现行土地征收制度范文

导语：如何才能写好一篇现行土地征收制度，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：农地征收;完善立法;改革制度;保障权益；失地补偿

加速城市化是我国“十二五”规划的重大战略抉择。随着我国城市化进程的推进，农村集体土地被大量征用征收，大量的农业用地变成非农业用地，大批农民成为失地农民。并且由于我国二元经济社会结构的现状以及法律法规不完善等原因，导致农民失去土地的同时，也失去了附着于土地之上的一系列权益。失地农民的生存状况每况愈下，不容乐观，其生存和发展问题已经演变为一个令人关注的社会问题。作为宏观调控和征用征收土地主体的政府，应该履行怎样的责任来解决城市化进程中产生的各种失地农民问题，切实维护失地农民的利益，是本文研究的重点。

一、农民失地成因分析

第一，缺乏和法治观念,公权扩张,私权得不到应有的尊重和保护。

的基本要求是明确界定公权和私权的范围,将公权的行使严格限定在法定范围之内,防止其任意扩张侵犯私域。由于我国缺乏法治传统和意识,权力行使较少受到限制,私权得不到应有的尊重和保护,土地征收中任意侵犯集体和农民权益的现象十分普遍。

第二，法律规定不完备以及不同法律规定间的矛盾，导致征地权运用的不规范甚至征地权的滥用。

我国土地征用权的法律规定主要来自《宪法》、《土地管理法》和《城市房地产管理法》。我国现行法律关于土地征用权的规定相互矛盾,从而导致土地征用权的滥用。征地权被滥用,征地范围扩大,使得一些盈利性质的用地也须征为国有,开发商的高回报率以及远远高于征地补偿的土地出让价格让农民感到不公平,黑市交易事实上成为农民的理性选择。

第三，征收制度的缺失，现行征地制度没有充分尊重农民的财产权。

现行土地征用制度,在承认农民拥有集体土地所有权的同时,在征地时又剥夺了农民对集体土地拥有的所有权及其使用权、收益权和处分权,使农民的土地集体所有权虚置,土地所有权益得不到充分保障。

第四，政府在政策执行过程中滥用权力。

由于我国土地制度存在不健全的方面，政府官员在畸形政绩观的驱使下，利用土地使用制度的不完善和其所掌握的征地的主动权，把土地当作第二财政，以地生财，赚取快钱，从而出现了“低征高卖”现象。

第五，农地征收补偿原则不合理，现行土地征用补偿标准低。

我国《宪法》和《土地管理法》对土地征收的补偿原则未作明确规定，国家有关部门的文件中一般规定为合理(适当)补偿,实践中也一般采取合理补偿标准。在补偿标准中,适当或合理标准是最低的补偿标准。

二，应对失地农民问题的对策

第一，加强对失地农民问题的认识，更新立法理念，贯彻私权保护原则。

对于我们这个公权过于发达、私权屡遭漠视的国度而言,当今之要义则是唤醒人民的权利意识,拓展人们的自由空间,激发人们的创造性。法治是我们总结历史教训后作出的理性选择,而法治的精髓便在于依法限制公权、保护私权。正是基于此,2004年3月14日通过的中华人民共和国宪法修正案庄严向世人宣告:“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产和继承权。”宪法的精神应当成为制定其他一切法律的指导思想,土地立法自然不能例外。

第二，以保障农民权益为核心，改革征地制度，严格限制征收权的滥用。

由集体土地变为国有土地的过程,不应是一个简单的行政过程,而应是一个平等的财产权利交易过程。必须完善有关法律,确保农村集体土地所有权的完整性与国有土地产权的平等性。政府只有为“公共目的”才运用强制性的征地权。为了防止滥用公共目的征地,对政府强制性取得土地要有严格限制,对征地目的和范围都要有严格的界定。

第三,落实和保护农民的土地财产权利。

由于有些法律法规之间出现相互矛盾现象，某些规定本身既违反了宪法,又进一步公然侵犯了集体所有的土地的完全权利,所以必须做到违宪必纠,还农村集体(全体村民)对集体土地所有权的主体地位。

第四，健全土地征收法律程序,增强征收的公开性、公正性。

健全而正当的法律程序是防止国家征收权滥用的保障。健全我国土地征收的法律程序,应建立批前协商、听证制度,增强征收程序的民主性、公开性；设立事前补偿程序,防止补偿款的拖欠和截留；完善事后公告、复议、诉讼制度。土地征收方案批准后,政府部门应及时在征地地点公告,集体经济组织和农民如果对征收补偿和安置方案不服,可以提起复议,复议后仍不能够得到解决的,可以提讼,寻求司法救济。

第五，完善征地补偿制度，提高征地补偿标准，尽量弥补农民损失。

对于征用农村土地的补偿,必须考虑失地农民的养老、医疗保险和社会保障费用等多方面的因素。征用农村土地的补偿费用，应该和土地的市场价格差不多。只有这样,才能使失地农民的生活水平不致下降,才能使失地农民有资金用于新的创业,才能使失地农民没有被剥夺感,心理不致失衡。确定了补偿费用后,还必须保证补偿费按时、足额发放到农民手中,任何单位不得截留。

第六，为失地农民可持续生计权利提供法律保障。

失地农民作为弱势群体,在其合法权益遭受侵犯时,由于缺乏足够的能力支付寻求政府行政或司法救济所需要的成本(如时间、金钱、知识等),客观地要求为失地农民提供多种方式的法律援助,从而在法律层面上保障失地农民可持续生计。重点是要尽快建立农村土地产权的法律制度,包括农村土地的所有权主体和处分权的法律确认。

三、结语

我国的城市化已进入高速发展的时期，在农地征用方面面临着许多的问题。由于我国现行的土地征用制度及某些有关法律在征地权行使和征用范围方面和在征地补偿方面都存在缺陷,造成了征地权的滥用、征用范围的扩大以及征地补偿的不足，不可避免地导致了土地黑市的形成以及土地利用效率的损失;与此同时,征地过程中，农民的利益往往得不到维护，大量失地农民的生活得不到保障引发了许多社会问题。有鉴于此,我国现行农地征用制度亟待完善与进步。（作者单位：四川大学）

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参考文献：

［1］ 商春荣，《土地征用制度的国际比较与我国土地资源的保护》,《农业经济问题》，1998第5 期。

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［4］ 费安玲，不动产征收的私法思考［J］，政法论坛，2003,(1)。

［5］ 包永辉,陈先发，乱征地引发无地无业之忧，瞭望,2003,(23):16~ 18。

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关键词：土地审批 制度改革 征转分离

中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2013）01（b）-0243-01

我国是一个典型的地少人多的国家，一方面，为确保国家的粮食供给必须对耕地进行严格的保护，另一方面，随着经济的飞跃式发展，城市化进程不断向乡镇、农村扩展，在全国各地大兴土木的过程中，建设用地骤然紧张，人地矛盾也在不断升级。在这一背景下，土地征收审批制度就成为了保证土地合理利用的关键环节。

我国现行的土地审批制度主要包括：建设项目用地预审、农用地转用审批、土地供应审批及征收审批等内容。以农用地转用为例，审批通常包括拟定申报、审批批准、及组织实施等三个步骤。作为土地制度的核心内容，征地审批制度是满足我国基本用地需求的重要保障，为使征地工作有法可依且运转顺畅，2010国土资源部出台了《关于部署开展征地制度改革试点工作的通知》，通过试点城市的制度改革，为建立更加科学、完善、长效的土地制度进行了不懈的探索。

1 当前土地征收审批制度中存在的问题

首先，现行的土地审批过程中，对建设单位使用农民集体所有耕地的情况，往往同时办理土地征收审批与农用地转用审批这两项手续，然而，这两项审批的目的分别是为了保证农民生产生活和保证农业耕地不随意转为非农业建设用地，因此在审批程序与审批数量上宽严标准不一。且从实践上看，审批的步骤繁琐、效率低下、难以达到预期的效果。由于建设单位需要征收耕地时缺乏自主性，工程所在地的县级政府必须在当年下达的农用地转用指标范围内提出方案并向上层层申报审批，而有些程序必须在多个部门中反复办理，在层层上报的时间里，相关规定可能已经发生了变化，使征地方案不得不一改再改，不但费时、低效，更可能引起征地过程中合理性、合法性等问题的产生。其次，相关法律的操作性不足，可行性较低。很多法律规定与实际操作脱节，且没有明确规定具体的审批程序与材料要求，对于审批中涉及数据的真实性、各种标准的填写规范等具体操作的，往往缺乏明文规定且常出现变化，使审批人员缺乏操作依据。再次，项目审批中具体情况复杂，难以统筹兼顾。由于土地审批涉及的地域广、人口多，常常出现难以兼顾各方利益的情况，加之目前土地的年度计划指标往往不能满足建设用地的发展需要，农田补划与征地补偿的资金压力又常令征地方案规划左右为难。基于上述种种现实问题，一些项目就发生了将不具备造田条件的土地报为补开发的基本农田，或伪造数据、提前开工等等违法用地行为。

2 完善土地征收审批制度的思路及其具体措施

2.1 “征转分离”的土地审批制度的实施

要改变目前土地审批制度中操作性不高、效率低下等问题，就必须以“征转分离”为核心思路，不断健全和完善征地审批制度。在土地利用总体规划和城市总体规划确定的建设用地范围内，结合农村城市化统筹安置农民的需要，将重点发展区域内近期建设项目用地涉及的集体土地先行征收，再根据建设需要和年度农用地转用计划指标情况适时实施。审批须严格依据土地利用总体规划和城市总体规划、近期建设规划、土地征收年度计划、征后转前的土地不撂荒、统一落实被征地农民征地补偿安置等原则进行。

2.2 审批程序的规范化

审批中，应加强对征地规模、占补平衡、安置补偿等程序的规范和细化，并对土地征收后的用途给予严格控制。以征地规模为例，要确定合理的征地范围，及土地的面积、权属、界址，并结合土地利用现状和城乡建设规划情况，以符合土地利用总体规划、土地利用年度计划以及重大项目计划为前提进行规划，避免多征滥征。占补平衡的审批要保证补充耕地面积、质量均符合标准，确保粮食生产不受影响。补偿安置方案须将被征地农民的权益保障放在第一位，充分听取农民意愿。征地补偿安置方案批准后，3个月必须完成各项补偿安置费用的兑付工作。在安置方法的选择上应赋予农民自，将农民长远生计一并纳入安置考虑范围。最后，土地征收后要适时依法转用，通过用途控制避免土地撂荒、征而不用。

2.3 应注意的几点问题

完善土地征收审批制度还需要充分完备的法律支持、安置资金、以及监察机制作为保障。在修订《土地管理法》等重要法律依据的基础上，各级部门都应对各审批环节中的资料要求及填写方式等细节进行规范化、制度化的管理，以统一的标准提高审批的可行性。对于成区连片实施的征转分离项目，由于没有确定具体的用地单位，因此征地时大量的补偿安置费用和税费需要政府或授权机构垫付，其中经营性用地也可采取债券、股票、合作等面向社会融资的方式筹措资金，从而缓解被征地农民安置房滞后，就业难度大，保障制度不健全的突出矛盾。此外，还必须加大对土地利用状况的执法监察力度，不允许违法建设，并制定最长分离周期，对批准征地后长期不办理转用和供地的项目要撤销批复。

3 结语

综上所述，与现行土地征收审批制度相比，“征转分离”的审批制度更适用于目前市场活跃、用地需求量大的客观环境。由于具有补偿安置先行、避免土地闲置、科学分配用地指标等种种优点，目前“征转分离”的审批制度已经成为我国土地征收审批制度的一大趋势，实践中，还必须不断完善相关法律法规、充分发挥监管职能、并确保项目资金切实到位，使各种违法违规用地行为从根本上得到治理。

参考文献

[1] 谭峥嵘.我国征地审批制度改革探索[J].小城镇建设，2009（12）.

