农村土地制度变革范文
时间：2024-01-25 17:24:03
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中图分类号：DF4 文献标识码：A文章编号：1673-0992（2010）11-0000-01
一、制度变迁理论概述
制度是一种“公共产品”，包括正式和非正式的规则，制度变迁简单说就是一种效益更高的制度对另一种效益相对较低的制度的替代过程。制度由个人或组织生产出来，成为制度的供给。在人的有限理性和资源的稀缺性前提下，制度供给也是有限、稀缺的。随着外界环境的变化，人们会不断提出对新制度的需求，以实现预期能够增加的收益。当制度的供给和需求基本均衡时，制度是稳定的；当现存制度不能满足人们的需求时，就会发生制度变迁。制度变迁的动力是潜在利益的存在。制度变迁成本与收益的比较对于促进或延缓制度变迁起着关键作用，只有在预期收益大于预期成本的情况下，行为主体才会去推动直至最终实现制度变迁。
制度变迁分为诱致性变迁和强制性变迁。前者指由个人或一群人，受新制度获利机会的引诱，自发倡导、组织和实现的制度变迁，又称“自下而上”的制度变迁。后者指由政府充当第一行动集团，以政府命令和法律形式引入和实行的制度变迁，又称“自上而下”的制度变迁。
二、我国农村土地制度的三次变迁
建国以来，我国农村土地制度经历了由农民土地所有制到农村土地集体所有制，再到农村土地家庭联产承包经营责任制的制度变迁。
时期，建立了以“耕者有其田”为特征的农民土地所有制，这种土地制度是一种集所有权、使用权、收益权、处置权于一体的“单一产权结构”，其产权归农民个体所有。农村合作化和化时期，建立起以土地所有权和经营权高度集中、集体土地无偿使用为特征的农村土地集体所有制。以来，确立起集体所有、农户经营为特征的。这一土地制度在坚持土地集体所有制不变的前提下，实现土地所有权和使用权分离，调动了农民的生产积极性。三次变迁中，前两次属于强制性变迁，第三次是诱致性变迁，最后又由国家给予肯定并在全国推广。
三、对的分析
家庭承包经营责任制的确立, 并不标志着我国农村土地制度创新的结束。我国经济高速增长和区域发展的不平衡,要求根据变化着的环境,不断创造出新的制度供给。
1.进一步实现制度变迁的必然性
随着社会主义市场经济体制的不断完善, 经济实现稳步增长,农业技术极大进步。然而，在以户均制为特征的下，小农经营的耕作方式在许多地方仍然保持, 很大程度上阻碍了农业生产率的提高。由此, 传统农业技术下农业生产的低效率与现代农业技术下农业生产的高效率间的利益差为制度变迁带来了机会。
2.农村土地产权制度
在现存技术、资源稀缺性、信息不完全和不确定性的约束下，成本最小的产权形式是有效率的。有效的产权是竞争性或排他性的，因此必须明确界定产权。制度创新的一个重要内容就是产权结构的创新，有效的产权结构能够创造有效率的市场、推动技术进步。
我国现行的土地产权制度规定农村土地归集体所有，但对于“集体”这一产权主体的界定是模糊的。泛化的“集体”产权导致所有者缺位, 使农民丧失独立的经济主体资格, 并诱发大量行政权现象产生。因此有必要明确界定农村土地所有权的代表者。目前，理论界大致有土地国有化、土地私有化和在当前集体所有制前提下进行改进三种主张，本文认为，应在坚持农村土地集体所有和农村土地家庭承包经营制度长期不变的前提下，实现农户对土地完整的使用权，变单一的土地使用为占有、使用、处置、收益等各项权利的统一。
3.农村土地流转
农村土地流转是指拥有农村土地承包经营权的农户将土地经营权转让给其他农户或经济组织。党的十七届三中全会把加强土地承包经营权流转管理和服务作为农村制度建设的一项重要内容，明确提出允许农民通过多种形式流转土地承包经营权，发展农业适度规模经营。
（1）比较利益的存在是促成土地流转的内在动力
一方面，家庭分散经营和规模经营之间的效益存在差异。家庭分散经营投入大、产出小,效益低；而规模经营能够优化组合资金、科技、劳动力等生产要素，降低成本，提高效益。因此，在维持农户原有承包权不变的情况下，利用土地使用权的流转，在自愿有偿的基础上适当集中土地，能够实现规模经济。另一方面，农业生产和非农产业的收入存在差异。普通农户更倾向于就近转入小城镇或城市从事非农产业劳动, 种田能手则倾向于集中更多的耕地, 以便运用现代化的农业耕作技术,实现更大的收益。这种趋势促使土地流转日益重要。
（2）当前农村土地流转的现状及其完善
目前，农村土地流转发生率普遍偏低，流转市场发育缓慢。首先，现行的农村土地产权制度难以形成有效的激励和约束机制，必然制约着农村土地流转。当前的农村土地流转制度本身存在欠缺，流转形式主要是农户自发型和集体推动型（刘喜广，2006）。前者的弊端是发生范围小、流转不规范、行为短期化。后者的弊端是容易出现强迫流转的现象和村干部的寻租行为。其次，土地流转交易费用高昂。在农村信息传播渠道不畅通的情况下,交易双方的搜寻成本和谈判成本过高。再次，意识形态在制度变迁和经济增长中的特殊的制度性作用。我国农民对于土地的执著感情和乡村社会固有的社会文化意识形态使农村土地流转市场呈现明显的封闭性。
根据现状，完善土地流转制度，应当在家庭承包责任制的基础上，实现农村土地的承包权和使用权的进一步分离，加快农村土地产权制度创新，健全相关法律法规，建立农村土地使用权流转市场，并加快完善农村社会保障体制。
4.政府的作用
政府代表国家界定和实施产权，并最终对经济增长或衰退负责。政府在农村土地制度变迁中应当发挥主导作用。除需要健全和完善农村土地产权制度和土地流转制度之外，政府也要在其他方面实现其职能。一方面,要促进多层次的农村社会保障体系的建立，逐步弱化土地的福利和社会保障功能；另一方面,组织建立土地流转中介服务机构，逐步建立规范的农村土地流转交易信息网络。在这一过程中，政府的介入要注意合理的边界，并要注重自身改革。
5.“路径依赖”问题
“ 路径依赖”理论表明，在制度创新中存在报酬递增和自我强化机制。这种机制使制度创新一旦走上某一路径，其既定方向会在日后的发展中自我强化。一方面，这表明初始的制度设计和选择十分重要。另一方面，这也暗示在改革过程中，既得利益集团会力求维持现有制度，阻碍变革。
我国的农村土地制度选择符合市场化趋向，但在改革深化阶段，变革的阻力也日益明显。我国农村土地制度改革的路径选择应当在集体所有制的前提下继续完善，一方面发挥原有土地制度变迁的路径依赖对农村经济发展的有利影响，另一方面避开不良影响，及时修正制度变迁的路径，使我国的农村土地制度沿着规范的方向演进。
参考文献：
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3、 蒋永穆，安雅娜，《我国农村土地制度变迁的路径依赖及其创新》，经济学家，2003年3月
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关键词：农村土地资本化；进程思考；土地产权
中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1674-098X(2016)01(a)-0089-02
1农村土地资本化成为激活城乡市场要素的关键
