农村土地征收补偿制度范文

导语：如何才能写好一篇农村土地征收补偿制度，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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【关键词】农村土地；征收补偿制度；完善

前言

我国的土地征收补偿制度以保障被征地人员的基本生存权为目的和原则，这一制度的形成和变迁受到多种因素的影响，包括社会经济发展水平、相关制度效益评价、政治体系改革及征收者的相关利益等。随着相关背景的变化，虽然对被征地人员生存保障方式也由一次性经济保障逐渐向长期社会保证等多方位、可持续保障转变，但仍不可避免会存在众多不完善之处。当下，土地案件仍在不断增加，各种极端事件也时有发生，被征地农民的生活得不到保障。导致这些社会问题的真正原因并不是城市化的天然缺陷，而在于我国农村土地征收补偿制度的不健全[1]。因此，建立公平、科学且合理的农村土地征收补偿制度，对于保障被征地农民的合法权益、建设社会主义和谐社会具有重要意义。

1.当下我国农村土地征收补偿制度存在的问题

1.1土地征收补偿原则不合理

我国的《土地管理法》中规定我国目前的农村征收土地采用的补偿原则为原用途补偿原则，这种规定形成于计划经济时代，农民为国家的经济建设作出了重大贡献。换句话说，即原用途补偿原则仅着重于土地征收补偿对农民基本生存权的满足，而农民的发展权并没有考虑到，这显然意味着原用途补偿原则是一种不公平原则。因为对农民而言，土地意味着一笔家庭财富，是生活和发展的一种最基本保障。长期以来，国家在政策上往往是采用牺牲农业来支持工业，牺牲农村来发展城市的思路和方法，农产品与工业品的价格相差较大，这就导致农民在自己土地上的年均产值降低。那么按照土地原用途补偿原则，这就注定了对农村土地的征收补偿不足以弥补失地农民的经济损失，这对失地农民而言，无疑是一种“二次伤害”。

1.2农村土地征收补偿范围过于狭隘

目前，我国的农村土地征收补偿的范围是土地补偿费、安置补助费、地上附着物及青苗补偿费。与其他发达国家相比相差悬殊，以日本为例，其农村土地征收补偿范围包括土地征收损失补偿、通损补偿、少数残余地补偿、离职者补偿以及事业损失补偿等。可见，发达国家的农村土地征收补偿除了土地征收造成的直接损失外，包括诸多间接损失补偿。另外，我国现行的农村土地征收补偿范围还未包括土地承包经营权的补偿，即未涵盖土地承包经营权的丧失给农民造成的损失[2]。根据《土地管理法》中的相关条例规定：土地补偿费是对农村土地所有权人D农村集体经济组织的补偿，农民个人在法理上不是土地所有权人，因此，土地补偿费无法落入到个体农民手中。

1.3农村土地征收补偿标准过低

根据我国《土地管理法》的规定，农村土地征收补偿标准按照土地在前三年年均产值的倍值来计算，土地补偿费仅为6～10倍，安置补助费仅为4～6倍。甚至还限定了补偿标准的最高限额，即不得超过征收土地在前三年年均产值的30倍，但在现实社会中，很少有地方政府会给足这30倍的顶值。可见，现行的补偿标准过低，它忽视了土地潜在的非农价值，而这种非农价值往往是在地方政府高价转让给用地单位时才得以显现。这样的农村土地征收补偿标准显然会造成地方正度低价征收土地，高价转染土地的现象，无疑侵害了失地农民的合法权益和最低生活保障。

2.完善该制度的建议

2.1确立公平合理的土地征收补偿原则

土地征收补偿原则表达了政府对被征地农民的整体态度，因此，确立公平合理的土地征收原则D相当补偿原则（即主要指完全补偿，但同时应考虑到政府的财政能力，有可能会出现不完全补偿），这对控制政府征收行为、维护失地农民的利益具有重要意义。为此，应从在宪法中加以规定这一方面作为出发点。宪法作为公民私权利的保证书，理应规定土地征收补偿制度。可在以后的宪法修正案中确立一个“相当补偿原则”，将征收补偿的基本原则写入条文，明确规定对于可以举证且具有客观价值的迁移损失、营业损失等可量化的财产损失予以一定的补偿，为《土地管理法》规定具体的土地征收补偿制度奠定基础。

2.2扩大农村土地征收补偿范围

作为补偿制度的核心问题，农村土地征收补偿范围是失地农民最为关注的一个焦点，因为它直接决定了征收补偿的广度。具体来说，补偿范围和补偿标准共同决定了失地农民最终获得补偿的多少，补偿范围的扩大进一步维护了农民这一弱势群体的利益。因此，为最大程度保障失地农民的利益，应积极借鉴发达国家或其他省科学的做法来扩大农村土地征收补偿范围[3]。如日本、德国和台湾，其中，德国的土地征收补偿范围包括土地或其他标的物权利损失补偿、营业损失补偿以及征收标的物上的一切附带损失补偿。台湾的土地征收补偿范围包括地价补偿、改良物补偿、连接地损害补偿。从我国社会经济发展水平现状，并从保护失地农民合法权益的角度来考虑，应在原来土地征收补偿范围的基础上，增加通损补偿、残存地补偿、邻接地补偿及土地承包经营权益补偿。

2.3提高土地征收补偿标准

鉴于现行的农村土地征收补偿标准，既未考虑土地使用权出让市场价格上涨的因素，又未考虑人民群众实际生活水平不断提高的因素，是一个不折不扣的低标准、死标准。因此，可改变以上不利因素来提高土地征收补偿标准。首先，应根据市场经济条件，由独立的第三方评估被征收土地的价格，再根据评估结果对失地农民进行补偿。只有这样，才不会对失地农民构成“二次伤害”，同时，还能有效抑制政府滥用征收权，控制政府的征地行为。其次，可参考附近同类土地的交易价格或是按照市价来计算被征收土地补偿金额。但有人认为，我国政府的财政实力有限，无法承担市价补偿的征收。针对这一问题，笔者认为，可根据当地发展状况采取分期性的货币补偿方式，以解决失地农民之后的生活需要。

3.小结

总之，对农村农民而言，土地不仅仅承载着其最基本的生存功能，更是最重要的财富。政府征收农民土地从本质上讲是对农民私权利的一种“侵夺”，而征收补偿则是对这种“侵夺”的一种安抚[4]。因此，农村土地征地补偿制度的完善应是全方位的，除了确立公平合理的土地征收补偿原则、扩大农村土地征收补偿范围、提高土地征收补偿标准，还可从很多方面来保障失地农民的利益，如完善补偿纠纷的救济措施、改变政府管理土地的方式、明确农村集体土地所有权的权利归属等，这样才能真正维系农村的和谐稳定，促进社会的健康、和谐发展。

参考文献：

[1]文维.完善我国农村土地征收补偿制度的法律思考[J].农业经济，2013（02）：92-94.

[2]叶晖.我国土地征收补偿制度实施情况研究[J].人民论坛，2013（20）：32-33.

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一、我国农村土地征收补偿存在的问题

（一）征收补偿原则不明

《中华人民共和国土地管理法》第47条第1款规定，征用土地的，按照征用土地的原用途给予补偿。《宪法》对征地补偿应依据何种原则进行也并没有明确。我国虽然在2004年的宪法修改中明确了补偿条款，但是对补偿的原则却没有明确，征地补偿原则缺乏宪法基础。

（二）征收补偿标准不合理

土地征收征用激发社会矛盾的直接诱因是补偿的公平问题。《土地管理法》规定的土地补偿费、劳动力安置补助费都是按照被征收土地前三年的平均年产值计算的，其补偿标准计算的基准是农地的年产值，是不合理的。

（三）征收补偿权利种类不明

虽然我国现行宪法规定了“对土地实行征收或者征用并给予补偿”，但并未具体规定，补偿是何种权利，如果说宪法是根本大法，仅作了原则性规定，那《土地管理法》总应予以明确了吧，但答案是否定的，《土地管理法》第47条规定；征用土地的，按照征用土地的原用途给予补偿，也没去明确补偿是补偿何种权利损失，《物权法》对此也未给出答案。从征收对农村土地承包经营权侵害的分析可以看出，对补偿权利种类进行界定是十分重要和必要的。

补偿程序不完善

征收补偿价格确定的随意性则是未引入民主协商程序，目前农村土地征收补偿程序主要存在以下问题：一是农村土地征收补偿程序缺乏公正性。二是未设置事前补偿程序。土地补偿款屡被拖欠是因程序未作刚性限制，因《土地管理法》未明确将土地补偿规定为土地征收的事前程序，所以无法彻底杜绝拖欠补偿款现象。三是土地补偿救济程序缺失。任何权利的实施必须有保障，而程序无疑是最为有效的，但我国对农村土地征收补偿没有明确规定司法保障，没有为土地权益人设立出现争议后向人民法院的救济途径。司法实践中，有关土地征用补偿等问题出现争议，许多法院尽量不予受理，导致对公民财产保障的极度弱化。

二、完善我国农村土地征收制度的对策

（一）科学确定补偿原则

我国在宪法中虽然没有明确农村土地征收补偿的原则，但《土地管理法》规定：对土地征收实行按照土地原用途进行补偿，因此，在宪法中明确农村土地征收补偿原则十分紧迫。

（二）合理设定补偿标准

1、加快我国农用地定级估价步伐。土地征收补偿不论采取何种补偿原则，其核心问题关键在于土地价格的确定问题。为了避免地方政府为自身利益而在土地定价问题上侵犯农民利益，可由省级人民政府统一组织对未来一定时期可能被征收的土地委托中介机构进行价格评估并据此制订土地价格级差目录，用于指导土地征收补偿。