[2] 郭辉，王春宝，李冰.现行土地征收制度的不足及完善[J].河北软件职业技术学院学报，2008（1）.

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>> 试论我国农村集体土地征收法律制度的完善 论我国集体土地征收补偿制度的完善 我国农村集体土地征收制度研究 断裂与弥合：我国集体土地征收补偿逻辑的解构与重构 我国集体土地上房屋拆迁法律制度的完善 浅析我国农村集体土地管理的创新与完善 我国农村集体土地征收存在的法律问题及对策 我国农村集体土地流转机制完善和制度创新 完善我国农村集体土地所有权制度的具体对策 我国现行集体土地管理制度存在的突出问题与对策思考 我国农村集体土地产权制度改革的对策研究 我国集体土地制度管理改革的思考 我国集体土地产权制度存在的问题及对策 我国农村集体土地产权制度的缺陷和改革措施 农村集体土地征收制度存在问题的探讨 农村集体土地征收制度研究 关于集体土地上的房屋征收与购买制度研究 集体土地征收之我见 我国农村集体土地权利流转存在的问题及其完善建议 完善我国农村土地征收制度的几点思考 常见问题解答 当前所在位置：.

[2]谭木魁.中国频繁爆发征地冲突的原因分析.中国土地科学，2008（6）.

[3]陈小君：农村集体土地征收的法理反思与制度重构，载《中国法学》，2012年第1期。

[4]章剑生.行政征收程序论――以集体土地征收为例.东方法学，2009（2）.

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关键词：土地征收补偿范围间接损失土地承包权社会保障

征收补偿的范围是征收补偿制度的基本构成要素之一，也是征收制度中各种补偿原则的落实和具体化。征收补偿范围主要解决的是应对哪些方面的财产损害进行补偿的问题。

一、我国土地征收补偿范围存在的问题分析

根据我国《土地管理法》的规定，征收耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费和青苗补偿费；征收其他土地如林地、草地、水域、建设用地等，也应当给予补偿。土地补偿费。它是因国家征收土地对土地所有者和土地使用者对土地的投入和收益造成损失的补偿，补偿的对象是集体组织丧失的土地所有权。安置补助费是为了安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活所给予的补助费用。安置补助费主要用于征收土地后农业人口的安置，因此，谁负责农业人口的安置，安置补助费就应该归谁。地上附着物的补偿费包括地上地下的各种建筑物、构筑物如房屋、地土地下管线等设施的拆迁和恢复费用，及被征收土地上林木的补偿或砍伐费等，其具体标准由各省、自治区、直辖市规定。地上物的补偿费是补偿被征收土地上附着物的直接损失。青苗补偿费是对被征收土地上处于生长阶段的青苗被毁坏后给与未能获得可预期收益的补偿。这种补偿也是农民在征地中的直接损失。

根据上述分析，土地补偿费、地上物的补偿费和青苗补偿费都是对土地征收的直接损失进行补偿，安置补偿费是对农民基于土地所产生的稳定的收益之损失补偿，体现了对农民生存保障的考虑。但是，我国这种补偿范围立法规定，无论是与外国征收补偿立法比较，还是从我国征收补偿制度的实践来看，都是值得仔细斟酌的。我们认为，我国征收补偿制度之立法，基于农村土地制度的现状，从不同角度进行分析，存在以下三个方面的问题：

第一、从被征收土地上存在的权利体系角度考察，可以发现我国征收补偿的权利损失仅限于土地所有权，根本就没有对农民享有的土地承包权等土地他项权利之损失给予补偿。然而，土地承包权却是农民对土地享有的最主要的权利，因为集体所有的土地实际上是不可能进行分割的，而在实质意义上由农民享有和处分所有权，所以，农民享有的土地所有权实际上一个虚有权，只有土地承包权对于农民而言才有实际意义。土地经营的目的是取得收益，土地承包经营权的实质是农民对其承包的土地的收益权。长期稳定的土地承包经营权获取的应是长期稳定的经济收益，包括直接耕作的长期收益和土地经营权流转的收益(转包费、租金、转让费)。承包土地的农民正是靠对所承包的土地的使用和经营取得收益而维系生存的。由此可知，长期稳定的土地承包经营权有其长期经济价值，是承包土地农民的重要财产权。但在目前的现实中，这种权利遭受征收制度侵犯时，国家却恰恰忽视对这个在农民看来具有实质性和决定性意义的权利给与补偿，结果出现一个奇怪的悖论：在征收中不对土地承包权进行补偿，似乎认为土地承包权是一个无关紧要的权利，然而这个土地承包权却是农民生存的根基之所在，国家也因此一再强调它的重要作用且不断强化对他的保护，如以《土地承包法》的出台来专门保障这种权利的实现。所以，当承包的土地被国家征用后，农民失去了对土地的承包经营权，失去了经营土地的长期的收益来源，国家应当给予失地农民充分合理的补偿。如果农民得不到合理补偿，则极易陷入生活无依靠的困境。

第二、从被征收土地的财产损害角度分析，征收补偿范围基本上只限于被征收人的直接损失，对被征收人的间接损失如残余土地补偿、工事费用补偿、移迁费补偿等等，则根本就没有考虑，这是我国征收补偿制度上一个明显的立法漏洞。即使是已经规定的关于直接损失的相关补偿费用，由于补偿标准过低，按照土地原用途进行计算而不是采用土地的市场价值进行计算补偿费，根本不可能对被征收人的直接损失实现全部补偿和全面补偿，只能达到一个部分补偿的效果。并且，在实际操作中，政府往往还极力地限制征收补偿的范围，加上补偿费的分配过程中的各种问题存在，使得被征收人能够获得的征收补偿费就更少。

第三、从土地上所承载的功能角度分析，我国农村土地上不仅是农民的生活来源和收益来源，更是我国农民的社会保障基础。因为我国农民在目前没有被纳入国家的社会保障体系，不能像城市人口一样获得失业救济金、最低生活保障、基本医疗保障和养老保障等社会保障制度的救济，生活在农村的农民的社会保障基础，全部依靠在其享有权利的土地之上。现行征收补偿范围中的安置补偿费，实际上是按照城市的失业模式而采取的劳动力货币安置方案，但是对于社会保障中的基本医疗保障和养老保障却没有给与考虑，而这恰恰是农民所最关注的两个方面的保障问题，农民的养老问题和医疗问题一直是三农问题中的焦点和难点所在。可见，在征收补偿范围上，我国立法缺乏从功能角度的考虑，对农民土地上的社会保障功能之补偿极不全面。因此，从土地承载的功能角度，征地补偿需要把农民的社会保障利益纳入补偿范围。与西方国家征地补偿范围不涉及社保利益补偿问题相比较，这是我国征地补偿制度中比较特殊的地方。因为西方国家社会保障制度健全，土地不需要承载社保功能，但由于我国农村社会保障机制没有建立起来，因此，农村集体土地对于农民而言，不仅有收益功能而且还有社保功能。

二、完善我国征收补偿范围的立法对策

我国现行的土地征收制度在市场经济条件下，却仍然采用计划经济条件下的低补偿标准和很窄的补偿范围，这种征收补偿范围和标准都已经不能适应经济发展的需要，需要按照市场经济的要求进行全面的变革。根据上文指出的三方面问题，从相应角度来完善我国征收补偿范围的立法规定。

（一）把农民的土地承包经营权纳入征收补偿范围

土地承包经营权的实质是农民对其承包的土地的收益权，因为农民种植和经营土地的目的是取得土地收益。长期稳定的土地承包经营权获取的是长期稳定的经济收益，包括直接耕作的长期收益和土地经营权流转的收益(转包费、租金、转让费)。承包土地的农民正是靠对所承包的土地的使用和经营取得收益而维系生存的。由此可知，长期稳定的土地承包经营权有其长期经济价值，是承包土地农民的重要财产权。因此，从土地上财产权利体系角度而言，当国家征收农民承包经营的土地时，实际上发生了既直接征得了发包方的土地所有权又直接征得了承包方的土地经营权两个法律后果。显然，政府征用农民承包的土地，在直接向农村集体经济组织支付对所有权的土地补偿费的同时，亦应直接向农民支付对承包经营权的土地补偿费。然而，很多地区的实际情况是，政府仅把土地补偿费支付给了农村集体经济组织，农民承包者并未得到应得的土地补偿。征收土地承包经营权给予的补偿难以落实的理由在于，我国至今延用的只对农村土地所有者——农村集体经济组织进行土地补偿，不对土地承包经营者——农民进行土地补偿的计划经济的征地补偿制度。实际上，在实行农村土地承包以后，土地承包经营权的权利属性显现，使得被承包的土地出现了作为所有者的农村集体经济组织和作为承包经营者的农民两个权利主体；土地承包经营权的价值属性，使得土地所有权的价值和土地经营权的价值亦对应着作为土地所有者的农村集体经济组织和作为承包经营者的农民两个主体。此时，国家征用土地的受偿主体已经不是农村集体经济组织独家，而是同时包括被征地的农民承包者，支付的土地补偿费已经不单是对集体土地所有者土地所有权的补偿，还应包括对土地承包经营者的土地承包经营权的补偿。