农村贫困的主要原因是农村土地所有权的划分不明或者缺失，农民很多的固定资产，比如，房屋、土地等并不能像城市的房屋一样增值，也不能用来贷款，很多来到城市打工的农民工会将农村原有的房屋像商品一样变卖来获取收益。此外，因为土地的缺失会引发更加激烈的矛盾，诱发更多的农民的发生，极大阻碍到和谐新农村的构建。“用农村的土地，规划城市的梦”，却将农民排除在利益主体之外，这对社会进步与市场经济的发展非常不利，只能加剧社会矛盾。农村土地使用权成为一种资本形式，其价值要由市场确认。农村土地资本化就是一场农村产权制度的变革，通过构建规范的土地产权制度能够将农村土地变为市场化商品，使农村土地资本化，这样一来就使土地价值增加，逐渐产生农民拿着“金饭碗”过着贫困的日子，改革使农民原有的财富变成了市场化的资本。很多地区都使用地票方式使土地变得市场化，例如，每亩土地12万元的地票价格就能使农民获得的补偿增多好几倍。这样使农民实现增收，实现了农村未来发展目标。还有一些城市实施“还权赋能”的农村产权制改革，实质上就是对农村市场经济体制的完善与变革[1]。
2当前农村土地资本化存在的主要问题
2.1农村土地产权制度改革受配套设施与资金制约严重
自改革开放以来，我国农业土地产权制度经过了推进式的改革，改革有利有弊，在面对冲刺阶段的农村土地产权问题，很多人对法律、制度提出了质疑，在相关法律法规还不够完善的情况下就推进农村土地资本化无疑会产生很多社会矛盾。但如果不推进农村土地资本化也会使农民失去更多利益。
2.2农村土地产权制度缺失使资本化进程受到阻碍
农村土地制度的核心是农村土地产权制度，如果缺少土地制度的约束与管理将使农业经济发展受到制约。我国农村土地制度的深化改革越具体，难度就越大。实际上，我国现行的农村土地产权制度依然存在很多不足。比如，农村土地产权主体划分不明，农民的主人公地位不明晰，并且缺少积极生产的主动性；其次是法律法规在制定上存在很多不足，造成农业用地出现分割与频繁转让，对规模化经济发展非常不利[2]。土地产权的基础是土地所有权，包含的内容有土地使用权、土地收益以及土地处置权等，产权制的最终目的是让农民优惠，使农民获得完整的产权，推进产权制改革成为实施农村土地产权资本化首要解决的问题。
2.3与地方政策、法律不协调
农村广泛存在的地方性政策是《农村土地承包法》，但是，农村土地资本化却与这一政策相违背。比如，本村户口的农户迁出要撤回其土地承包权，将土地补给新的农户；这一法规还规定了每个农户都拥有自己的住宅用地，但是，一户多宅的情况依然广泛存在，很多农户占用了大量公用土地建房；根据现行的房产土地政策，外来城市住户没有在本村买房的权利，本村房产仅供本村集体组织内的转让、买卖，这使城乡一体化进程受到制约，更不利于农村经济可持续发展[3]。
3加快推进农村土地资本化的建议
3.1充分借鉴发达国家土地产权制度经验，完善我国农村产权制度
在美国，农业土地是可以随意买卖的，每一个农户都享受自由的土地制度，政府没有权利随意拆迁或者征用，更不能限制其交易与出租，法律对土体有保护权，使用权、收益权、所有权上是相互独立的。借鉴发达国家的土地产权制度中给予农民完整的物权。在取得了合法权利以后，就可以平等进行交易、买卖，代表农民具有了土地的完整物权，还能使农民对自己的土地更加珍惜。土地交易能够使土地资源得到高效配置与使用，需要做到三不得：不得使农村集体经济性质改变；不得将土地用途改变；不得使农民利益受损[4]。农民在自愿转让或者买卖土地的基础上，能够将土地以流转方式承包给中介组织，在农业基本用途不变的情况下中介组织再以身份对土地转租，进而实现土地有序、规范流转，带动农村产业化发展。
3.2善于总结各地区土地权确认经验，使土地资本化进程得
以推进“农村集体建设用地能够转让、出租或者抵押，进而建立起统一、开放、有序的土地市场”依据上述规定，推进农村就显得至关重要，尤其是住宅用地，需要提供给农户具备法律效力的宅基证书或者凭证。比如，《土地登记办法》、《土地权属争议调查处理办法》、《中华人民共和国物权法》等。比如，某市紧紧围绕“归属清晰、权责明确、流转顺畅”的基本制度对全市农村土地与房屋产权进行确认，使承包地、宅基地等集体建设权归属更加明确[5]。我国当前正在积极进行农村集体土地确认工作，据国土资源部审计通报，截止到去年5月底，全国农村集体土地所有权确认登记发证率为68%，集体建设用地使用权确认登记发证率为74%，宅基地所有权确认登记发证率高达82%。
3.3对相关法律进行完善，确保农村产权制度改革得以深入开展
当前的农村土地制度依然是城乡一体化进程的阻碍，因为农村土地不值钱，农民在土地流转以后获得的补偿非常有限，由此，出现了农民持有土地不放，却仅能维持基本生活。但是在征地利益驱使下，当前的制度依然不能使农民的合法权益得到保障。建立城乡统一用户的市场，是实现农村集体建设用地与国有用地价格等同的基本条件。要想对土地相关的法律制定并完善使农民土地产权制度建立得到保护，就要对所有权有深入的认识，集体所有权包含农民在内的成员土地使用权，能够将以集体名义侵犯农户土地权益的行为消除。党的十七大会议提出要对农村宅基地制度不断完善，对宅基地管理不断强化，使农户宅基地物权得以真正保障。土地作为一个生产要素，更是一个资本要素。农村土地资本化会成为增强农业经济发展的内在动力，使农村土地使用权变得资本化就是实现了现代化农业发展与进步，比如，大力发展旅游观光农业、休闲农业等使农户效益增加，实现农村传统文化的繁荣发展[6]。
4结语
随着新农村建设步伐的加快，推进农村土地资本化进程是当前农业土地所有制改革的一个重要内容，也是使农村土地流转更加规范、科学的重要基础，是确保农村土地价值得以充分发挥，使农民的切身利益得以保障的重要条件，必须从制度上、法律上以及经验上推进农村土地资本化进程。
参考文献
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【关键词】 城乡统筹 土地制度 改革
当前，城乡统筹发展已成为我国建设新农村、构建和谐社会的重要内容。但现行的土地制度限制着土地要素的自由流动，阻碍了全国城乡统一的土地使用权流转大市场的建立，更不利于城乡统筹发展。因此，必须改革农村土地制度，建立适合我国国情的土地市场，使之既能保证农民的用地利益，又能与城乡统一的用地制度相协调。
一、土地制度改革对城乡统筹发展的作用
1、土地制度改革是推动城乡统筹发展的有效手段
土地问题一直是“三农”问题的核心，也是统筹城乡的战略问题之一。农村土地制度又是土地问题的核心，是解决“三农”问题的突破口。现行的土地制度存在着缺陷和不公平，损害了农民的合法权益，阻碍城乡一体化的进程。改革现行农村土地制度从农民的利益出发，保障农民土地的合法权益，是从根本上解决农村土地问题的正确选择，为解决“三农”问题指明了方向。土地制度改革也是实现农民收入持续增长，有效缩小城乡居民收入差距，城乡经济社会一体化快速发展的正确决策。
2、土地制度改革是实现农业现代化发展的战略举措
土地制度改革有利于实现农业的现代化、产业化、规模化、市场化，从而促进农村集体土地利用结构和农业产业结构的合理调整，进一步促进土地要素资源的自由流动和城乡经济的协调发展，加快社会主义新农村建设。通过探索发展农村土地的新模式，打通农村土地市场与资本的对接通道，盘活农业部门的各种资产，提升了农业的国际竞争力，推动了农业的现代化发展。
3、土地制度改革是促进农民就业和创业的重要条件
现行的土地制度把农民的身份与农地捆绑在一起，这实质上是增加了农民从事其他产业的成本。那些离开农村进城务工的农民，被排除在城市社会保障之外，相应的农村社会保障机制又缺乏，这些人仍然将农地作为最后的屏障。因此，农民被迫选择定居农村、做工于城市的生活。土地制度改革能确保农民的生活保障，解决农民的后顾之忧，为农民进城就业、创业创造了条件。
二、我国土地制度的现状及存在的问题
1、我国土地制度的现状