2、要适当提高现有补偿标准。在近期不改变农村土地征收补偿基本原则的前提下，可考虑适当再提高土地征收补偿标准，具体增幅可根据经济发展水平确定。

（三）建立土地发展权制度

土地发展权不论土地所有权属性一律归国家所有的制度安排不利于保护集体的土地财产权，因为照此按排农民集体将与土地发展权无关，农民集体权益没有得到落实，这是违背《宪法》关于农村土地归农民集体所有的规定的。既然是所有权，就应当包括发展权益，同时此种安排也不利于保护耕地，因为这样土地补偿价格仍旧是征收方一方说了算，农民没有保障。笔者主张我国可借鉴美国土地发展权归属于原土地所有权人的模式，规定土地发展权归原土地所有权人所有，即国有土地的土地发展权归国家，农民集体土地的土地发展权归农民集体，这样的制度设计既能做到公平，又能产生效率。

（四）完善补偿程序

法律的正义唯有通过公正的程序才能得以维护，法律程序是人治和法治的分水岭，是防止权力专横和权力滥用的屏障。笔者认为应从以下方面加以完善：一是补偿方案应将双方协商作为必经程序。二是有必要确定事前补偿原则。所谓事前补偿就是指政府在取得土地所有权之前，必须先对土地权益人进行补偿，至少必须与其就补偿的范围、标准、方式及补偿金的支付时限等问题达成协议。三是有必要明确土地征用补偿款的救济途径。有必要在立法上进一步明确农村土地征收补偿的司法救济途径。具体来说，就是要确定集体土地所有权主体，明确集体组织组成人员的成员权，确定成员的土地权利，确定他们的诉讼主体资格，要明确土地征收中哪些纠纷法院应该受理，包括被征收主体和土地需用人。

（五）建立补偿款分配监督程序

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【关键词】户籍制度改革；改革风险；土地换社保；城乡发展置换

一、重庆市户籍制度改革的措施及意义

（一）改革的措施

从2010年《意见》开始，重庆市在我国率先全面启动城乡户籍制度改革。其本着统筹规划、自愿有偿、积极稳妥、综合配合、促进发展的原则，转户农民自愿“脱掉三件衣服”――放弃农村土地承包地、宅基地使用权、林地使用权。政府为其穿上“五件衣服”――住房、就业、社保、医疗、教育。同时为其进行财产性补偿：转户农民退出土地承包经营权，按照本轮土地承包期内剩余年限和同类土地的平均流转手意思标准得到相应补偿。退出在基地使用权和农房的将同时获得三笔补偿金，包括参照同期区县土地征收一次性补偿和参照地票给予的一次性宅基地使用权补偿以及购房补贴。并且将转户农民的退地分为城市规划区用地和农业用地两类，以同时满足农村和城市发展对土地的需求。

（二）改革的意义

这场改革的意义在于第一，由政府标榜的出自农民自愿非政

府强制，即农民对其自身利益的衡量而做出的选择从而充分尊重农民在这场改革中的自主性；第二，转移农村剩余劳动力，集约农村土地资源，有利于改变我国长期不发达的分散小农经济，提高农村的规模化经营。第三，农民退出的土地除了继续农业用地外，处于城市规划区的范围内的土地为城市化扩展创造了宝贵的条件；第四，从农民个人利益出发，为其换上五件衣服与补偿，还获得与城镇居民同等的发展机会。

二、户籍制度改革风险

（一）制度窜借风险

根据《土地承包法》的规定：农民进入小城镇务工或定居，仍保留原土地的承包权，而进入大中城市务工定居，则要放弃原土地的承包权而得不到任何补偿。但重庆市户籍制度改革的文件中规定“凡退出农村承包地，协议约定了转户退地过渡期的，农村承包经营权证由农村土地整治机构代管并报发证机关备案。在交付承包地前，转户居民不得转让、出租、抵押承包地，不得改变承包地的用途等”。i该规定将户改中农民的落户地做了统一的模糊界定，剥夺了落户小城镇的农民仍可保留承包地的权利，与位阶更高的《土地承包法》的相关规定相违背。

（二）土地权利风险

1、农村集体土地所有权风险

农村集体对土地享有所有权，一旦通过户籍制度改革，就改变了原有土地的所有权性质，农村集体是当然的享有权利补偿的主体。但是在重庆市户籍制度改革的文件中，我们很难找到就土地所有权对农村集体这一主体进行补偿的制度安排。而户籍制度改革中安排农村集体或政府向参加了改革的农民个体进行直接补偿。但是政府能否对农村集体组织再进行补偿，在文件中并无相应的规定。因而，农村集体经济组织作为一个享有农村土地所有权的主体，在补偿中却不能表明自己是作为权利主体的拥有者，其权能则受到了来自顶层设计的贬损。更进一步的是，农村集体在户籍制度改革中的所有权能缺损，也将直接导致农村集体中农民个体权利的缺损。

2、农民土地用益物权风险

（1）土地承包经营权与宅基地使用权风险

重庆市颁布的户籍制度改革的文件中明确规定，对转户农民设置保留3年土地承包经营权的有效期，3年后农民是否真正退出承包地由其自愿决定。且不论文件规定的三年转户留地期限是否合理，我们在实际调查中发现，政府并没有明确表明转户农民对自己的土地还有三年的保留期。并且该文件中还限制了转户居民在交付承包地之前行使转让、出租、抵押等权利，以加强对土地流转的限制，保障了土地在三年后收回的便利性。但是在我们的调查问卷中却显示：在实际操作中，该规定并未得到全面的贯彻和执行。更进一步的是，仅就法理而言，若转户农民的土地承包经营权没有受到前述的保留期的限制，其在转户之后却可能因政策文件的规定，其土地承包经营权在行使时，不能自由地流转。表明户籍制度改革文件的规定，在实际的操作中并不存在土地权利受到限制的风险。不仅如此，关键在于“转户留地”这一制度在法律和政策上早已存在矛盾：法律上允许转入小城镇落户的承包人保留土地，但转入设区的市的承包人则需将承包地交回发包方。ii而国务院颁布的相关政策却抹杀了大小城镇的区别，意在将转户留地的范围扩大。

（2）集体收益分配权风险

此项权利由于其具有长期的累积性，使得广大农民对此项权利的认识不像对待其他用益物权那么清楚。同时在此次户籍制度改革中，除了针对大中专学生保留其个人征地补偿收益权外，并无针对农民集体收益权的补偿科目。iii并且在相关的文件中也没有其他关于集体收益分配权的规定。这一制度空白，在农村经济长期的高积累、低分配格局下，严重侵害了农民就集体收益所享有的分配权，使得该权益集中到少数未转户农民以及农村集体手中，显然与公平原则相违背。iv由此，农民对农村集体收益分配权的享有本身就存在缺陷，加之重庆市户籍制度改革并没有对此项权利加以重视，以至于在实际的调查中有63%的农户转户后不再享有此权利。

（三）公平风险

在本次户籍制度改革中，政府对农村土地的取得并未以公益性作为户籍制度改革的标准，使得农村土地在未来的使用上可能绕开公益性征收的限制。近80%农民在没有弄清转户与征收的区别下参与了户籍制度改革，从而失去了土地在未来征收情况下的参与权与可期待的增值利益，使得重庆市户籍制度改革存在着公平缺失的风险。

首先，就土地承包经营权的补偿而言，与《土地承包法》中规定的承包人在对地力增值形成实质性贡献的情况下，才承担增值部分补偿的前提条件不同，重庆市户籍制度改革则是以“本轮土地承包期内剩余年限和同类土地的平均流转收益标准”进行补偿。由此观之，该规定并未区分承包地增值和减值的实际情况，而按照统一的模糊标准对农户进行平均性补偿，从而对那些前期已经使得土地地力形成一定增值的农民而言在实质上是不公平的。

其次，对于宅基地的补偿，基于宅基地合法流转市场的欠缺，在宅基地补偿上，很难参照退出承包地的平均流转收益标准进行补偿。所以重庆市政府对宅基地的补偿参照同时期同地区土地征收补偿制度来对农民的住房及其附着物给予一次性补偿，并参照地票价款政策给予农民一次性宅基地使用权补偿和一次性购房补助。v但这一标准明显低于原征地中农转非政策的标准。

（四）双层自愿风险

基于法律对农民享有的土地权利赋予了神圣不可侵犯的地位而言，除非农民自愿放弃，任何人都不得剥夺。是否转为城镇居民或继续保持原有的农民身份，应该由农民在衡量各种利益后自主选择。所以，在户籍制度改革中最为重要的是以农民自愿为前提。重庆市户籍制度改革文件中虽然明确规定了农民转户自愿以及三年保留期后农户是否退地的双层自愿vi，但其在实际的操作中却并非如此。

在“第一层”转户自愿上，仍有近一半的农户是被政府强制性转户的。在转户退地时，有64%的农民非自愿退地，使得大部分农民在同意转户后也就顺理成章的放弃了农村土地权利。因为重庆市户籍制度改革文件的精神导向是鼓励农民转户。因此，在基层政府的贯彻实施中就下达转户指标，导致实践操作中忽略了农民“第二层自愿”，使得大部分农民在转户过渡期之中，很难保留其土地权益，从而切断了农民在转户后回到农民身份的“后路”。