我国关于征地补偿制度的立法规定与其他现行法律的一些条文规范是存在矛盾和冲突的。现行的征地补偿法律制度主要体现在《土地管理法》和《土地管理法实施条例》中，这些专门规定对于农民土地被征收时其土地承包经营权如何受到法律保护，如何对农民的土地承包经营权直接进行补偿并未做出规定。但《农村土地承包法》和《农业法》都明确要求对农民的承包土地给与补偿，如《农村土地承包法》第16条规定了“承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿”，《农业法》也有相似规定。但问题是，在《农业法》、《农村土地承包法》通过或修改以后，《土地管理法》和《土地管理法实施条例》并未进行同口径修订，没有规定土地承包权被一并征收时应给与补偿和明确相应的补偿标准，由此形成土地承包权补偿方面的法律冲突。这些冲突使已经生效的《农业法》、《农村土地承包法》关于征地补偿的规定成为一纸具文。

为保护被征地农民的合法权益，迫切需要改革现行的征地补偿制度。第一，要明确土地承包经营权作为农民的财产权在法律上的地位，确立对农民集体所有的土地所有权和农民的土地承包经营权同时进行补偿的并行补偿机制。其次，确立被征地农民基于土地承包经营权而享有依法取得土地补偿费的受偿主体地位，由有关部门直接对被征地农民予以征地补偿登记，对农民直接支付土地补偿费，而不是由农村集体经济组织转交或在农村集体经济组织和农民之间分配。2、应该把土地上的农民社会保障利益纳入补偿范围

现阶段农村居民应对生存风险的基本方式是家庭成员之间的互助。制度化的社会保障如养老、医疗保障及社会救助，在农村社会保障中只占极小的比重。家庭保障作为一种古老的保障模式，是通过家庭成员及其亲属之间的物质互助和情感、精神层面的交流而实现的。传统上作为家庭保障的物质基础的土地。仍然是现阶段农村家庭保障的重要的物质或资金来源之一。实行以来，农村居民以家庭为单位承包一定数量的土地，由家庭中有劳动能力的成员经营，取得的收成或收入成为家庭成员的基本生活来源和应对生存风险(年迈、疾病、灾害等)的物质来源。在国家征收他们的土地后，他们基本上就丧失了社会保障的基础，因为现在农民所获得的征收补偿费，在不断上涨的社会物价与消费面前，是很难保证他们能够获得一个基本稳定的生活状态的，特别是在子女的教育费用及医疗费用不端攀升的情况下，靠这些征收补偿费来保持目前的生活水平都是问题，何况谈失地后的社会保障问题。因此，从这个角度而言，国家在征收土地过程中，有必要解决他们的社会保障问题，以求保证失地农民在遇到风险时有最基本的继续生存条件。这应当是国家在征收补偿中更应该考虑的问题。

另外，从社会学角度而言，在国家实施征收土地行为前，农民和农村在生活逻辑上，实际上处于一种农耕社会的生活模式，但在征地后，农民直接面对的高度发达的现代化的工业社会，他们将要适应的是市场经济体制下的社会运作方式和生活模式，这是一种与其祖祖辈辈所生存的农耕社会完全不同的生活模式，他们在这种突如其来的生活模式的巨变中，有一个较长的适应过程。当农民在这个转变过程中不能很好地适应社会体制的转换时，他们会怀念或者试图退回到以前旧体制的生活模式中，但旧体制在征地过程中已经被破坏了，被征地的农民就会出现在新旧体制中都不能很好适应社会的情形，从而形成在“两个体制”中都不沾边的边缘群体。我们认为，解决被征地农民的社会保障问题，就是解决他们努力去适应新的市场经济运行体制的问题，因为社会保障机制为农民适应市场逻辑过程中提供了坚实的后盾，使他们没有后顾之忧了，也就是解决了征地农民的行动空间与“退路”问题。另外，从社会结构层面来看，把征地农民纳入社会保障系统，是把他们重新组织到社会经济结构当中来的重要举措。征地农民在土地被征收后，由于没有了土地，实际上他们已经脱离了原来的农业社会结构，但是他们又没有获得像城市人口一样的地位，即没有社会保障、也没有最低失业救济金。实际上，失地农民此时已经被强制性的抛在了社会经济结构之外，既不能继续保留在传统的农村社会经济结构中，也不能被新的市场经济结构所认可和容纳，处于极端不利的夹缝之中。这正如有的农民所说的：“论身份，我们是农民但没有地种；论生活，我们像城里人但没有社保。”因此，对失地农民实行身份转换——“农转非”，再把他们纳入城市社会保障体系范围，是对农民进行再结构化，使之融入新的社会经济结构的做法。同时，也是把他们所处的社会运行逻辑，从前工业社会逻辑转向工业社会或后工业社会运行逻辑的有力措施，使之更好地适应新的社会体制、社会经济结构的要求，融入新的生活共同体。

因此，根据劳动体制改革的现状与经验，取消劳动力安置补助费，而直接设立农民社会统筹保险基金，并在土地补偿费中留出一定数额直接转为被征地农民的社会统筹保险的做法，无疑是使失地农民生活的更好的一种策略，也是避免他们被沦为在社会转型时期不能被社会体制和经济结构所接纳的弱势群体。

3、应把被征收人的间接损失纳入征收补偿范围

间接损失与直接损失的区分标准有两种学说，一种借助因果关系的观念区分二者，认为“着眼于损害之引发，谓损害事故直接引发之损害为直接损害，非直接引发而系因其他媒介因素之介人所引发之损害则为间接损害。另一种以行为结果的时间性关联为判断标准，认为“着眼于损害之标的，谓损害事故直接所损及之标的，其损害即直接损害；其他之损害，则为间接损害。在征收所造成的损害问题上，一般而言是采用的后一种标准，即征收行为给被征收人带来的直接财产损害是直接损失，如土地所有权或使用权的丧失以及土地上的附着物损失补偿等；而征收给被征收人带来的间接损失补偿包括残地损失补偿、工事费用补偿、移迁费补偿、营业损失与租金损失补偿等。我国目前的征收补偿制度范围仅限于补偿直接损失是不妥的，我们认为，征收制度的补偿范围，不仅应包括直接损失补偿，也应包括间接损失的补偿。

关于我国征地中形成的间接损失的补偿项目之规定，可以参照日本土地征收法和我国台湾地区的相关规定。一般而言，以下几项内容是比较重要的间接损失补偿项目，残地损失补偿、工事费用补偿、移迁费补偿、营业损失与租金损失补偿等，国家应当考虑给与补偿。（1）残地损失补偿。残地损失是指由于土地征收而给被征收地块之外的残留地所造成的间接损失，是易被忽视的一项重要补偿内容。土地征收给残留地造成损害极为常见，如征收导致土地分割，形成不经济的土地规模，造成土地利用效率的损失；另外，被征收土地的新用途也可能降低残留土地的生产力，比如噪音污染等都可能降低农作物的产量及额外增加农地投入成本。（2）工事费用补偿。在征收土地后形成残地状态的，国家还应该给与工事费用方面的补偿，以使被征收人的财产能够恢复到基本适用的状态。工事费用补偿是指因收用属于同一土地所有人的一整块土地的一部分致使残余地须为通路或挖沟渠、修建墙垣等工作物时所需费用的补偿。(3)移迁费补偿，包括建筑物和动产的迁移费补偿等。（4）营业损失与租金损失补偿。（5）对于被征收人的其他间接损失的补偿，立法者也应考虑给与补偿，如暂时居住费用补偿与生活再建补偿等等。只有国家对被征收人的直接损失与间接损失都给与补偿，才能把失地农民的损失降到最低，其补偿范围才合情合理。

三、结语

征收补偿范围的大小决定着征收补偿制度的广度，也体现着对失地农民的损失补偿到何种程度。我国现行的征收补偿制度，无论是从土地权利体系，还是从土地的相关损失及土地的功能角度来分析，都有征收补偿范围的现行立法不能涵盖并给与补偿的地方。我们应从这三个方面来完善我国土地征收补偿范围方面的立法，以尽可能地弥补失地农民在征地过程中的损失。

注释与参考文献

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    鉴于我国现行财产课税制度的税种设置不全、比重过低、税制不完善、征管方面等问题,改革和完善我国财产课税制度应从以下方面入手。

    1、规范和增加财产税税种。随着市场经济的不断推进,我国财产的私有化程度已有所提高,财产税的税源增加,税基扩大,应适时增加财产课税税种,适当调整某些税种的征收范围,调整税目税率。由于我国公民纳税意识淡薄,征管水平较低等原因,我国的财产税制宜采用按不同财产分别课征的个别财产税制,而不是综合所有财产课征的一般财产税。我国财产税制应包括的税种有:房产税、土地税、不动产税、车船税、契税、遗产税和赠与税。

    2、提高对财产税制的重视,提高财产课税收入在财政收入中的比重。经过改革开放后20年的经济高速发展,人们收入水平显着提高,社会分配悬殊问题也日益显凸出来,这一方面使财产税的税源增加,税基扩大,增加财产课税收入成为可能,另一方面也使征收财产税更为必要。因此,要从思想上转变观念,重视财产税制建设,从增加税种,完善税制、加强征管入手,适当增加财产课税收入。

    3、健全税收立法,堵塞税收征管漏洞。财产课税有关的税收立法要尽早出台,使税收法规健全,规范和指导各税的征收管理。强化税收征收管理,完善税务稽核、征管手段、提高税收征管人员的业务素质,堵塞税收漏洞。同时要建立严密的财产登记制度和有权威的财产评估制度,加强税务机关与有关部门的配合协调机制。

    4、有关财产课税制度的设计。(1)完善房产税的设想。首先改革内外有别的房产税制度,对外资征收的房地产税改为与内资统一的房产税,内外资一视同仁。其次,扩大税基。房产税是我国财产税制的主要税种,我国现行房产税的征税范围虽从城市扩大到农村,但对城乡居民住宅免税。随着住宅商品化的发展和人们收入水平的提高,私人拥有的房产将会不断增加,应在一定条件下,对私人拥有一定数量的房产课税,扩大房产税税基,税率可适当从低。再次,建立和完善房产估价制度。房产估价历来是一个棘手的问题,我国的房产估价刚刚起步,估价制度很不完善。要注重建立一套适应市场经济发展的房产专门估价机构和一支富有实践经验专职估价人员,提高专门估价人员的业务素质和职业道德。加强对房产评估方法的研究,逐步形成一套符合我国国情的房产评价方法体系,为房产税的计征提供科学的依据。房产管理部门应密切配合税务部门,提供相关的税务资料。最后,房产税宜采用地区差别比例税率。房产税属于地方税种,但中央政府对房产投资规模应有一定的调节作用,可在税率的制定上有中央政府确定税率幅度,各地依据本地区的情况和房屋等级最后确定税率。这样既保证中央有一定的宏观调控权,又能体现和照顾各地不同的实际情况。