（1）产权制度不完善。尽管中国的《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》等重要法律都已明确规定“农村土地归农民集体所有”，但是，“集体如何界定”，集体与农民之间的关系如何？法律规定并不明确。加上中国相当多的地区农民集体经济组织已经名存实亡，缺乏行使集体经济所有权的组织形式和程序，因此，极易造成上级政府替代下级集体经济组织行使土地所有权的假象，致使农村集体经济组织的利益得不到应有的保障。我国农村土地产权制度的缺陷主要包括农村土地所有权模糊、对农地使用权的限制、对农地收益权的限制、对农地转让权的限制。
（2）土地法律制度失效。目前快速工业化、城镇化进程中的中国农村土地法律制度正面临着以下三方面的困境。一是农村土地法律制度与集体土地权能之间的困境。当前含糊不清且不完整的集体土地权利划分模式已严重影响了农民开发利用土地的积极性。二是农村土地法律制度与土地资源配置方式的困境。当前农村集体土地流转制度的不健全致使农村土地利用的低效率。三是农村土地法律制度与农民权益保障之间的困境。长期忽视对工业化、城镇化进程中农民权益的保护必将最终导致对社会经济持续发展的严重制约。
2、我国现行农村土地制度引发的问题
（1）农业生产效率低下，农地市场无法形成。一是由于我国目前农村土地产权制度中所有权的模糊不清，致使人们利用土地的成本就成了“社会成本”，使用者不会考虑土地过度利用的损失，促使土地急剧退化，农业再生产效率低下；二是所有权不明晰，利益关系模糊，在部分土地农转非的过程中难以保障农民利益得到充分补偿，因而使农民失去生产经营的积极性，致使经济运行效率低下；三是所有权明晰是市场经济的前提，所有权模糊必然导致农村土地市场不成熟，使土地要素价值无法通过市场实现，以及土地资源无法通过市场进行最优配置。
（2）农业规模化生产难以形成，管理要素难以发挥作用。由于我国现行农村土地所有权模糊不清、收益权部分受限以及转让权受限，又必然使土地资本难以通过市场转让集中，农业难以进行规模化生产。规模化生产是管理要素在生产力系统中发挥作用的前提，所以规模化生产难以形成，也必然导致管理水平低下和管理要素发挥作用低下。
（3）农民没有真正拥有对农地的处置权，阻碍了土地要素的市场化配置。目前土地控制权往往掌握在地方政府和村集体的手中，农民没有真正拥有对农地的处置权。在农村土地交易过程中，农民根本就没有议价的权利。农民对土地的处置权受到了限制，也就阻碍了土地要素的自由流动，市场经济难以实现。因此，只有当农民完全拥有了土地的处置权以后，他们才可以自行决定如何占有、使用、收益以及支配自己的土地。
三、城乡统筹发展的土地制度改革的对策建议
土地制度改革应该朝着适应社会生产力发展要求、有利于促进社会主义市场经济发展、有利于土地要素自由流动的方向改革。土地制度改革的目标应该是实现土地要素的自由流动，以促进城乡统筹发展，应该实现市场在决定土地使用权中起到的基础性作用，不再是通过分配到农民手里的土地只能掌握在特定人的手里。其具体措施包括以下几个方面。
1、多举措改革户籍制度与土地制度
以地级市为单位，在辖区范围内，取消农业和非农业户口，改为居民登记制，应取消实行了几十年的城镇户籍、农业户籍的分类，统一按就业地或居住地登记户籍。其具体措施：一是通过户籍制度改革使长期在城市生产生活的农民工变为市民，将其纳入城市社会保障制度管辖范围，消除土地的社会保障功能，减少他们对土地的依赖；二是允许自愿放弃土地的农民以宅基地置换城镇房产，以土地承包经营权置换社会保障，给予他们城市居民身份和相应的社会保障，促进农民人口城市化。
2、不断完善农村土地产权制度
一是明确土地所有权主体，将集体土地所有权归属具体落到实处。农民是农村集体土地所有权主体。国土局1995年的“确定土地所有权和使用权的若干规定”中规定集体土地所有权主要指：时分给农民并颁布了土地所有证的土地，属于农民集体所有。党的十七届三中全会《决定》中提出的土地制度改革内容，也进一步强调了土地承包经营权和农民宅基地的物权性。农民不仅拥有土地承包经营权，而且拥有集体土地所有权。二是赋予农民自由转让土地的权利，特别是要按照“权利平等”的原则，公平对待国家土地所有权和集体土地所有权，有条件地允许集体建设用地使用权进入市场流转，进而推动城乡土地市场体系的完善和土地配置效率的优化。
3、加快农村土地流转的制度和组织建设
一是加强农村土地流转的制度建设，完善土地流转机制。其一，建立一个开放、竞争、公平、有序的农村土地产权交易和租赁市场，建立市、镇两级农村土地流转管理服务中心，每个村设立土地流转服务站，形成市、镇、村三级土地流转服务体系。其二，建立、健全农业投入保障制度、农产品价格保护制度、农业生态环境补偿制度。为保证粮食安全，一方面必须严格土地征用制度；另一方面应对农民保护基本农田和种粮所支付的机会成本实行财政补贴。其三，为了降低农业经营和土地流转的风险，引入农业保险机制。由政府对农业保险给予保费补贴，降低农村土地合作社土地使用权的抵押风险和银行贷款风险。二是促进农村土地流转组织建设，健全土地流转市场。一方面可动用社会力量，成立民间或非官方的中介机构；另一方面可成立土地银行，根据我国的实际，土地银行应该是国家成立的政策性银行，可暂设在农业银行内。
4、积极推进农地股份制试点
农村土地股份制是我国目前具有突破意义的农村土地制度变革和经营方式的探索。农民把家庭联产承包获得的土地经营权作价入股，以合作的方式由村级集体经营或建立股份公司经营土地，农户按照股权的多少参与经营收益的分配。对以农户承包地和村集体资产共同入股而建立的股份制，可考虑将集体资产部分的股份随着村集体人员的调整，以户籍为依据实行每两年调整一次，原则上可分设“人口股”和“农龄股”。这样既可以解决第二轮土地承包合同中规定的在承包期内实行增人不增地、减人不减地而给农民带来的收益分配不公平矛盾，也便于通过“调股”代替“调地”，从而避免因人口数量变动而频繁调整土地带来的一系列操作上的问题和矛盾。
5、探索土地的种植经营权市场化模式
一是以村为单位，进行土地整理。比如可以留全村2/3的土地平均分给村里的农村居民耕种，其余1/3的土地由村里统一招标（招标的对象可以越出县、市甚至面向全国），在保证土地种植规划用途的前提下，实行对外承包制，出价高者得。这样可以把土地让给产量最大化的经营者种植经营，实现土地产出效率的最大化。部分实行土地集中种植，符合未来农业产业化和规模化经营发展要求的大趋势。二是的范围要先村后镇，逐渐扩大至县市省以致全国。在村级逐渐实行土地种植使用权的市场化招投标制度之后，可根据具体情况，实行全镇范围内统一规划。如此类推，在镇内实现农民的土地种植使用权的平均化之后，进一步在县内实现上述办法，然后在全地级市范围内实现农民的土地种植使用权的平均化。
（注：本论文系“唐山市城乡一体化发展研究资金资助”。）
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篇4
在社会主义市场经济条件下和城镇化的进程中，我国农村已经逐步形成了比较完整的现代土地制度体系。现阶段我国农村土地制度体系是由五种土地制度构成的。这五种制度的现状可以概括为：农村土地集体所有制得到坚持和完善，但土地集体所有权仍需明晰；农村土地家庭承包经营制度得到稳定和充实，但仍需完善；农村土地承包经营权流转制度初步形成，但仍处于探索阶段，农村土地征用与补偿制度基本形成，但仍需改进；农村土地管理制度已经建立起来，但仍需健全。
(二)农村土地产权制度存在的问题