三、针对自愿和公平的解决途径

（一）引入合同机制保障自愿即程序公正

将现有改革采用的行政许可模式引入合同机制，体现政府与农户在户改问题上主体的平等，才能从制度根本上保障农户的自愿性即程序公正。按照合同缔结的一半程序，政府先向农民发出“转户要约”，开出转户条件，由农民还价或允诺，最后签订合同书。从而有效保障户籍制度改革中农民有效参与合意。同时将合换成城乡发展置换。

（二）城乡发展置换保障实质公正

现有改革对农户的补偿无论是制度设计还是实际操作，只是

低水平的保障性补偿，与农民由此丧失的权益相比不能对等。政府应更多的考虑农民的切身利益，保障农民在转户后的生产权和发展权，体现为将城乡发展置换作为转户的条件，而不是“土地换社保”。

（三）农村地权变动与户籍改革脱钩最终实现身份的平等

农村土地地权变动除了遵循“物权法”公益性征收外，非公益部分可由“经批准后，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益，逐步建立城乡统一的建设用地市场”来调整，而不需农民以丧失农民身份为条件这一不平等的制度，从而最后实现农民在地权变动中的身份平等，使其成为土地升值过程中的利益享受者。

注释：

1参见《重庆市户籍制度改革农村土地退出与利用办法（试行）》的第十三条第六款

2参见我国《农村土地承包法》第26条：承包期内承包方全家迁入小城镇落户的，应当保留其土地承包经营权或者允许其依法流转；承包期内承包方全家迁入设区的市并转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。

3所谓“新市民阶层”是指转户农民在获得城市户籍并享有城市居民社会保障福利的基础上复合其原有的农村土地权利增值利益而带来的超越一般市民经济力量的新兴市民阶层。参见张力：“地权变动视角下户籍制度改革的法律规制”，载《法学》2012年第9期第52页

4参见《重庆市人民政府关于统筹城乡户籍制度改革的意见》第4条。

5张力：“地权变动视角下户籍制度改革的法律规制”，载《法学》2012年第9期，第51页。

6参见《重庆市户籍制度改革农村土地退出与利用办法（实行）》第五条

7参见《重庆市户籍制度改革农村土地退出与利用办法（试行）》第九条第一款。

8《重庆市户籍制度改革农村土地退出与利用办法（试行）》第三条“农村土地退出应当符合法律法规规定，充分尊重农民意愿”；《重庆市户籍制度改革农村土地退出与利用办法（试行）》第八条“转户居民……也可按本办法规定自愿退出并获得补偿。

9调查发现，在重庆市的户改中，农民对住房、教育、医疗与就业方面政府承诺的执行满意度并未达标。政府的许多政策在实际操作过程中并未落实。

10我国《物权法》第四十二条规定土地征收必须以公益性为目的，而重庆市户籍制度改革中将地权变动模式套用进户籍制度改革中难免有“明修栈道，暗渡陈仓”之意。

11张力：“地权变动视角下户籍制度改革法律规制研究――以重庆市统筹城乡改革实验区为考察对象”，载《法学》2012年第9期第54页

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关键词：农村；土地征收；公共利益；社会保障

中图分类号：F323.24 文献标志码：A文章编号：1673－291X（2009）10－0033－02

一、中国农村土地征收纠纷的基本特点

土地征收是有权行政主体基于公共利益以法定程序征收公民、法人或其他组织的土地并承担补偿责任的法律制度。2007年10月1日开始实施的《物权法》第42条明确规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”近年来，过度征收、违法征收甚至野蛮暴力征收农民土地的现象屡见不鲜，农村土地征收纠纷已经成为农民维权活动的核心内容。在城市化进程中，城郊集体土地成为土地征收纠纷的重灾区，并继而向农村推进。违法征地、暴力征地使得征地纠纷成为目前社会纠纷中极其突出的热点问题。农村土地纠纷已取代税费争议而成为影响农村和谐的主要因素。

二、农村土地征收纠纷产生的根源

中国农村土地征收之所以纠纷不断，主要根源在于：（1）地方财政制度弊病促使“征地忙”。2001年后，随着税费改革推行，农民负担开始逐步减轻，并使税费矛盾趋向缓和。长期依靠税费收入的地方财政被迫进行结构性转嫁，土地成为地方财政收入的重要来源。（2）部分地方政府追求政绩，盲目招商引资。（3）集体所有权主体虚位，农民维权能力薄弱。（4）征地程序设置不合理，透明性和公正性不足，农民在征地程序中的平等协商权、知情权没有得到保护。（5）征收补偿安置制度不合理，拖欠情况严重。（6）征地裁决机制不健全，纠纷解决机制不畅通，行政复议、行政诉讼、等救济途径没有发挥作用。

虽然中国宪法、土地管理法和物权法等都规定，国家征收土地是出于公共利益的需要。但是，在土地管理法中又规定，建设用地只能为国有土地，因此任何集体土地要进行开发建设必须先转化为国有土地。这实际上意味着供应土地可以出于任何目的，也使政府征收土地的目的难以被有效限定在公共利益之上。在实践中，地方政府绝大多数土地征收都属于商业开发，而非公共利益。土地的增值被政府和开发商所分享，这刺激了政府储备大量土地备而不用，大量征地引发大量纠纷也就不足为奇。

三、完善土地征收纠纷解决机制的建议

完善中国农村土地征收纠纷解决机制，必须从源头、过程、结果三个方面，同时着手，方能力求标本兼治。首先，要坚持“政府仅能在公共利益需要情况下征收土地”这一基本原则，对于非公益性用地，应尽快完善农地入市的有关制度，以农民自主出让土地为核心要素。在目前所有制情况下，政府将集体土地变更权属关系改为国有，只能也应当是“公共利益”，如果政府是出于非公共利益的原因使用土地，也应当按照农地入市的规则进行。关于公共利益如何界定有多种主张，为避免政府以各种各样的办法“演绎”公共利益，“包装”公共利益，比较多的是主张立法予以明确，先给出概括定义，然后明确列举。笔者主张，即便是公用事业用地亦不当然优先于农业用地，学校、医院等用地依然需要进入市场机制。对公共利益的目的认定需要在征地程序中构成单独的环节，并且需要经过听证，若有争议，应以法院的认定为最终裁决。其次，建立与被征地农民和被拆迁居民平等协商的机制，保障被征地农民的知情权、参与权和申诉权。征地前，有关部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农民。有关部门应对拟征土地及地上附着物的现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农民和地上附着物产权人共同确认，并且赋予被征地农村集体经济组织和农民对拟征土地的补偿标准、安置途径申请听证的权利。任何征地项目和拆迁项目都要与被征地农民集体、被征地农户和被拆迁居民充分协商，补偿安置工作没有落实的，征地和拆迁不得进行。再次，完善征地补偿制度，建立公平、公正、可行的土地征收纠纷裁决制度。农民失去土地使用权所遭受的损失和预期的利益都应当得到公正的弥补，从结果上看，补偿是充分的、合理的、及时的。征地补偿必须考虑对失地农民的安置，在帮助农民维持简单生计的基础上，保证农民失地后选择就业、改善生活条件等基本需要，使之获取良好的居住、就业和生存保障(包括教育、就医、养老)。补偿还要“遵循控制耕地非农化趋势的原则，以确保工业化和城市化对农地的占用纳入合理利用和保护有限的土地资源，实现生态经济持续协调发展。”应当根据土地的区位和相应的使用权市场转让价格制定的补偿数额。土地补偿费、青苗及建筑物、构筑物补偿费等主要补偿项目的补偿价格参照当前土地市场的价格，实行公平补偿。除了上述补偿外，还应适当增加补偿费用，具体包括：（1）残地损失，主要是被征地块剩余的非征地，因建设或公共工作所遭受的损害；（2）土地区位价差；（3）其他间接损失，如个人营业损失及适当的精神损失等；（4）当地经济发展水平和居民最低生活保障水平。

在具体确定土地补偿标准的程序上，既可以推行价格听证制度，也可以由法院在具体个案裁决中决定。应该设立专门的机构对土地征收纠纷予以裁决，该裁决机构独立于批准和实施征地的政府机构，裁决人员既可以是专职的、具有充分任职保障的、中立的官员，也可以仿效商业仲裁采取委员会制，组成人员可以由官员和专家组成。对裁决的申请时效、程序、裁决期限等都应当有详细的规定，更为重要的是应当将裁决的受理范围扩大，不仅仅是补偿和安置问题，对听证、公告、征地实施等程序的异议都可以提请裁决机构解决。对裁决机构做出的裁决不服，可以针对原征地决定提起行政诉讼。

必须指出的是，农村土地征收，必须遵循和谐社会理念，建立和健全农村社会保障机制，采取多项措施解决农民生活和生存问题。目前中国社会保障机制尚没有覆盖农村，对失地农民的安置也仅侧重于金钱补偿，如果缺乏计划和理财的能力，有限的补偿款将很快花光，农民将陷入赤贫状态，对生活和生存都将构成严重威胁，同时对社会秩序和安定局面也将造成重大影响。因此，必须建立和健全农村社会保障机制，建立养老保障制度和失地生活保障制度，并将失地农民纳入最低生活保障制度，对养老、医疗、就业等保险进行推广。此外，还需要采取各项有效措施解决被征地农民的生存问题，比如采取留地安置、社会养老保险安置、土地入股安置和生产资料置换安置等多种形式，解决被征地农民的长远生计。笔者以为失地农民的保障，将最终通过调整和优化社会保障政策，实现城乡社会保障制度的对接来解决，政府可以通过对土地转让征收特别税来加速这一变革的进程。