    (2)完善土地税的设想。从加强对土地的取得、占用和转让等各环节进行有效的调节和控制的角度出发,首先改革现行的城镇土地使用税,对全国范围内土地资源的占有使用征收一般土地税,征税范围从城镇扩展到农村。农村收益水平低、负担重是客观事实,但我们可以通过减少各种摊派、清理各项收费以及改革现行农业税制,在保证农民总体负担水平不变或略有下降的前提下征收一般土地税,且规定较低的税率予以照顾。这既有利于统一我国的土地税制,又有利于规范农村收益分配关系。税率的设计上可在现行按照土地位置标准基础上,同时采用土地用途标准,使前者起到调节级差收入的作用,后者达到调节土地使用结构的目的。其次,扩大契税的征收范围,保护单位和个人依法取得土地使用权的权利。除要对全民、集体所有制单位购买房屋,城镇职工征收契税外,对承受出让、转让城镇国有土地使用权的包括外国人、华侨购买房屋、承受出让土地使用权也征收契税。这样有利于保障使用者的合法权益,创造稳定的出让、转让秩序。同时我国土地资源匮乏,目前有的地方为吸引投资,竞相降低出让价格,征收契税有利于保护国有土地资源。最后应适时开征土地闲置税和土地荒芜税。从合理使用土地资源,充分利用我国有限的耕地出发,适时开征土地闲置税和土地荒芜税极为必要。

    (3)开征遗产税和赠与税,调节高收入。首先尽早及时开征遗产税和赠与税。从完善税制、财政收入、公平社会财富分配、鼓励勤劳致富等方面考虑征收两税都极为必要。从国际惯例来看,不仅发达国家,许多发展中国家也陆续开征了两税。我国尽早开征,既符合国际惯例,又保障了我国的经济权益。其次在税制模式上选择总遗产税制和总赠与税制。我国的遗产继承无需经过法院的认定,继承人可自行分割交接,同时我国公民的纳税意识短期内无法提高。基于这些实际情况,我国宜选择总遗产税制和总赠与税制,即对被继承人的遗产总额征收遗产税,对赠与人的财产征收赠与税,既保证税源可靠,税收收入及时,又简便易行,适用于我国的征管水平并为纳税人所接受。再次,课税对象范围应包括动产和不动产,以超额累进税率并规定适当的起征点,合理确定扣除项目,如设丧葬费用扣除、遗产管理费用扣除、债务扣除、捐赠扣除等。最后,制定有关部门相互协调配合的征管措施。任何管理与个人财产相关的部门,未有税务机关开列的遗产税和赠与税完税证明或免税凭证,不得办理任何转让遗产的手续。各有关部门有义务为税务机关提供查证遗产的资料和情况。

    主要参考资料:

    1、曲顺兰,《国外财产课税的比较与我国财产课税的完善》,《涉外税务》 1999年第5期

    2、彭龙运,《外国财产课税制度》,《中国财政》1999年第6期

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一、我国现行拆迁制度存在的问题

（一）国有土地使用权流转问题不明确

拆迁人进行房屋拆迁的最直接目的是获取被拆除房屋所占用范围内的土地使用权，而不是要取得被拆迁人的房屋。被拆迁人拥有自己房屋占用范围内的土地使用权是不容置疑的。土地使用权是被拆迁人的合法私有财产，受法律保护。《土地法》第十三条明确规定：依法登记的土地使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。同时《城市房屋拆迁管理条例》中也规定，当地政府许可房屋拆迁的单位实施拆迁的前提条件就是在拆迁之前必须拥有该区域内的国有土地使用权批准文件。当地政府批准拆迁人使用该宗土地时，必须是当地政府未将该宗土地的使用权出让给他人，或者当地政府已经依据《土地法》第五十八条之规定，依法收回了该宗土地的使用权。但现实中是土地部门未收回被拆迁人的土地使用权证书，就又给拆迁人发放了同一块土地的土地使用权证书，所以就会出现：在法庭上被拆迁人拿着土地使用权证书质问拆迁人：“我有国家发放的土地使用权证书，你为什么也有土地使用权证书”的情形了。这是因为在现行拆迁制度下，政府不作为拆迁的实施主体，且避开了征用或征收程序，被拆迁人的土地使用权这一特殊的财产在没有得到应有的补偿前提下被隐性的“收回”，这样对被拆迁人来说显失公平。

（二）补偿安置协议的定性错误

拆迁补偿安置协议究竟是民事合同还是行政合同，法学界有过争论，现在比较一致的看法是它应是行政合同，其基本理由是：1、按照《城市房屋拆迁管理条例》，被拆迁人没有选择不被拆迁的权利，只有选择货币补偿或产权置换的权利。2、补偿的价格、方式都必须在拆迁条例和政府规定的标准范围内，被拆迁人讨价还价的余地很小。3、政府对达不成协议的拆迁裁决无论被拆迁人是否同意，对拆迁当事人均有约束力。可见，拆迁补偿安置协议离《民法》和《合同法》规定的平等、自愿、公平、等价有偿等基本原则相去甚远。

（三）缺乏对被拆迁人基本人权的保障条款

生存权、财产权和平等权是社会公认的基本人权。由于房屋是城市居民安生立命之所，对房屋的拆迁，也关乎个人基本人权的保护问题，拆迁中存在一些被拆迁人只有一处小面积住宅，因拆迁补偿所得款无法购买住房或产权调换的面积不足最小成套的住房面积，被拆迁人又无力购买超出原面积部分，这样无形中对这部分被拆迁人的基本人权保障构成挑战。其次，住宅中供水、供电、供气、供暖现在已经成为人们日常生活的基本需求，而《城市房屋拆迁管理条例》中对强制拆迁的强制方式未作任何限制，致使现实中的野蛮拆迁时有发生，甚至在未提起强制拆迁程序的前提下，拆迁人也经常采取停水、停电、停气、停暖、阻断交通等手段，强迫被拆迁居民搬迁，被拆迁人的基本生存条件在拆迁中经常受到威胁。再次，《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第七条规定：“未达成拆迁补偿安置协议户数较多或比例较高的，房屋拆迁管理部门在受理裁决申请前，应当进行听证。具体标准、程序由省、自治区、直辖市人民政府房屋拆迁管理部门规定。”这条规定的浅层次的含义是未达成拆迁补偿安置协议户数较多或比例较高的，房屋拆迁管理部门在受理裁决申请前，应当进行听证；反之，若未达成拆迁补偿安置协议户数较少或比例较低的，就不需要听证了。公民的陈述权和申辩权只有在人数较多时才需要尊重保护，人数较少时就可以不尊重、不保护了，这是一种不合逻辑的条款。

二、城市房屋拆迁的完善

（一）制定房屋拆迁法，完善拆迁管理法律制度

城市房屋拆迁的根本问题，实质上是涉及到当地政府是否有权处置被拆迁人合法拥有的房屋，以及如何处置被拆迁人私有房屋的法律问题。《立法法》第八条规定，对非国有财产的征收，只能由法律规定。因此，国家应当尽快出台房屋拆迁法，确保地方政府在征收公民、法人和其他组织的国有土地使用权和房屋所有权时，能够依照法律进行，而不是依据现行的行政法规。房屋拆迁法应当将国有土地、集体土地上的房屋拆迁都纳入到该法调整的范围，切实保护好公民最基本的私有财产——国有（集体）土地使用权和房屋所有权。

（二）建立保障被拆迁人基本人权的约束机制

为保障被拆迁人的基本人权，应坚决杜绝野蛮拆迁、暴力拆迁，除了对被拆迁人的必要生活做好安排外，不得采取停水、停电、停气等方式，强迫被拆迁人搬出房屋。如违反上述规定者，对责任人应当采取严厉的制裁措施，对被拆迁人的损失应照价赔偿，并给予一定的精神慰抚金。《物权法》第四十二条第三款规定：征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。因此，在拆迁补偿的具体制度中，对被拆迁人仅有一处住房且获得的货币补偿金额低于拆迁补偿最低标准的，应当制定拆迁补偿最低标准对被拆迁人予以补偿。拆迁补偿最低标准可授权由设区市的人民政府参照《国家住宅设计规范》规定的最小户型面积或当地经济适用住房面积、价值等因素确定。

（三）确立先补偿后拆迁的原则

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关键词：失地农民；权益保障；制度选择

中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）15-0047-03

土地征收引发的农地产权和失地农民权益保障问题，较长时间成为了各界关注的热点问题。尽管中国对土地征收制度进行了多方面的改革，但仍暴露出诸多不足。其中，农民集体所有的土地产权残缺、权力界定模糊、“公共利益”的界定不清和补偿机制不完善是其核心问题。从制度安排视角考察农民失地的根源，探索保障农民权益之道，对于建设和谐社会主义新农村有着重要的意义。

一、现行农地产权制度安排缺陷分析

（一）集体所有的土地产权界定不清楚

现行的法律和政策规定土地归集体所有，但究竟指哪一级集体，由什么样的集体经济组织行使所有权主体的职责却不明确。所谓农地集体所有，实际上是乡、村和村民小组三级所有的格局，且各自的权利和边界很不清晰，由此导致了土地所有权主体含糊、权能不清。在这种制度安排中，委托―关系完全脱节，进而产生了“委托―悖论”，无法避免其机会主义行为和“道德风险”的发生。由于所有权主体不明确，势必导致补偿收益主体不明确，各级政府、村委会以及集体经济组织相互争当农地所有权的主体，通过各种名义克扣征地款，使得农民不能享受到应有的利益。

（二）农民集体所有权是一种受限制的产权

事实上，中国集体土地所有权受到国家的限制。在使用方面，集体土地所有人无权对使用权进行出让、转让或出租。在收益方面，集体土地所有人无权对土地农转非的增值收益主张权利；在土地处分方面，集体土地不能进行交易，也不能转让，集体土地只有被征收后方可进入土地市场。按现行法律法规的规定，村组织和农户基本上只有土地所有权中的使用权，而没有真正意义上的租让权、交易权和抵押权。农民不是农地产权的直接主体，仅仅是土地使用权的直接主体，这在很大程度上限制了农民的排他使用权和自由转让权，以及从土地中获得的收益权，因此在农产品的生产、投资、收益分配方面缺乏足够的激励，丧失了市场竞争中获得比较优势的权利和增长收益的机会。