1.在法律上，农村集体土地所有权主体界定不明晰。农村集体土地所有权主体虚位，“农民集体”是一个抽象的概念，不符合产权主体的特征。从所有制内容来看，国家和集体在法律关系上是平等的两个主体，实际却表现为国家高于集体，国家可以通过城镇化征收和征用集体的土地，反之则不行。“农村集体土地所有权在法律上界定不明，结果导致土地被少数人控制，许多农民的土地经营权被侵害，也导致在城镇化进程中，本应作为既得利益的农民的权利，却被国家或其他乡镇村组织侵害。”我国农村集体所有权主体的模糊和缺失，其根本原因在于我国现阶段生产力发展水平不高并且在全国范围还不均衡，因此集体所有制这种形式在一定阶段内仍将存在。从法律方面看，立法上的缺失和法律解释的模糊也是造成这一现象的主要原因。
2.在产权安排上，现行土地承包制度不够完善。是一种小农式的家庭经营模式，其特点是农户拥有小面积的土地，耕作的方式是劳动密集型。这一土地制度安排随着农村经济体制改革的深化和市场经济发展的要求，不能与农业现代化、产业化、规模化相适应，出现了不同程度的制度障碍。究其原因，一是这种生产关系规模小，产生不了规模效应，二是仅仅赋予农民使用权，而无所有权，土地的使用经营常常受政策、人口、乡村干部等外部因素的干扰；三是还没有建立完善畅通的土地流转机制；四是“由于吸引了大量的劳动力，劳动力的缺乏阻碍了整个农村产业结构的变革与农村的城镇化进程。”
3.在全国范围内农村土地流转机制没有普遍建立起来。土地流转即土地使用权流转，是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权转让给其他农民或经济组织，保留承租权，转让使用权。首先，目前农村有大量的未利用建设用地处于低效利用甚至闲置、半闲置状态。其次解决农村家庭人口劳动力的增减变化，外出务工人员的流动与现行的土地制度的矛盾，都需要形成合理规范的土地流转机制。土地流转机制的缺失导致土地的粗放式经营，农民生产积极性不高，农业发展缺少动力，阻碍了农村城市化和现代化的进程。土地流转机制缺失的原因是我国集体产权制度所有权的缺失、国家法律法规的不健全，以及农村社会保障的不完善。
4.现行土地征收和补偿制度损害农民利益。在我国，土地征收补偿制度分为土地补偿、青苗补偿、地上附着物补偿、被征地人员的安置补助四种。我国的征地补偿制度在计划经济时代能够降低经济发展的建设成本，对社会主义的建设起到了积极的作用。在_市场经济时代，这种征地制度表现出明显的不适应性。主要体现在政府在征地过程中权力过大，征地目的和征地程序不清，范围过宽，缺少相应的法律和制度上的监督和制衡，征收补偿标准不合理损害农民利益，被征地农民的安置和社会保障工作不到位。造成这种状况的根本原因在于土地产权制度权能的缺失，以及法律法规制度建设上的滞后。
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关键词：农村土地；承包经营； 管理现象；问题研究
中图分类号：S-9 文献标识码：A DOI：10.11974/nyyjs.20160532133
农村土地承包经营随着市场经济发展进程作出了相应变革，但是仍然有诸多待完善之处，当下只有以事实为依据，以服务农民为准则，解决承包经营存在的弊端。
1 农村土地承包的现状
在全国范围内，由于地理条件、经济发展程度等因素的不同，我国农村土地承包管理在运行工作上呈现出差异化，但是都表现出政策与农民之间产生了各种形式的纠纷，具体来说包括如下3类。
由于农户土地流转不规范导致的纠纷，为了简化繁琐的程序而以口头约定的形式对土地流转的期限以及价格等进行规定，在这个过程中只有农户单一主体操作，政府的职能却弱化了，最终致使事后引发了严重纠纷。
农民工返乡要求恢复承包权未果引发的纠纷，在我国城镇化建设中数量庞大的农民工发挥了不可替代的重要作用，但是随着近年来对三农问题的重视和工业反哺农业的力度加强，更多的农民工重新返回到家乡务农。但是当这部分农户在外务工的同时为了确保承包地有所保障，从而村组织又将土地的承包权转租他人，由此便产生矛盾。
村干部管理意识薄弱，随意性强。当前村干部随意对村集体所有的土地实施小规模调整，对于这个问题，主要是由于村干部对土地承包的相关法律、法规、政策认识不足，随意进行土地调整，引发了纠纷。
2 农村土地承包的积极意义
2.1 土地承包制度是我国人民向往的制度
在我国，经过长期以来的实践证明，土地承包制度不仅可以激发农户的劳动热情，提高农业生产效率。而且这种生产形式深受我国各地广大农民的青睐，有助于推进我国农村经济。
2.2 实行土地承包制度有利于新农村建设的社会稳定
有资料显示，我国拥有9亿农民，如何让如此庞大数字的农民有更多的“获得感”是实现和谐社会的关键。即便是在农业机械化水平尚未足够成熟，观念转变还不及时的情况下，土地承包制度却为农户们提供了基础的物质基础。根据调查显示，农村土地承包制度落实不完善的地区往往也是社会较为动荡的地区。
3 农村土地承包管理中存在的问题
3.1 法制观念欠缺
虽然我国的土地总量很乐观，但是其中可供种植的高产土地总量却并不乐观，对于贫瘠的土地而言，因其产量低下而不受关注，进而变得日益荒芜形成恶性循环。通过对比总结土地调查数据得出结果，国内的土地当中真正肥沃的土地仅为耕种面积的1/5。人地矛盾依然是摆在国人面前的一大难题，我国的人口还在增加，由于环境恶化、人为破坏等因素致使耕地面积持续减少和农村人均耕地下降。农村集体土地遭受破坏主要是由于法制体系欠完善造成纠纷事件越来越常见，究其原因，就是没有使用法律手段解决问题，才会使农户自身及集体利益受损失。
3.2 管理队伍不健全
大多数农村地区，农村土地承包管理人员业务水平差、管理经费严重缺失，综合这些因素，还没有形成先进的土地管理模式，加之理念薄弱，导致农村基层土地管理队伍专业化、专门化特征不完善，当出现了土地承包流转、纠纷等问题时，未能在第一时间采取措施应对，且存在相互之间推诿责任现象，农户的困境难以实际解决。
3.3 土地流转尚未形成规范
农村土地在承包期间并没有形成较为完备和规范的流转程序，因此会造成很多承包双方的纠纷和歧义。具体而言这种不规范分为代替耕种型、承包转让型、无规范合同型3类。因为土地流转期间没有依据章程进行而产生的纠纷更多，不利于土地流转。在管理学角度上看，目前的土地承包经营权流转中，行政干预过多，超出合理范围。农村土地承包经营权流转属于民事范围，所以，根据民事权利自愿选择，流转的前提必须是当事人自愿，行政许可的强制力并不能适用于民事当事人财产或权利的转移，农村土地经营权流转的自愿原则在《农村土地承包法》有所说明。所以，目前的行政法规必须以农民意愿为基础。
对于农村土地承包经营权流转的行政管理的行政力度必须在合理范围内，不可以违背行政法和当事人意愿。《农村土地承包法》也充分表明行政管理既不能变为阻碍农村土地经营权流转，也不能强制促进流转。
4 解决土地承包管理问题的措施
农户与土地之间是密不可分的关系，土地是农户们赖以生存的基本生活要素，因此为了提高农民生活质量，盘活农村经济发展，确保土地承包制度规范、科学、有序进行，笔者认为应当从以下3方面着手：
4.1 加大宣传力度
现在的情况是，农民对于维权的意识不强，主动拿起法律武器解决纠纷的参与度不高，所以当务之急是要加大《农村土地承包法》的宣传力度，鼓励农民学习，尤其是让他们知道发放土地承包证的必要性；为了能够起到更好的农村土地承包工作管理、指导作用，要求基层的土地承包管理工作人员“打铁还需自身硬”，重点加强业务学习，从而提高自身解决农村土地承包纠纷的能力。
4.2 各级政府应切实落实政策
乡（镇）一级的办事员要多到农村实地走访，发挥群众路线的积极作用，多看多听，了解农民所想，了解农民所急。这样才能结合各村实际，各村的困难，落实政策时在农民所想上动真情，在农民所需上办实事。做到从群众中来到群众中去，稳定团结管理队伍，为解决土地承包纠纷奠定制度基础。