Analysis of solving the dispute during the rural land acquisition

ZHENG Yu1，CHU Yin2

（1.Bureaucracy of Hua Dong Forestry ，Jinghua 321001， China；2.university of international relations，Beijing 100091，China）

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关键词：土地制度；问题；对策

中图分类号：G632 文献标识码：B 文章编号：1002-7661（2016）16-012-01

土地是人类生存和栖居所在，人类社会的政治和经济冲突往往与土地资源和土地权利的分配有关。在当下中国，基于土地问题而引发的社会矛盾和冲突日益严重，已经成为影响社会和谐和稳定的主要矛盾之一。人们普遍认识到，我国现行土地制度亟待改革。然而，诚如人们所看到的那样，制度的改革却举步维艰：从我国相关政策和法律中可以发现，“加强”、“进一步加强”、“严格、更严格、最严格”、“严禁”、“紧急”等形容词不但总是与“土地管理”、“耕地保护”等术语联系在一起，而且出现的频率越来越高，越来越密集。为什么会出现这种现象？本文试对我国土地制度存在的问题进行简要分析，并提出解决问题的建议。

一、目前我国农村土地制度存在的问题

我国农村土地制度变革确定了农家经营的主导地位，实现了土地所有权与经营权的分离，极大地改变了国民经济的发展格局。但是，随着农村经济的发展和农村经济市场化程度的提高，这种土地制度存在的问题逐渐显现出来。

1、农民土地权益受到侵害

实行家庭联产承包经营责任制以来，尽管国家一直在探索有效措施，加强和扩大农民权利的可行方式和途径，但是由于农村土地管理制度仍然需要完善，土地管理立法滞后于实际需要，农民合法土地权益受到侵害，得不到应有的保障。主要表现在农民缺乏土地承包的自。在城市化、工业化进程中土地的巨额增值收益分配，现行土地征用制度下，农民分配所得所占比例极低。这种不合理制度剥夺了农户及其所代表的集体与土地最终使用者直接交易的权利，丧失其维护权益的话语权。

2、农村土地资源难以满足城市化建设用地的需求

我国正处于工业化、城市化快速发展的关键时期，伴随着城镇规模的扩大及其向城郊的扩张、农村人口向城镇的转移，农村土地非农化的进程会飞速加快，用地冲突会进一步加深。根据全面建设小康社会的总体要求，国家提出18亿亩耕地红线是中国粮食安全的生命线。随着中国工业化和城镇化进程的加快，土地需求持续扩大。在相当时期内，中国都将面临土地供需矛盾尖锐的现实挑战。而坚持世界最严耕地制度，严守耕地粮食安全警戒线，成为中国发展过程中的不二选择。

3、农村土地分散经营效率低下

我国上世纪80年代推行的是农村土地管理制度的重要转折，这一制度变迁在当时极大地调动了农民的生产经营积极性。但随着经济的发展，社会的进步，农民收入增收、农业产量增长遇到瓶颈，原有的农业生产经营模式难以适应现代农业生产的要求。土地分散、承包经营制约了现代农业的发展，并使得我国成为农村土地规模程度最低的国家之一。

4、城乡土地市场呈现明显的“二元”特征

统筹城乡发展，提高农民收入水平，改革农村土地管理制度的背景主要是城乡土地市场呈现明显的“二元”特征。当前，劳动力、技术和资本要素市场已经得到相当大的发展，但是土地要素市场发展程度还很低，市场分割的城乡土地市场，影响了农户集体土地产权权能的发挥。

二、完善我国农村土地制度的建议

要实现制度安排更大的预期净效益，避免制度变迁方式与制度选择目标的冲突，笔者建议还权赋能，统筹城乡发展。

1、赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权

各级政府都要严格执行《农村土地承包法》，切实保障农民的土地承包经营权，建立平等保护农民土地承包经营权的制度。建立健全农村土地承包规范化管理机制，从制度上、工作流程上确保土地承包法律政策落到实处，依法推进农村土地承包管理工作的经常化、制度化和规范化。

2、科学部署和推进农村集体土地确权登记工作

土地是财富之母，有恒产者有恒心，毫无疑问，确权登记发证是土地管理和利用最核心的环节和最基础的支撑。这项基础工作做扎实了，我国土地管理制度的摩天大厦才能牢固屹立，才能更大地激发相关权利人保护和利用好土地资源、创造财富的积极性。

3、建立城乡统一的建设用地市场

在全面完成确权的基础上，保证农村居民与城市居民享有同样的财产权利，稳步开放农村集体建设用地流转市场，建立完善的城乡统一的建设用地流转收益分配体系。配套改革和完善农村集体建设用地供应和取得制度，建立城乡统一的土地有形市场和交易平台，为城镇国有土地出让转让、城镇国有划拨土地入市、农村集体建设用地流转和农村土地承包经营权流转等提供市场中介服务，最终建立城乡统一的建设用地使用权制度。

4、建立健全规范的土地征收和补偿保障机制

维护农民土地承包经营权益，要建立合理规范的土地征占补偿保障机制。一是明确区分公益性用地和经营性用地，严格界定政府土地征收权限和征收范围，充分保障农民对土地的基本权利。二是完善土地征收程序。建立土地征收听证制度和土地征收纠纷仲裁制度，尊重农民对农地使用权的法律地位。三是提高征地补偿标准。强调在同一区域或区片范围内，征地补偿应执行同一标准。

5、建立健全规范有序的土地流转机制

土地流转要坚持承包方的主体地位，严格按照自愿、有偿的原则，依法引导农民流转土地承包经营权。建立健全土地流转的登记备案制度、合同管理制度、纠纷调节制度、动态监测制度、土地流转风险评估和控制制度，加强土地流转的中介服务，促进土地承包经营权流转市场的发育。

参考文献：

[1] 邵战林，等.完善我国农村土地管理制度的若干建议[J].农村经济，2011，（7）.

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【关键词】　土地征迁；完善；公共利益

土地是人类历史得以延续的基础，孕育了几千年的灿烂文明史。对于农民来说，没有了土地，就没有了生活来源，他们的生存就会受到威胁，我国政府部门在征收农民土地过程中要处处考虑到农民以后的生活，为他们着想。目前，我国农村土地征迁工作中仍然存在一些问题，主要表现为对公共利益范围界定不够明确、征地程序以及征地补偿机制不够完善，容易引发社会问题。因此我们要采取种种措施尽可能完善我国农村土地征迁法律制度，促进社会和谐稳定，为我国社会主义市场经济建设营造一个良好的外部环境。完善我国农村土地征迁法律制度要从以下几个方面着手：

一、严格限定公共利益范围

农村土地征迁必须是为公共利益的目的，而不能是为其他非公共利益，比如说为某种商业目的。纵观世界各国对公共利益范围的界定方法，我们看到主要有以下几种方式，一种就是对公共利益范围进行大概的规定，一种是列举式的规定，还有一种就是将以上两种方式结合。我认为我国实践中对公共利益的界定可以借鉴以上几种方式，同时，由于我国社会主义初级阶段的特殊国情，我国对公共利益范围的界定还应该有自己的特点，首先公共利益应该具有共同享有性，也就是说公共利益应该是被广大人民群众共同享有的，而不是为某个具有特权的人专门设置的，其次，公共利益目的绝对不能具有任何营利性。

二、取消市县级政府的征地审批权限

征地审批权限是征地初始环节的重要权限，在我国大量的征地审批权限被市县级政府掌握，这是不合理的，市县政府在征地审批过程中，往往为了增加财政收入，放宽土地审批标准，以此来获得土地出让金。我们必须对征地审批权限进行严格的控制，首先，要取消市县级政府的征地审批权限。对于大型建设项目的审批权限，无论是国家级的还是省级的，都收归国务院所有。其他审批权限归省级政府所有，而市县级政府则没有任何的征地审批权限。其次，我们应该成立专门的专家小组来对征地目的是否符合法律规定进行认定。如果过半数专家认为征地不是为公共利益，而是为了其他目的，就应该对这项申请不予批准。

三、完善对土地征迁过程的监督程序

我们认为要加强对土地征迁的监督，必须建立完善的与此相配套的土地监督程序。一方面，我们要完善土地征收公示程序，我国的《土地管理法》第48条明确规定了在土地征收的补偿方案被确定后，有关地方人民政府应当在公告栏里进行公告，允许利害关系人提出意见，这是一种事后公示，监督效果不是很明显，我们应该改变这种情况，在方案确定前就必须向广大农民征求意见。另一方面，我们要不断完善农村土地征迁的听证程序，国土资源部了《国土资源听证规定》明确规定，如果利害关系人对征地补偿标准和安置方案有不同意见的，权利人要求举行听证会的，则应该进行听证。可以看出，我们举行听证会必须要由相关权利人提出要求，而不是由相关部门主动召开听证会。这是不合理的，因为很多农民文化水平较低，根本没有请求听证的法律意识，政府部门应该主动召开听证会，而不是要由农民申请后才召开。

四、健全土地征收司法救济程序

目前我国农村土地征收的司法救济程序不够健全，在土地征收中的许多纠纷都是通过集体上访、示威游行等不理智的方式来解决的，造成这些问题根本原因就在于缺乏相关的司法途径来为广大农民解决问题。因此我们应该不断健全有关土地征收的司法救济程序。