（三）农民处于农地产权中的弱势地位

一方面，由于农地所有权主体在法律上界定不明确，在现实生活中呈现虚位的状况，导致广大农民在实际生活中缺少一个能够代表自身利益的组织机构，在自身利益受到各级政府和集体组织的侵害时，没有自己的代表为自己的利益说话；另一方面，在现有的制度框架下，法律并没有明确规定集体成员与集体之间的权利义务关系，这事实上导致农民处于权力结构的最底层，农民利益表达渠道不畅通甚至缺位。总之，在各个利益集团参与公共选择的社会博弈中，农民既无代表自己利益的组织与其他利益主体较量，也无畅通的利益表达渠道对侵权行为加以抗争。正是这种弱势决定了农民无力成为自身权益的维护者。

（四）农民土地处置权的缺乏，使农民在征地过程中无法成为有力的参与者和决策者

在中国，国家是农地产权的实际控制者，在现行农地制度的形成与演变过程中，国家始终是这一制度的设计者，法律法规处处都体现着国家的意志与利益，农民在该过程中没有任何的参与权、发言权和决策权。中国法律法规虽然规定农民集体是法律上的农地所有权主体，但其却没有对土地的处分权，而国家作为农村土地的终极所有者，掌握着农村土地的最终处分权。这样一来，土地开发商在土地的征收和买卖中不用与农民集体和单个的农民打交道，而是直接面对国家，作为国家代表的各级政府就理所当然地成为介于开发商和农民之间的卖方的真正主角。结果是土地征收与否、土地征收的价格、土地征收后对农民的补偿标准和补偿范围等与农民利益密切相关的各项内容，往往不是由征地单位和农民集体、农民进行协商，而是由各级政府与他们进行，最后，这一切问题就变成了政府的行政行为，农民在土地征收中本该享有的参与权和决策权被剥夺殆尽。一旦农民的权利被架空，其利益的维护也无从谈起。

二、现行征地制度安排缺陷分析

国家所有权和政府行政权力对集体和农民土地权益的侵犯，主要表现在国家对集体所有土地的征收制度上。

（一）“公共利益”缺乏明确界定，征地范围过宽

中国《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律对土地实行征收”，《土地管理法》也规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有土地实行征收”。但什么是公共利益的需要，现行的法律法规并没有明确界定，这就为“权利寻租”提供了可能。现实中表现为土地征收权以及政府相关行政权利的极度滥用，其直接后果是导致不少地方政府凭借征地权不断扩大征地范围，侵害了农民切身利益。

（二）征地程序忽视农民意愿，侵害了被征地农民的知情权、参与权和申诉权

中国《土地管理法》第48条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地农村集体经济组织和农民的意见。”但在实践中，“公告”是在征地被批准后才告知于众，失地农民的知情权没有得到充分体现。虽然法律规定农民如对征地有任何异议，都可向当地政府或上级主管部门申述，但是，《土地管理法实施条例》中关于“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”、“农民对土地征用有争议的不影响征地进程”的规定，实际上变相剥夺了农民的谈判权。由于征地程序不透明，相关的信息不公开，农民无法参与征地费用补偿的决策过程，致使农民丧失了应有的参与权和决策权。由于农民缺乏自己的组织代表，没有形成有组织的利益集团，阻碍了他们的利益表达，再加之征地过程又缺乏畅通的申诉渠道，当自身利益受到各级政府和集体组织的侵害时，往往投诉无门。

（三）征地补偿费用偏低，征地补偿费的测算办法偏离市场经济规律

现行征地制度规定的征地补偿费，是按照土地原用途的年产值倍数来进行测算。这种测算办法，没有体现土地的潜在收益和利用价值，没有考虑土地对农民承担的生产资料和社会保障的双重功能，也没有考虑失地农民的间接损失，更没有体现土地市场的供求状况，不符合市场经济规律，也不符合国际惯例。失地农民失掉的绝不仅仅是土地，而是与土地密切相关的一系列权益，土地能给农民提供基本养老保障和就业保障。失去土地意味着农民失去了原来由土地提供的生活保障、养老保障和土地提供的就业保障。农民因失地而被迫成为市民，这种身份转变包含着高昂的成本。失去土地后，农民所需的生活资料必须依靠市场，而市场又存在许多不确定的风险。失去土地意味着农民原有的农业生产技能无用武之地，不得不从事非农产业，而农民又缺乏这方面的技能。这就意味着农民在向市民的转变过程将承担更高的生存风险和职业转化成本。而现行的征地补偿中根本没有考虑到失地带来的这些风险成本。

（四）征地补偿费用分配不合理，失地农民权益受到侵犯

征地利益分配中对集体和农民利益造成损害表现在两个方面。一是政府在征地补偿上对集体和农民利益的侵蚀。在征地过程中，农民能够在多大程度上分享农地转非引起的增值，是由农地的产权安排，特别是产权的转让制度决定的。谁拥有转让权，谁就能有利地分享土地增值。政府借助公权设置土地征用制度，以极低的补偿从集体和农民手中取得土地，再以高于对农民补偿几倍甚至几十倍的价格出让土地，地方政府以征地为名，行“经营土地”之实，存在巨大的牟利空间。二是乡村集体在利益分配上对农民利益的损害。在征地补偿费的分配和使用上，由于农地所有权主体的虚化，乡镇政府、村级组织都以所有者、集体财产管理者的身份参与利益分配。村集体还以投资兴办企业、发展集体经济等名义，尽量降低对农民的补偿标准，使真正落实到农民手中的补偿费更不合理。

三、现行社会保障制度安排缺陷分析

对农民来说，土地不仅是最重要的生产资料，同时还是最基本的生活保障。目前，中国大多数失地农民还没有获得与城镇居民同等的社会保障。在城镇，基本上建立面向绝大多数劳动者和社会成员的社会保障制度。国家机关、企事业单位的劳动者根据现行政策规定，可以享受养老、医疗、工伤、失业和生育保险待遇，部分城镇困难群体还享受城镇低保待遇。而在农村，农民基本被排除在社会保障体系之外，生活处于无保障或低保障状态。失地农民是一个介于农民和城市居民的特殊的中间群体。其特殊性在于丧失了赖以生存的土地，不具备真正意义上的农民身份，但同时又没有完全融入城市并享受城市居民应有的一切权利。农民从失去土地开始，身份、职业、住房、养老等一切社会、经济关系都发生彻底改变，在承受社会风险上已经和城市居民没有本质的区别了。对于农民而言，失去土地后重新择业还面临着文化水平偏低、劳动技能较差，生产生活方式转变等一系列难题。保障制度的缺位已严重影响到社会的稳定。要保证失地农民的生活水平不降低，关键就是要实现公平的社会保障制度，体现城乡居民的平等权。

四、保障失地农民权益的制度安排

（一）确认农民集体土地的财产权

首先，明确界定集体土地所有权主体，将乡镇、村、村民小组三级土地所有权主体统一为村农民集体一种，以村民委员会作为人格化代表，给予其独立完整的法人产权性质，由其产权代表在法律规定范围内对土地占有、使用、收益和处置。其次，健全农民承包经营权权能。一是完善农民的土地使用权。赋予农民长久而有保障的土地承包权，允许农民自主经营土地。二是切实保障农民的土地收益权。当承包地被依法征收、占用的，有权依法获得相应的补偿。赋予农民对土地增值收益索取的权力，使农民在征地过程中获得土地的部分增值收益，分享城市化所带来的好处。三是加强农民的土地处分权。在土地承包的有效期内，农户有权处置产品，有权决定对承包地进行转让、转包、出租、入股、抵押、赠予、继承等。

（二）规范政府行为，慎用征地权

首先对征地权的行使进行法律规制，对征地的“公共利益”做出进一步的界定。可采取国外对“公共利益”的做法，可以借鉴国外的做法，对“公共利益”进行列举加概括条款的立法形式，提高其在法律实践上的可操作性。其次对征地权运行的程序做出严格的规制，征地程序是政府行使征地权所必须经过的步骤。在中国，土地征用程序应在限制征用主体和给予被征用者更多的申诉、抗辩渠道等方面发挥其对征地权的规制。再次是法律应该对征用土地的赔偿标准做出合理的界定，合理的赔偿是限制政府滥用征地权的有效途径。

（三）按市场经济规律进行征地补偿

首先，依据地租和地价规律的要求，完善合理的农村土地购买价格的形成机制，使农民集体所有的土地所有权让渡价格的构成逐步合理化、科学化，以使农地所有权在经济上得以充分而合理的实现。其次，在统一征地中逐步推行土地“片区综合价”。坚持市场化方向，将城市土地划分成若干个区片，每一区片确定一个相对合理的基准地价，在统一征地时，实行统一的补偿标准。最后，是征地补偿市场化。允许集体经济组织代表农民同征地主体平等协商谈判，让农民在所征土地的增值收益中分享利益；对开发性项目用地，引入谈判机制，让集体经济组织代表农民作为市场主体一方，逐步直接地参与市场交易。

（四）赋予农民应有的权利，建立公开、公正的征地程序

在农地征收的过程中应当允许公民参与进来，保证失地农民享有充分的知情权，实现征地过程公开、公平、公正。政府要保证相关信息及时公开、履行告知义务，广泛听取农民的意见，并应当举行听证，以保障利害关系人的知情权、参与权和监督权。完善征地听证程序，一是征地目的听证程序，二是征地补偿标准听证程序，三是征地司法救济听证程序。同时，还要建立健全征地监督机制，加强对征地费使用情况的监督，跟踪检查征地补偿安置方案的实施情况，确保征地补偿安置措施真实、合法。建立健全征地纠纷协调和裁决制度，保证征地工作公平、公正、公开和高效。

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关键词：人的城镇化；立法现状；补偿制度不足；完善补偿制度

征地补偿制度是社会主义制度下的重要制度，对于加快城镇化的发展、完善基础设施等都有重大影响，征地补偿制度作为我国征地制度的最主要问题，是我国现行征地制度备受的焦点，同时也是我国现行征地制度改革的难点。“人的城镇化”是一项系统工程，须统筹推进，须循序渐进，在此背景下，土地征收更需要弥补不足、完善制度。

