农村土地流转规定范文

导语：如何才能写好一篇农村土地流转规定，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：农村土地；承包经营权；流转

土地是中国最为稀缺的资源之一，是农民赖以生存和发展的基础，是农村经济的稳定与发展的核心。构建良好农村土地制度的一个重要方面就是建立科学合理的农村土地承包经营权流转制度，以此来促进农村土地要素在法律范围内的合理流动，从而达到土地资源的合理配置，提高土地资源的开发利用率。但由于相关法律制度的极不完善，加上规范的农村土地市场尚未形成，导致农村土地承包经营权流转过程中出现很多问题，不利于农村经济的稳定与发展，必须尽快完善我国农村土地承包经营权的流转制度。

一、目前农村土地承包经营权流转制度存在的问题

我国法律对土地承包经营权流转的规定过于笼统而简单，未形成完备的法律体系，其系统性、针对性、可操作性不强，导致目前农村土地承包经营权在流转过程中面临各种障碍、出现各种问题。

1、农村土地承包经营权流转制度对土地产权主体虚置

我国《宪法》规定：“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。”《土地管理法》规定：“农村集体土地属农村集体所有。”这里的“集体”是指全体农民集体，但“集体”这个泛指的概念无法落实到个人，实践中自然会出现集体的代言者。目前，在农村土地的使用管理上，这个代言者往往为县(镇)、村、村民小组三级组织交叉担任，并未建立起一个独立的农民集体组织，由此导致了农村土地所有权主体的虚位。我国农村集体同时扮演着土地所有者和经营管理者的双重角色，其职责规定不明确。由于土地产权关系混乱，导致各方的权责利不明确，使得各利益主体行为极不规范、利益分配也不合理，因此土地制度难以形成有效的激励和约束。

2、我国土地承包经营权流转制度对土地流转方式规定模糊

《物权法》第133条：“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地，依照农村土地承包法等法律和国务院的有关规定，其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转。”《农村土地承包法》第32条：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。第49条：“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。”

以上规定存在以下模糊之处：

第一，关于抵押方式规定和“其他方式流转”规定不明确。我国《担保法》规定承包人依法通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地并经发包方同抵押的，可以抵押。但是由此可以推理出以家庭承包方式取得的土地承包经营权是不能抵押的。此种规定很不合理，目前很多动产、不动产所蕴含的动态价值已经超过其静态价值，如果这些财产不能抵押，其经济效用就不能得到最大程度的发挥，从而阻碍农村经济发展。目前农民可以作为抵押的其他财产有限，导致农民贷款、融资很困难。既然我国法律已允许以家庭承包方式取得的土地承包经营权可以转让，就应该允许其可以进行抵押，这也符合担保法的原理。另外，对于农地的“其他方式流转”规定不明确，“其他方式”到底是何种方式，是否可以任意创造，规定非常含糊。如果没有法律和政策上的明确指引，很多农户对土地流转可能性无法判断，土地承包经营权流转就无法顺利进行。

第二，《农村土地承包法》第3l条第1款在实践中难以落实。该规定指出：“耕地或草地承包的承包人死亡，承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承”。对土地承包经营权并未明确为“继承”，对“林地的承包经营权”法律却规定能够继承，同一权利因客体不同而赋予不同的法律后果，容易造成法律适用上的混乱。从保护农民利益的角度出发，法律应允许土地承包经营权以继承的方式流转。否则以户为单位的家庭承包一旦家庭成员全部死亡，最后一个死亡的成员应当按照继承法的规定继承承包收益，但继承人不能继承土地承包经营权，承包地由发包方收回，土地承包经营权消灭。如果承包方家庭最后一位成员死前将耕地或草地承包经营权转让(出租或入股)给继承人之外的其他农户，《农村土地承包法》第31条规定的发包方依法收回承包土地的规定就会落空。如果规定家庭承包取得的土地承包经营权都可以依法继承，避免法律条文之间的冲突或矛盾，更有利于提高承包方在农村承包地上投入的积极性和信心。

3、引导土地承包经营权流转的中介机构效率不高

我国目前的法律对土地承包经营权流转的中介服务机制没有专门规定，实践中对某些地方新生的农村土地流转服务机构，老百姓仍持观望态度。比如2008年成立的重庆市渝北区“农村土地流转服务管理中心”，旨在对渝北区可流转土地进行整理、登记、汇总，进而土地流转信息。开张不久即引来了周边地区农民的关注，但多数都没有实际开展业务。从市场经济的需求而言，市场中介服务体制是市场本身形成的必要条件。土地经营权流转涉及到多个主体，即所有权主体、承包权主体、使用权主体的经济利益，复杂的转让程序要求有完善的中介服务机构为之服务，如资产评估机构、委托机构、法律咨询机构、土地投资机构、土地融资机构和土地保险机构等。这需要利用政策引导和市场调节因素，构建一个包括土地供应、使用、收益、权责、服务五项机制在内的科学完备的调控体系。

4、现行土地承包经营权流转的限制性规定过于严格

我国现行法律对农村土地承包经营权流转的主体和范围进行严格限制。如《土地管理法》规定：“农民集体所有的土地由集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的必须经过村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府批准”；《农村土地承包经营权管理办法》第九条规定：“受让方应当具有农业经营能力”，互换要求是在同一集体经济组织的承包方之间进行，转让要求受让方只能是从事农业生产经营的农户且转让方必须有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源；入股限定在承包方之间}转包限定在本集体组织内部等。这些限制性的规定使得“农民退出土地的成本非常高”，导致一些缺乏经营能力而又想退出的农民可能被禁锢在土地上，而一些富有管理经验、拥有先进技术设备的组织和个人无法进入农地从事生产经营，使得土地的利用率和农户的种地积极性受到极大影响，农业的市场化和规模化进展缓慢。

5、农村土地承包经营权流转的登记管理制度存在缺陷

我国的农村土地登记制度一直处于薄弱和被忽视的状态，大量的农村土地承包经营合同签订以后，根本就没有取得土地承包经营权证、林权证、草原使用权证。我国对不动产的变动采取登记生效主义，但《农村土地承包法》和《物

权法》对农村土地承包经营权采取登记对抗主义，这样就产生了矛盾。因此加强土地权属管理是解决农村长期存在的土地问题的关键。

6、农村土地承包经营权流转过程中侵权现象严重

我国当前的农村土地市场没有完备的地价评估体系，土地承包经营权价格的估算缺乏相应的参考标准，农村土地市场的供求机制、价格机制、竞争机制尚未形成，缺乏完善的市场服务体系和有效的市场运行机制，从而导致土地市场供求失衡。以上因素导致农民权益受到严重侵害的问题较为突出。比如有些地方为了降低开发成本和便于招商引资，借土地流转为名，强迫农民长期低价出让土地承包经营权；有些地方随意调整承包地，在土地承包经营权流转过程中与民争利。

二、完善我国农村土地承包经营权流转制度的建议

1、制定颁布《农地产权法》以明确土地产权主体

土地产权明确是交易的前提，没有明晰的产权制度，在农村土地承包经营权流转过程中就会导致物质交换法律关系的混乱，农民的合法权益易受到侵害。这需要统一集体所有权的主体，取消乡(镇)、村以及村民小组三级所有的分化现象。具体做法是确立村民委员会作为集体土地所有权主体的代表。因为村民委员会是农民民主选举产生的基层组织，具有较高的威信，能够代表农民的共同意愿独立行使权利，承担民事责任，最适宜充当农村土地所有权的代表。

2、鼓励承包经营权人采取多种方式流转土地承包经营权

首先，要赋予农村土地承包经营者的农地抵押权。土地承包经营权作为物权，物权人对其权利在效力上具有可处分，法律应当赋予土地承包经营权人的抵押权；其次，要允许土地承包经营权以继承的方式进行流转。从保护耕地、鼓励承包人对土地持续投入以及促进农业稳定发展的角度，允许其继承人继续承包利大于弊。为平衡农户间的利益及农村集体的利益，可以采取继承人与发包人签订新的合同方式，适当增加新承包人的义务。如果继承人均为非务农人口，除非该继承人自此从事农业生产经营活动，否则应在规定时间内，将土地承包经营权转让给从事农业生产的其他人；第三，对其他流转方式可予以一定的明确。我国法律还应鼓励土地承包经营权人采取多种方式流转，如入股、出典、委托转包、家庭联产承包合作经营、交付土地承包经营权由他人代耕代种等等。

3、取消关于土地承包经营权流转的不合理限制

从法律角度来看，对土地经营权流转的不合理限制与土地经营权的物权属性不相吻合，其实质是对农民行使土地权利的一种干预。随着农村二、三产业的发展及市场经济的建立与完善，农民的就业途径更为广阔，农民与土地的关系也日趋松散，依赖土地而生存的现象将越来越少。因此，法律对农村土地承包经营权的流转做如此严格的限制完全没有必要。建议取消对土地承包经营权流转的不合理限制，尤其是废除土地承包经营权的转让须经发包人同意的规定，从而为土地承包经营权自由流转创造一个良好的法律环境。

4、完善土地承包经营权登记制度

通过对农村土地的承包经营权登记，可以使农民获得对农村土地的物权的法定效力。土地承包经营权登记的公示作用和公信力是以健全的制度为基础的，不健全的登记制度反而会破坏登记的作用。国家也可以出台相关措施和政策，减免农民的登记费用或者进行补贴，为农村土地的流转创造一个良好的环境。同时，土地承包经营权登记提供的土地信息为国家准确拟定土地税率、平横征收税收提供了必需的依据，为实现土地税收征收的国家公平与效率、国家收入最大化提供了必要保障。

5、发挥政府在土地承包经营权流转中的指导和管理作用

在农村土地承包经营权流转过程中，作为直接管理的政府部门应当发挥积极作用，切实履行其对土地承包经营权流转的指导、服务与管理职责。比如加强信息中介服务机构建设，可以考虑设置专门的职能机构如农村土地流转中心，负责农村土地承包经营权流转的管理工作。另外，要注意做到政府行政权力与农民权益保障的平衡，依法规范政府征地行为。

6、积极培育农村土地流转市场，规范流转市场秩序

要着手建立土地承包经营权流转市场的运行机制，着重建立健全农村社会保障体系、土地承包经营权的价格机制、土地承包经营权交易的中介机制、土地承包经营权收益分配机制的建设。对农地承包经营权的价格实行公平地价制度，确定与国有土地使用权价格相协调的农村土地承包经营权流转的基准地价，由土地管理部门定期公布，建立健全农村土地承包经营权流转价格评估制度，使农村土地承包经营权的交易活动公开化、契约化、货币化，提高农村土地承包经营权流转市场的透明度。出台法规对有关农村土地承包经营权流转的合同内容进行明确规定，使双方权利义务法定化，以供当事人在签订土地流转合同时予以借鉴。

三、结语

妥善解决“三农”问题，关键是建立、完善农村土地承包经营权制度及其流转制度，使法律赋予的农民的“财产权”真正落到实处，增加农民收入，促进农民生活水平的不断提高。相信我国必将会将这一问题解决好，将农村土地流转市场搞活，实现土地资源的有效配置，缩小城乡差距，改变城乡二元经济体制模式，从而推动中国农村经济的跨越式发展。

参考文献：

[1]王利明主编：《物权法专题研究》(上)，吉林人民出版社，2002年1月第1版.