那么如何健全土地征收的司法救济程序：首先，广大人民可以对有关土地征收是否符合公共利益目的进行诉讼，法院应该受理这样的诉讼，并严格依据《土地管理法》等相关法律进行处理。二是土地补偿方案是否适当进行诉讼，如果权利人认为有关土地补偿标准不合理，则可以向法院提讼。三是，如果土地被征收以后的一段时间内，长期被闲置，相关利害关系人也可以提讼，法院一旦查实，并发现没有正当理由的，则应该依法判决将此土地收回，归原来的权利人使用，并要收取闲置人的相关闲置费用。

五、完善土地征迁补偿机制

土地补偿机制关系到相关权利人的切身利益，我们必须不断地加以健全和完善。首先，我们可以借鉴世界很多发达国家的做法，不断扩大农村土地征迁的补偿范围，不但要对农民的直接损失进行补偿，也要对农民的间接损失进行补偿。其次，在对土地补偿费的计算方式上要有所改变，不能总按照三年平均年产值，要设立专门的评估机构，全面评估该土地的市场潜力，并且要分地段评估，不同地段进行不同的评估。再次，补偿的方式不能再局限于货币补偿一种方式，要进行多种方式进行补偿，除了货币外，还可以实行社会保障，就业培训、提供其他工作等多种方式。最后，在土地征用补偿费分配这一环节，我们要加强监督，要避免大部分补偿费被基层政府以及农村集体经济组织截留，要确保土地补偿费到达农民手中。

参考文献：

[1]于建嵘.土地成为中国农村首要问题[J].嘹望东方周刊.2004(37).

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一、推进农村土地产权制度改革

农村土地产权制度改革是一项综合性的制度变革，关系到农民的经济利益、民益和乡村治理结构等诸多方面。有序推动这项改革首要的是加快土地全面确权工作。我国《土地管理法》中规定“农村土地属于农民集体所有”，然而，现有法律却没有对“集体”作出清晰明确的界定，这就导致所有权缺乏明确的主体代表，所有权被虚置和土地产权关系不明晰在现实中出现权利和利益之争，很多时候是村干部或是地方干部代表集体行使权利，造成农民利益的流失和权利的剥夺。

确权一是要全面开展土地标准化登记，明确集体土地的界线、类别、面积和范围等产权关系。对耕地、草地、林地等各类农用土地、集体经营性建设用地以及宅基地的所有权、使用权及他项权利进行摸底、登记、确权，力争把每一块土地的所有权、使用权等明确到具体的组织和个人，加快发证步伐，扩大发证范围。

二要坚持农地集体所有制长久不变。现行土地制度的不足并不是土地集体所有制导致的，而是制度执行中出现了偏差。从目前农民土地收益和收入结构状况看，坚持农地集体所有制能保证农民的基本收入来源，更好地发挥土地对农民的社会保障作用和失业保险功能。综合各方面因素考虑，众多土地制度改革方案中，完善现行的农村土地制度是成本最小的改革，相比而言，它拥有其他方案不可比拟的先天制度优势，最容易被大众接受，减弱了改革的阻力，能够保证国家对农村土地的可控和降低改革的风险。

三要定和充实农村土地家庭承包经营制度，尊重和保护农民对土地的用益物权，赋予长久的土地产权。让农牧民共享土地制度改革释放的红利，有利于推动农村牧区土地由资产向资本的转换，有利于促进和推动土地的流转，可以让农民带着资本进城，有利于农民城镇化的顺利推进。

四是明确集体所有权和农民使用权的权能界限，明确集体和农户在土地产权上的关系及各自拥有的权益。将所有权和使用权严格分离，这样既可以强化国家的宏观调控，也能最大限度保护农民的合法权益。目前，我区确权面临的最大问题恐怕就是许多土地权属不明，城乡土地剥离困难，加大了确权的难度，这就需要加大权属争议和纠纷调处的力度，在现行法律框架下，积极探索土地权属调处工作方式和机制，完善土地权属争议案件应急机制，并配套后续的跟踪上报制度。

二、探索和规范农村土地流转制度

农村土地流转不畅，阻碍和束缚了农村牧区剩余劳动力的转移，使人口城镇化滞后于土地城镇化，进而客观上阻碍了城镇化的进程。世界银行的一份研究成果认为，当人均GDP大于1000美元时，农村土地的市场价值相应会上升，土地所有者愿意有偿转让的比例也会大幅度的增加，土地流转的速度加快。按平均汇率计算，2015年，内蒙古人均生产总值（GDP）达71993元，按年均汇率折算为10974美元，其实很多农民有流转的愿望。只是当农牧民放弃土地承包经营权和宅基地使用权时，由于得不到预期的补偿，而城市的门槛较高，致使土地权利的流转缺少强大的内生推动力。农村土地流通有利于盘活这笔巨大的资产，目前国家层面的顶层设计已有，只是缺乏具体的机制建设。对于农村承包土地经营权，目前我区绝大多数地区流转发生率仍然较低。在城镇化过程中，由于农业比较效益低，大量农村人口尤其是青壮年已经不再从事农业相关劳作，而是进入城市谋生，留在农村从事农业生产的以老人居多，土地撂荒情况普遍存在，土地利用率低。土地的耕种分散化使土地的集约、规模经营难以实现，流转有利于实现农业规模化生产，有利于现代化耕作机械和农业技术的应用和推广，有利于带动农民就业结构的变化，有利于开启城乡一体化的新路径。

党的十八届三中全会提出，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与城市国有土地同等入市、同权同价。我区许多农村在农民进城居住后集体经营性建设用地很多都闲置了，在这种情况下，探索开展农村集体建设用地流转试点，不妨尝试通过其经营收益权的一次性赎买，来盘活集体建设用地。在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，入市范围限定在存量土地，赋予其与城市国有土地使用权一样的出让、转让、出租、抵押和投资的权能，在和林格尔县试点的基础上逐步在全区推广。通过土地市场的媒介，进行综合整治后将闲置的部分置换成价格更高的城市建设用地指标，从而将农村巨大的存量土地转化为现实的发展优势，以满足新型城镇化建设的需要。

城镇化将大量的农村人口转移到城市，农村人口减少，很多农村房屋空置荒废，有的地方甚至出现“空心村”，这部分人口在城市和农村双重占地，而且村庄居住分散，每个村庄的人口很少，造成土地集约节约利用率下降。之所以出现这种“城进村难退”的现象，究其原因关键是缺乏合理的农村宅基地退出形式和机制，如果这部分土地能进行复垦或者进入城镇土地市场，将腾出来大量的土地，优化土地资源配置，可以缓减城市建设用地不足的局面，也可以为农村牧区增加土地。农民卖出宅基地使用权后获得的资金，也是农村住宅社会保障形态的转化，有利于保护已经成为城市居民的那部分农村人口的权益，有利于增加农民的财产性收入，降低了农民进城的门槛。政府可以用经济手段引导和激励闲置宅基地退出，制定可行性强的、合理照顾农牧民利益的宅基地自愿有偿退出方案及转让规划，明确农村宅基地有偿退出与使用的适用范围和标准要求，当然转让应仅限在本集体经济组织内部，防止城里人到农村买房，引发新的社会不平等问题。

三、改进和完善土地征收制度

只有政府才能提供建设用地供给，政府通过土地市场获得的土地增值收益比例过大，这就产生了“土地财政”，刺激地方政府多圈地、征地、卖地，大办开发区、大造新城。而产生的土地增值收益用于农村土地综合整治中的又不多，在土地征收过程中，农民得到的补偿不足以保障其以后的生活，农民享受不到城市土地市场产生的增值收益，同时低价征地与高价出售建设用地的过程极易滋生腐败。另外，政府主导土地征收导致征地范围过宽过滥。各地一方面反映用地计划指标不足，影响城镇建设和发展，另一方面又存在大量“批而未供”土地，土地利用效率不高。在土地征收过程中，政府应该逐步放松管制，成为市场交易环境的维护者和监督者，把土地经营权和管理权二者进行分离。这样能有效避免效率损失和大量寻租行为，抑制地方政府盲目进行城市平面扩张。坚持土地资源市场化配置是我国农村土地制度改革的必然趋势。放开一级土地市场，经过综合整治并符合国家法律法规的农村建设用地，允许其直接进入土地一级市场，这样才能真正实现同地同权同价，让农民合法享有农村土地转换用途后的增值收益，顺利实现从农民到市民的转变，推动人口的城镇化。以农村集体经营性建设用地入市作为起点，让市场供需决定土地价格，使土地利用价格能够充分反映土地价值。通过价格机制调整市场供应，才能实现土地资源配置的合理性。

四、建立保障农民权益的土地收益分配制度

征收土地补偿时按规定价格进行，而出让时按市场供求决定价格，征用过程补偿和土地出让后的市场收益相差过于悬殊，农民缺乏有效的话语权和定价啵农民不能分享土地用于工业化、城市化产生的增值收益，易引发不满，导致。我区由于土地收益分配制度不合理，一方面城市近郊区农民拆迁所得补偿多，被拆地区农民有的甚至一夜暴富，产生许多“拆二代”，引发了新的社会不平等现象，另一方面离城市较远地区农民征地之后的补偿水平低、安置渠道窄，使得很多农牧民既无法真正融入城市生活，又回归不到原来的农牧区。不少农牧民受教育程度低，平均年龄较大，缺少非农就业技能，长远生计令人堪忧，进而影响我区的城镇化进程。我们要借鉴巴西的失败教训，不能重蹈覆辙，巴西在政府主导下，农民进入城市，后形成贫民窟，带来了很多严重的社会问题。我国的台湾等地，让农民分享城市化进程中的土地增值收益，农民有资本去创业去发展，不仅没有贫民窟，而且带来了农村的繁荣稳定发展。