一、集体土地征收补偿制度的立法现状

2004年宪法修正案颁布以前，我国土地征收补偿的概念比较模糊。直到第四次对1982年宪法进行修正以后，才对土地征收和土地征用作了区分。

在宪法层面，在2004年以前的宪法中，并没有区分土地的“征用”和土地的“征收”，而且在现实实践中，“征用”与“征收”的程序与补偿方面也不同，所以这就意味着土地征收补偿问题存在很大的不确定性。直到2004年《宪法修正案四》对宪法第10条第3款进行了突破性的修改，而该宪法修正案使土地征用与土地征收的区分第一次在我国的宪法层面上得到了明确，从而为我国在处理征收补偿问题时提供了宪法基础。

从行政法规、部门规章及他规范性法律文件层面来看，第一、《决定》第3节的第12条至第15条的规定体现了国家对土地征收补偿制度中的重点和核心内容的重视。第二、国土资源部2004年的《意见》中，关于征地补偿标准的描述对统一年产值标准的制定、统一年产值倍数确定、征地片区综合地价的制定以及土地补偿费的分配也做出了意见；同时对被征地农民的安置途径、征地工作程序、征地实施监管方面也做出了明确的指导意见。

二、集体土地征收补偿制度中的不足

1.征地的补偿方式不科学

第一，补偿的标准不科学。目前来说，我国土地征收的补偿标准，土地的补偿费用都是按照前三年的平均年产值倍数计算出来的。但是每亩地前三年的平均年产值统计起来很困难，第二，土地的使用性质不相同，比如在土地上种蔬菜和种粮食产值肯定不同。因此在算补偿数额的时候按照全乡平均年产值计算是非常不科学的。第三，省、自治区、直辖市政府规定的对地上附着物和青苗补偿费补偿标准，也使得补偿费用低、补偿标准不统一。

土地是农民的根，那些失去土地的农民，因为市场配置劳动力，文化程度低的农民想要找到一份工作十分困难，对于他们来说，补偿费用就是他们的唯一生活来源，而那些微薄的补偿只会使他们的生活更加贫困。

2.征收补偿过程中的监督缺位

如今我国的征地补偿监督流于形式。基本全靠行政权力的自我约束，而没有司法程序的监督保障。相关的法律法规中，虽然做了一些规定，例如如果征地的单位不按征地的批准用途使用土地，农村集体经济组织经批准可以行使他们对土地的回收权，但是这一规定仅说明了未按批准用途使用的后果，对于怎么监督和如何确定责任却没有做出明确的规定。即使农村集体经济组织成员行使了监督权，农村集体经济组织不闻不问，而法律有没有给他们相应的权利。更何况，在实际生活中，农民参与监督少之又少，对征地补偿的监督就只能是表面工作罢了。

3.补偿标准的标准低、范围小

根据《土地管理法》第47条的相关规定内容，如今国家对农民用地进行严格的控制，但市场对土地的需求量却很大。供求关系的失衡必定造成土地抬价，而以年产值作为计算征地补偿标准的方法却没有考虑过土地的市场价格，补偿标准低是其必然结果。

三、集体土地征收补偿制度的完善

1.明确合理的征收补偿制度

我国可以采用目前各国通行的做法，不但考虑土地原有用途，也要对土地的附着物进行补偿。对被征收的土地进行市场评估，然后再提出补偿办法。此外，对于土地征收补偿数额的标准，也应该修改先前所规定的依照产值倍数的计算标准。过去国家的征地补偿国家意志体现的太强，如今土地的，土地的价格市场价值的标准已经确立，随之市场的变化改变征地标准也会使得其更加的合理，公平。

2.建立多元化的土地征收补偿方式

如今我国主要靠货币来补偿，除了货币补偿，其他的补偿方式也许可以更好的保障农民的利益，如替代补偿、债券补偿、留地补偿或股权补偿等。替代物补偿主要针对被征收人重要生活资料的安排。而留地补偿就是给被征地农民集体留下一定土地，让他们自己进行第二三产业的开发利用，这种方式可以很好的解决被征地农民的后顾之忧。称股权补偿或债券补偿是指对于一些有稳定收益的公共事业项目，可以取将被征收土地折价入股的方式进行补偿，对于解决农民的生活问题不失为一种很好的办法。

3.加强对征地补偿费用收支情况的监督

《土地管理法》第49条比较原则规定被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受成员监督。但是对于如何实行监督等细节方面都未进行规定，《土地管理法实施条例》、《征用土地公告办法》等也没有做出细节的规定，如果在立法中做出对入如何实施监督以及监督的时间地点等的规定，就能很好的避免监督流于形式。同时规定如果农民的补偿款受到截留，可以通过法律救济来保障自己的权利。除了以上两点，由于土地行政主管部门是征收集体土地的主管部门，法律法规应当赋予农民更多的对征收土地补偿费用收支情况监督的权利。

（作者单位：河南省新乡市河南师范大学）

参考文献：

[1] 李集合著：《土地征收征用法律制度研究》，中国政法大学出版社2008年版。

[2] 王太高：《行政补偿制度研究》，北京大学出版社2004年版。

[3] 孙鹤汀：《征地纠纷的政治学分析》，知识产权出版社2012年版。

[4] 周其仁著：《产权与制度变迁――中国改革的经验研究》，北京大学出版社2004年版。

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关键词：绿色税收；可持续发展；环境税

当今，伴随世界经济的高速发展，全球自然环境不断恶化，环境保护问题日显突出，因此可持续发展战略已成为国际社会的共识。可持续发展是一种从环境和自然资源的角度提出的关于人类发展的战略和模式，它强调人类经济活动要与自然环境相协调，是指在不牺牲未来几代人需要的情况下，满足当代人需要的发展，是一种长期稳定的发展，由此达到现代和未来人类利益的和谐统一。可持续发展的重要标志是资源的永续利用和良好的生态环境。经济决定税收，税收又反作用于经济，税收收人的可持续增长与国民经济的可持续增长是相辅相成的。我国是一个发展中大国，同样存在着经济增长与环境保护的矛盾，而要解决这一矛盾，建立和推行绿色税收制度是其有效途径。如何建立绿色税收制度，以保护和改善我国的环境，促进国民经济的可持续发展，已成为我国税收理论界面临的一个重要课题。

一、绿色税收制度的定义及西方国家的绿色税收制度实践

(一)什么是绿色税收制度

二十世纪五、六十年代，西方发达国家出现了严重的环境污染危机，引起了人们对环境保护工作的极大重视。随着环境问题的日益恶化，一些具有环保特点的经济概念，诸如绿色国民生产总值、绿色会计、绿色营销、绿色税收等相继出现。这些“绿色”概念，不仅反映了人们对环保的重视程度，而且更重要的是将环境资源的消耗与补偿纳入经济范畴，从而有利于环境问题的解决。“绿色税收”一词的广泛使用大约在1988年以后，《国际税收辞汇》第二版中对“绿色税收”是这样定义的：绿色税收又称环境税收，指对投资于防治污染或环境保护的纳税人给予的税收减免，或对污染行业和污染物的使用所征收的税。从绿色税收的内容看，不仅包括为环保而特定征收的各种税，还包括为环境保护而采取的各种税收措施。

1975年3月3日欧共体理事会又提出，建议公共权利对环境领域进行干预，将环境税列人成本，实行“污染者负担”的原则。九十年代初期以来，经合组织成员国在环境政策中运用经济手段得到了很大的发展。在这些经济手段中，环境税的运用得到越来越广泛的支持。在欧美一些国家通过改革调整现行税制，开征对环境有污染的环境税(包括废气税、水污染税、固45／液体废物税、噪音税)，实行对环境改善的税收优惠政策等，使税收对改善环境做出了较大的贡献。据经合组织的一份报告显示，美国对损害臭氧层的化学品征收的消费税大大减少了在泡沫制品中对氟里昂的使用，汽油税则鼓励了广大消费者使用节能型汽车，减少了汽车废弃物的排放。二十世纪九十年代，虽然美国汽车使用量增加，但其二氧化碳的排放量却比70年代减少了99％，而且空气中的一氧化碳减少了97％，二氧化硫减少了42％，悬浮颗粒物减少了70％。通过实施环境税收和其他努力，美国确实已经实现了环境状况的根本好转，环境质量明显提高。因此，人们把以环境保护为目的而采取的各种税收措施形象地称为“绿色税收”。

(二)西方国家“绿色税收”制度的实践

西方国家的“绿色税收”主要有三类：一是对企业排放污染物征收的税，包括对排放废水、废气、废渣等的课税。如英国、荷兰、挪威等征收二氧化碳税，美国、德国、日本征收二氧化硫税，德国征收水污染税；二是对高耗能高耗材行为征收的税，如德国、荷兰征收的油税，美国、法国征收的旧轮胎税，挪威征收的饮料容器税等；三是对城市环境和居住环境造成污染的行为税，如美国、日本征收的噪音税和工业拥挤税、车辆拥挤税。

目前世界上绿色税收制度的建立处于前列的主要国家有美国、荷兰和瑞典。美国的“绿色税收”制度包括对产生臭氧的化学品征收的肖费税、对汽油的征税，对与汽车相关的其它征税、开采税、对固体废物处理的征税等。美国无论在联邦层次上，还是在州层次上对环境税收越来越重视，从现有的环境税收的实施效果来看，它们的作用是显著的。荷兰特别为环境保护目的而设计的税收主要包括燃料税、噪音税、垃圾税、水污染税、土壤保护税、地下水税、超额粪便税、汽车特别税、石油产品的消费税等。瑞典的“绿色税收”包括对燃料征收的一般能源税；对能源征收的增值税、二氧化碳税、二氧化硫税、电力税；以及对化肥、电池等的征税等，已经占到税收体系的重要部分。其环境税的核心是对能源的征税，而对能源的征税是从多方面来进行的，目的主要在于通过征税使能源的消费水平下降，并促进技术革新。

二、我国绿色税收的现状分析

(一)我国现行税收制度的缺陷分析

我国现行的一些有关环境保护的税收政策与措施，主要是为鼓励企业有效利用资源和综合回收“废弃物”而制定的。虽然也有助于环境保护，但更主要的还是出于经济目的。这些措施包括：对“三废”企业的税收减免；对节能、治污等环保技术和环保投资的税收优惠；限制污染产品和污染项目的税收措施；促进自然资源有效利用的税收优惠等。但是，与经济发展的速度相比，我国的税制严重滞后环境保护的需要，存在明显的不足。主要表现在：

