作是推进土地流转的基础，不能搞一刀切、搞强迫命令。要让群众明白，土地流转，仅仅是土地使用权的流转。从我们现在了解的情况看，个别农户之间小规模流转的也不少，这说明群众有这个意向，但是这种流转没有规范手续，容易引发矛盾和纠纷，而且土地的效益也没有明显增加，要在群众自愿基础上，重点推进土地向种植大户、向有实力的农业企业、专业合作社流转。要以增产增效为目的。土地流转不是简单的换人种地，一定要与新农村建设、与发展现代农业、与加强农村基础设施建设、与全民创业紧密结合起来。首先是土地流转后，土地怎么办？重点要向农业企业、专业合作社，向种养大户集中，才能最大程度实现增产增效。二是土地流转后，人怎么办？要流向城镇，流向非农产业，实现全民创业，多渠道就业。这两个问题解决了，土地流转就是成功的。
在土地流转中，我们还有很多需要规范完善的地方。要规范流转的主体，要把专业合作社、农业企业、种养大户等受让方，作为重点进行规范。还要规范流转的合同，要在双方自愿的前提下，使用全区统一规范的合同样本，签定合同，明确流转形式、数量、年限、条件和双方的权利责任。并在区、乡、村三级登记备案。
3、建立五项机制、强化三大服务。
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统筹城乡发展是推动工业化、城镇化、农业现代化“三化”联动的中枢。在统筹城乡发展过程中，土地资源始终是制约“三化”互促互动的关键瓶颈。近年来，在推进工业化、城镇化进程中，由于征地制度改革不深化，补偿机制不健全，征地难、拆迁难、项目落地难的矛盾和问题十分突出；在推进农业现代化进程中，由于农村土地使用制度改革不彻底，农村土地使用权流转不规范，分户分散的土地经营模式，严重影响农业规模化经营、产业化发展。如何依法推进农村土地使用制度改革，促进农村土地使用权规范流转，推动农业向规模化、集约化、产业化经营转变，提高土地资源利用率和产出率，是摆在各级党委、政府及其领导面前一项重大而紧迫的课题。
1 土地流转和适度规模经营基本情况
白银市三县两区有69个乡镇，706个行政村，4 480个村民小组，农业人口134.7万人，农户30.7万户，耕地面积28.73万hm2，人均耕地0.21 hm2。截止目前，已经签订农村土地承包合同29万户，颁发农村土地经营权证29万户，占总农户数的95 %。近年来，白银市把促进土地承包经营权的流转作为推进农业适度规模经营、发展现代农业的重要抓手，把白银区做为土地流转试点区，其他县区分别确定2～5个乡镇为试点，多措并举，积极推进农村土地有序流转，取得了一定的成效。截止目前，全市实现农村土地流转1.10万hm2，其中：转包0.57万hm2，占流转总面积51.5 %；转让0.22万 hm2，占流转总面积20.4 %；入股113.33 hm2，占流转总面积1.02 %；出租0.15万hm2，占流转总面积13.24 %；互换等其他方式0.15万hm2，占流转总面积13.84 %。全市规模经营50～100亩的单位136个，100亩以上的单位65个。规模经营面积2.01万hm2，占农村土地总面积的6.99 %，其中承包户合作经营面积1.42万hm2，承包集体经济耕地面积0.15万hm2，租赁农户耕地经营面积0.44万hm2。
2 土地流转和适度规模经营中存在的问题
2.1 群众观念滞后，流转意愿淡薄
由于农民对土地流转政策法规理解不透，认识不足，害怕流转出土地会影响其承包经营权，部分农户对土地流转心存疑虑，宁愿将土地撂荒或者弃耕，也不放心流转土地。
2.2 土地资源分散，形不成规模效应
白银市农业生产区域性特征明显，灌区和山区差异性大。半干旱、干旱山区面积较大，农业效益低下，农民土地流转愿望强烈，但由于土地以山地、坡地为主，不易整合，一些业主不愿意参与土地流转；沿黄灌区及经济发达区，土地相对集中，但由于人多地少，大多数农户发展设施农业和高效农业，收益较好，农民不愿将土地流转出让。这种两难局面，制约了土地流转的规模化和集约化。
2.3 政策依据不全，容易出现矛盾纠纷
中央对农村土地流转作了“依法、自愿、有偿”的原则规定，但在流转程序、流转手段、流转档案管理等具体操作方面没有实施细则，缺乏规范性和约束力。同时，由于缺少应有中介服务组织，当前土地流转大多是农户自愿、自发进行，土地流转不够规范，容易引发农村各类矛盾。
2.4 扶持力度不够，管理服务机制不健全
各县区政府没有适时出台一些扶持政策，实行一些专项奖励制度。市县区相关部门也没有明确如何为规模经营户提供技术服务和帮助其融资等优惠条件，一些种养大户和农村合作组织参与流转的积极性不高。
2.5 土地经营主体融资困难，流转渠道不畅
土地流转经营户一般没有贷款担保单位，又不能将土地使用权作为贷款抵押，很难从金融部门得到贷款，也难从其他途径筹集资金。据对全市一些流转大户的调查，普遍反映缺乏经营资金，经营规模难以扩大。
2.6 农村社会保障跟不上，流转积极性不高
由于农村的养老、医疗、社会救助等社会保障体系不健全，农民主要还是依靠土地收入解决看病、上学、养老等问题，普遍把土地作为最基本的生活保障来看待，对于流转土地存在后顾之忧。特别是部分年龄较大的农民，尽管已经没有精力和能力经营好承包地，也不愿将土地流转出去。
3 土地流转和适度规模经营的对策建议
根据白银市实际情况，为了更好地利用农村闲置或粗放经营土地，积极引导农村土地流转，促进农业规模经营，提高农业组织化和产业化水平，提出如下建议。
3.1 强化宣传示范，确保自愿流转
针对农民对土地流转政策认识不到位问题，加强对土地流转有关政策措施的宣传，让农民知晓土地流转的原则和政策，消除误解，自觉自愿参与土地流转；针对干部在指导土地流转中政策不清问题，加强对干部的教育，坚持“土地承包经营权流转不得改变土地集体所有性质、不得改变土地农业用途、不得损害农民土地承包权益”的原则，引导和鼓励农民以托管、互换、租赁、入股等形式，加快土地流转步伐。针对农民对土地流转等待观望问题，各县区可根据不同类型农业区域产业发展状况，实施不同方式土地流转示范点，通过典型示范，让农民看到土地流转带来的实际利益，转变观念，放心流转。
3.2 搭建服务平台，确保依法流转
借鉴先进地区的经验，按照有关政策法律法规，采取多种方式，建立健全土地流转服务体系。
3.2.1 建立土地流转市场 尽快成立市县区、乡镇农村土地流转市场和农村土地流转服务管理中心，为农村土地有序规范流转搭建良好平台，依法规范农村土地流转行为。