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土地承包经营权包括国有土地承包经营权与集体土地承包经营权两种，期涵义是指农民和集体经济组织等单位和个人依法对集体所有或者国家所有由集体使用的土地进行生产经营使用并获得收益的权利。土地承包经营权到底属于一种什么样的权利，是属于物权，还是债权？我们认为：土地承包经营权既不是债权性质，也不是部分所有权的性质，而应是物权性质中的一种用益物权。事实上，只有采取物权效力强度对土地承包经营权进行法律保护，才能确保农村土地承包关系长期稳定，并真正赋予农民长期而有保障的土地使用权。

土地承包经营权的法定财产权地位和物权的特征表明在征收时应获得必要的补偿。1998年修订的《土地管理法》规定，征收耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费；2002年《农村土地承包法》进一步明确：“承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿”。作为设置在我国农地上的一种重要土地权利，土地承包经营权实质上体现为一种稳定的经济收益权。从承包地的功能上看，承包地如果剥出其社会各方面的功能，在市场经济条件下，只是一种生产要素而已，和资本、技术、劳动力一样，是进行生产活动的基本资料。作为生产要素在与其他生产要素结合进行生产，必然要取得相应的经济报酬。对承包土地的农户而言，其经济意义在于利用土地生产更多的有效益的产品。特别是现阶段，农民解决了温饱问题，粮食供求基本平衡时，承包土地的经济功能突显，目前是大多数农民致富的主要途径。《农村土地承包法》颁布实施后，土地承包经营权作为我国农民享有的重要财产权利，其法律地位进一步明确，而且通过二轮承包工作使农民土地承包经营权得到了有效保护。到2003年为止，中国农村98％以上的村组开展了第二轮土地承包工作，92％的耕地承包期延长到了30年，98％的农户与发包方签了土地承包合同。与此同时也存在一些不容忽视的问题：有些地方为了减少征地成本，降低征地补偿标准，忽视失地农民的就业和生活安置；有些地方补偿费的分配没有充分体现农民的受益主体地位，以各种名目拖欠、挪用、截留土地补偿费。

土地承包经营权补偿存在的主要问题

土地承包经营权人的权利主体地位被忽视。在农村实行联产承包责任制以前，由于集体土地所有权与经营权统一由农民集体享有，在国家征地时，征地补偿完全支付给农村集体经济组织无可争议。但是，在实行农村土地家庭联产承包以后，土地承包经营权作为一种独立的法定权利而存在，并在权利内容上已承受了土地所有权的大部分权能。在承包的土地上便出现了作为所有者的农村集体经济组织和作为使用者的承包经营权人两个权利主体。国家的征收行为，既征收了农民集体的土地所有权又征收了承包方的土地承包经营权；从权利内容上来看，后者应更具有发言权，因为在土地征收中，农民失去了土地承包经营权这一法定的土地财产权，失去了几十年经营土地的收益来源。如果这时国家仅对集体土地所有权进行补偿，显然不符合法治社会下权利救济的原则。从法律关系上来看，集体土地所有权与土地承包经营权是两个不同的权利，所有权的转移并不必然地发生用益物权的转移。在集体土地征收中，土地承包经营权人是与集体经济组织具有同等地位权利主体，并不理所当然地依附于集体土地所有权人。

土地补偿程序不完善、欠缺司法救济。土地补偿程序包括征地补偿安置方案公告、报批征地补偿安置方案、批准征地补偿安置方案、土地补偿登记、实施补偿安置方案和交付土地等5个方面。其中，最重要的是公告和听证。实践中，补偿过程中虽有公告和听证的规定，但缺乏农民实际参与听证的保障渠道。法律规定征地补偿方案由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门制定，补偿方案制定后才公告告知农民，对农民提出的意见只在确需修改的情况下才改动补偿方案，极大地限制了农民的参与权。另外，发生纠纷后，法院往往以征地补偿案件不属于民事案件为由不予受理，司法保护不能实现。现有的土地征收补偿法律法规没有规定对裁决不服的救济途径，《土地管理法》第十六条的规定主要是土地所有权和使用权的权属纠纷的救济途径，而不包括土地征收补偿纠纷的处理。根据现行《土地管理法》的规定，征收各方不能对征地补偿标准达成一致意见的，由征收部门裁定，而且该裁定为终局裁定，相对人不能向人民法院。这种制度安排，给征收方以过大的权力，而被征收方连起码的司法救济权都没有。双方的攻防武器严重失衡，极易造成对被征收人利益的损害。

完善土地承包经营权补偿制度的建议

明确农地征收补偿中土地承包经营权人的主体地位。土地征收补偿的核心问题是土地产权的补偿。土地承包经营权作为我国农村土地产权制度的主要内容，是法律直接赋予农民的法定财产权，是农民重要的生活保障和基本生产资料。土地承包的期限法律虽规定为30年到70年不等，但是，相关法律及政策又规定了联产承包责任制的长期性和农民拥有延包的权利，可以说，土地承包经营权已不能再简单地看作是依附在土地所有权上的使用权，而且是农民拥有的一项长期财产权。况且，农民在承包土地后，都做了长远规划，在农田水利设施、土地改良等方面都进行了大量投入。在市场经济条件下，产权的安全性、稳定性和延续性是土地资源高效利用与保护的根本动力。征地中对土地承包经营权人提供充分、合理的补偿，不仅是依法保护农民合法土地权益的需要，也是完善土地权利救济制度，健全我国农村土地产权制度，维护整个社会经济秩序的客观要求。农民的土地承包经营权应具有物权的绝对性、排他性、优先性，在法律上确立土地承包经营权人的独立受偿主体地位，将土地承包经营权纳入征收客体范围，既保持了法律对不同权利主体的同等对待，又有利于土地承包经营权人在征地中作为独立的利益主体参与协商，保护自己的合法权益。

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（湖南文理学院 法学院，湖南 常德 415000）

摘 要：随着新型城镇化规模的不断扩大，大量农地转为建设用地，因征地引发的农地增值收益分配矛盾日渐突出。本文依据农地发展权的内涵与价值理论以及农地征收与合理补偿关系理论，从立法和实践两方面分析了在现行农地征收过程中农民和农村集体经济组织获取征地补偿的不合理性及其农地增值收益和征地补偿费分配的不公平性，在此基础上，提出了相应的建议：应对农村集体经济组织、被征地承包经营者及未征地承包经营者给予合理补偿。

关 键 词：农地发展权；土地制度改革；农地征收补偿

中图分类号：D922．36 文献标识码：A 文章编号：1007－8207（2015）10－0110－07

收稿日期：2015－08－18

作者简介：周建国（1969—），男，湖南常德人，湖南文理学院法学院副教授，法学硕士，研究方向为物权法、土地法。

基金项目：本文系湖南省科技厅软科学研究计划立项项目“农地发展权的立法创设与征地改革研究”的阶段性成果，项目编号：2012ZK3157；湖南文理学院科研课题“常德城镇化进程中被征地农民经济发展权的法律保障机制研究”的阶段性成果，项目编号：JJZD1207；教育部规划基金项目课题“农民发展权保障模式理论与实证研究”的阶段性成果，项目编号：2YJA820014；湖南省高校创新团队“农地流转与农村经营体系建设研究”的阶段性成果。

随着社会经济的快速发展，我国工业化、新型城镇化规模不断扩大，大量农地转为建设用地，但在农地征收过程中，农民和农村集体经济组织获取的征地补偿不合理以及农地增值收益和征地补偿费分配不公平等问题加剧了社会矛盾。这一问题已引起了社会各界的高度关注，要求解决农地非农化过程中土地增值收益分配问题。①理论界对农地征收补偿问题也进行了大量研究，尤其是对不同利益主体的土地增值收益分配是否公平合理展开了争论，形成了以下三种观点：其一，土地增值收益应主张“涨价归国家”；其二，土地增值收益应主张“涨价归农民集体经济组织”；其三，土地增值收益应主张“涨价由国家、农民集体经济组织、个人分享”。上述观点都有相应的理论依据，但依次进行的制度设计却有各自的不足之处，突出表现在对农地征收如何做到公平合理补偿上，这一问题一直没有得到妥善解决。因此，笔者依据农地发展权相关理论，结合有关农地征收的立法和实践，从农地发展权视角探讨如何完善农地征收补偿制度，以期对我国正在进行的农村土地制度改革试点有所裨益。

一、农地发展权的内涵与价值

（一）农地发展权的内涵

土地发展权是土地法律制度的重要组成部分，农地发展权则是土地发展权的下位概念。在我国，从广义上说，农地发展权的主要内容包括三个方面：⑴在保持农地性质不变的条件下，农民有权调整农业结构，转向生产效益较高的经济作物；⑵在坚持农村集体经济组织所有权性质不变的前提下，有将农用地变更为集体建设用地的权利，比如变更为农村宅基地、公共设施与公益事业用地以及企业建设用地；⑶有改变农村集体经济组织土地所有权性质，变更为国家建设用地的权利，突出表现为农村土地征收。从狭义上说，农地发展权是权利主体基于农地所有权，从农地所有权中分离出来而单独处分的权利，也是参与土地增值收益分配的权利。它既可以与土地所有权合为一体由土地所有者拥有，也可以由只拥有土地发展权的非土地所有者使用。在我国，将农村集体经济组织所有的农地变更为国家所有的建设用地即农地征收，其土地增值收益表现为狭义的农地发展权。因此，在现实的农地征收中，利益主体主要涉及农民个人、农村集体经济组织、地方政府和用地单位（如房地产开发商）。在农地转为建设用地的过程中，农地从低收益用途转向高收益用途，农地发展权价值得以凸显。各利益主体为此展开争夺，这正是征地引发社会矛盾的根源所在。本文从狭义的农地发展权角度展开探讨。