1、未形成规范绿色税收制度

现行税制没有就环境污染行为和导致环境污染的产品征收特定的污染税。目前国家治理环境污染，主要是采取对水污染征费，对超过国家标准排放污染物的生产单位征收标准排污费和生态环境恢复费，这种方式缺乏税收的强制性和稳定性，环保成果难以巩固和扩大。我国现行税制中缺少以保护环境为目的的专门税种，税收对环境保护的作用主要靠分散在某些税种中的税收优惠措施来得以实现，这样既限制了税收对环境污染的调控力度，也很难形成专门用于环保的税收收人。

2、各税种自成体系，相对独立

现行税制中对土地课征的税种有城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税等，各税种自成体系，相对独立。一方面税种多，计算复杂，给征纳双方带来许多麻烦；另一方面税制内外有别，不利于经济主体在市场经济条件下公平竞争。在保护自然资源方面，现行的资源税也很不完善。

3、税收优惠形式单一

我国税制中对绿色产业的税收优惠项目较少，且不成体系。主要是涉及增值税、消费税和所得税中减免项目。为了环保而采取的税收优惠措施的形式过于单一，仅限于减税和免税，缺乏针对性和灵活性，影响了税收优惠的实施效果。

(二)我国现行的环境保护措施

我国现行税制中的环境保护措施主要包括：

1、增值税：对原材料中掺有不少于30％的煤研石等废渣的建材产品和利用废液、废渣生产的黄金、白银在一定时期内给予免税优惠。

2、消费税：对环境造成污染的鞭炮、烟火、汽油、柴油以及摩托车、小汽车等消费品列人征收范围，并对小汽车按排气量大小确定高低不同的税率。

3、内资企业所得税：规定利用废液、废气、废渣等废弃物为主要原料进行生产的企业，可以在5年内减征和免征企业所得税。

4、外商投资企业和外国企业所得税：规定外国企业提供节约能源和防治环境污染方面的专有技术所取得的转让费收人，可减按10％的税率征收预提所得税，其中技术先进、条件优惠的，可给予免税。此外，我国现行的资源税、城镇土地使用税、土地增值税等税种也对保护环境不受污染、提高资源的使用效率、实现可持续发展有积极的作用。应当肯定，这些税收政策在减轻和改善我国环境污染，保护自然资源方面确实起到了一定的作用。

三、构建我国绿色税收制度的定位原则

建立绿色税收制度，既符合我国环境政策目标和以人为本的科学发展观，又能通过征税为治理污染提供所需资金，并减少污染造成的损失，因此，建立我国绿色税收制度是十分必要的。其定位原则是：

1．以国情为本

建立并完善我国的环保税制，当然要借鉴国外的成功经验，但应以我国的基本国情为本，建立适合自身发展的环保税制，而不能盲目照抄照搬他国做法。

2．公平与效率相协调

环境保护税应该体现出“谁污染谁治理”的原则，对造成环境污染，破坏生态平衡的企业和个人征税。同时，环保税应在生产者与消费者之间进行合理、有效的分配，以提高效率，更好地治理环境。

3．依法征收

在以前与环保相关的税收征收上，经常出现“人情税”和地方保护主义的干扰。在新环保税制中，应体现对破坏环境的企业和个人必须依法征收的原则。

4．专款专用

税款专用是环保税充分发挥作用的一个重要条件。应当把税收用于政府承办的环保设施和重点环保工程上。同时，又要为环保科研部门提供科研经费，用科技手段来加大环保的力度。

四、构建我国绿色税收制度的几点建议

我国建立绿色税收制度的基本思路是：在进一步完善现行保护环境和资源的税收措施的基础上，尽快开征环境保护税，使其成为“绿色税收”制度的主体税种，从而构建起一套科学完整的“绿色税收”制度。

1、变排污费为环境保护税

首先，应将已经实行的。税收具有强制性、固定性、无偿性的特征，比收费更具有约束力。而且税收由税务机关统一征收，征收成本也比收费低。同时环境保护税收人将作为财政的专项支出，有严格的预算约束，可以保障宝贵的环保资金的使用效率。因此，在排污等领域实行费改税已势在必行。这有利于税收政策措施在促进可持续发展方面发挥应有的作用。具体的措施包括：将二氧化硫排放费、水污染费、噪音费分别改为二氧化硫税、水污染税和噪音税。其次，对一切开发利用环境资源的单位和个人，按其对环境资源开发、利用程度和对环境污染破坏程度征收环境保护税。具体设计是：以排放“三废”和生产应税塑料包装物的企业、单位、和个人为纳税人；以工业废气、废水和固体废物及塑料包装物为课税对象；对不同的应税项目采用不同的计税依据。对“三废”排放行为，以排放量为计税依据从量课征，对应税塑料包装物，则根据纳税人的应税销售收人按比例税率课征；在税率的设定上不宜按全部成本定价，以防把税率定得过高，使得社会为环境保护付出太大的代价。此外，应将环境保护税确定为地方税，由地方税务局负责征收，并且环保税收人作为地方政府的专用基金全部用于环境保护开支。

2、改革消费税，开征燃油税

我国消费税对汽油、柴油各规定了一档税率，以定额的方式征收税款，在当前国际油价大幅度上升的情况下，大大减少了国家的相关税收收人。因此，可考虑取消消费税中对汽油、柴油的课征，对汽油、柴油、重油等在其销售环节从价开征燃油税，一方面控制燃油的使用，保护大气环境；另一方面增加国家税收收人。可适当提高含铅汽油的税收负担，以抑制含铅汽油的消费。

3、以多种税收优惠政策引导企业注重环境保护

我国现行的有关可持续发展的税收优惠政策应在减税、免税的基础上综合运用加速折旧、投资抵免等手段对原有政策做出完善。首先，制订环保技术标准，对高新环保技术的研究、开发、转让、引进和使用予以税收鼓励。可供选择的措施包括：技术转让收人的税收减免、技术转让费的税收扣除、对引进环保技术的税收优惠等。其次，制定环保产业政策，促进环保产业的优先发展。如环保企业可享受一定的所得税的减免；在增值税优惠政策中，对企业购置的环保设备应允许进行进项抵扣，从而鼓励企业对先进环保没备的购置与使用；对环保没备实行加速折旧；鼓励环保投资包括吸引外资，实行环保投资退税；在内、外资企业所得税的有关政策中，对于企业采用先进环保技术改进环保设备、改革工艺、调整产品结构所发生的投资应给予税收抵免；对于环保产品在出口政策上给予税收支持等等。

4、税收政策的制定要致力于促进再生资源业的发展

再生资源业不仅有利于环境保护，而且电有利于资源使用效率的提高。我国现行的增值税对再生资源业利用废旧物资允许按10％作进项抵扣，在一定程度上促进了再生资源业的发展。今后，在绿色税收政策的制定上，还应进一步促进废旧物资的回收和利用。

5、适当拓宽资源税的征收范围

我国现行资源税征收范围过窄，仅对矿产品和盐类资源课税，起不到全面保护资源的作用。因此，我国资源税的征收范围应尽可能包括所有应该给予保护的资源。把矿藏和非矿藏资源列人其中。并且对非再生性、非替代性、稀缺性资源课以重税，以扩大资源的保护范围。可将土地使用税、土地增值税并人资源税中，使资源税制更加规范、完善，以进一步促进我资源的合睬护和开发。

6、税率的确定要有助于扶持企业的成长

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内容提要: 农村集体土地所有权在性质上属于私权,但我国现行农村集体土地所有权并不具有充分的自主性,在未来立法中应当赋予其完整的权能并为其建构具备可操作性的行使程序,在此基础上设计符合市场 经济 要求的农村土地物权流转制度。当前乡村社会环境与农民的法观念等因素的制约决定了农村土地物权流转制度只能采用渐式的变革模式。

      农村集体土地所有权是一种极其特殊的所有权类型。民法学界对其性质、主体、运作机制等缺乏深刻的认识，未能给立法提供坚实的理论支撑，导致迄今为止我国的农村集体土地所有权 法律 制度依然十分粗糙，集体土地所有权的运转在实践中产生了诸多问题，而且在一定程度上也制约了农村土地用益物权流转制度的 发展 ，因为农村土地用益物权是以权能分离的方式从集体土地所有权衍生出来的。本文拟从我国农村集体土地所有权的性质与现状考察入手，对其程序建构以及农村土地物权流转制度的变革模式问题进行探究。

      一、农村集体土地所有权的法律性质与现状剖析

      (一)农村集体土地所有权的法律性质

      关于农村集体土地所有权的法律性质，我国民法学界存在较大争议。有学者认为，集体土地所有权是一定社区范围内的农民共同共有的所有权，既不同于个人所有基础上的共有，也不同于股份制基础上的法人所有。[1]有学者认为，集体土地所有权在性质上属于一种合作社所有权。[2]127有学者认为，集体土地所有权在性质上是一种法人所有权。[3]有学者认为，集体土地所有权是个人化与法人化的契合，集体土地为集体组织法人所有，而集体组织成员对集体土地享有股权或社员权。[4]有学者借鉴日耳曼法上的总有概念，认为我国农村集体土地所有权是一种新型的总有，即“总同共有”。[5]483-485

      以上诸学说都是从权利主体构成形态的角度诠释农村集体土地所有权的性质。由于我国法律迄今为止对于农村集体土地所有权主体构造的规定还很不完备，所以很难从这个角度在理论上对农村集体土地所有权的性质予以清晰地界定。每种观点看起来都有几分道理，但与实际情况又并不完全契合，多少都有些牵强之处。笔者无意从这个角度探究农村集体土地所有权的性质，在构建比较完备的集体土地所有权主体制度之前，这样的探究是不会取得实质性成果的。对于农村集体土地所有权的性质，当下更有意义的是从权利功能的角度对其予以界定，然后以此为基础探讨如何完善农村集体土地所有权制度。