[2]常红晓：《地权回归》，载于《财经》杂志，2008年第21期.

[3]孔善广：《农村土地管理问题的“悖论”》，载于乡镇论坛杂志社编：《农民土地权益与农村基层民主建设研究》，中国社会出版社，2007年1月第1版.

[4]丁关良：《土地承包经营权基本问题研究》，浙江大学出版社，2007年10月第1版.

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1、 把保护农民土地财产权放在首位

一旦农村土地流转放活之后，城市资本允许进入农村土地，掌握大量资本的城市居民可以拥有几千亩、甚至上万亩的土地，他自己不耕作，雇佣原地居民耕作，这样就可能出现农民将大量土地卖给城市居民的现象，当然这只是一种假设。如果政府不采取措施强制规定，就会有一些地方政府为了推行所谓的“规模经营”，通过各级政府的权力，很有可能将大片土地转让到城市居民手中，导致出现城里的所谓“大地主”。而这不是我省推进农业“适度规模经营”的初衷。因此，有必要采取一定措施，对相关法律法规进行修订完善。此外，鉴于现阶段农村土地的社会保障功能，如果不把保护农民土地财产权放在首位，对个人最高农地拥有量进行限制，则很有可能出现一边超大规模的“地主”，一边无地农民的情况，导致农村两级分化，影响社会稳定。

2、保证土地的使用效率

农村土地流转的出发点是要合理配置土地资源，确保土地的使用效率，实现土地适度规模经营。从目前农村土地利用情况看，“”，经营规模过小，增加了农业生产的管理成本，从而难以形成规模经济效益，难以形成有效竞争，也不利于农业科技水平的提高1。这阻碍了土地利用效率的提高，造成土地资源的浪费。因此，今后必须改变这种状况，一方面，加大先进科技成果的应用推广，提高农业生产率，调动农民生产的积极性，通过规范土地合理流转，实现土地适度规模经营，防止出现土地抛荒现象。另一方面，改变现有农户家庭半自给性、小规模土地承包经营基础上的农民兼业化，追求土地经营目标投入产出收益的最大化，提高土地配置效率。

二、农村土地流转后的合理使用

1、 严格按照相关政策法规进行土地流转，确保土地农业用途不变

当前，我省仍是一个农业大省，而且土地资源十分有限，耕地数量更是有限，无论从土地作为农民的社会保障角度来讲，还是从粮食安全角度考虑，严禁借用土地流转之际随意改变土地农业用途就显得格外重要。因此，有必要按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，不断完善农村土地管理制度，坚持最严格的耕地保护制度，规范农村土地流转及流转后的使用。

2、加大土地流转宣传力度

加大土地流转的宣传，提高农民“土地是财富之母”的意识，特别要让农民了解土地流转的前提条件和农村土地流转应遵循的基本原则，熟悉土地流转的相关政策法规；同时，还应让农民知道，土地不仅仅是就业和生存的手段，更是一笔庞大的资产，加快土地流转正是合理利用这一资产、增加要素收入的有效途径，因此，一定要规范土地流转，确保土地性质和用途不变。此外，还可通过板报、村民广播等载体，让农民了解到除建设依法征用集体土地外，村集体无权在承包期内单方面不签合同、不发证书、解除承包合同、强行收回和调整农民承包地，进一步规范农村土地流转，确保土地合理使用。

3、 加强土地流转监管，规范土地农业用途

当前，各级国土资源部门一定要加强流转土地用途的监管，坚决禁止以土地流转为名改变农用地用途特别是基本农田用途的违法行为。同时，要建立健全全省各地农村土地流转市场体系，培育土地流转主体，加强农村土地流转的管理和服务，鼓励引导专业大户、农民专业合作社、农业龙头企业等主体，发展多种形式的适度规模经营，鼓励引导农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，防止出现土地撂荒和粗放经营等现象。

三、 农村土地流转的产权主体

当前，我省农村土地流转存在由于土地权属不明而导致的流转混乱、效率低下等问题，相关法律法规对土地所有权主体的经济地位、法律地位、财产地位及其职能范围、行为方式等没有明确规定，这不利于农村土地流转的有序健康进行。

1、健全农村土地流转的相关法规政策，明晰农村土地产权制度

土地是农民的基本生产资料，农民对土地的依赖性很强。因此，有关部门应重视对《农村土地承包法》的修订和完善，切实解决当前土地流转过程中的产权主体不清的问题。同时，还应进一步建立和完善土地流转的其他政策法规，尤其是土地分配政策，应适当体现均衡原则，即实现农村土地经营权的动态监管和分配。区分情况收回符合条件成员的承包权并再流转或承包给新增人员。具体做法建议将其写入相关规定中，制定成《农村土地承包细则》，使其具有很强的可操作性。

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关键词：农村；土地流转；关键问题

农村土地流转，从严格意义上讲即农用地使用权流转，土地的流转本质上是农户对所拥有的集体土地承包经营权的交易。

1.农村土地流转的前提条件

农村土地流转是一个渐进的过程，不能冒进，更不能不考虑中国实际盲目推进，急于求成，应在进一步完善政策法规，坚守基本条件的前提下，逐步实施。

1.1把保护农民土地财产权放在首位

一旦农村土地流转放活之后，城市资本允许进入农村土地，掌握大量资本的城市居民可以拥有几千亩、甚至上万亩的土地，他自己不耕作，雇佣原地居民耕作，这样就可能出现农民将大量土地卖给城市居民的现象，当然这只是一种假设。如果政府不采取措施强制规定，就会有一些地方政府为了推行所谓的“规模经营”，通过各级政府的权力，很有可能将大片土地转让到城市居民手中，导致出现城里的所谓“大地主”。而这不是我国推进农业“适度规模经营”的初衷。因此，有必要采取一定措施，对相关法律法规进行修订完善。此外，鉴于现阶段农村土地的社会保障功能，如果不把保护农民土地财产权放在首位，对个人最高农地拥有量进行限制，则很有可能出现一边超大规模的“地主”，一边无地农民的情况，导致农村两级分化，影响社会稳定。

1.2坚持守住18亿亩耕地这条红线

土地制度是农村和我国的基础制度。按照中央农村土地管理制度，允许土地流转的前提是坚持守住18亿亩耕地这条红线，划定永久基本农田，确保基本农田总量不减、用途不变。

1.3保证土地的使用效率

农村土地流转的出发点是要合理配置土地资源，确保土地的使用效率，实现土地适度规模经营。从目前农村土地利用情况看，“”，经营规模过小，增加了农业生产的管理成本，从而难以形成规模经济效益，难以形成有效竞争，也不利于农业科技水平的提高。这阻碍了土地利用效率的提高，造成土地资源的浪费。因此，今后必须改变这种状况，一方面，加大先进科技成果的应用推广，提高农业生产率，调动农民生产的积极性，通过规范土地合理流转，实现土地适度规模经营，防止出现土地抛荒现象。另一方面，改变现有农户家庭半自给性、小规模土地承包经营基础上的农民兼业化，追求土地经营目标投入产出收益的最大化，提高土地配置效率。

2.农村土地流转后的合理使用

2.1严格按照相关政策法规进行土地流转，确保土地农业用途不变

当前，我国仍是一个农业大国，而且土地资源十分有限，耕地数量更是有限，无论从土地作为农民的社会保障角度来讲，还是从粮食安全角度考虑，严禁借用土地流转之际随意改变土地农业用途就显得格外重要。因此，有必要按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，不断完善农村土地管理制度，坚持最严格的耕地保护制度，规范农村土地流转及流转后的使用。

2.2加大土地流转宣传力度

加大土地流转的宣传，提高农民“土地是财富之母”的意识，特别要让农民了解土地流转的前提条件和农村土地流转应遵循的基本原则，熟悉土地流转的相关政策法规；同时，还应让农民知道，土地不仅仅是就业和生存的手段，更是一笔庞大的资产，加快土地流转正是合理利用这一资产、增加要素收入的有效途径，因此，一定要规范土地流转，确保土地性质和用途不变。此外，还可通过板报、村民广播等载体，让农民了解到除国家建设依法征用集体土地外，村集体无权在承包期内单方面不签合同、不发证书、解除承包合同、强行收回和调整农民承包地，进一步规范农村土地流转，确保土地合理使用。

2.3加强土地流转监管，规范土地农业用途

当前，各级国土资源部门一定要加强流转土地用途的监管，坚决禁止以土地流转为名改变农用地用途特别是基本农田用途的违法行为。同时，要建立健全全国各地农村土地流转市场体系，培育土地流转主体，加强农村土地流转的管理和服务，鼓励引导专业大户、农民专业合作社、农业龙头企业等主体，发展多种形式的适度规模经营，鼓励引导农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，防止出现土地撂荒和粗放经营等现象。此外，应全面规范农村土地流转合同，使用统一规范的合同文本，并指导土地流转双方签订合同，及时办理土地流转当事人提出的签证申请，纠正土地流转双方违反有关土地管理法律、法规和政策方面的约定，确保流转后的土地农业用途不变。

3.农村土地流转的产权主体

当前，我国农村土地流转存在由于土地权属不明而导致的流转混乱、效率低下等问题，相关法律法规对土地所有权主体的经济地位、法律地位、财产地位及其职能范围、行为方式等没有明确规定，这不利于农村土地流转的有序健康进行。

3.1健全农村土地流转的相关法规政策，明晰农村土地产权制度

土地是农民的基本生产资料，农民对土地的依赖性很强。因此，有关部门应重视对《农村土地承包法》的修订和完善，切实解决当前土地流转过程中的产权主体不清的问题。同时，还应进一步建立和完善土地流转的其他政策法规，尤其是土地分配政策，应适当体现均衡原则，即实现农村土地经营权的动态监管和分配。区分情况收回符合条件成员的承包权并再流转或承包给新增人员。具体做法建议将其写入相关规定中，制定成《农村土地承包细则》，使其具有很强的可操作性。