4.3 建立健全土地流转制度
建立健全土地流转制度的关键一步在于辅导农民了解合同内容，做好合同的签订与发放。减少土地流转合同的不规范因素。时刻以农民的利益作为开展工作的出发点和落脚点，引导好农村土地流转规范健康发展。
5 总结
农村土地承包问题关系农民的权益，同时也关系到我国新时期环境下新农村建设进程，因此必须确立一整套完善的法律法规，建立土地承包法制化管理；打造一支业务水平高、全心全意为农民服务的管理队伍；加大《农村土地承包法》的宣传教育工作，培养农民维权意识。
参考文献
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关键词：农村土地承包经营权；制度；和谐社会
在我国农村地区，农村经济获得了普遍快速的发展，与此同时，有限的耕地资源与建设用地之间的矛盾越渐突出。伴随着城镇化的不断推进，农村大量劳动力向城镇发生转移，耕地荒废与耕地过于零散问题突出，耕地资源浪费严重，流转农村土地承包经营权的为解决这一问题提供了参考。在国家政策的引导下，农户之间将土地承包经营权进行流转的行为日渐增多，但农村土地承包经营权流转在获取一定发展的同时，土地流转市场不健全、程序不规范、流转范围狭窄和土地纠纷难处理等问题也是时常发生[1]，从制度层面观照和规范农村土地流转承包经营权的流转显得尤其必要和适时。因此，加强制度建设，完善农村土地流转制度对进一步解放农村生产力，建设和谐社会具有重要意义。
一、农村土地流转制度存在的问题
农村土地承包经营权又称农村土地使用权，是指按照约定的承包合同协议，农民对土地所享有的耕种等各方面的权益，包括土地占有权、土地使用权、土地收益权和部分土地处分权[2]。流转农村土地承包经营权是指农村土地承包经营权的所有者依法将自己承包经营的土地转让给他人经营的行为，包括土地所有权的流转和土地使用权的变动。土地的转让、入股、出卖、出租和互换等是流转农村土地承包经营权的主要形式。国家依法保护约定双方的合法权益，并通过法律形式对农村土地承包经营权流转做出了相关制度规定。但是，当前我国农村土地流转制度仍存在以下若干问题亟待解决。
（一）土地产权制度不健全。土地问题是解决“三农”问题的核心所在，农业进步与农村富裕必须制定一套有效的土地产权制度。现实中，法律法规与制度建设往往具有滞后性，无法跟上政策实施步伐。我国法律明确规定土地承包经营权的期限为三十年，但土地的实际流转过程中并非如此。在实际操作过程中，很多农户并不了解，村委对此也没有明确的要求与规定。另外，我国法律规定，农地的土地所有权归农民集体所有，但同时又规定国家有权根据规划征收与征用土地。不明晰的土地产权与不确定的土地承包经营权流转期限，极大的限制了土地的流转。
（二）农村社会保障制度不健全。我国城乡二元结构长期无法改变，严重阻碍农村社会的进步。与城市市民相比，村民既没有完善的社会保障也没有健全的医疗保险保障。在大多数的农村，大批农民工迫于生活压力背井离乡去城市务工，除去基本工资，根本没有任何保障，使他们不得不有后顾之忧。在农村，土地对于农民而言，具有较强的社会保障功能，农民多是依赖农地养老。对于新生事物，即流转土地承包经营权，缺乏信任，普遍存在不安全感。若是没有一套完善的社会保障体系的建立，农民就会担心一旦将土地承包经营权流转出去就会失去生活保障，出于养老的顾虑，即使是外出务工，也会把土地留给家中老人和妇女来耕种。在非农收入不稳定与社会保障制度不健全的情况下，土地承包经营权的流转可以说是举步维艰。
（三）户籍管理制度不健全。我国早在计划经济时代就设立了严格的户籍制度，在我国城乡户籍制度中，更多的是保护了城市居民的利益，而对农民进城设置了多道关卡。如今，随着城市与农村社会经济的进一步发展，城镇化水平不断提高。很多原来属于农村范围都被规划到城市中去，部分农民可能变成城市居民。但是，在户籍制度的局限下，农民脱离土地来到城市，却得不到与城镇居民相同的待遇，不能真正赋予其城市人的身份。因此，在当前，户籍制度已经在一定程度上阻碍了农村劳动力向城市的转移，农民无法解除与土地的依附关系，农村土地承包经营权的流转一度陷入僵局。
（四）土地流转具体实施细则模糊不清。在农村，农民流转土地承包经营权行为较为随意。多数农民在流转土地时不签订合同，只是简单地做口头约定，既没有法律效力，得不到国家的保护，又为日后发生土地纠纷埋下了祸根。不仅如此，很多村民在土地承包经营权流转的操作过程中，程序不规范，既不向上级部门上报，也不在本村委备案，造成土地经营权归属不清。不规范的土地流转行为会导致流转双方责任不明确，在纠纷中难以维护当事人的正当权益，破坏土地承包经营权流转的正常流转与农业生产的稳定性。
二、完善农村土地流转制度的路径选择
（一）完善农村土地产权制度。我国现行的农村土地产权制度虽从多方面对农村土地的产权和土地流转做出了相关的规定，但仍不完善。土地承包经营权期限不明，土地产权主体不明确问题突出，都为流转农村土地承包经营权设置了障碍。因此，为了有效促进我国农村土地承包经营权的流转，首先就要完善农村土地产权制度。加快土地法律法规的建设，对农村土地产权做出明确的规定，明确土地所有权属，使广大农民真正享有集体土地的使用权、收益权、所有权和处分权。除法律规定以外，各级村组织不得擅自更改或调整本村土地承包经营权的期限。对于擅自调整的村集体或村干部予应以严格的处分，绝不姑息养奸。
（二）健全社会保障制度。农民固守土地，大部分原因在于土地具有保障农民生老病死的社会保障功能。因此，农村土地承包经营权灵活流转的真正实现，还需借助建立一套从上到下的农村社会保障体系，包括社会救助制度、社会福利制度和社会保险制度的真正落实。村委可以通过健全社会保障制度，免除农户后顾之忧，增加安全感。首先，完善社会救助制度。对家有年老体弱，丧失劳动能力的农民给予一定的物质救助，包括慰问金和食品的发放。对生活没有保障收入水平极低的农民，给予最低生活补助。其次，完善社会保险制度。加快建立健全农村养老保险制度和土地保险制度。改变农民靠地靠儿养老的传统思想，推动养老保险和土地保险进村。再次，完善社会福利制度。村集体通过土地流转，发展现代特色农业，实现农业专业化，在促进农村经济又好又快发展的同时，给农民发放一定农业福利。最后，完善农村合作医疗制度。为农民的养老看病带来便利，解决农民的生病问题。以上一系列保障制度的建立与完善，能够从根本上排除农民脱离土地的不安全感，加快推进农村土地承包经营权市场化进程，扩大土地流转的比例。
（三）变革户籍管理制度。我国现存户籍管理制度对农村土地承包经营权的流转起到了一定的阻碍作用。要想使土地得到合理有序的流转，户籍管理制度必须做出相应的调整。一方面，在户籍管理上，要取消对农民进城的限制，促进农村剩余劳动力向城镇的转移。另一方面，对于进入城市的农民工，应当赋予其与城市居民同等权利，享受同等的社会保障与福利。户籍管理制度应该在这两个方面做出相应变动，从而不断推进农村土地承包经营权的流转。
（四）加强监管，规范土地流转。在国家的大力宣传与倡导下，我国农村土地承包经营权流转现象已经较为普遍，流转中各种矛盾与利益纠纷也日渐显现出来。为此，村委应加大土地法规的宣传力度，向农民普及有关土地流转的法律知识。告知农民，在流转土地承包经营权时，不能仅仅达成口头协议，还应依法签订有效的流转合同，明确承包双方的权利义务与责任认定。各级土地管理部门应健全健全相应管理机制，帮助农民规范流转合同，规范土地流转的手续，做好登记、审批和备案工作，使得农村流转土地承包经营权合法有序稳步的推进。