      农村集体土地所有权的功能是让集体成员能够以共同支配的方式共享土地的利益。与个人所有权相比，区别仅仅在于支配的方式，而在目的上则是相同的，都是为了实现私法上的利益。“集体”是一定区域内的农民基于特定的关系组合而成的共同体，其对土地享有的利益是特定数量的人的共同利益，而不是与社会整体秩序相关的社会公共利益或与国家安全、统一、稳定相关的国家利益。既然如此，农村集体土地所有权在性质上就是一种私权，而不是公权。“公权为国家之法律关系，而私权则为无关国家之法律关系……私权云者，即于私法关系，有享受利益之地位之谓也。”[6]80明确农村集体土地所有权的私权本质对于农村集体土地所有权制度乃至整个集体土地物权制度体系的立法构造具有根本性的意义。作为私权，农村集体土地所有权的制度构造应当符合私法固有的逻辑与价值理念，尽量淡化公法性的考量。其权利人应当被视为独立、自主的民事主体，即私法上的人。其权利的行使应当体现私法自治原则，权利人在不损害社会公共利益并且不违背宪法所确立的基本经济制度的前提下可以自由地决定如何利用或处分其财产。当然，这是农村集体土地所有权的理想形态，我国现行的农村集体土地所有权与此相比尚有一定的差距。

      (二)农村集体土地所有权的现状剖析

      我国现行农村集体土地所有权不具备自主性、完整性与自治性，它是一种残缺而且异化的所有权。之所以说它是残缺的，是因为它受国家公权力的过度控制，主要包括政府对农村集体土地的管制权与征收征用权。之所以说它是异化的，是因为它的运作过程往往不能真正体现集体成员的意志，而是被村民委员会、村集体经济组织、村内次级集体经济组织等机构的干部操纵。

      农村集体土地的管制权主要表现为政府对集体土地利用或处分行为的审批权。按照我国《农村土地承包法》的规定，农村集体经济组织可以将荒山、荒沟、荒丘、荒滩等土地发包给本集体经济组织以外的人，但需要报乡(镇)人民政府批准。按照我国《土地管理法》的规定，集体经济组织将其土地提供给其成员或其所设立的企事业单位用于非农建设，需要县级以上人民政府批准，在实践中还需要先由乡(镇)政府的审批。集体经济组织不得直接将建设用地出让给本集体经济组织以外的人，只能将集体土地征收为国有土地再出让，而农民集体不能从中获得真正意义上的土地收益。

      依照我国《物权法》第42、44条的规定，国家出于公共利益的需要可以对集体土地实行征收或征用（在以往我国的法律文本中,二者统称为“征用”,但2004年3月新修订的《宪法》对征收与征用作了区分, 2007年制定的《物权法》沿用了这种区分。）。从表面上看，这样的规定似乎没什么问题，几乎在任何一个国家，政府出于公共利益的需要都有权征收或征用土地。然而，近年来我国的实践表明，地方政府经常滥用对集体土地的征收征用权。由于征收、征用的程序缺乏周全的设计，地方政府总是任意地扩张征收征用权，就连房地产开发、建造休闲娱乐场所等都能被视为出于公共利益需要从而征收农村集体土地，导致农村土地大量流失。这种欠缺制度的有效约束从而普遍被滥用的征地权显然是国家公权力对农村集体土地的过度控制。在《物权法》的起草过程中，民法学界曾强烈呼吁构建完备的征收制度对政府的征地权进行规制，但《物权法》对此所作的努力却相当有限，只有两个条款作了比较笼统的规定。

      在私法上，所有权包含占有、使用、收益、处分以及物权请求权等权能。我国农村集体土地所有权并不完全具备这些权能。行政机关对集体土地的管制损害了集体土地所有权的处分与收益权能，对集体土地的过度征收与征用直接危及集体土地所有权的存续。显然，在当前农村，被国家公权力过度控制的集体土地所有权的权能是残缺不全的。从上个世纪初开始，我国的国家公权力逐渐向乡村社会灌输。上个世纪50年代之后，经过数次 政治 运动，这种权力灌输达到空前的程度。[7]110最近十几年来国家提倡村民自治，国家公权力逐步退出乡村经济领域，然而，在退却的过程

      三、程序建构的限度与 农村 土地物权流转制度变革的渐进性

      农村集体土地所有权程序建构的意义在于，集体成员可以依法定或约定程序以自治的方式对于集体土地的利用与处分进行决策，土地所有权的行使能够体现集体成员的意愿而不仅仅是村社干部权力作用的结果。按照这种逻辑，只要不与土地公有制相违背，农民集体可以自由地进行土地物权的流转，我国现行法上关于农村土地物权流转(土地所有权转让除外)的限制性规定应当取消。按照现行法的规定，集体土地不能直接出让给城镇的单位或个人用于非农建设，只能提供给乡村企事业单位与农村居民使用，或者先征为国有土地再由政府出让给城镇的单位或个人使用；将“四荒”土地发包给本集体 经济 组织以外的人，需要报乡(镇)人民政府批准。这些限制性规定体现了国家公权力对集体土地所有权的干涉，违背了市场经济的基本要求，导致农村地产市场成为一个封闭的系统，与城镇地产市场相互隔绝，唯一合法的通道是国家征收。按照《物权法》第42条的规定，国家只有出于公共利益的需要才能征收集体土地，如果严格掌握“公共利益”这一标准，兴办 企业 一般不能认定为出于“公共利益的需要”，从而不能征收集体土地，只能通过二级地产市场购买已经开发利用的土地之使用权，选择余地很小，必然妨碍社会经济 发展 。对此，笔者认为，一方面应该严格控制国家的征收权，以防止公权力吞噬私权利；另一方面应该允许农民集体在符合土地利用规划与耕地保护国策的前提下，按照一定的程序将建设用地出让给本集体经济组织以外的企业，以满足经济建设的用地需求。实际上，如果不允许农民集体直接出让建设用地，各类企业也会以其他方式规避 法律 ，占用集体土地，因为企业用地需求是客观存在的。与其如此，还不如允许集体建设用地直接出让。近年来，我国有些地方已经对集体建设用地直接出让进行了尝试，[12]对于其中的成功经验应当进行 总结 推广。

      至于现行集体土地物权背负的保护耕地、增加国家财政收入等政策目标可以通过其他途径来实现。对于耕地保护，实际上我国目前已经有相应的法律措施。现行《土地管理法》及其实施条例中有关土地规划、基本农田保护、农用地转非农建设用地审批等事项的规定绝大部分都可以保留。只要严格贯彻，这些规定足以达到保护耕地的目的，没必要对城乡之间土地物权的流转施加额外的限制。取消此类限制意味着国家丧失城乡地产流转的垄断地位，从而失去一个重要的财政来源，这笔损失在一定程度上可以通过税收得到弥补：农民集体将建设用地出让给本集体经济组织以外的企业，一般都有较大的增值，应当由出让人向国家缴纳一定的税款。国家可以将所征收的土地增值税款用于城乡基础设施建设，此外还可以借助税收手段调节土地的利用。

      毫无疑问，农村土地物权流转方面的限制应当解除，但应当循序渐进，因为农村集体土地所有权主体的运作程序在相当长的时期内只能发挥有限的实效。假如立即完全放开土地物权流转限制，容易导致村社干部操纵“集体”，滥用权力，损害集体成员的利益。从理论上看，集体是一个凌驾于其成员之上的超然团体，集体土地是各成员公有的财产，集体有其公共机关———成员大会与执行机构。然而，集体需要在乡土社会中运行，作为集体成员的村民以及村社干部在很大程度上是依循乡土的差序伦理来参与集体生活的。村民眼中看到的往往只是其他集体成员与自己的亲缘、地缘以及交情上的差等关系。选举村社干部时，村民们倾向于将选票投给与自己关系近的人，以便于进行互惠的利益交换。在集体土地所有权的运作过程中，村民也倾向于利用他们与掌握权力资源的村社干部之间亲疏不等的关系，依据互惠的原则获取份额不等的隐性利益。即使集体土地所有权的运作程序设计得很完备，让集体成员有充分的机会参与集体决策的形成，那些意图从财产处分中获取利益的村社干部或利害关系人也会设法利用其与某些集体成员之间差序的互惠关系赢得他们的支持。这种以互惠方式换来的支持如果具备一定的稳定性就会形成一种社会性的权力资源。集体土地所有权将会由于此种权力的侵蚀而在一定程度上被无形地消解。

      按照经济学家诺斯的看法，制度变迁与社会行动者的观念形态有莫大的关系，如果社会行动者的观念形态与制度变革的理想相契合，变革的成本将大幅下降。[13]57在当下我国土地制度创新上，包括土地执法部门、立法部门以及土地权利人在内的所有社会行动者的观念形态都需要经历一个长期的转型过程。邓正来先生认为，处于转型期的 中国 社会有三种知识系统，即以中国差等结构为依归的文化传统，以全权国家为核心的新传统和百年来因变革而传入的西方文化传统。[14]3当前，我国的土地执法部门、立法部门与土地权利人的观念形态基本上属于其中的第一种与第二种文化传统，而法学界的主流观念形态则属于第三种文化传统。法律 现代 化目标的实现要求社会行动者更多地肯认、接受第三种文化传统，但现实地说，不可能全盘接受第三种，并且完全抛弃前两种。美国学者埃尔曼认为，所有文化类型都必然是 历史 的和渐进的，一经确立，它们便能长久地存在，直到其起源时的特殊社会条件消失之后。[15]10事实的确如此。文化传统是一种群体记忆，要使该群体忘却在其头脑中积淀了几十年、几百年甚至几千年的思想信念，就必须对其进行长时间的启蒙与教化，同时还要通过科技与经济的发展改变其生活场景。这意味着文化传统的转型或者在本文的研究题域中土地制度创新的社会行动者之观念转型需要相当长的时间。土地物权流转制度变革的进度应当与此种观念转型的进度保持协调，因为“当法律规定和根深蒂固的态度及信念之间展现鸿沟时，法律就不能改变人们的行为”。[15]241

      总之，当前我国乡村社会结构、文化传统与农民的法观念等因素的制约决定了农村集体土地所有权程序建构只能产生有限的实效，仅凭制度文本上的程序设计不可能完全治愈农村集体土地所有权的痼疾，因为程序性规范的欠缺只不过是诸多病因中的一种而已。与此相应，农村土地物权流转制度只能采用渐进式的变革模式。只有当广大农民具备必要的私权意识、法治观念与足够的公共参与能力，能够在公共场合依照既定的程序恰当地表达其利益诉求并且平等地进行商谈、论辩时，集体土地所有权的运作程序才能产生预期的效果，才能真正体现集体成员的共同意志。此时方可赋予农民集体完全的自治权，而在此之前关于集体土地处分上的限制还需要部分地予以保留。制度变革的压力需要时间来承载，任何操之过急的激进式变革行动必然导致变革预期的落空，甚至还会产生诸多负面效应。对于涉及亿万农民切身利益的农村土地物权制度的变革而言，尤其如此，渐进式的变革模式是必然选择。

注释: