征收林木的补偿标准范文

导语：如何才能写好一篇征收林木的补偿标准，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：生态公益林；林木收购；计价方法；福建省

中图分类号：S7272；S711

文献标识码：A文章编号：1671-3168（2012）06-0073-04

收稿日期：2012-09-10

作者简介：廖建国（1966-），男，福建古田人，副教授。从事森林资源管理、森林资源资产评估及林业教育工作。

福建省现有20775万 hm2生态公益林，其中集体与个体林权的生态公益林面积达18498万 hm2，占89%，目前生态公益林的经营者每年获得国家财政的森林生态效益补偿费为180元/hm2·a，这一补偿标准与商品林的经营收益相比明显偏低，直接影响了林地、林木所有者的利益和经营生态公益林的积极性。为此，许多专家建议政府采用购买方式将集体和个人所有的生态公益林变成国有的生态公益林，以便在国家财力许可的前提下，建立一个适合当前生态公益林发展的生态公益林收购制度，但如何确定合理的收购计价标准是关系到国家收购成功的关键，当前国内外对生态公益林收购计价方面的研究报道较少[1-3]。基于此，本研究对多种计价方法进行了理性分析，以福建省生态公益林收购为例，分别利用各种计价方法进行收购资金的测算，旨在为今后生态公益林林木收购在定价方法上提供有益的参考。

1收购计价的理论依据

11公共产品理论

从效用的分割性、消费的竞争性和受益的排他性等方面考察，生态产品属于公共产品[4]。一般情况下，公益林是一种典型的公共产品，这种公共产品具有非排他性或排他的费用很高，难以收费，而且公益林这种公共产品不能贮藏和移动，经营者难以对其做出控制，于是公益林的经营者无法要求哪一个部门去偿付其生态效益使用费，也无法迫使受益者偿付了使用费后才能利用其生态效用[5]。因此，生态公益林所发挥的生态效能常被社会各方无偿享用，从而导致公益林所耗费的成本得不到补偿，经营者或所有者无法得到应有的收益。在市场经济体制下，这种无收益甚至无法保本的经营自然吸引不了私人资金投入，也严重影响了经营的积极性。可见，私人或企业无法保障公益林的有效供给，所以，政府必须进行干预，这也符合市场经济国家公益性和基础性事业国家化的趋向。

12、劳动价值论

价值是指凝结在商品之中的人类一般劳动，价值量的大小由社会平均必要劳动时间决定。生态公益林在营造、抚育、管护过程中凝结了大量的人类劳动，同时公益林生态效能以无形产品的形式为社会提供涵养水源、保持水土、净化空气等多种生态效益和社会效益[6]。福建省所区划的生态公益林多为人工林，集体或个体生产经营者的林分被划为生态公益林，其收益必然低于作为商品林的收益，在这种情况下，没有人会愿意继续经营生态公益林，为社会无偿提供使用价值。因此，生态公益林的提供必须保证生产经营者的经济收益，借助政府力量采取收购方式来完成价值交换，实现其生态和社会功能的价值。

13、地租理论

地租是直接生产者在生产中所创造的剩余生产物被土地所有者占有的部分，是土地所有者权益在经济上的实现形式。地租包括级差地租和绝对地租。集体、个人林地被划为生态公益林林地后，开展生态公益林收购工作时，应考虑林地的权属收益，林地所有权使所有者获得绝对地租。同时还应考虑在不同立地条件的营林产生的生态效益有很大区别，如果经营公益林，同等投入下，立地条件好的林地产生的生态价值将高于立地条件差的林地，这就存在了级差地租收益。