（二）农地发展权的价值

农地是一个自然、生态、社会和商业的综合系统，具有生产、生态、社会和商业等方面的功能，与此相对应，农地价值则包括经济、生态、社会和商业等方面。其中，农地的经济价值体现为农地产生的收益和成本之差。当前，在农地征收过程中，农地征收补偿主要涉及农地的经济价值部分，对农地其他价值的补偿还较少考虑。农地的社会价值主要包括社会保障价值和粮食安全保障价值，目前，部分地区在农地征收补偿中已开始考虑农地的社会保障价值，因为我国多数地区农村社会保障体系尚未完全建立，农民并不因其为农村集体经济组织成员而享有社会保障（比如养老保障、失业保障、医疗保障），也就是说，在现行制度下，我国农地还承载着农民的社会保障功能。申言之，农地的社会保障价值实质上隐含在农地的社会价值之中。农地的商业价值主要体现为农地发展权价值。出于对国家粮食安全保障战略的考虑，我国实行土地用途管制，以土地利用规划限制了农民将农地转向高收益利用用途的权利，这实际上是对农地发展权的限制，导致农地利用难以完全实现其价值。目前，我国还没有关于土地发展权的立法规定，但其价值已在社会经济生活中日益凸显，并且大部分学者也都承认农地发展权的客观存在。关于土地发展权的价值，孙弘认为，“土地发展权物质要素的价值形态就是土地发展权价值构成。具体包括：⑴用途变更所产生的价值变化；⑵开发密度变更所产生的价值变化；⑶体现在用途与开发密度价值中的区位价值差。”［1］关于影响因素，张友安认为，“土地发展权价值由土地利用规划、位置（区位）、用途与容积率（开发密度）这四个因素共同而且相互作用形成。各类影响地价的因素通过影响四要素之一部分或全部间接影响土地发展权价格。”［2］实践中，农地发展权价值是在农业生产处于正常条件下，并且是在能够获得正常的社会平均投资利润的情况下，将农地变更为建设用地所应得到的补偿，主要表现为农地发展权收益。

二、农地发展权归属理论与农地征收

合理补偿的关系

（一）农地发展权归属理论是农地征收合理补偿的理论基础

土地权利是一种可以细分为多种子权利的财产性权利束，是由以土地所有权为核心的各项子权利所构成，具体可分为所有权、占有权、使用权、收益权、处分权等子权利，各子权利又可进一步细分出的其他权利。 20世纪前，土地权利设置的重心在于规范静态权利，之后重心转向规范动态权利，从农地所有权派生出的农地发展权即如此。土地权利还具有可分割性，可以归属不同的主体，并且不同的权利主体凭借其各自拥有的权利而获得收益，如所有权主体享有所有权带来的收益、使用权主体享有使用权带来的收益，农地发展权主体享有发展权带来的收益。因此， 土地权利归属就成为各权利主体分享权利收益的理论依据，某项土地权利的价格也就是该项土地权利带给权利主体的收益。但在我国，关于农地发展权归属主体主要存在三种观点：农地发展权国家所有，农地发展权农村集体经济组织所有，农地发展权国家、农村集体经济组织、个人分享。前两种观点受到了各自对方的尖锐批评，而第三种观点为多数学者所接受，笔者也赞同该观点。目前，我国农地征收合理补偿的政策指向体现了农地发展权应由国家、农村集体经济组织、个人分享归属理论的宗旨。①但实践中，土地征收导致土地权利在不同的主体之间发生了转移，一些土地权利主体因征地失去了其拥有的权利，因而有获得相应补偿的权利， 合理补偿的确定应以其失去的土地权利所带来的预期收益为依据。“对土地征收实行的是按照土地原用途进行补偿，这既不属于完全补偿，也不属于相当补偿，而是不完全补偿。它没有考虑土地的市场价格，更没有考虑土地发展权的价格。”我国应该采用“相当补偿说”，［3］换言之，农地征收合理补偿应体现农地发展权的价值。

（二）农地发展权归属制度是农地征收合理补偿的法律依据

英国最早建立了土地发展权制度。1947年，英国颁布的《城乡规划法》对土地发展权作出了明确规定。该法规定，变更土地用途的发展权归属国家，土地所有人与使用人仅享有在土地原有用途上的占有、使用、收益和处分的权利。在对土地用途进行变更之前， 土地原所有人或其他使用人必须向国家购买土地发展权，土地发展权的价值根据土地变更用途后的自然增值计算。我国大部分学者认同该归属论。但程雪阳教授认为，英国在1947年以后建立的制度仅仅是一次短暂且不成功的“制度试错”。如果说这种试错能给我们带来一些启示，那也应该是通过开征土地增值税的方式来实现“土地增值收益返还社会”的目标，而不是把“土地发展权国有化”这种教训当作经验来加以借鉴。［4］20世纪60年代，美国借鉴英国的土地发展权制度，建立了自己的土地发展权制度。与英国土地发展权制度不同，美国的土地发展权完全归属土地所有者私有，且土地所有者既可拥有土地所有权和土地发展权，也可只拥有其中的一项权利，土地发展权的流转则通过土地发展权转移制度（Transferable Development Right，TDR）和土地发展权征购制度（Purchased Development，PDR）予以实现。可见，虽然学界对英国和美国农地发展权的归属制度持有不同观点，但均认为该制度既很好地解决了城市规模不断扩张与用地日益紧张的矛盾，又有效地维护了土地权利人的正当权益。我国《土地管理法》等法律法规规定：征收农村土地，按照农地原有用途予以补偿。但在实践中，地方政府通常是利用行政征地权先将属于土地规划范围内的农地变更为城市建设用地，然后再通过市场化方式出让建设用地使用权，由此带来的土地增值收益被地方政府和房地产开发商两个利益主体分享，对农村集体经济组织所有土地的补偿仅仅是对农村集体土地所有权和农户使用权的部分补偿。这是因为，“在国家管制权的作用下，我国法律虽未言明土地发展权，却近乎采取了土地发展权国有模式。”［5］可见，因农地所有权属于农村集体，所以，对农地所有权价值的补偿应该归农村集体，而被征地农民获得的只是农地使用权的部分价值。法律规定的征地补偿标准以农地年产值为依据，这是对农地历史与现期收益的补偿，并未考虑土地权利价值尤其是农地增值即农地发展权价值，完全将农村集体经济组织和农民两个农地发展权主体排除在土地增值的分享之外。因此，我国农地征收补偿的法律依据是不健全的农地权利制度。近年来，即使一些地方政府为缓和矛盾，逐渐提高了征地补偿标准，但因缺少科学、合理的农地发展权归属制度，也无法从根本上解决因补偿标准偏低所带来的其他问题。

三、现行农地征收补偿的立法与实践

（一）立法层面

我国《宪法》第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。我国《物权法》第四十二条规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”可见，《物权法》的征地补偿规定仍较为原则，缺乏可操作性。相对而言，我国《土地管理法》有关征地补偿的规定则较为具体明确。《土地管理法》第四十七条规定：“征收耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。其中征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。安置补助费按需要安置的农业人口数计算，每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。”“依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。” 地上附着物的补偿费是对被征收农地上的各种建筑物、构筑物的补偿；青苗补偿费是因农地征收致使正处于生长阶段的农作物不能收获而给予农地承包者或农地使用者的补偿。这些法律规定虽然具体、明确，但按平均产值一定倍数来计算农地补偿标准既不科学也缺乏理论依据，因为在征地补偿中，农民得到的仅为农业用途的农地价值补偿，即农地的部分经济价值补偿，并不包括农地的生态、社会和商业等方面的价值，尤其是农地发展权价值的缺失十分明显。

（二）实践层面

在实践中，由于农地发展权制度缺失，农村土地产权归属不明，导致农地增值收益和农地征收补偿分配较为混乱。众所周知，农地转为国家建设用地会引起农地价值的增长，但从目前的征地补偿实践来看， 在给予农民或农村集体经济组织的土地补偿中并未包含农地发展权的收益，其结果是将农民和农村集体经济组织拒之于土地增值收益分享之外，由地方政府和用地单位（如房地产开发商）分享了这部分收益。对此，一些学者通过研究得出了大致相同的结论：如果土地出让成本价为100％，则农民只得到5％—10％，村集体得到25％－30％，市、县、乡（镇）各级地方政府得到60％－70％。［6］鲍海君、吴次芳的研究结果表明：农地转用后产生的增值收益是巨大的，征地成本一般为每亩5－10万元，批租出让金通常达到每亩50－60万元，有的甚至高达每亩100万元。可见，土地出让后的巨额增值收益很大一部分被地方政府占有了。曹宗平研究我国土地收益分配得出的结论是：被征地农民得到5％—10％，农村集体经济组织得到25％—30％，政府部门得到60％－70％。通过不同学者的研究结果可以看出，失去土地的农民所得到的补偿仅为土地收益的5％－10％。［7］