3.2严格执行土地法律法规，完善土地承包手续

要求出让方和受让方必须根据（（中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国合同法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》及其有关法律法规的规定进行土地流转，并签订合同。在合同中双方应明确土地流转的方式、流转土地的用途、土地流转的时限、土地流转的数量及费用、土地流转的类型、面积和质量，双方的权利和义务、合同的变更与解除及其他约定等内容。同时，还应进一步完善土地承包手续，避免或减少不必要的纠纷。

4.土地流转的价格机制形成

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关键词:农村土地;承包经营权;流转;机制

20世纪80年代初,我国推行的以户为单位、双层经营、统分结合的农村土地经营制度,赋予了农民土地承包经营权,“耕者有其田”做法极大地促进了农民个体积极性和农业生产力的发展。近20年来,随着城市改革的深入,工业化与城镇化的发展,城乡差别的扩大,农村劳动力向城镇的转移,农户的分家细化及经营农业欲望和能力的弱化,农地破碎现象突出,农业劳动生产率下降明显,难以适应现代社会对农业提出的现代化要求。要改变这一状况,途径之一是通过合法有序的方式和办法,促进农村土地承包经营权从分散向集中流转,从粗放经营者向集约利用者流转。目前,我国农村各地出现了农地代耕、出租、转包、置换、入股合作等流转农村土地承包经营权的现象,尤其在社会经济比较发达、交通条件比较便利的地区。但总体来看,我国农村土地承包经营权流转面不大、程度不高,需要进一步推进。

一、我国农户农地承包经营权流转所需的主要条件

我国农村土地承包经营权流转需要一定的条件,这些条件包括了农村土地承包经营权供方的、需方的以及政府的,关键是政府的农地流转政策、农地需方的诉求和农地供方的意愿。

(一)制度安排对农地流转的许可

目前我国有多项法律赋权农户和农民集体组织进行农地承包经营权流转。我国《土地管理法》明确规定:土地使用权可以依法转让;农民集体所有的土地,可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营,从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。《农村土地承包法》中规定:国家实行农村土地承包经营制度;国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转;农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式,不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地,可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包;通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。并规定,土地承包经营权流转应当遵循平等协商、自愿、有偿的原则,任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转;不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途;流转的期限不得超过承包期的剩余期限;受让方须有农业经营能力;在同等条件下,本集体经济组织成员享有优先权等。我国《农村土地承包经营权流转管理办法》对农村土地流转当事人、流转方式、流转合同、流转管理等都作了明确具体的规定,为我国农地流转提供了法律和制度上的保障。

(二)农民的意愿和能力

农民是农村土地流转的当事人。当前我国农村实行的“家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”,是赋予农民长期土地使用权的制度。我国《农村土地承包法》明文规定,农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有。农民集体所有的农村土地实行农村土地承包经营制度;农村土地承包后,土地的所有权性质不变,承包地不得买卖;任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利;承包方的土地承包经营权,任何组织和个人不得侵犯。这说明,农村土地是农民集体的,承包地是承包农户的,农民集体土地与农户承包土地是否流转,必须由农民集体组织和农户来决定。农民集体组织和农户是否流转土地承包经营权,又取决于他们对土地的控制欲望、土地开发经营的利益比较、工商业的就业机会、社会保障制度的保障程度、农地流转的规范程度以及农民集体组织和农户的判断和处事能力。农民愿意流转自己土地承包经营权,主要是基于土地流转有利可图、有信誉保证、有规范便携的流转手续、有维权法律保障,土地流转后有就业门路、有长远稳定的社会保障。

(三)农村土地承包经营权需方及其行为

农村土地承包经营权的需方,是希望获得流转农地承包经营权经营农业的当事人,即农村土地承包经营权流转的受让方,他们“可以是承包农户,也可以是其他按有关法律及有关规定允许从事农业生产经营的组织和个人”。社会对农村土地承包经营权的需求,是农户土地承包经营权得以流转的重要条件。在发达地区农村土地承包经营权流转情况比较多见,主要原因是这些地区存在着大量需要流转农地承包经营权的个人、企业或团体,如农村经济能人、农业专业户、农民专业合作社、农业龙头企业等,他们需要土地进行农业开发。农村经济能人、农业专业户、农民专业合作社、农业龙头企业对农地承包经营权的需求及其对农户的劝导、利诱和信誉保障等,有助于促进农户农地承包经营权流转。

(四)农地流转的切实利益

如前所述,农民流转承包土地经营权,主要是期望从农地流转中获得实物、租金、转包费、管护以及提高地力等利益,目前无偿的土地流转虽有存在,但并不普遍,尤其是向农业龙头企业、农民专业合作组织、非本村农业经济能人的流转。因此,保障农民农地流转权益,让农民真正得到农地流转的实惠,是确保农村土地承包经营权长期流转的重要条件。我国《农村土地承包经营权流转管理办法》中已明确规定,承包方有权依法自主决定承包土地是否流转、流转的对象和方式。任何单位和个人不得强迫或者阻碍承包方依法流转其承包土地;农村土地承包经营权流转收益归承包方所有,任何组织和个人不得侵占、截留、扣缴;受让方将承包方以转包、出租方式流转的土地实行再流转,应当取得原承包方的同意等等,为保障农民流转农村土地承包经营权利益提供了法律依据。

(五)工作机会与社会保障

农村土地承包经营权流转与社会提供的就业机会和农村社会保障密切相关。一方面,对青年一代农民而言,他们对农地的依赖远没有他们先辈那样强烈,他们中的许多人对承包地的经营是一种无奈的选择。如果城中有充分的就业和工作机会,将有助于这部分人出租和转包承包地经营权给善于经营农地的人和单位,以在获得工资性收入的同时,获得一份承包地经营权流转的利益。另一方面,农户经营小规模的农地虽然挣钱不多,但仍为衣食住行重要保障。如果农村有完善的社会保障让农户免于承包地经营权流转后的温饱顾虑,让其有稳定的经济来源,将有助于促进农户农地经营权的流转。

(六)其他条件

第一,自然条件。一般情况下,经济发达、交通便利的地区,因农产品及其加工品输入输出比较便捷,农村土地承包经营权流转受让方更愿意选择。同时,这些地方工作机会比较多,农户通过流转农地经营权可获得更多的收益。农村土地承包经营权流转现象也多见于这些地区。丘陵、平原区与山区相比,因农业相对易于连片开发,农地流转相对较多。第二,辅助条件。主要包括农地流转供求信息、地方政府政策及其服务、地租与承包费等方面。通常,地租和承包费比较低,地方产业经济政策比较优惠,政府服务比较良好的地区,农地流转的情况比较多。

二、我国农户农地承包经营权流转的主要障碍

目前我国农地流转速度比较缓慢,主要因素有以下方面:

(一)农户地权意识比较强

目前我国大部分农户对承包地仍有强烈信赖和眷恋,拥有和经营承包地就等于拥有了一切,尤其对中老年农民而言,由于文化水平、劳动技能、生活方式等原因,承包地仍然是他们生活的主要来源,因此,固守于小块农地,循规蹈矩地耕作,已成为他们永久不变的生活惯性,他们很少考虑农地承包经营权的流转问题。

(二)农户流转农地处置能力还比较弱

部分农户希望通过农地流转来改变农业生产和经济状况,但因自身能力不足,不知如何与承包商、租户打交道,如何办理农地流转的各项手续,如何签订农地承包经营权流转合同,如何取得流转农地的收益,如何解决农地流转中出现的利益纠纷问题等,因此限制了农户农地承包经营权的流转。

(三)缺乏农地承包经营权流转受让户

目前,我国商业资本对农业有所渗透,但并不大,农业龙头企业不发达,农村中的农民专业合作社、农村经济能人不多,社会对农村土地承包经营权流转的需要还比较有限。因此,尽管现在我国农村地区有许多农户想出租、转包自己撂荒的、不想耕种的承包地经营权,但因需求缺乏而流转不出去,尤其在欠发达、交通不便利的地区。

(四)农地流转供求信息渠道少

一方面,有哪些农户需要出租、转包承包地经营权,并以怎样的条件出租、转包哪些地块,等等,受让方不得而知;另一方面,承包地的受让方是谁,他们以怎样的条件、方式希望获得怎样的承包地地块,等等,农户无从知晓。这样,就限制了承包地经营权的有效流转。

(五)缺乏农地流转的有力组织者

农户农地承包经营权的流转,一般由需方向农户或农民集体组织提出对农村土地承包经营权流转的需求,再由农户或农民集体组织干部(村委)集合相关地块农户商议,由农户代表或村委与需方进行农地流转条件谈判,签订出租或转包合同,然后组织村民进行农地承包经营权流转。一些地方因缺乏得力的村干部或经济能人,有农地流转需求而无农地流转组织,农地承包经营权难以流转。

(六)农地流转利益缺乏保障

一些进行了承包地经营权流转了的农户,因受让方不履行承诺、享受不到地租上涨及作价入股利益、农地受到破坏等原因,与受让方间的纠纷不断,因而导致农地流转的中断或不延续,并带来农户在流转承包地时的利益担忧,影响了农地流转。

(七)农地流转服务管理缺位

国家《农村土地承包经营权流转管理办法》虽然明文规定农地经营权的流转要签订流转合同,由农村土地发包方和乡(镇)人民政府农村土地承包管理部门管理农地经营权的流转,但农地经营权是农民集体组织和农户,地方政府管理名不正、言不顺,加上人力、经费不足,管理工作不到位,分散农户难以获得高效服务,因而影响了农地流转。

三、建立促进我国农地有序流转的机制

要解决好“有地不种,想种没地”的问题,关键是建立起促进农户农地承包经营权流转的有效机制,使农户、农民集体组织、农村经济能人、农业龙头企业等积极参与到农地承包经营权流转中来,更好地开发利用农地资源。