2收购计价方法

21历史成本计价法

林 业 调 查 规 划第37卷第6期廖建国，等：生态公益林林木收购计价方法研究

历史成本计价法是按当时工价及生产水平造林，到被评估森林资源资产时，整个营林过程发生的历史实际成本，同时考虑一定的投资收益率进行计价。由于公益林建设的特殊性，生态公益林所有者经营公益林不应以盈利为目的，不能只顾经济效益，而不要生态效益；政府收购公益林应重点补偿经营公益林产生的全部实际历史成本及一定的收益，林木计价不仅补偿成本，还要补偿林业平均投资收益。历史成本计价法是在补偿林木所有者在整个营林过程中发生的实际成本及保障经营者获得林业行业平均投资收益率回报的基础上提出的。该计价法集中反映了公益林本质及生态收购内涵，一定程度上也维护了投资造林者的合法权益。因此，历史成本计价法可作为国家收购生态公益林计价标准的测算下限。以福建省历史平均营林生产成本（福建林业职业技术学院森林资源资产评估事务所资产评估历史数据）为准，经测算，福建省非国有生态公益林分平均收购单价为10 305元/hm2。

22林木资产评估计价法

林木资产评估计价法是当前林农较愿意接受的林木收购计价方法，也受到许多林业专家推荐，在当前公益林生态效益市场不存在，交易价格无法显示，补偿标准无法测算的前提下，以商品林的林木资产评估价值来确定公益林林木价格是容易为林农接受及社会赞同的，有利于社会和谐及林区的稳定。根据《资产评估操作规范意见（试行）》（原国家国有资产管理局国资办发[1996]23号文）规定，参照商品林的评估方法，对幼龄林林木资产评估采用重置成本法；中龄林、近熟林林木资产评估采用收获现值法；成熟林、过熟林林木资产采用市场价倒算法。但随着林业税费降低及林业产品价格提高，商品林的价格近年来不断提高，完全按林木资产评估法计价，国家收购资金存在巨大压力，况且生态公益林的所有者往往也是生态效益最直接的受益者，有义务也有责任为公益林建设付出相应劳动。因此，林木资产评估计价法可作为国家收购生态公益林计价标准的测算上限。以当前福建省生态公益林平均水平测算，其林木资源资产评估均价为13 875元/hm2。

23意愿收购计价法

意愿收购计价法是林农自愿有偿转让林木所有权的一种计价方法，是最能实现林农与政府双赢的计价方法，前提是林农在确认意愿价时，必须考虑现行生态公益林的经营政策，做到公正合理。在调研中，林农可能出于自身利益最大化的角度出发，用当前商品林的收益作为参照提出的生态公益林的收购意愿价格，主观性强，确认的价格往往偏高，特别是对于阔叶生态公益林的期望价常以用材林皆伐作业思路去测算，这种价值的实现是建立在商品林经营模式的基础上，因此，采用意愿收购计价法有自身的局限性。

通过对沿海防护林、大江大河源头及自然保护区等一类生态林分布地区的平潭、厦门、长乐、新罗区、光泽、武夷山、顺昌、延平等县（市、区）实践调研，以收集调研报告和典型案例、召开专题座谈会、发收调查问卷等形式，从收回的338份林农及村干部生态公益林收购意愿价问卷，统计测算生态公益林分平均收购意愿单价为20 490元/hm2，体现出当前林农对生态公益林收益期望普遍偏高。

24征用林地补偿标准计价法

征地是指国家为了公共利益的需要，如铁路、公路、城市建设等需要，依法对农民集体所有土地实行征收或征用。征用林地补偿费分为林地补偿费、安置补助费和林木补偿费3部分，其补偿标准是根据财政部、国家林业局《关于印发森林植被恢复费征收使用管理暂行办法》，结合地方经济发展水平而制定的。征用林地补偿标准计价法是在征地林木采伐归所有者的基础上，参照征用林地补偿标准中的林木补偿费，由于林木所有权未发生转变，征用林地补偿通常没有考虑林分质量状况。同时，由于征地后林农永远失去林地所有权与经营权，征地后林地改变了用途，往往产生几倍甚至几十倍的经济效益，林农对林地收益的期望值明显偏高。