三、完善农村土地制度对建设和谐社会的重要意义
首先，完善农村土地流转制度夯实了建设和谐社会的物质基础。指出，经济基础决定上层建筑，上层建筑又反作用于经济基础，二者是能动的双向互推关系。国富则民安，村民富则国家稳定，而国家稳定是建设和谐社会的基础性条件。 衣食温饱得不到解决会成为农村和谐的最大隐患，进威胁到社会的安定和谐。在探索土地承包经营权的流转过程中，通过完善农村土地承包经营权流转的体制机制，能够减少农户流转土地时的顾虑和不安、规范农村土地流转的一般程序，并且能够为农户流转土地提供制度保证合法律保障。经过村委的正确引导，村民的人均收入普遍得到提高，农民生活水平显著提高。一方面，农村的富余劳动力转出务工经商，或者进入当地企业，以此来获取非农性收入。另一方面，部分农户承包成片农地辛勤耕种水稻和小麦等粮食作物或种植草莓、番茄、西瓜等经济作物来获取财富。还有少数务工者和年老体弱者，由于无力耕种农地，便将自己的土地转包出租给其他承包人获取租金。村民在多样的土地承包经营权流转形势下，收入明显增长，经济条件越来越好，从而为和谐社会的建构夯实了经济基础，增添了和谐的社会因子。其次，完善农村土地流转制度为建设和谐社会提供了主体条件。人民是历史的创造者，是推动历史发展的决定性力量。在引导推动农村土地承包经营权的过程中，农村土地制度的改革和农地的扩大规模经营都要求提升农民在知识、技术和等方面的能力。现代农民要求具有更高的道德素养，以促进农地的合理有序流转和土地资源的优化配置，从而实现农村土地资源配置的高效化与科学化。而现代农民的形塑是建设和谐社会的主体条件之一。中国作为一个农业大口，农业人口占据了绝大多数，农民在建设和谐社会和推进社会主义现代化的过程中起着举足轻重的作用。农民素养的提高、知识的丰富和技艺的提高都在很大程度上为建设和谐社会塑造了合格且优秀的主体，而这只主体定将成为建设和谐社会的中坚力量。最后，完善农村土地流转制度为建设和谐社会创造了一定的制度条件。依法治国是我国的基本方略，制度建设是推进和谐社会建构和社会主义现代化的重保障。而“三农”问题一直备受国家与政府的关注，农民生活与农业发展牵挂在党的心中。农村土地承包经营权的有序流转，不仅关系到我国农村的现代化进程，更关系到整个社会经济的健康发展。完善农村土地流转制度，是推动制度建设的需要，农村土地流转只有在法治的保驾护航下才能进行的更加顺利和规范。从而有利于建设和谐农村，进而建设和谐社会。
参考文献：
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，我国现行农地制度无论在主体确定、权利归属、权利行使、权利流转、权利实现、权利保障方面，还是在政府、集体和农民三者私权关系的理顺上，都存在着体系凌乱、顾此失彼之弊，实有改造的必要与可能。法律确认的农地制度与农民和农村基层干部的实际认识、具体操作存在较大差距，他们不太满意或全盘接受现行的农地具体制度，有的法条形同虚设、效果不佳甚至适得其反。而各地农民在实践中创造的经营模式也没有被立法者充分认知、接纳和理解。
中国社会科学院法学研究所民法室主任孙宪忠研究员评价说，农民土地的法律制度建立比一般的民事权利制度的建立更为重要，因为我国在过去实行城市与农村的“二元化”结构，农民身份终生固定，无形中被排斥在城市化和现代化之外，数十年后的今天无论是从哪个方面看，他们已经成为我国社会的弱势群体。对这一弱势群体基本权利的法律制度的建立，不论是立法者还是法律研究者，都应该倾注更大的人文关怀。但是要关怀农民，首先要知道农民的要求，所以必须首先进行这一方面的现实调查和分析，而我们现有的这一方面的研究成果是十分缺乏的。中南财经政法大学“农村土地法律制度研究”课题组利用田野调查素材对现实运行中的农村土地法律制度实效的检验，并间接地验证了规范研究成果的一些结论，尤其为当前物权立法中如何积极克服现行土地法律制度的弊端，设计(农村)土地物权制度提供了宝贵的素材。这种让事实说话，不含功利色彩的严谨而务实的学风，不仅体现了作为学者对中国农民的一份责任和良知，也直接、生动地反映出“法治是一种实践的事业，而不是一种玄思的事业”(苏力语)。版权所有
武汉大学法学院副院长、博士生导师温世扬教授认为，农村土地制度的研究在经济学、政治学、社会学等学科中，早已得到开发，甚至是过度开发，但在法学领域，往往习惯于从概念到概念的思辨性研究，结果没有太大的新意，也难为制度改良提供更有价值的材料。“农村土地法律制度研究”课题组通过研究方法的变革，以田野调查的实证主义方式去努力推动农村土地法律问题的研究深入，为物权法理论在农村的适用进行基础性的准备。既契合了现行物权法研究的主旨，又抓住了“三农”问题的要害。应该意识到，“三农”问题千头万绪，牵涉方方面面，而农村土地制度无疑是各种问题节点，人地关系、税费改革、农民负担，劳动力移转、粮食生产安全、土地征用、社会保障、农民集体经济组织与村民自治等无不与此关联。
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关键词：农村；土地产权改革；农村经济发展
1前言
伴随着社会的进步与发展，农村的土地制度变革也在不断加快，而在这项特殊的改革进程中，关于土地产权制度的改革则是很新，也是最为关键的“瓶颈”制约因素。如果做不好这项工作的话，不仅仅有可能会导致农民的切身利益受到侵害，同时也会在某种程度上影响到农村经济的发展。由此可见，关于“新形势下我国农村土地产权改革与农村经济发展”的探讨与分析显得尤为重要。
2新形势下我国农村土地产权改革与农村经济发展的研究
2.1当前我国农村土地产权制度所面临的困境分析
从当前所了解的实际情况来看，我国农村土地的产权制度主要面临着如下困境：
2.1.1 土地的产权关系不够具体、清晰。清晰、明确的土地产权关系可以说是土地产权制度的根本和关键所在，有了清晰的土地产权关系，就意味着行为主体与土地的财产关系之间有了清晰的界定。这种界定不仅仅具有法律意义，同时在现实中也是可以实际操作的。目前我国农村土地产权制度中最为关键的就在于产权关系不明确，虽然在《土地管理法》中明确说明：农村的土地是属于集体的，但是并未就“集体”的概念进行清晰的界定。这样就导致集体不是一个具有法律意义的组织，仅仅是全部农民的集合体，成为一个合成的名词，这样就很难有效发挥所有权的主体，进而导致某种程度的混乱。如果不尽快解决我国土地制度中的产权关系问题，土地产权的改革就无法顺利推进，更是无法真正适应现代农业市场化发展的实际需求。
2.1.2 政府非法行为对农民土地产权权益的侵害。在我国现行的法律体系中，并没有就建设用地项目进行明确地界定，具体来说，就是哪些项目用地是为了公共利益的需要，哪些建设项目用地并非基于公共利益的需求，这样就很容易导致的一些非法行为，这也是现实中无论是国家的重点建设，还是个体的企业用地，从国家到企业，从单位到个人，只要是投资主体要进行项目建设，只要是需要占用集体的土地，就会动用国家征地权，这样就势必会对农民的土地产权权益造成不同程度的侵害。
2.1.3 土地流转缺乏完善的法律保障体系。从我国现行的行政法律体系来看，基本没有关于土地流转的中央立法，地方规章制度更是缺乏。随着农村经济发展的不断加快，农民越来越深刻地认识到土地的重要价值，在旺盛的市场需求下，受到经济利益的驱动，逐渐形成了自发流转的农村土地隐形市场，形式的多样化，甚至是私下的土地转让行为，埋下了产权纠纷的隐患，同时也大大增加了土地管理的难度。
2.1.4 中介组织的不健全导致信息流通不畅。目前，农村的土地流转尚且没有完整统一的中介组织，这样就很容易导致有的农民有意向转让土地的一项，但是却无法及时找到合适的受让方，这样不仅仅增加了土地流转的困难，同时也导致土地流转成本的增加。