四、农地发展权视角下的农地

征收合理补偿路径

我国《物权法》明确了集体组织土地所有权和农户承包经营权的物权性质，这意味着我国在法律层面对土地权利的保护提升到了一个新高度，这就要求政府在行使征地权力时，必须对权利主体——被征地农村集体经济组织和农民给予合理的补偿。然而，在我国现行的法律制度中还没有关于土地发展权和农地发展权的规定，［8］其征地补偿制度的根本缺陷是完全忽略了对土地发展权益的补偿。笔者认为，要做到对被征地农村集体经济组织和农民给予合理补偿，需要做好以下几方面的工作。

（一） 对农村集体经济组织进行征地补偿

一方面，农村集体经济组织的土地作为土地的自然增值载体，其有权分享土地增值收益。我国《宪法》第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”。我国《农村土地承包法》第十二条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有”。对农村集体经济组织而言，农地征收使其丧失了土地所有权，实质上是地方政府获得了农村土地的所有权，而征地补偿只按照农地用途的经济价值补偿，且仅仅补偿6－10年，严重损害了农村集体经济组织的利益。若实现部分农地增值收益归农村集体，则在一定程度上体现了众多学者所提倡的“涨价归农民集体经济组织”的理念，是合理的也是必要的。另一方面，从农地发展权的权源来看， 农地所有权是农地发展权的权利来源之一。农村土地所有权是从静态的角度来规范土地权利内容，农地发展权则是从动态的角度规范土地权利内容，农地发展权包含在农地所有权体系之中，归属于农地所有者。以美国为例，土地发展权与土地所有权由同一主体拥有，土地发展权从属于土地所有权。我国的农地所有权归属于农村集体经济组织，因此，可以在法律范围内对其拥有的土地进行占有、使用、收益和一定程度的处分。而农地发展权则意味着对农地再开发利用以获得更大的价值和效用，这是行使其处分权与收益权的体现。收益权与处分权是土地所有权构成中两项最重要的权能，发展权归根结底是所有权的权能之一，因此，农地发展权可以随同所有权归属于农地所有者即农村集体经济组织。此外，在征地前，农村集体经济组织对农村水利交通等基础设施进行了一定的建设和投资，如公益设施建设、农民生活环境改善等；在征地后，需要建立农村集体经济组织保障与发展基金，安置被征地农民，保障被征地农民的基本生活需要，改善生态环境，继续进行本村基础设施建设，促进本地区经济的发展。因此，在政府征地取得归属于农村集体经济组织的农地所有权的过程中，理应由农村集体经济组织按照一定比例分享农地增值收益，以实现对其的合理补偿。

（二）对被征地承包经营者进行征地补偿

一方面，从土地使用权和土地发展权的关系看，我国的集体土地使用权是从集体土地所有权分离出来、与所有权并列且独立存在的，是由农村集体经济组织及其成员以及符合法律规定的其他组织和个人在法律规定的范围内对集体所有的土地享有的一种用益物权。［9］农村土地承包经营权是承包经营者将农地作为农业生产的用途进行占有、使用、收益和一定程度处分的权利，当行使某块土地的农地发展权时，该土地作为农业用途的作用将会失去，从这个角度看，农地发展权对集体土地使用权具有“注销”功能。［10］对被征地农民而言，其丧失了剩余承包年期的土地承包经营权。土地使用权也是土地发展权存在的基础，土地发展权不仅改变了土地的利用方式，同时也是对土地使用权的改变。所以，土地发展权的归属发生改变不仅关系到土地所有权人的利益，更关系到土地使用权人的利益。因此，只有充分考虑土地使用权人的利益，才能促使他们合理利用土地和保护土地。另一方面，从法律属性来看，所谓用益物权，是指非所有权人对他人之物所享有的占有、使用、收益的排他性权利，其不仅可以对物之所有权人进行一定程度的限制，还可以防止一般人对用益物权的侵害。因此，作为用益物权的土地承包经营权也必然具有排除他人妨害的权利。它不仅可以排除第三人如政府在农地征收过程中对其土地承包经营权产生的侵害，而且可以对抗作为农村集体土地经营者的农村集体经济组织在补偿费用上的不法损害，要求农村集体经济组织合理分配补偿费用。［11］我国《农村土地承包法》第三条规定：“国家实行农村土地承包经营制度”；第二十条规定：“耕地的承包期为三十年”。农地征收使被征地农民丧失了土地承包经营权，《物权法》虽然将土地承包经营权纳入到了征地必须给予补偿的范围，但未做具体的规定，《土地管理法实施细则》更无此规定，其后果是直接将失地农民排除在征地增值收益分享之外。因此，除了应该对土地上附着物、农业投入而未收回部分、农地耕种等劳动所产生的价值进行补偿外，农民作为农地的承包经营者和农地发展权的实际占有者，还应该分享农地的部分增值收益，这是理由之一。“从集体土地的社会保障利益考虑，失去了土地，农民集体成员就会失去从事农业生产的基本生产资料，也就失去了土地的社会保障，”［12］故要尽量把失地农民的养老、医疗、就业等保险事项考虑在补偿范围之内，用以对失地农民在被征地后的生存和发展予以保障，这是理由之二。由于“现有的集体成员卖地分款实现其经济利益，剥夺了未来集体成员的土地社保利益。”［13］故也要考虑被征地农民后代弱势群体的基本生活需要，这是理由之三。总之，应在赋予农村集体经济组织土地产权以农地发展权的前提下，让拥有农地承包经营权的农民获得部分土地增值收益。

（三）对未征地承包经营者进行征地补偿

对属于同一农村集体经济组织内部的农地未被征收的承包经营者，也应该保障其适当的发展权益。“中国征地补偿制度存在的一个问题是，那些偏远农村大田农民的土地发展权一直被忽略。在理论上，全国的每一块土地都天然地拥有土地发展权。”“大田农民的土地缺乏被征收的机会，他们不会、也不懂得争取发展增益，是‘沉默的大多数’”［14］因为拥有这部分土地承包经营权的农民牺牲了自己的农地发展权，但他们仍在继续承担保障农耕地数量的责任，因而应该从农地发展权的增值收益中进行再次分配，使得这部分放弃或缺少土地转让机会的农民也能参与分享本村集体经济组织农地发展权的增值收益。唯其如此，才能在转为非农建设用地的农地和继续承担保有农地数量责任的农地之间的巨大价值差距进行平衡，真正实现对耕地的保护，保障粮食安全。［15］因此，在农村集体经济组织内部分配征地补偿款时，应考虑未征地承包经营者的发展权益，为其放弃的农地发展权提供合理的补偿。一般情况下，这部分土地承包经营权人作为本村集体经济组织的成员，可以在本村集体经济组织获得包括土地发展权增值收益补偿后，依据本村集体经济组织内部的民主程序或由法律法规直接规定，分享农地发展权的增值收益。

参考文献

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［5］［14］陈柏峰．土地发展权的理论基础与制度前景［J］．法学研究，2012，（04）99－114．

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［11］吴兴国．征地补偿费受偿主体及农地发展权归属探究［J］．中国发展，2008，（03）：63－67．

［12］［13］韩松．农民集体土地所有权的权能［J］．法学研究，2014，（06）63－79．

篇10

关键词：年度；问题；建议

中图分类号：P285.2+39 文献标识码：A

一、征地实践中遇到的困难和问题

（一）征地程序较为繁琐。征地审批要自下而上层层会审、签字、盖章。征地前期的用地预审要进行用地规划选址、勘测定界、占用耕地和基本农田论证听证、补充耕地和补划基本农田等一系列工作程序，在征地报批时有相当一部分工作重复，致使审批过程长。

（二）征收范围不明晰。我国的宪法、《物权法》和《土地管理法》都规定，国家为了公共利益的需要可以对土地实行征收或征用并给予补偿。但对于什么是“公共利益”，相关的法律都没有明确界定，使得征地范围和规模不断扩大。

（三）征地的补偿标准普遍偏低。纵观几十年的变化，应该说征地补偿标准是在逐年提高的，但按被征土地原用途，即农用用途的产值倍数进行补偿的基本思路一致未变。这种思路的要害在于剥夺了农民分享土地增值收益的机会，农民只能按土地的农业用途获得补偿，不能获得土地用于工业化城市化产生的增值收益。而且，无论是以年产值倍数进行补偿，还是按国务院28号文规定的以统一年产值标准或区片综合地价进行补偿，本质上都是政府定价。而且对宅基地和农民住房没有完整的明确的补偿规定。

（四）征地程序尚不完善。征地程序的设计和执行不当，造成被征地农民的知情权、参与权、决策权得不到充分体现。即使有分歧、有意见，也没有“上诉权”，只能协商。

二、征地制度改革的建议

（一）简化征地程序。对征地程序的听证公告等资料，不要求报国土资源部，由市县操作并负责即可。以简化征地审批报件，加快征地审查报批。

（二）明确征收范围。《国有土地上房屋征收与补偿条例》已经出台，对公共利益做出了明确规定，在其所列情形中，由于保障性安居工程以及城市危旧房改造不符合农村的情况，因此，将其去掉后，即可作为征收土地中的公共利益，即国防和外交的需要；由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。真正做到国家征收农民集体土地，严格用于不以盈利为目的、为社会公众服务、效益为社会共享的公共设施和公益事业以及关系国家安全和国民经济命脉的重大经济发展项目。