以当前福建省高速公路建设征地平均补偿标准进行测算，生态公益林分平均补偿单价为21 345元/hm2，由于征地补偿标准含林地补偿费、安置补助费和林木补偿费3部分，所以各地征用林地补偿标准往往偏高，因此，征用林地补偿标准计价法仅可作为经济发达地区生态公益林收购的参照。

3福建省公益林收购资金的测算

福建省收购集体、个体所有的生态公益林，经测算，采用历史成本计价法需收购资金1 907 18571万元，平均林分单价10 305元/hm2；采用林木资产评估计价法需收购资金2 566 15399万元，平均林分单价

13 875元/hm2；采用意愿收购计价法需收购资金3 789 50995万元，平均林分单价20 490元/hm2；采用征用林地补偿标准计价法需收购资金

3 948 86479万元，平均林分单价21 345元/hm2。

31按事权等级划分的资金测算

各事权等级公益林收购资金需要量如表1所示。

32 按生态区位差异划分的资金测算

各事权生态区位公益林收购资金需要量如表2所示。

33按保护等级划分的资金测算

各保护等级公益林收购资金需要量如表3所示。

34按龄组划分的资金测算

各龄组公益林收购资金需要量如表4所示。

表1福建省分事权等级生态公益林收购资金测算

Tab1Summary of ecological forest acquisition funds at different powers level in Fujian Province

收购对象面积/hm2

历史成本计价法林木资产评估计价法意愿收购计价法征用林地补偿标准计价法

单价/（元·hm-2）总额/万元单价/（元·hm-2）总额/万元单价/（元·hm-2）总额/万元单价/（元·hm-2）总额/万元

国家级生态公益林85778610785925122160351375459218701875978203851748596

省级生态公益林9478439885936942120301140255193501834024222152105563

地方级生态公益林441781033545657115355095917985794542157095291

合计18498071907721256667337894513949450

表2福建省分生态区位的生态公益林收购资金测算

Tab2Summary of ecological forest acquisition fund at different ecological zones in Fujian Province

收购对象面积/hm2

历史成本计价法林木资产评估计价法意愿收购计价法征用林地补偿标准计价法

单价/（元·hm-2）总额/万元单价/（元·hm-2）总额/万元单价/（元·hm-2）总额/万元单价/（元·hm-2）总额/万元

重点生态公益林1805629103051861533139352515211205503710060213453853578

一般生态公益林441781033545652115355094317985794492157095287

合计18498071907185256615437895093948865

表3福建省分保护等级的生态公益林收购资金测算

Tab3Summary of ecological forest acquisition funds at different protection degree in Fujian Province

收购对象面积/hm2

历史成本计价法林木资产评估计价法意愿收购计价法征用林地补偿标准计价法

单价/（元·hm-2）总额/万元单价/（元·hm-2）总额/万元单价/（元·hm-2）总额/万元单价/（元·hm-2）总额/万元

一级保护39525711025435891156906200282109083357819365765684

二级保护84588510305872184135451145553201751706540210301779051

三级保护564486981055345913275749630207301169943231901308843

合计18056281861534251521137100613853578

表4福建省分龄组生态公益林收购资金测算

Tab4Summary of ecological forest acquisition funds at different age group in Fujian Province

幼龄林4314091156549907792253981911344057952517850770370

中龄林8344018340 9557210185850059200701674559274502290922

近熟林23803810125241167172054095232457058485115450367740

成过熟林34595913620471370262509083822746595057515030519833

合计18498071630076256615537895103948865

4结论与讨论

政府是森林生态效益的主要购买者，政府购买模式应是支付森林生态补偿的主要方式，国家收购集体生态公益林的林木所有权计价标准应以历史成本计价法测算值为下限，以林木资产评估计价法测算值为上限，再与生态公益林所有者充分协商，结合当地社会经济水平，科学地确定生态公益林的收购价。

由于区域经济发展水平不同，人们的生态意识也不同，在具体定价时要从以下几方面给予考虑。

1）政府的财力是决定收购定价的重要前提。生态公益林主要是以发挥生态效益为主，属于公共物品，是公共财政重点支持的领域。目前，政府提供生态公共物品的资金主要来源于国家财政和地方财政，地方财政实力一定程度影响到收购定价的水平。就以福建省生态补偿标准为例，由于地方财政不同，经济发展情况不同，相差较大，其补偿标准从180～540元/a·hm2不等。

2）生态区域重要性是影响收购定价的重要因素。公益林生态功能强弱不能单纯用蓄积量这一指标来评价，而应以林分结构（树种组成、年龄结构、林层结构）及所发挥的生态效益、区位重要性等方面来决定，应尽快展开公益林生态效益评价的研究，重视林分生态价值的评估，以生态功能价值作为公益林收购定价的重要依据。

3）林分质量是确定收购定价的主要依据。林分质量的好坏，特别是树种组成、林木蓄积量直接影响林分的经济收益，在确定收购定价时应充分考虑生态公益林的经营成本、林龄、林分质量和蓄积量等因素，不能实行“一刀切”的统一收购标准。

参考文献：

[1]蒋爱军，张敏，陈雪峰国家直接收购非国有重点公益林有关问题探讨[J]林业资源管理，2008（1）：33-36

[2]李晓玲铜川新区城市生态购买设计[J]西北大学学报，2006，36（5）：835-838

[3]曹扬关于开展国家直接收购个人投资营造的重点公益林试点工作的探讨[J]内蒙古林业调查设计，2006，29（3）：61-64

[4]王爱民生态环境产品的政府双重垄断分析[J]社会科学，2005（8）：5-9

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(2000年3月20日省人民政府令第47号公布 省人民政府关于修订《贵州省征占用林地补偿费用管理办法》的决定经2004年6月30日省人民政府第20次常务会议通过 省人民政府令第78号公布，自2004年8月1日起施行）

第一条 为了加强林地管理，切实保护林地资源，维护林地、林木所有者和经营者的合法权益，有利于森林资源的合理利用和各项建设事业的发展，根据《中华人民共和国森林法》及有关法律、法规，结合我省实际，制定本办法。

第二条 进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地。确需征、占用林地的，应当依法办理林地使用手续。

第三条 征、占用林地补偿费用项目包括森林植被恢复费、林地补偿费、林木补偿费和安置补助费。

第四条 依法征、占用林地的单位和个人应当缴纳森林植被恢复费，支付林地补偿费、林木补偿费和安置补助费。

林地补偿费、林木补偿费支付给被征、占用林地的所有权人或者使用权人。

临时占用林地的，应当缴纳森林植被恢复费；对林木造成损害的，应当对被临时占用林地的所有权人或者使用权人支付林木补偿费。

农村村民按照规定标准建设住宅，依法使用集体林地作宅基地的，森林植被恢复费的征收按照国家有关规定执行。

第五条 征、占用林地的，森林植被恢复费由省人民政府林业主管部门负责预收。临时占用防护林和特种用途林地，临时占用其他林地面积10公顷以上的，森林植被恢复费由省人民政府林业主管部门负责预收；临时占用除防护林和特种用途林地以外的其他林地面积2公顷以上10公顷以下的，森林植被恢复费由市（州）人民政府、地区行署林业主管部门负责预收；临时占用除防护林和特种用途林以外的其他林地面积2公顷以下的，森林植被恢复费由县级人民政府林业主管部门负责预收。

第六条 森林植被恢复费征收标准按照恢复不少于被征用或者占用林地面积的森林植被所需要的调查规划设计、造林培育等费用核定。具体征收标准如下：

（一）用材林林地、经济林林地、薪炭林林地、竹林地、苗圃地，每平方米收取6元；

（二）未成林造林地，每平方米收取4元；

（三）防护林和特种用途林林地，每平方米收取8元；国家重点防护林和特种用途林林地，每平方米收取10元；

（四）疏林地、灌木林地，每平方米收取3元；

（五）宜林地、采伐迹地、火烧迹地，每平方米收取2元。

各种林地地类划定为国家公益林的，应当按照国家重点防护林规定的标准收取；划定为地方公益林的，应当按照防护林规定的标准收取。

第七条 林地补偿费标准：

（一）征、占用苗圃地、果园及其他经济林地的为旱地年产值的6—8倍；

（二）征、占用乔木林地、竹林地、疏林地、灌木林地、采伐迹地、火烧迹地的为旱地年产值的2—5倍；

（三）征、占用宜林地的为旱地年产值的1倍。

土地年产值，由县级人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据被征（拨）耕地的前3年平均年产值及其类别、各类作物的主、副产品常年产量，参照国家收购牌价和市场价格综合拟定，报同级人民政府批准。

第八条 林木补偿费标准：

（一）用材林：

1、幼龄林（包括未成林地苗木）为上一年度单位面积工程造林所需费用及抚育、管护全部投资的2倍；

2、中龄林，近熟林为被征、占用林地上木材产值的1倍；成熟林为被征、占用林地上木材产值的0.5倍。木材产值按当地上一年度同类木材的平均销售价乘以林木蓄积量；

（二）特种用途林、防护林为本条第（一）项第2目中龄林、近熟林补偿标准的2倍。

（三）经济林：

1、尚无收益的经济林为实际造林、抚育、管护全部投资的2倍；

2、收益初期、衰退期的经济林为当地同类经济林收益盛期上一年度年产值的2倍；

3、收益盛期的经济林为上一年度年产值的4倍。

（四）薪炭林、灌木林为本条第（一）项第1目幼龄林的全部投资。

（五）苗圃地苗木为当地同树种上一年度市场单株平均销售价乘以株数总价值的2倍。

（六）竹林（含笋用林）为被征、占用林地上竹（笋）林产值的2倍。竹林产值以当地上一年度的单株平均销售价乘以总株数；竹笋产值以当地上一年度平均亩产量乘以销售价。

（七）零星树木为当地上一年度实际销售价。

（八）其他附着物，按照有关法律、法规的规定补偿。

第九条 安置补助费按照《中华人民共和国土地管理法》及有关法律、法规的规定办理。

第十条 征、占用城市以及城市规划区内的林地，森林植被恢复费按照规定标准2倍收取；林地补偿费和林木补偿费应当高于本办法第七条、第八条规定的标准，具体办法用该标准再乘以2—10倍。

第十一条 被征、占用林地需要采伐林木的，应当依法办理林木采伐许可证，凭证采伐。采伐的林木归被征占用林地的林木所有权人。

第十二条 森林植被恢复费属于政府性基金，纳入同级财政基金预算管理，实行专款专用，专项用于林业主管部门组织的植树造林、恢复森林植被，年终结余转下年安排使用。具体使用办法由省财政、林业主管部门另行制定。

收取森林植被恢复费使用省财政主管部门统一印制的政府性基金票据。

第十三条 省人民政府林业主管部门收取的森林植被恢复费，按照省、地（州、市）、县（市、区）林业主管部门二、二、六比例分配，通过省财政专项转移支付返还被占用或者征用林地所在地的地（州、市）、县（市、区）财政部门。

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【关键词】土地征迁 失地农民 安置补偿

【中图分类号】F321.1 【文献标识码】A

近年来，西部地区城市化及工业化的发展速度加快，建设用地需求急剧增加，土地征迁活动逐渐增多，征迁工作复杂性越来越明显，具体表现为：土地征迁工作任务繁重，项目较多，经济建设的跨越式发展使得征地面积不断扩大，拆迁任务量随之增大。征地项目涉及面较广，面临的情况较为复杂，经常涉及项目施工问题、历史遗留问题及经济补偿标准问题等。西部地区土地征迁工作涉及到各方面的切身利益，政府的重视程度不断提高，对土地征迁工作要求也更严格、更高。

结合目前西部地区征地拆迁工作的现状来看，征地拆迁矛盾仍然较为突出，由此引发的案例不断增加，数量处于同比上升的状态。地方政府在制定土地征迁政策以及实施整个征地过程时应本着公正、公开的原则，但很多时候地方政府都忽视了农民的知情权与参与权，农民对征地拆迁工作是否会损害自己的利益、是否符合公共利益等方面提出质疑。对征地各项工作缺乏宣传，容易导致农民不了解征地目的、补偿标准、安置方式等内容，从而反对征地拆迁，阻碍工作的进行①。在征地工作过程中容易造成公平性的缺失，土地征迁争议解决机制不完善是西部地区土地征迁工作中的突出现状。农民对于征地范围、补偿标准等方案的制定缺少协商的机会，只能在地方政府制定后提出意见。土地征迁争议解决机制将土地征迁纠纷按照行政诉讼问题解决，时间长、费用高的缺点会进一步损害农民利益，降低农民生活水平②。

西部地区征地补偿标准及安置方式存在的问题

西部地区征地补偿标准不符实际，相对偏低。林果等多年生经济作物是许多西部地区农民重要的生活资料，也是重要的经济收入来源，农民因经济林木的补偿标准偏低而不满意。西部地区生态环境较为脆弱，树木的生态价值还体现在维持和改善生态环境上，而对树木的补偿往往只注重其生长成本，忽视其生态环境价值，补偿价格与市场价格差异较大，无法与农民达成协议。西部地区社会经济的发展导致建筑材料价格上升，加上人工费用的上涨，建筑物的建造成本大大提高，相对于建造成本来说补偿标准偏低，难以满足农民的生活需求，损坏了农民的利益。土地征迁补偿标准的制定一般参考土地原用途，往往忽视失地农民在土地增值收益中的分配③。

西部地区制定征地补偿标准时，缺乏合理的参考依据。在征地过程中，土地与地上附着物的补偿应分别根据土地本身的价值以及地上附着物的价值来确定，然而西部地区在对失地农民的实际补偿中，往往将土地补偿费依据按照地上附着物补偿费的依据进行测算，忽视了土地本身的价值，如对于相同条件的耕地因播种作物不同而采用不同的补偿基数，对于实行轮作的耕地难以确定补偿基数的计算应以何种作物为依据等。

西部地区所征土地等级与补偿范围的划分不全面。在西部地区土地征迁工作中，地方政府对耕地高、低、中产田的划分没有科学依据，对牧草地的优劣等级也没有进行科学分等，导致在征地补偿时被征土地都统一按照同一等级进行补偿。对一般乔木、经济作物分类没有进行细化，无法确定具体的补偿标准。西部地区很多地方都实行套种耕作模式，与单一的耕地补偿标准或树木补偿标准矛盾突显，对于花卉、新开荒地、设施农业等也没有统一的补偿标准。

西部地区对失地农民实行较为单一的安置补偿模式。货币补偿安置方式是西部地区土地征收实行的主要安置方式，加上农民认为股份制安置等方式风险较大，更加倾向于选择货币安置方式。货币安置方式虽然实施起来较为简单，但由于西部地区许多农民知识水平低、劳动能力差以及部分失地农民年龄偏大，土地补偿费及安置补助费不足以满足其生活及社会保障需求，促使上访事件频发④。

西部地区失地农民安置补偿模式调整的原则

公开听证原则。西部地区地方政府在制定征地安置补偿模式时要充分听取社会各方面的意见，以组织听证会等方式充分保障农民的话语权，让农民充分了解、参与整个征地过程。

因地制宜原则。西部各地区社会经济发展情况各不相同，采取统一的补偿标准显然不符合实际。在制定安置补偿标准时，要充分结合当地的社会经济发展水平，为各项费用留下一定的弹性空间，便于日后的调整。