(一)完善农村土地承包经营权流转管理

第一,强化农村土地承包发包方的责任。农村土地属农民集体组织所有,农民集体组织作为发包方和农地流转的管理主体之一,应主动担负起辖区内农地流转中的组织、计划、执行、控制、协调等责任,促进本村、本屯农户农地承包经营权的有序合法流转。第二,强化乡(镇)人民政府农村土地承包管理部门管理职能。乡(镇)人民政府农村土地承包管理部门除承担接受农地流转报告、指导签订农村土地流转合同、保管农村土地承包经营权流转合同及有关文件、文本、资料等归档,调解农村土地承包经营权流转发生争议或者纠纷的责任外,还应承担起加强发包方在农村土地流转管理中的监督职责。一是加强土地流转合同管理。提高土地流转当事人对合同重要性的认识,提高农地出租、转包、转让的签约率,减少和避免农地流转纠纷。二是加强土地流转利益分配环节监督。避免以各种名义参与租赁费的分配或者获得“倒包”中的差价,尊重和保障农地流转当事人的权利。三是加强流转土地用途管理。避免农地流转为其他用地,加强对基本农田的保障,减少农地流失。

(二)成立农村土地流转服务机构

第一,成立农村土地承包经营权流转中心(或土地流转站)。由乡(镇)人民政府农村土地承包管理部门与农村土地发包方共同组建乡镇农村土地承包经营权流转中心,为农地承包经营权流转户提供农村土地承包经营权流转合同签订指导,提供土地流转供求信息、流转土地经营情况、公证及合法维权服务等,为农民流转承包农地经营权提供便利,减少农户农地流转顾虑和流转手续,降低农地流转成本。第二,成立农村土地承包经营权流转代办机构。允许办各种所有制性质的农村土地承包经营权流转机构,为农户、农民集体组织、农业龙头企业代办农村土地承包经营权流转事宜,如接受委托进行流转土地的四至、坐落、面积、质量等级评定;农户农地承包经营权供给情况及农业龙头企业农地需求状况调查;替农地流转当事人办理农地流转各项手续等。第三,成立农村土地承包经营权流转当事人互助会或协会。使之成为集合农村土地承包经营权流转当事人,促进农村土地承包经营权流转当事人信息交流,协调解决农地流转实际问题的平台。

(三)建立农村土地承包经营权流转市场

建立农村土地承包经营权流转市场,用于开展农村土地承包经营权的认定、农村土地承包经营权招投标流转、农村土地承包经营权流转信息等,为农村土地承包经营权出租、转包、置换、折价入股、招标、挂牌、拍卖等运作提供平台。目前我国各地农村常住户经营耕地面积构成中,租入、包入、转入地占实际经营耕地面积10%左右,据此计算,当前农村土地承包经营权流转面积约1.8亿亩。随着农村工业化、城镇化步伐的加快,农业劳动力向工副业的转移,农民外出务工时间及人数的增加,政府促进农地承包经营权支持政策的不断完善,农户、农民集体组织对农村土地承包经营流转的要求将进一步增大,流转面积将进一步增多,这就需要有一个功能齐全、公开透明、服务便捷、规范有序的农村土地承包经营权流转市场体系为之服务。为适应这一要求,我国应逐步建立起以农民集体为主体、层次多级、服务齐全、管理规范的农村土地承包经营权流转市场,促进农村土地承包经营权“招挂”流转。

(四)建立和实施农地有序流转激励机制

中央及地方政府出台相关政策措施,支持和促进农村土地承包经营权有序流转。第一,设立农村土地承包经营权流转项目基金。用于农村土地承包经营权流转项目的开发建设,如乡村农户土地承包经营权流转示范、农地集中整治、流转农地农民培训、就业与再就业援助等。第二,实行农村土地承包经营流转财政补贴。对流转农地承包经营权的农户、农民集体组织,按流转农地面积的多少,予以一定的财政补贴,以鼓励他们有序流转农村土地承包经营权的行为。对通过农村土地承包经营权流转建立起来的农民专业合作社、农业龙头企业,予以事业费补助。第三,建立农村土地承包经营流转优惠税制。对规模以上有序吸纳流转农地的农村经济能人、农民专业合作社、农业龙头企业,予以减税让利。第四,建立促进农村土地承包经营流转融投资政策,予以进行农村土地承包经营权流转的农户、农民专业合作、农业龙头企业等低息、贴息贷款,提供担保贷款,扶持其进行农地流转开发。第五,建立农地流转产业开发政策,对农户、农民专业合作社、农业龙头企业通过农村土地承包经营权流转进行的农业区域化布局、专业化生产、产业化经营项目予以一定的财政资助,鼓励他们进行土地合伙,办土地股份制农业企业、农庄,实行“公司+基地+农户”农业产业化运作,发展特色优势农业。

(五)尊重农民对农地承包经营权流转方式的选择

目前农村土地承包经营权流转的方式有很多,如代耕、出租、转包、反租倒包、作价入股、置换、招标、挂牌等,农民采用何种流转方式,应由农民与受让方商讨决定。从当前情况看,代耕、出租、转包是主要的流转形式。原因是,农户虽出租和转包了一定时期内的承包土地经营权,但农户与受让方相对独立,出租与转包的土地经营权清晰,不改变原承包合同关系,农户在出租、转包期内还可获得稳定的租金和转包费,农户与受让方便于操作,农户比较容易接受。以土地经营权折价入股流转农地的方式,因土地经营权转化为农民专业合作组织、企业经营实体中一部分,土地入股红利的多少和土地经营情况挂钩,入股农民收益稳定性差,加之土地经营权入股后相对难以区分地块归属,农民入股进社容易退股退社难等,这种流转方式不是一下子就为广大农民所接受。对于招标流转这一方式,因其操作比较透明,有利于集结农地流转的当事人,农地流转成本相对合理等,将来应成为农村土地承包经营权流转的一种重要方式。江苏省沛县的“村统建统调,户分包”的做法,四川新津县安西镇的“股权+红利+工资”股份经营土地流转模式,以及安徽凤阳县刘府镇赵庄村的“龙头企业+基地+农户”土地流转模式等,是比较成功的农地承包经营权流方式,农民群众可学习借鉴和因地制宜加以选择。

参考文献:

1、中华人民共和国土地管理法[S].1999-01-01.

2、中华人民共和国农村土地承包法[S].2003-03-01.

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第一条保护土地承包当事人合法权益，为加强农村土地承包经营权流转管理。根据《中华人民共和国土地承包法》农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》结合本区实际，制定本办法。

第二条农村土地承包经营权流转应当在坚持农村家庭承包经营制度和稳定农村土地承包使用关系的基础上。遵循平等协商，依法、自愿、有偿的原则。

第三条农村土地承包经营权流转应当规范有序。依法形成的流转关系受法律保护。土地流转不得改变农业用途。

第四条区农工委负责本行政区域内的农村土地承包经营权流转及合同管理的指导。街道农村土地流转服务中心具体负责对农村土地承包经营权流转合同的管理，指导土地流转双方的合同签订，负责流转合同的鉴证工作。

第二章流转当事人

第五条承包方流转农村土地经营承包权，必须依法取得《农村土地承包经营权证》承包方有权依法自主决定承包土地是否流转、流转的对象和方式。任何单位和个人不得强迫或者阻碍承包方依法流转其承包土地。

第六条承包方自愿委托发包方或中介组织流转其承包土地的应当由承包方出具土地流转委托书。委托书应当载明委托的事项、权限和期限等。

第七条农村土地承包经营权流转的受让方可以是承包农户，也可以是其他按有关法律及有关规定允许从事农业生产经营的组织和个人。受让方应当具有农业经营能力。同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。

禁止改变流转土地的农业用途。受让方在流转期间因投入而提高土地生产能力的土地流转合同到期或者未到期由承包方依法收回承包土地时，第八条受让方应当依照有关法律、法规的规定保护土地。受让方有权获得相应的补偿。具体补偿办法可以在土地流转合同中约定或双方通过协商解决。

第三章流转方式

第九条承包方依法取得的农村土地承包经营权可以采取转包、出租、互换、转让或者其他符合有关法律和国家政策规定的方式流转。

双方享有的权利和承担的义务不变。第十条承包方依法采取转包、出租、入股方式将农村土地承包经营权部分或者全部流转的承包方与发包方的承包关系不变。

第十一条同一集体经济组织的承包方之间愿意将土地承包经营权进行互换，双方对互换土地享有的承包权利和承担的义务也相应互换，互换时，当事人应当签订流转合同。

第十二条采取转让方式流转农村土地承包经营权的承包方应当向发包方提出申请，经同意后方可转让。

第十三条承包方以入股方式流转土地承包经营权的应当在发包方和街道农村土地流转服务中心备案。成立农地股份专业合作社的其章程应当符合相关法律规定，并报街道农村土地流转服务中心和区委农工委备案，还应向区工商部门申请登记。

第十四条通过转让、互换方式取得土地承包经营权的,当事人应向街道农村土地流转服务中心申请办理土地承包经营权流转登记，取得农村土地承包经营权证书。

第四章流转管理

第十五条社区（村）设立农村土地承包经营权流转信息员，定期搜集农村土地流转供需信息，并及时将所搜集、汇总的流转信息上报街道农村土地流转服务中心。农村土地流转服务中心将信息筛选分类后挂牌，同时上传到江宁区农业信息网。街道农村土地流转服务中心应对自己提供的土地承包经营权流转信息负责。

第十六条承包方与受让方应就流转方式、期限和具体条件等进行自愿平等协商，达成流转意向。发包方受承包方书面委托，可代表承包方统一与受让方进行协商。

第十七条流转合同签订前，农村土地流转管理部门应对受让方情况进行审查（同村同组承包户相互间转包、租赁、互换土地的不审查）流转面积100亩以下的由街道农村土地流转服务中心审查，其中单宗15亩以上的报区农工委登记备案；100亩以上的由区农工委会同街道组织审查。审查内容包括：法人资格、注册地址、信誉度、资金实力、技术水平、经营管理能力、履约能力以及土地流转实施项目是否符合国家的法律法规、产业政策、区位总体规划要求和项目的预期效益及经营风险等。

第十八条发包方或中介组织受承包方书面委托，可代表承包方与受让方订立合同。农村土地流转合同必须包含流转的面积、位置、期限、价位以及合同签订双方的权利、义务和所承担的法律责任等要素，当事人还可约定其他内容。土地流转的期限不得超过二轮承包的剩余期限，流转合同一式四份，流转双方各执一份，发包方和街道农村土地流转服务中心各备案一份。

第十九条为了预防和减少因承包合同签订不当或其他原因而造成的纠纷，农村土地流转合同签订之后，鼓励流转当事人到发包方所在地的农村土地流转服务中心进行鉴证。街道农村土地流转服务中心对经其办理鉴证的农村土地承包经营权流转合同，办理鉴证后一个月内，可以派员回访当事人一次，以了解承包合同的履行情况。