2.2农村土地产权改革与农村经济发展的具体分析
2.2.1 土地的配置方式与土地增值。从整体层面来看，无论是资本，还是劳动力，亦或是土地或者是技术，都是可能Udine农业生产和工业的生产产生重要影响的因素。土地是一种极为稀缺的资源，不仅仅对农业的发展具有重要的作用，同时对工业生产而言，也是重要的载体，因此，明确土地的增值方式尤为重要。提及土地的增值方式，主要有两种，一种就是通过对土地用途的改变，使其在产值更高行业更好地发挥积极效能；另外一种就是土地的用途并不发生任何改变，只是用资本投入和技术投入的方式代替传统的土地数量投入，根据现代经济活动及对现代农业生产的实际需求，实现土地单位面积产值的提升，并最终实现土地的增值。但是，需要注意的是，第二种土地增值的方式，目前在实施的过程中有一定的困难。由于受到传统小农经济局限性的影响，现行的在很大程度上限制了高效工业和农业深加工的发展。换句话说，要想实行第二种土地增值方式，必须进一步深化土地制度改革，首先就要尽快解决土地的产权关系问题，用先进的现代化的公司经营制度对农业进行管理。综上所述，我们可以看出，两种土地增值方式相比，第二种增值方式在实际操作过程中面临的困难更大，但是效果却更加理想。
2.2.2 土地增值的收益分配。与土地的增值方式相比，土地增值的收益分配同样有两种不同的形式表现。第一种形式就是国家对农村的集体土地实行征用，然后实现到国有建设用地的转变，使其产生一定的增值收益，这也是目前最为普遍一种收益分配方式；另外一种分配方式就是农民集体将土地转为集体建设用地或者是集体将土地的使用权出租或者转让。
3结语
综上所述，我们不难看出，随着经济的发展和新农村建设进程的不断加快，土地在农民生活中所占的地位呈现出显著的下降趋势。但是，我们依然要客观地认识到：土地在农业生产和农民生活中的重要地位和积极意义，进而加快推进农村土地制度的改革，切实保障农民的切实利益，充分发挥农村土地在农村经济发展中的积极作用。
作者:赵得萍 单位:湟源县和平乡人民政府
参考文献:
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农村土地产权问题表现
首先，集体作为土地产权的主体，其概念模糊不清。宪法规定农村土地属集体所有，但没有明确界定集体的概念，现实中是乡(镇)、村、村民小组共享土地所有权，土地所有权混乱、不稳定。利益当前之时，各所有权主体竞相而上，又不愿意承担保护土地的责任。这不仅导致农村土地分配关系不稳定，也影响到农民对未来土地收入预期的稳定性，妨碍了农民对土地的长期投入。
其次，土地承包经营权不确定。为稳定土地承包经营关系，国家规定土地承包期限为30年。但在实际操作中土地调整相当频繁。集体组织往往“三年一小调，五年一大调”。每个集体内成员都有权分享集体土地的使用权，采取按人口平均分配土地使用权的原则进行分配，大多数地方随着人口数量的增减调整土地使用权。并且各级地方政府组织以土地所有者的身份随意终止、改变土地承包经营关系现象严重。
另外，国家可以“公共利益”为理由征收集体所有的土地，加剧了这种不确定性。土地使用权的不断变动，农户不会进行积极的长期投资，甚至会进行掠夺式的经营，这样农民就会增收困难，得不到长期的利益，并且造成土地生产力的下降和生态环境的严重恶化。
再次，土地产权不完整。人都说是所有权与经营权的分离。然而，承包经营权的内涵是不充分、不明确的，充其量是一种耕种权。
经营权应该属于使用权，而使用权本可以衍生出转让、转租、入股、抵押和收益等权利。而我国农地目前的承包经营权却只有耕种权、部分的收益权和极少量的处置权。显然是权能残缺。
承包经营权不充分、不明确的原因在于两权分离不是真正建立在商品化、市场化基础上的平等关系，而是基于国家意志和意识形态偏好，由所有权主体凌驾于使用权主体之上而形成的行政分配关系。而且承包经营权是基于承包经营合同而产生的，是约定的权利，不是法定的权利，这使得承包经营权得不到有效的法律保护。因此实际中，作为使用权主体的权利不可避免地要受到侵害。
我国农村土地产权制度改革势在必行
产权改革可以从两个相辅相成的层面展开：一是土地所有权制度的改革；二是土地使用权制度的改革。在改革现行的集体土地所有权的路径选择上，大体形成了三种取向的改革主张：将农村集体土地所有权改革为农村国有土地所有权；将农村集体土地所有权改革为农户个人土地所有权；将农村集体土地所有权改革为多元混合所有权。
目前不易在农村土地所有权上大动文章，因为在土地所有权制度改革上的制度需求与制度供给来说都表现为动力不足。将农村集体土地所有权改变为农户所有权，其实质是土地的私有化，虽然可以起到明晰产权主体，有效降低外部性的效果，但与我国的基本经济制度相悖，且在现实中许多农户也表现出对土地私有化的担心和疑虑；将农村土地集体所有权变革为国有土地所有权在实现中也会产生较高的制度变迁成本。
我国农村集体土地所有权目前表现出的主要问题在于所有权行使主体的多元化，乡(镇)、村、村民小组都可以成为集体土地所有权的主体，在具体实践中常常出现各所有权主体之间的权利争夺与利益侵害，所以在土地所有权制度方面我们要做的是明确集体土地所有权行使主体，而不是改变集体土地所有权制度。
制约我国农村经济发展的主要因素，是以承包经营权形式出现的土地使用权的不完善和不确定。一方面农民对土地经营的短期化行为，难以形成农业长期稳定的可持续发展；另一方面土地流转市场发育不起来，土地的小规模经营难以形成农业的规模经济效益。土地只能解决温饱问题，而不能成为农民发家致富的手段。
我国目前的农村土地制度改革应当在坚持农村土地集体所有制的前提下，明确所有权行使主体，以建立完善的农户土地使用权权利束和稳定农户土地使用权为改革取向。
首先，明确农村集体土地所有权行使主体。《土地管理法》第10条规定了不同情况下相应的行使主体，乡(镇)、村、村民小组都可以成为集体土地所有权的行使主体，导致了现实中集体土地所有权行使过程中严重出现的“越位”和“缺位”现象。
在乡镇、村、村民小组的三级所有格局中，乡级因为范围太大，监督管理费用太高，现实中已经基本被排斥在农村土地所有权范围之外；村民小组既不是一个经济组织，也不是一级行政单位，它是乡村新体制中职权最模糊、管理最涣散的组织，所以村民小组也不应该成为农村集体土地所有权的拥有主体；而农村村民委员会是由全体村民选举产生的，是农村最基层的一级组织，它能够代表广大农民意愿并独立行使权利，因而在村民当中具有代表性和权威性，而且具有比较健全的行政组织和领导体制，有能力行使土地所有权的职责。所以所有权的主体应该明确规定为村层次上的集体所有。
其次，构建完善的农户土地承包经营权权利束。当下，我国实行的，农户所获得的承包经营权内涵不明确、不充分，虽然政府做出三十年承包经营权不变，“增人不增地，减人不减地”等旨在稳定承包经营关系的举措，但在实践中的土地调整依然频繁，使得农户对土地长期投入没有一个稳定的预期；加之这种土地产权权利束的不完善，如缺乏明确的抵押、入股、转让等权利，大大地限制了土地的流转，使我国农地难以形成集约经营，产生规模效益。因此，当务之急是明确和完善农户土地承包经营权，主要包括明晰农户的生产经营决策权；界定农户收益权；明确农户的转让权等。
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为推进和规范农村土地承包经营权流转工作，实现农业规模化、集约化和专业化生产经营，加快发展现代农业，根据《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》规定要求，结合我区实际，就推进农村土地承包经营权流转提出如下意见。