动态调整原则。西部地区的社会经济发展水平逐渐加快，人们生活水平稳步提升，国家征地及安置补偿政策也在适时调整，因此西部各地区要建立征地补偿标准动态调整机制，每隔一段时间就应该进行补偿标准的合理调整。

失地农民生活水平不降低的原则。土地是农民主要的生产生活资料，在土地征收以后，农民失去了最可靠的生活保障，生活环境发生很大改变，容易导致失地农民心理落差较大。因此，西部地区征地安置补偿要保证失地农民生活水平不下降，能保持较稳定的生活水平。

西部地区失地农民安置补偿模式改革的对策

加强西部地区政府对土地征迁工作的立法，完善征地安置补偿法律法规。西部地区政府应进一步完善土地立法，避免出现土地立法工作滞后于社会和经济发展需要的状况，确保土地征收权的使用满足公共利益的需求。要严格界定征地范围，区分公益性用地和非公益性用地的界限，将经营性用地退出征地范围，逐步缩小各种征地范围，最终严格限定在必要的公益事业用地范围内。在征地拆迁政策制定前，要组织开展调查摸底工作，充分听取各方面的意见，进行深入论证。在制定相关政策时必须考虑可能出现的各种风险及规避措施，做到“有法可依”，使政策的实施者能真正理解政策、接受政策、受益于政策。征地拆迁安置工作领导机构应严格按照既定的政策进行拆迁、补偿、安置，做到政策实施中问题及时反馈，为不同时期政策的调整提供依据，同时要保证政策的延续性和公平性，维护政策的严肃性。地方政府应尽快出台失地农民安置保障条例、政策、文件等，为失地农民安置保障提供政策和法律依据。

加强西部地区征地拆迁工作的动员与宣传。西部地区政府应在征地拆迁之前组织召开农户动员大会，将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户，征地公告，宣传征地建设项目的重要作用。政府应采用多种形式搞好宣传，重点宣传征地拆迁补偿与安置的政策、标准、好处、操作程序，这样有利于消除被征地拆迁对象对拆迁的顾虑和疑惑。西部地区征地工作人员应深入群众，以失地农民为中心，帮助失地农民解决在征地拆迁工作中所遇到的困难。

调整、完善西部地区征地补偿标准，建立补偿标准动态调整机制。西部地区现行的土地征收补偿一般属于一次性补偿，落后于社会经济发展水平逐步提高的现状。随着西部地区社会经济发展水平的迅速提高，人们的收入、物价水平也不断提高，因此征地补偿标准应与各地经济增长的实际状况相适应，确保农民土地被征用后生活水平不降低。根据国土资源部的《关于进一步做好征地管理工作的通知》要求，西部各地区应建立与当地社会经济发展水平相适应的征地补偿标准动态调整机制，定期对征地补偿标准进行调整，逐步提高征地补偿水平。对土地补偿费、青苗补偿费等补偿标准开展相应的调整工作，使失地农民的收入真正随着现代化的进程“水涨船高”⑤。

完善西部地区失地农民的培训与就业优惠政策。西部地区的征地安置补偿方式要充分保障农民的生活需求，要让农民在未来的生活中有能力、有机会就业。鉴于西部地区多数失地农民知识水平相对较低、专业技能缺乏的状况，政府要加大对失地农民再就业的资金投入，为失地农民安排专门的就业培训项目，提高失地农民的专业素质，以促进其再就业。

对于西部地区失地农民从事个体经营、自谋职业的，要参照鼓励城镇失业人员再就业的政策在税收、工商等方面给予政策扶持，适当减免营业税、所得税、管理费等。失地农民在创业初期遇到资金难题时，政府应予以提供支持与帮助，政府可通过设立转岗基金等形式鼓励村民从事个体户和经营私营企业。建立现代农业产业园区，包括设施种植设施养殖，以安置失地农牧民，鼓励辖区企业吸收农民工，如设立协警员、保洁员等岗位⑥。