第二十条农村土地流转地价评估应依据流转地块的流转方式、使用年限、地质、利用率、区位、农业基础设施状况、获利能力等情况确定。不得损害农民经济收入权益。

第二十一条本区区域内，实行农村土地流转指导价。土地流转指导价根据区位差异分为三类：一类片区通常不低于700元/亩；二类片区通常不低于600元/亩；三类片区通常不低于500元/亩（均不含二次分红，对以前生效的土地流转合同，属于流转期限长、价格显失公平的约定，流转双方可从实际出发，共同协商，签订相应价格补充协议。

第二十二条街道农村土地流转服务中心应当建立农村土地承包经营权流转档案，主要包括农村土地资源信息库电子档案、土地流转状况电子档案；农村土地承包经营权流转过程中形成的当事人申请、委托流转书、土地承包经营权流转评估报告、流转合同以及流转合同纠纷调处（仲裁书）等文书档案。应以年度为顺序，按村组类别、流转五种形式进行立卷。对流转面积15亩以上的实行大户登记备案制度，报区委农工委汇总、备案。

第五章纠纷调处与仲裁

第二十三条区农村土地承包纠纷仲裁机构行使农村土地承包经营权流转纠纷调解、仲裁职能。街道农村土地流转服务中心具体负责其辖区范围内农村土地承包管理和流转纠纷调处工作。

第二十四条土地流转引发的纠纷，本着调解为主、仲裁为辅的原则。调解可以简化程序，尽快疏导解决纠纷；仲裁必须按法定程序进行，确保仲裁依法、公正、合理、规范。

第二十五条适用本办法调解、仲裁的土地承包经营权流转纠纷是指当事人之间因承包土地的承包经营权（转包、转让、租赁、互换、入股）流转过程中，其合同的履行和解除等事项发生的争议。

第六章违规处理

第二十六条有下列行为之一的其流转合同依据《合同法》由农村土地承包纠纷仲裁机构认定合同无效，变更或撤销流转合同：

（一）发包方违反民主议定原则越权流转的

（二）依法应当经发包方同意而未经其同意擅自流转的

（三）一方以欺诈、胁迫等手段订立农村土地承包经营权流转合同，损害对方利益的

（四）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益的

（五）违反法律法规有关不得收回、调整承包地等强制性规定的

（六）没有取得合法土地承包经营权而与其他单位或个人签订流转合同的

（七）强迫承包方进行流转的

（八）擅自改变流转土地农业用途的

第二十七条发包方有下列行为之一的应当承担停止侵害、返还原物、恢复原状、排除妨害、消除危险、赔偿损失等责任：

（一）借流转之机收回、调整承包土地的

（二）强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转的

（三）假借少数服从多数名义强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权而进行土地承包经营权流转的

（四）以划分"口粮田"和"责任田"等为由违法收回承包地搞招标承包的

篇6

一、农村土地承包经营权在流转过程中存在的问题

农村土地承包经营权作为一种财产性权利，可以为承包主体带来收益。实现收益的方式除了农户自行经营承包地之外，将土地承包经营权以转包、出租、互换、转让等方式进行流转，也是实现收益的重要途径。在现实生活中，农村土地承包经营权早已广泛流转。笔者在司法实践中发现，农村土地承包经营权在流转过程中极不规范，不同程度地存在以下问题，并由此产生大量诉讼。

1.以租代征现象普遍。农民以转包的方式将其拥有的农村土地承包经营权流转给他人，有利于农村土地的集约使用与规模经营，与统筹城乡发展的改革方向相一致。然而，笔者在司法实践中发现，“以租代征”现象普遍。所谓“以租代征”，是指用地单位绕过法定的农用地转用和土地征收审批手续，通过租用农民集体土地，而直接进行非农业建设的行为。“以租代征”不是法定的农村土地承包经营权流转方式，而是违反《土地管理法》的行为，受到法律明令禁止。然而，在经济利益的驱动下，以租代征现象在地处城乡结合部、经济相对发达的近郊区普遍存在。由于“以租代征”合同所设定的租赁期限普遍较长，而合同签订时的土地价值不高，双方约定的租金标准也不会太高，“以租代征”实质成为一种“圈地运动”。一方面，随着统筹城乡改革的深入以及城镇化进程的加快，土地价值凸显，带给经营者的收益成倍增加，双方约定的租金显得微不足道；另一方面，签订租赁合同的农民在很长一段时间内将失去土地经营权，而土地经营权对农民而言，意味着生存保障。可以预见，如果不加以引导，“以租代征”问题在统筹城乡发展过程中可能凸显。随着时间的推移，“租赁双方”因租金标准问题产生的纠纷将大量出现，从而影响到社会的和谐稳定。

2.流转主体不适格。在我国，农村土地承包方式分为家庭承包与其他方式承包两种，且以家庭承包方式为主。其他方式承包仅适用于不宜采用家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地。在家庭承包中，承包以户为单位，即承包方为本集体经济组织的农户。一般情况下，该农户派出一名代表人与发包方(集体经济组织)签订农村土地承包合同后，该农户取得土地承包经营权，遂被称之为承包经营户。该承包经营户才是决定其承包经营权是否流转以及如何流转的权利主体。值得注意的是，家庭承包中的“承包经营户”与户籍管理中的“家庭户”并不吻合。例如，年迈父母与成年子女居住在一起，在户籍管理中，也属于同一个家庭户口。但在土地发包时，父母与成年子女分别与发包方签定了农村土地承包合同，则父母与成年子女就分属于不同的承包户。反之，父母与成年子女早已分家居住，且在户籍管理中，也分别拥有各自的家庭户口。但在第二轮承包时，因当时各种农赋税及提留尚未取消，许多集体经济组织担心如果父母因年迈而无力耕种时，村社无法完成农赋税及提留任务，因此将父母与分家居住的成年子女合并在一起，与之签订农村土地承包合同。在此情况下，父母与成年子女就属于同一承包户。

过去在农业负担过重，土地收益甚微的情况下，大量农民长期外出务工。一些农户因长期在外而无法耕种土地，愿意将其拥有的农村土地承包经营权进行流转。由于这些农户长期在外，故出面处理流转事务的主体通常是其留守在家的近亲属如父母兄弟等。流转的土地由他人耕种后，数年来也从未发生过争议。随着统筹城乡发展的深入以及城镇化进程的加快，致使原本不值钱的农村土地价值成倍增加，原本无争议的土地承包经营权流转关系受到冲击，大量与土地流转有关的纠纷诉诸法院。既有原土地承包经营权人以签定流转合同的主体（其父母、兄弟等）并非权利人为由，主张流转关系无效的纠纷，也有以流转合同的签订主体虽然是土地承包经营权人，但侵犯了自己作为共有权人的利益为由，主张流转关系无效的纠纷。

3.流转形式不规范。在现实生活中，农村土地承包经营权流转方式多种多样。《农村土地承包法》针对不同的流转方式设定了不同的形式要件。例如，“转包”与“转让”的区别在于：转包是指承包方在一定期限内（不超过承包期），将部分或者全部土地承包经营权让与第三方，但承包方与发包方承包关系维持不变的流转方式；而转让则是承包方将全部或者部分承包地的承包经营权在剩余期限内彻底让渡给他人，承包方与发包方在该承包地上的承包关系随之终止，由受让的农户与发包方确立新的承包合同关系，是最为彻底的土地流转方式。正是鉴于转让比其他任何一种流转方式都更为彻底，如果转让不当，对农户的切身利益损害最大，故《农村土地承包法》为了体现对农户的保护，对转让设定了最为严格的实质条件和形式要件：第一，承包方必须有稳定的非农职业或者稳定的收入来源；第二，必须经发包方同意；第三，受让方应当是从事农业生产经营的农户。而转包是不需要发包方同意，只需报发包方备案即可。然而，在现实生活中，相当数量的农村土地承包经营权的设定形式不符合《农村土地承包法》的要求。多数情况下，农村土地承包经营权流转双方均为不具备法律专业知识的普通农户，双方在设定流转关系时，有的甚至采取口头约定的形式。虽然有的流转协议采用书面形式，但错别字多、措辞含糊不清、内容与形式不符等问题大量存在。例如，协议措辞为“转让”，但约定内容却与“转包”相似。有的居然约定转让的是土地“所有权”，约定流转期限时使用“长期”“永久”等模糊字眼等等。此类纠纷诉诸法院时，可能致使承办法官在适用法律时面临两难境地。

二、解决农村土地承包经营权流转问题的对策

重庆市作为国务院批准设立的全国统筹城乡综合配套改革试验区，探索出一条既好又快地促进农村土地承包经营权流转的有效途径，是我市在统筹城乡发展过程中应当解决的重大课题。农村土地流转问题不仅是个经济问题，更是一个政治问题。故我市在探索如何加快和促进农村土地流转时，应当更多地关注农民利益、关注社会的和谐稳定。

1．谨慎推行“以农村土地承包经营权入股”的流转方式。如前所述，农民为获得稳定收益，可能选择将属于自己的农村土地承包经营权以出租的方式流转给他人以获得稳定的租金收入。如果租赁合同签署不当，则可能出现“以租代征”的情况，使得出租土地的农民沦落为失地农民，而获得的补偿却是原本微薄却还逐年贬值的租金收入。为了解决农民不能分享土地逐年增值所带来的利益成果问题，可以考虑以谨慎的态度、试点的方式，逐步推行“以农村土地承包经营权入股”的流转方式。

重庆市工商行政管理局出台了《关于全面贯彻落实市第三次党代会精神服务重庆城乡统筹发展的实施意见》（以下简称《意见》）。该《意见》第十六条载明：“支持探索农村土地流转新模式。在农村土地承包期限内和不改变土地用途的前提下，允许以农村土地承包经营权出资入股设立农民专业合作社；经区县人民政府批准，在条件成熟的地区开展农村土地承包经营权出资入股设立有限责任公司和独资、合伙等企业的试点工作，积极推进土地集约、规模经营，提高农民组织化程度，加快发展现代农业”，明确允许以农村土地承包经营权入股成立有限责任公司。该实施意见一出台，就与北京“小产权房”、广州“宅基地使用权入市”等话题一样，引起全社会的广泛关注与巨大争议。重庆市农办在《重庆市农村土地流转问题的调查与思考》中对农民以土地入股组建公司存在的法律障碍作了如下分析:虽然《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》都允许“承包农户自愿联合将土地承包经营权入股从事农业合作生产”，但《物权法》和《担保法》均没有赋予家庭承包土地经营权的抵押和担保贷款的权利，其中《物权法》仅赋予家庭承包土地经营权以用益物权，《担保法》则明确规定集体所有的耕地使用权不得用于抵押。此外，《公司法》还明确规定：有限责任公司由50个以下股东出资设立；全体股东的货币出资金额不得低于有限责任公司注册资本的30%。前者限制了股田制公司吸收农户的数量不得高于50户，否则有的农户就没有股东资格，影响股份制公司规模的扩大。后者由于农户出资多以土地折价方式进行，其现金入股能力有限，影响公司的注册和运行。