一、充分认识推进农村土地承包经营权流转的重要意义
推进土地流转，是继之后，农村经营体制和生产方式的一次伟大变革；是推进农业产业化经营、发展现代农业的客观要求；是促进土地资源优化配置及合理利用，实现农业增效、农民增收的有效途径；也是统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化的必然选择。近年来，我区部分镇村对土地流转进行了积极探索、大胆实践，取得了一定成效。但目前就我区农村土地流转整体水平看，尚处于初始阶段，规模较小，水平较低，土地的分散经营与农业产业化、市场化之间的矛盾较为突出，和现代农业的发展要求还不相适应，存在流转行为不够规范等问题。因此，各级各部门要充分认识推进农村土地承包经营权流转的重要意义，进一步统一思想，提高认识，采取有效措施，因势利导，因地制宜，积极推进我区农村土地承包经营权流转工作的顺利开展。
二、指导思想和基本原则
（一）指导思想
以党的十七届三中、四中、五中、六中全会精神为指导，坚持科学发展观，稳定和完善农村基本经营制度，创新农村土地流转机制，建立农村土地流转组织机构，探索多种农村土地流转方式，培育农村土地流转市场，促进农村土地资源的优化配置，提升农业适度规模经营和农业产业化水平，推进现代农业发展，增加农民收入，加快城乡一体化进程，构建城乡统筹发展的和谐社会。
（二）基本原则
1、坚持农村基本经营制度。以家庭承包责任制为基础的统分结合的双层经营体制，是党在农村的一项基本制度，推进土地承包经营权流转，必须坚持农村土地家庭承包经营制度不动摇。鼓励农村集体土地的所有权、承包权、经营权相分离，明确所有权，稳定承包权，搞活经营权，规范土地承包经营权的流转。
2、坚持“不得改变土地集体所有性质、不得改变承包土地的农业用途”的原则。农村土地归集体所有，流转的只是承包经营权，流转中不能变更土地所有权属性，侵犯农村集体利益。实行土地用途管制是我国土地管理的一项重要制度，农地只能农用。
3、坚持“依法、自愿、有偿、不得损害农民土地承包权益”的原则。农村土地承包经营权流转，必须符合有关法律法规和政策，必须尊重农户的意愿。土地流转期限不得超过农户承包土地的剩余承包期，在土地承包经营权流转中农民的流转自、收益权要得到切实保障，任何单位和个人不得强迫或者阻碍农户进行土地流转，也不能压低租金价格，侵犯农民的权益。
4、坚持规范有序流转。农村土地承包经营权流转要以农业产业发展规划为基础，以培育特色优势产业为依托，坚持规范有序流转。土地流转双方要签订书面流转合同，明确流转土地的面积、期限、用途、双方当事人的权利和义务、流转价款及支付方式、违约责任等。采取转让方式流转的，必须事先提出申请并经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。
5、坚持“集中、规模、增效”的原则。立足于土地资源的高效利用，实行相对集中、适度规模经营，并注重土地与其他生产要素的优化配置，提高土地利用率、产出率，促进农业增效和农民增收。
6、坚持因地制宜、分类指导的原则。土地流转是农村经济发展到一定阶段的客观要求。各镇（街道、开发区）经济发展水平不一，要尊重农村土地经营的实际，不搞“一刀切”，要因势利导，渐进地推进土地流转。
三、工作措施
（一）建立完善土地承包经营权流转服务体系
建立区、镇（街道、开发区）、村三级土地承包经营权流转服务体系，完善土地流转工作机制。
一是成立区农村土地流转服务中心，服务中心设在区农业局，负责全区土地流转工作的指导和管理，为镇（街道、开发区）村土地流转提供服务。
二是镇（街道、开发区）依托农业综合服务中心成立农村土地流转服务中心，负责土地流转的政策咨询、供求登记、信息，提供规范的土地流转合同文本，办理土地流转合同的鉴证，对土地流转合同的登记、变更等情况进行备案，对土地流转纠纷进行调解等工作。
三是村级建立土地流转服务站。村确立一名管理员兼信息联络员，负责及时掌握农户土地流转的意愿并进行登记，提供流转信息，督促流转双方依法签订合同，及时向镇（街道、开发区）土地流转服务中心提供信息，协助调解土地流转中出现的矛盾和纠纷等工作。
（二）建立健全土地承包经营权流转市场
区、镇（街道、开发区）、村依托土地流转服务体系搭建土地流转服务平台。各镇（街道、开发区）应建立土地流转服务大厅（可并入便民服务大厅），完善工作制度和服务流程，建立土地流转有形市场。区、镇（街道、开发区）土地流转服务中心应及时收集土地流转的相关信息，建立区、镇（街道、开发区）两级土地流转信息库，统一管理土地流转信息资源并及时向社会；村土地流转服务站利用村务公开栏及时土地流转信息，充分发挥区、镇（街道、开发区）、村三级土地流转服务平台作用，促进农村土地流转。
（三）培育扶持规模经营主体
各级要结合全区农业产业布局，把土地流转与发展有机农业、都市农业、生态循环农业等紧密结合起来，积极探索多种形式的规模经营模式，加快农业方式转变和结构调整。积极发展和培育专业大户、农民专业合作社、农业龙头企业等各类规模经营主体，鼓励城市工商资本进入农村，通过土地流转从事农业规模经营。引导各类投资主体与流转土地的农户结成利益共同体，促进品牌农产品、标准化生产基地快速发展，带动更多的农户提高收入。财政、农业、工商、税务等部门对流入土地的各类经营主体，在资金、技术、工商登记注册、税收等方面给予扶持倾斜和优惠。将各类涉农项目和资金向土地流转度高、规模经营好的区域或规模经营主体倾斜，鼓励金融部门向规模经营主体提供贷款支持，区里将安排专项资金，用作建立农村土地流转服务平台及开展农村土地流转工作的经费及奖励。
（四）加强土地承包经营权流转制度建设
一是严格土地流转程序。土地流转市场建立以后，引导土地转出方和流入方自觉向土地流转服务机构提出申请并进行登记，经平等协商达成一致意见后，签订土地流转合同并由流转服务中心进行鉴证，保障农村土地有序流转。
二是建立健全土地流转备案、登记和档案管理制度。镇（街道、开发区）农村土地流转服务中心和村集体经济组织要及时对本行政区域内各类土地流转进行登记备案，对土地流转合同及有关文件、文本、资料进行归档并妥善保管。镇（街道、开发区）农村土地流转服务中心负责向区农村土地流转服务中心每季度报送一次本镇（街道、开发区）的土地流转情况，逐步建立健全土地流转档案管理体系，使土地流转逐步走上规范化的轨道。
三是对已经流转的土地不够规范的，镇（街道、开发区）农村土地流转服务中心和村集体经济组织要引导和帮助土地流转双方加以完善规范，妥善解决好遗留问题。
四、工作要求
（一）加强领导
农村土地承包经营权流转工作涉及面广，政策性强，关系到广大农民群众的切身利益和农村改革发展稳定的大局。为加强对全区农村土地流转工作的领导，区政府成立由区长任组长的农村土地流转工作领导小组。各镇（街道、开发区）要高度重视，结合各自实际，研究制订推进农村土地流转的具体措施，落实相应的配套政策，确保全区农村土地流转工作稳步推进。
（二）加大宣传培训力度
各新闻媒体要通过各种途径，加大对《农村土地承包法》、农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》等相关法律法规和农村土地规模经营先进典型的宣传，为农村土地流转和规模经营营造良好的舆论氛围。要采取多种形式，对广大基层干部、镇村土地流转服务机构工作人员进行政策、法律法规与岗位操作能力培训，切实提高其政策法律水平、业务知识水平和实践操作水平。