笔者认为，以农村土地承包经营权入股成立有限责任公司在目前的法律框架下确实面临诸多问题。除了市农办分析到的法律障碍之外，还涉及与《公司法》所设定的法人人格独立原则相矛盾。《公司法》第三条第一款规定:“公司是企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权。公司以其全部财产对公司的债务承担责任”。独立性表明公司能够以自己的名义去持有财产、取得财产和处分财产。股东出资完成之后，作为出资的财产或者财产性权利就属于公司所有。股东以其出资额为限对公司承担有限责任，而公司却以其全部资产对公司债务承担无限责任。如果农村土地承包经营权能够作为一种财产性权利入股，那么此种流转方式实质就是以转让的方式将农村土地承包经营权从农户手中流转到公司手中。如前所述，鉴于转让比其他任何一种流转方式都更为彻底，法律对农村土地承包经营权的转让设定了最为严格的条件与程序。农村土地与城镇土地不同之处在于，前者属集体经济组织所有，其使用权是基于身份关系获得的，故只能转让给其他从事农业生产经营的农户，而后者属国家所有，其使用权可以自由转让。因此，国有土地使用权可以作价出资，而农村土地使用权因转让受限，在现有法律框架下是不能作价出资设立公司的。

笔者认为，法律作为上层建筑总有滞后于经济基础的时候。在现有法律框架下，国有土地使用权可以作价出资设立公司而农村土地使用权则不能，实质是由于我国实行二元结构的土地制度造成的。而统筹城乡发展的意思是将城市的发展与农村的发展联系起来加以考虑。而重庆作为统筹城乡综合配套改革试验区，可以在一定范围内、一定程度上对城乡二元结构的土地制度加以突破。并且在现有法律框架下，农村土地使用权也仅仅不能用以作价出资开办公司，但如果以其出资开办农村合作经济组织、合伙企业等，是没有法律障碍的。因此，可以以谨慎的态度，逐步推行“以农村土地承包经营权入股”的流转方式。

2．为农村土地承包经营权流转提供规范的合同范本。笔者在办理了大量涉及农村土地流转纠纷后，感触至深的是此类案件普遍存在证据认定困难的问题。《农村土地承包法》规定：“土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同”。而在现实生活中，大量当事人以口头约定的方式设定土地流转关系。一旦发生纠纷，法院很难查明事实。由于当事人文化程度普遍偏低，加之订立土地流转合同专业性强，需要熟悉相关法律法规，故即使双方当事人在设定流转关系时签署了书面协议，也普遍存在权利义务约定不明、措辞不当、内容有误等问题。因此，笔者建议对于此类专业性、政策性极强的合同，可以由政府为当事人提供内容完备、形式规范的合同范本。此举可以起到规范农村土地流转关系，预防纠纷的发生，维护社会和谐稳定的积极作用。

需要提及的是，重庆市农办早于2006年就向各区县印发了《农村土地承包经营权流转文书格式》，规范重庆市土地流转中的五种合同文书和四种流转文书文本。五种合同文书包括转包合同、出租合同、互换合同、入股合同、转让合同；四种流转文书文本包括流转委托书、转让申请表、变更登记本、流转登记簿。市农办要求进行土地流转的双方当事人必须按照范本提供的基本内容和格式，结合当地实际和流转土地的类型、用途，增补相应的约定条款，订立正式书面合同，明确流转双方的权利、义务和违约责任。市农办强调，原来签订的土地流转合同，不符合法律和政策规定的，应当重新签订；不完善的，应当逐步补充和规范；没有签订土地流转合同的，要按照新的合同格式及时补签。

然而，笔者在司法实践中至今未发现一起流转双方是按照市农办提供的格式合同来设定流转关系的案例。笔者认为，此种现象可能说明两个问题：其一，格式合同推广不力。多数情况下，设定流转关系的双方当事人均为普通农户。他们既不懂得如何撰写规范的流转合同，也不知道政府为其提供了可以参考的合同范本，可以向当地土地承包管理机构索取，也可以在重庆农村信息网上下载，更不知道双方签署的协议需要报发包方备案。其二，格式合同确实起到了规范与稳定农村土地流转关系的作用。在笔者承办的土地流转纠纷中，无一例外地未使用规范的流转合同范本，从侧面可能说明启用规范的流转合同范本确实起到了预防纠纷发生的作用。在双方当事人按照流转合同范本设定流转关系的情况下，因约定的权利义务关系明确，双方在履行合同的过程中就不会出现争议。因此，产生纠纷并诉诸法院的便只有未采用规范合同范本的情形。以上两点都说明了推行格式化、规范化的土地承包经营权流转文书的必要性。农业行政主管部门应当依靠集体经济组织，加大教育宣传力度，推行用以农村土地承包经营权流转的格式文书。

3．坚持以农户为主导的流转模式。农村土地承包经营权的权利主体是获得土地承包经营权的农户，故流转主体也应当是农户。农户有权依法自主决定土地承包经营权是否流转以及以什么方式流转。《农村土地承包法》也以法律明文规定的形式对此进行了强调。然而，在现实生活中，基层地方政府以及村民自治组织在农村土地承包经营权流转中发挥了主导作用。一些基层地方政府以及村民自治组织为了引进企业、发展当地经济、增加收入，要么将农户承包的土地集中起来，统一租赁给第三人，要么应用行政强权促成土地流转。纵观全国，这种企业依靠政府以政治化手段低价要地，其后农民又开始“夺地”的土地纠纷频出。在此类土地流转模式中，由于行政强权的介入，农民利益未得到充分尊重。在有些土地流转过程中，居然从上到下盖的都是官印，没有农户的签章，为纠纷的发生埋下了伏笔。一旦土地大幅升值之后，农民发现流转收益太低，分配太不合理，大规模的“夺地”纠纷就会发生。

笔者认为，在统筹城乡发展过程中，加快和促进农村土地承包经营权流转是必要的。而重庆市作为统筹城乡综合配套改革试验区，在土地流转问题上，步子还可以快一点，胆子还可以大一点。但各级政府在促进农村土地承包经营权流转过程中，其角色应当定位在宏观引导，而并非个案介入，更不能依靠行政公权，以政治手段为某企业低价要地，从而损害农民利益。在统筹城乡发展过程中，政府要在稳定土地承包关系和尊重农民意愿的前提下，坚持“依法、自愿、有偿”原则，从实际出发，积极探索土地流转的多种形式，稳步推进土地适度规模经营。

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据农业部统计，截至2014年6月底，全国家庭承包经营耕地流转面积3．8亿亩，占家庭承包耕地总面积的28．8%。农村各类专业大户达到317万户(经营面积在50亩以上的专业大户超过287万户)、家庭农场87万个、农民合作社124万家、农业产业化龙头企业12万家。根据有关统计，目前把土地部分或全部流转给他人使用的农户接近6000万户，占全部承包农户总量的26%［1］。课题组调研发现，在农地流转程度较高的江苏省，全省也只有大约56%的农地转让签订了书面合同，而在其他非经济发达地区，则多为口头协议。72%的县市没有建立土地流转合同及相关文件档案，这也为日后产生纠纷埋下隐患。此外，如河北省86．7%的行政村没有农村土地流转交易平台，99．66%的县市没有建设市场化运作的农村产权交易所。同时，农村土地流转扶持资金没有完全落实到位，如在河北省规模流转得到补助的农户仅为3．45%，全省知晓该扶持资金的农户仅为1.67%。在河北省成安县调查时发现，被调查的几个村庄，都存在着土地出租不足一年就被抛荒、弃而不用的现象。究其原因，是因为受让方某食品公司租用土地价格过高，数量过大，经营不善，不能实现预期收益，最终毁约弃耕。根本原因在于土地流转没有统一的合理规划，流转价格没有合理定位，承租方毁约，最终伤害了农业和农民。这些情况说明，农地流转市场尚未完善，农村土地流转市场及服务平台建设不足，尚需规范化。

2农地流转纠纷存在的原因分析

2.1农村土地所有权制度设计不科学根据《土地管理法》和《物权法》规定，我国农村土地实行三级所有制，即乡镇集体所有、村集体所有和村民小组集体所有。但该规定难以明确某一宗地的所有权主体到底是哪一个。农村土地产权关系的这种模糊和不确定，使得农地在流转时由哪个主体最终决策难以确定。实践中，某个村的土地所有权甚至被乡镇政府掌握，通过行政权利来改变土地的承包关系、土地用途，强制农民低价流转土地。农民在权力与资本的压力下，处于弱势地位，最终被迫屈服于权力。这给农村土地流转带来较大的不确定性，使得农地流转缺乏稳定性。

2.2农地流转管理不到位农地的流转自20世纪80年代末开始，迄今已近30多年，但很多地方仍未得到规范管理，尚缺乏一套系统的流转制度和管理办法。比如，农地流转缺乏登记制度和监管程序，导致有的承包户随意变更承包关系，转让后农地受让人的权益无法得到有效保障，土地的流转受到阻滞。另外，只凭口头协议流转土地，没有其他的任何证据材料，更没有备案的具体措施，出现纠纷后难以用法律维权。由于管理不到位，监管制度缺失，不能有效约束转让方和受让方的行为，一旦发生纠纷，就很难在短时间内有效化解矛盾。

2.3流转规模缺乏限制机制，农地转让定价缺乏依据课题组在调研中发现，在河北省成安县，承租方之所以耕作不足一年就弃耕抛荒，主要原因在于租赁土地时出租价格定位过高，大大超出了土地租金的合理价位，导致承租方无利可获;再加上受让规模过大，受让企业无力消化，才使得租赁合同不能如约履行［2］。然而更常见的是，在土地流转过程中，农户往往在当地政府的压力之下，承包的土地被低价流转。可想而知，最终结果导致流出土地的农户极其不满，甚至激化转让方与政府以及受让方之间的矛盾，发生。

3化解农地流转纠纷的法律对策

3.1明晰土地产权，限制所有权权能农村土地所有权与经营权相分离的制度，虽然权利主体明确，但两种权利在内容上仍具有冲突之处。要实现土地有序流转，避免经营者流转土地而受所有者阻挠，或经营者不愿流转而受所有者(发包人)的强制，就有必要在法律上明确限制土地所有权权能。明确规定除为公共利益外，土地经营者有流转与否的选择权，从而对享有物权性质的土地承包经营权人给予绝对的保护。

3.2建立统一完善的农村土地承包经营权登记制度明晰产权是土地流转的基础。对农村土地权利进行登记既是国家规范农村土地秩序的基本需求，也是体现土地流转动态变化的需要［3］。登记的公信力在承包经营权流转交易中尤为重要。建立完备的承包经营权登记制度，对维护流转当事人交易安全及流转秩序，促进农村土地流转，实现农地价值发挥着极其重要的作用。因此，应当建立统一的、效力等级较高的承包经营权登记制度，确认其不动产物权的地位，并由相关部门制定有关农村土地承包经营权流转登记的程序细则与操作规范，完善登记制度。

3.3健全农村土地流转服务机制近几年，我国农村土地流转规模不断扩大，但普遍缺乏农地流转中介服务和农地流转需求信息平台，导致流转受阻。课题组调研中发现，由于收入结构的改变，有的地方农民无暇经营承包地，却又流转不出去，而不得已抛荒;也有农村经营大户或农业公司欲扩张规模，却苦于找不到农地而制约其发展。这些现象都说明了我国农地流转的服务机制还不到位，信息的不畅通，降低了农地的利用效益，阻碍了农村经济的发展。因此，政府应鼓励土地流转服务中介市场的建立。中介机构不仅可以成为农村土地交易的平台，提供土地流转信息，激活农村土地流转市场，使得土地流转更加顺畅和平稳，而且还可以提供法律咨询、价格评估等服务，协调流转双方利益关系并及时调解处理农地流转纠纷，预防如河北省某地在土地大量流转后不到1年时间就被毁约弃耕现象的发生。

3.4建立流转协议备案制度虽然国家颁布了许多政策法规来规范和促进农村土地流转，并且农业部对土地流转合同进行了明确说明，但时至今日，土地流转仍多以自发为主，并多采用口头协议形式，即使签订了流转合同，也因合同内容和形式的不规范，导致权利义务模糊，利益分配不明。据农业部统计，2013年全国受理土地流转纠纷案件多达万件。因此，有必要建立土地流转协议备案制度，以防发生纠纷时无从确定权利义务关系。

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《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）于今年3月1日起正式施行。《农村土地承包法》的颁布实施，对于完善农村以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保护农民的合法权益，进一步调动农民的积极性，保持党在农村的基本政策的连续性和稳定性，促进和保障农业发展、农民增收和农村稳定，具有重要而深远的意义。为更好地贯彻实施《农村土地承包法》，现结合本市实际提出如下实施意见：

一、指导思想和基本原则

（一）指导思想。认真贯彻党的*精神，按照中央农村工作会议的要求，长期稳定并不断完善农村以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地承包经营权，维护农村土地承包双方当事人的合法权益，规范土地承包合同管理和土地承包经营权的流转。

（二）基本原则。依法保护农村土地承包关系的长期稳定，从根本上保护郊区农民的土地承包经营权利；坚持公开、公平、公正的原则，尊重大多数农民的意愿，正确处理国家、集体、农民三者的利益关系；在稳定农村土地承包关系的基础上，支持和保护土地承包经营权依法、自愿、有偿流转；坚持依法办事和结合本地区实际，根据近郊、远郊第二轮土地延包的不同情况，有计划、有步骤地实施《农村土地承包法》。

二、正确处理农村土地承包和稳定发展的关系

（一）做好与第二轮土地延包的衔接工作。各区、县政府以及农业行政主管部门和乡镇政府，要按照《农村土地承包法》，做好与第二轮土地延包的衔接工作，对郊区第二轮土地延包的成功经验，要予以肯定。*年3月1日前，已按照中办、国办《关于进一步稳定和完善土地承包关系的通知》规定完成土地延包工作的，视为有效，不得重新承包土地或者调整承包地；对其中不符合《农村土地承包法》规定的，应当予以纠正。除法律规定之外，在承包期内，发包方不得收回承包地和调整承包地。

（二）维护承包方的权利，同时，承包方也应履行相应义务。稳定和完善农村土地承包关系，既要尊重农民的土地承包经营权，切实维护承包方的合法权益，又要教育引导农民履行承包合同的约定。农民依法获得土地承包经营权，受法律保护。征用或者占用承包地的，应当按照土地管理方面的法律、法规办理有关手续。农民承包的土地不得买卖，不得对土地造成永久性损害，未经依法批准不得用于非农建设。

（三）促进郊区经济可持续发展。各区、县政府以及农业行政主管部门要根据本意见的有关要求，制定相应的实施办法，规范土地承包经营权的流转以及规范征用地制度，保障农民利益，推进郊区农业结构调整，加快小城镇建设，加快环境绿化，促进郊区可持续发展。

三、依法实施农村土地的承包和管理

（一）合同的签订和发放证书。农村土地发包方与承包方应当根据《农村土地承包法》的规定，签订书面承包合同。承包合同一般包括发包方与承包方的名称，发包方负责人和承包方代表的姓名、住所，承包土地的名称、坐落位置、面积、质量等级，承包期限和起止日期，承包土地的用途，发包方与承包方的权利和义务，违约责任等内容。区、县政府应当依法向承包方颁发土地承包经营权证（加盖区、县政府公章），并加强审核和检查。第二轮土地延包时，没有签订土地承包合同的，应当根据《农村土地承包法》的规定予以完善。

（二）关于机动地问题。实施《农村土地承包法》前已留机动地的，机动地不得超过本集体经济组织耕地总面积的百分之五，超出部分应当承包给农民；未留机动地的，不得再留机动地。所留机动地不足百分之五的，不得再增加。

（三）承包经营权流转、管理和登记工作。土地承包经营权流转的价款由双方当事人协商确定，实行土地承包经营权流转后的收益归承包方所有，任何组织或个人不得擅自截留、扣缴。市和区县农业行政主管部门和乡镇政府应当根据《农村土地承包法》的规定，做好土地承包经营权的流转与流转合同的管理、指导和服务工作。当事人要求申请土地承包经营权流转登记的，由相应区、县政府做好受理登记工作。

（四）进镇农民的土地承包经营权。对已在小城镇落户的农民，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权。在郊区第二轮土地延包时，承包土地的农户与集体经济组织签订过承包地退包协议，自愿放弃承包地进镇的农民，应当维持与集体经济组织签订的协议，土地不作调整。

（五）土地承包期限。在《农村土地承包法》实施前已按国家有关规定进行承包，承包的耕地期限为30年或30年以上的，应当继续有效。土地承包经营权的流转期限，不得超过土地承包经营权期限的剩余期限。郊区今后在进行农业结构调整和推进规模经营时，与农民签订土地承包经营权流转合同，应当按照《农村土地承包法》的规定确定期限。

（六）土地承包经营权权证。郊区第二轮土地延包时已经按照规定将土地承包经营权发放给农民的，应当继续有效；对签订土地承包协议，但土地承包经营权证等证书仍留存在乡镇政府或者村集体经济组织的，应当及时将有关证书发放给农民。

（七）统一印制权证和合同。土地承包经营权证和土地承包合同以及土地承包经营权的流转合同，由市农委统一印制。

四、加强领导和进行宣传培训

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1基层政府在农村土地流转中的角色偏位

基层政府在农村土地流转中扮演的角色不同，对农村经济发展和社会稳定所带来的效果也不同。当基层政府定位准确时，所产生的作用就是积极主动的，但政府角色定位出现偏差时，就会影响农村土地流转的发展。一部分基层政府由于不能很好的履行职能，使农民自主进行流转的积极性受到影响，农村土地流转得不能规范管理，影响了新农村的发展。

1．1基层政府职能越位土地流转是转变政府职能、创新农村经济组织形式的有益尝试，其政治意义在于转变政府职能，构建有效的基层政府机构［1］。我国农村土地资源的配置主要是通过政府的行政手段进行干预完成的，市场机制的作用并没有得以完全发挥。由市场配置土地资源已经成为社会发展的必然趋势，但我国在农村土地的市场建设中却存在诸多问题，主要原因是由于各地基层政府的职能越位。

1．1．1干预市场交易主体。农村土地流转的市场主体主要是土地出让方和土地受让方，农村土地资源的有效配置必须要通过农村土地经营主体的理选择，要切实结合自身的发展能力进行［2］。农民作为农村土地经营的主体，是农村土地流转的真正主体，处于主导地位。农民只有在平等自愿的基础上进行交易，才能够达到资源配置的最优化，农民只有具有一定的自利，才能有效地发挥生产的积极性和主动性。在实际的农村土地流转过程中，政府干预市场的现象依然存在，部分基层政府违背农民的流转意愿，通过强制的手段对农民土地流转进行干预。许多基层政府不能够有效地贯彻中央的各项政策，在发展中盲目追求土地的流转规模，甚至操控农村土地流转，把农民排除在流转环节之外，这严重的侵犯了农民的自主经营权，使农民的利益受到损害，影响了农民生产的积极性，不利于农村经济的发展与稳定。

1．1．2干预市场交易方式。农村土地流转的市场交易方式主要是按照《农村土地承包法》的相关规定进行的，它的流转方式多种多样，可以有效满足农村市场的需求。各个地方可以结合本地的实际情况出发，因地制宜，选择适合本地的流转方式，这可以有效促进农村经济的顺利发展。但在实际的农村土地流转过程中，许多基层政府以土地规模经营为借口，通过行政手段干预农村土地流转的交易方式，盲目发展规模较大的土地流转，使得农民生产的积极性受到严重影响。此外，部分基层政府不顾农民利益，将农村土地流转中的土地反租倒包，即把土地反租之后进行倒包从而赚取差额。

1．1．3干预市场交易价格。农村土地有偿使用制度推行后，一定程度上提高了土地的市场化发展程度，使土地资源得到有效配置和优化使用。农村土地市场较城市土地市场而言，其风险性程度更大一些。在农村土地流转过程中，由于农村土地市场信息的不充分、不对称，农民不能够根据市场情况进行准确把握，对土地的价格、流转标准和流转手续都不了解，使得农民往往处于劣势地位，在一定程度上造成了土地流转的混乱［3］。由于农村市场还没有土地评估、价格体系，使得农村土地流转过程中的价格和收益产生了一定的混乱。部分基层政府对农村土地价格进行干预，以政府定价取代市场价格，扭曲了农村土地流转的市场价格，偏离了农村土地的实际价值，严重破坏了市场经济的竞争机制。

1．2基层政府职能缺位我国农村土地的集体所有性质以及农村土地自身承受风险能力较低，使得农村土地在流转过程中必须要通过政府的支持才能够有效地实现资源优化。但是，在实际的农村土地流转过程中，基层政府的缺位现象较为普遍。

1．2．1缺乏正确的引导。农村土地流转的历史由来己久，但大多数都是私下进行的，对流转的各项规定不明确，缺乏必要的制度保障，从而造成了农村土地流转的无序和混乱状态。这就需要各级政府充分引导和协调，不断转变传统的农村土地经营思想，树立对农村土地流转的正确认识。当前，基层政府工作人员对农村土地流转缺乏必要的认识，对农村土地流转的政策和法规理解不充分，不能对当前的农村社会经济发展实际进行准确的分析和预测，对农村土地流转的意义不能充分了解，单纯的认为农村土地流转是农民自己的事情，与政府的发展没有直接关系。基层政府缺乏必要的认识和指导使得农村土地流转呈现出放任自流和无序的发展状态。

1．2．2监管力度不够。政府对农村土地流转过程中的各个环节进行有效的监督和管理，可以确保农村土地流转依法、自愿、有偿进行。但在农村土地流转的实际过程中，基层政府对农村土地流转的程序缺乏有效监管，大部分农村土地流转还处于一种人情行为阶段，书面合同订立的条款不全面，合同的程序不规范，土地流转的双方权利、责任、利益不明确，使农民利益受到一定程度的损害。同时，对农村土地流转的事后监督缺乏，农村土地流转之后，由于基层政府不能有效跟进，使得土地用途各异，一些耕地被用做建设用地，或长期不用，造成农村土地资源的浪费。

1．2．3必要的服务缺失。基层政府必要的服务是促进农村土地流转合理有序进行的关键。在实际的农村土地流转过程中，部分基层政府缺少必要的服务支持，没有积极地引导农民进行农村土地流转，对于各类信息的收集、加工和不及时，使农村土地流转缺乏必要的流转平台，从而在一定程度上造成了信息的不对称。此外，基层政府对于土地纠纷不能够提供及时有效的服务，各类纠纷无法得到及时解决，导致农村土地流转双方丧失了流转积极性，使农村土地流转的发展受到一定阻碍。

2基层政府在农村土地流转中的角色界定

农村土地流转对于新农村的建设发展具有非常重要的意义，它对于农村经济的繁荣和农村社会的稳定都具有积极的作用。当前基层政府角色缺位和错位问题已经严重影响了农村的发展，必须要结合当前社会的发展实际，采取有效的措施建议，明确基层政府的角色定位。

2．1完善农村土地产权制度农村土地产权制度是确保农村土地流转工作顺利发展的关键。当前，面对我国农村土地产权制度存在的问题，必须要结合我国发展实际，在坚持农村土地集体所有制的前提条件下制定适合我国农村发展的土地产权制度。许多人一致赞成发展永包制的建议，永包制是建立在基础之上的，把农村土地的使用权按人口永久性的承包给农民，并对农民生产提出一定的责任和要求。在农村实施土地永包制可以使农民真正变为农村土地的主人，农民享有农村土地的生产自和处置权。这在一定程度上可以有效避免基层政府的行政干预，有效地保护农民土地权益，使农村土地得到有序流转。

2．2加强农村土地法律建设农村土地流转的有序进行，需要相关的法律制度作支撑。要不断完善农村土地流转中的法律制度，针对现行法律法规中不合适的地方，结合社会发展实际，及时修改现行法律法规，使法律法规更好的为农村土地流转服务，要不断完善农村土地法律法规的程序和充分考虑广大人民群众的利益。同时，要对现行的法律法规进行补充完善，对当前一些缺失的法律法规尽快出台相关政策，要制定《农村土地承包经营权流转法》，提高农村土地流转的法律地位，要在法律法规中对农村土地流转的方式、原则、程序以及各项权利和义务做出明确的规范，切实保障农村土地主体权益，使各类基层政府能够按照法律、法规依法办事，有效地规范政府行政行为，为保障农村土地流转的健康有效运作提供保障。

2．3完善农村土地市场建设农村土地市场的建设主体应该是农民，因此，要不断培育和增强农民的市场主体意识，让农民真正变成市场交易的主体，这是农村土地市场建设的基础，对农村土地的有序发展具有非常重要的意义。要建立、健全农村社会保障制度，建立符合农村实际的社会保障制度，减少农民对土地的依赖程度，增强农民主体生产意识［4］。此外，要培育发展农村土地流转中介机构，建立农村土地流转的信息网络体系，通过建立一些民办的中介组织减少政府的行政干预，增强农民自主经营的权利。中介组织通过向农民提供必要的信息和服务，减少信息不对称现象的发生，有效地提高服务效率。要不断完善中介机构的资金来源体系，完善资金渠道，鼓励社会各类资本发展农村土地市场，为农村土地市场建设奠定基础。

2．4完善基层政府考核体系基层政府的服务态度直接决定了农村土地市场的发展，其服务理念对农村土地流转具有非常关键的作用。因此，基层政府要摒弃自身的自利，通过有效的措施为农村土地发展提供必要的服务。我国基层政府服务效率低的原因主要在于绩效考核体系不规范，必须要建立科学的考评制度。基层政府要树立科学合理的政绩观，转变以往的发展理念。要让农民参与基层政府的考核，从多方面进行全方位的考核，促进基层政府充分考虑农民的利益和呼声，通过科学合理有效的考核标准推进基层政府的发展，更好地促进农村土地流转的进行。

2．5明确基层政府的职能角色基层政府在农村土地流转过程中发挥了重要的作用，因此，基层政府必须要充分发挥协调作用，明确自身在农村土地流转中的职能。要不断加大宣传引导作用，使农民能够转变传统的农村土地经营思想，树立正确的农村土地流转认识。要充分尊重农民的选择，鼓励和促进农民以各种形式发展农村土地，充分调动广大农民的积极性和主动性，促进农村土地资源得到合理配置和流动。要对农村土地流转的程序进行规范和监督，对农村土地流转的程序、合同进行有效管理，对不规范、不合理的行为进行坚决打击，促进农村土地流转的正常进行。要完善农村土地流转价格评估制度，根据科学的评估体系正确计算农村土地流转的价格，从而使农村土地资源得到合理的使用。此外，基层政府要加强必要的服务功能，为农村土地流转创造良好的环境。要主动收集与农村土地流转相关的信息并及时公布，为农村土地流转提供有效的信息平台，努力营造一个稳定、公平、合理的农村土地流转发展环境［5］。

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一、农村土地流转的现状

1.土地流转的主要形式

农村土地承包经营权流转的主要形式有：一是转包。目前农村土地承包经营权流转的现状看，转包是农村土地承包经营权流转的主要形式，转包的农户大多是离土不离乡，多半是以搞短途贩运、餐饮服务、外出打工的农户为主，属于暂时性的土地流转。二是转让。通过转让流转的面积占流转面积；三是出租。通过出租流转的面积占流转面积；四是入股。通过入股形式共流转土地占流转土地；五是互换。通过互换流转的面积。

2.土地流转呈现的主要特点

农村土地承包经营权流转呈现出以下特点：一是流转主体趋于多元化。土地由户与户之间流转逐步向种植大户、农民专业合作社、龙头企业和股份公司等多元主体流转，这些市场主体也正在成为土地长期稳定流转和规模经营的重要载体；二是流转形式趋于多样化。流转形式由初期的转包、互换形式向出租、转让、入股等多种形式转变。三是土地经营趋于规模化。土地由分散零散流转逐渐向集中连片规模经营转变。其中：通过转包、出租、互换、转让等形式进行土地承包经营权流转。四是规模效益初步显现。从实际情况看，通过流转土地，实现规模经营，达到了转让户和经营户“双赢”的目标。转让土地的农户，不仅有转让金收入，大多数地方还有惠农补贴收入，同时还摆脱土地的羁绊，免除了失地的担忧，能够放心地从事其他行业，获得更多的打工收入。此外，一些规模经营户还吸纳转让土地的农民打工，进一步扩大了转让户的收入来源。

3.农地流转促进了土地的规模化经营

近几年来，随着国家加大对农业的投入和对产业化、规模化经营的政策扶持，不少业主和企业积极投身农村经济建设大潮，大规模的土地流转逐步增加。农地流转推动了农地的规模经营，在一些乡镇已形成了一批专业化、规模化的现代农业园。

二、存在的问题

1.缺乏有效规范的法律法规来保障土地流转的顺利进行。虽然我国不少法律政策都对农村土地流转作了一些规定，但是对农村土地承包经营权和使用权，在流转手续、流转程序等方面规定得过于原则和笼统，因而造成了不少农户用“口头协议”、私下自发流转的局面，这样一种流转交易没有规定流转双方的权利与义务，因而在现实中造成了不少的纠纷。

2.缺乏有序运行的土地流转中介组织。这主要体现在三个方面：（1）缺乏土地承包经营权交易的组织机构；（2）缺乏相应的土地评价机构；（3）土地流转市场的缺乏”。在广大农村，散户之间的土地自发性流转无法实现土地大规模、高效率的聚集，需要寻求“散户一大户”的土地流转途径。但是在现实上，由于散户和大户在经营方式、经营理念等方面存在这巨大的差异，因此，很容易造成“有卖找不到买，有买找不到卖”的信息不对称局面，而缺乏有序运行的土地流转中介组织，这种情况还将在一定程度上继续存在。

三、农村土地流转的对策

1.有效发挥政府和村集体的职能

市场的发展有其自身的盲目性、自发性、滞后性的特点，尤其是我国农村的土地市场还很落后。因此，一是政府要对土地流转有宏观上的调控。建立调节机制，防止土地使用权过于集中，以调节土地流转过程中的垄断和不公平现象。农村土地市场的发育，可加强土地转让的公平性和竞争性，实现有序管理。二要建立约束政府行为过度干预的机制。准确定位政府在推进土地流转中的角色，监控土地供需总量的动态平衡，而不是运用行政手段去调整土地资源，与民争利。三要加强宣传力度，增加农民对有关法规和政策的了解，使土地流转由自发逐步转向自觉。土地是农民的命根子，群众是土地流转的主体。因此，要抓好土地流转，必须“以人为本”，千方百计调动广大群众的积极性。