完善西部地区失地农民社会保障制度。目前在西部地区社保制度建设不完善的情况下，必须尽快把西部地区失地农民纳入城镇社会保障体系，保险费用从征地费用中支付，使失地农民能够参加医疗保险、养老保险与失业保险等，实现与城镇社保的对接。西部地区城镇养老、医疗、低保应扩大覆盖面，首先覆盖失地农民，特别是对于过去补偿过低的失地农民，应当解决其养老保障、基本医疗保障问题。在其符合最低生活保障标准的情况下，可以按照当地城镇居民的标准领取最低生活保障金。西部地区失地农民基本养老保障制度可实行“低水平、有弹性、广覆盖”三原则，即实际缴费基数、缴费比例和缴费年限以当地基本生活需求标准为宜。

社会保障体系是西部地区征地安置补偿标准调整的主要参考依据，养老保险是失地农民社会保障体系建设中最为重要的核心部分。在西部地区规划范围建成区内失地社会保障水平主要依据失地农民养老保险待遇水平并结合当地城镇居民养老保险待遇水平进行测算;西部地区规划范围建成区外的失地农民社会保障水平主要依据当地新农保待遇的水平测算。同时根据西部地区失地农民不同年龄段、失地面积测算其所需缴纳的养老保险费用及最低档次，以此作为调整安置补偿标准的重要依据。

建立多种安置方式相结合的西部地区安置补偿模式。从近年来西部地区安置模式的运行效果可以得知，单一的安置模式已经远不能满足社会需求，探索建立多元化安置补偿模式已经成为必然趋势。入股分红、社会养老、留地安置、农地置换等安置方式在西部地区中的部分地区已经进行了阶段性尝试，但仍处于低水平状态，且每种安置方式都存在其优缺点。例如采取货币安置+就业安置+养老保险安置+政策奖励+住房保障的征地安置模式，通过提高征地补偿标准、设置多种就业岗位、减少失地农民养老保险缴纳金额的比重、制定搬迁奖励政策、加大房屋置换的政策优惠等，可极大满足当地经济建设用地需求和失地农民利益诉求;也可采取货币安置+留地安置+养老保险安置+住房保障的征地安置模式，或者采取货币安置+粮食安置+最低生活保障征地安置模式，这些不同的安置模式组合结合各地区实际情况，充分发挥不同安置方式的优点，促进西部地区土地征迁工作以及其他经济建设工作的开展。

完善西部地区征地纠纷协调机制与安置补偿监督机制，提高征地工作透明度。首先，要以西部地区各级办为负责主体，与所涉及的相关部门构建完善的协调机制。当西部地区失地农民对补偿标准或者补偿价格不满意时，能够通过有效途径提出异议，并能选择通过诉讼或仲裁以外的形式及时化解纠纷。土地征迁安置补偿监督机制要及时进行纠纷处理，有专门工作人员负责征地拆迁安置补偿各项工作的进行，保证失地农民申诉渠道的畅通，制定科学合理的安置补偿方案。西部地区征地拆迁工作应严格遵守国家有关法律法规、政策和程序进行，在征地调查和征地补偿时，深入到村组户，加强征地拆迁的透明度和程序公正、公开，按照征地农民生活水平不因征地而降低的原则，依法编制征地方案和补偿安置方案。

其次，西部地区地方政府要完善安置补偿款的发放制度。西部地区各土地管理部门要明确土地补偿的收益主体，从而在农村征地过程中，对失地农民进行直接登记，由银行将征地补偿安置资金直接打到农民专有账户中，避免出现补偿款被扣留的现象。西部地区地方政府应做好征地补偿款发放的监管工作，要把补偿费的管理与使用等情况定期向社会公示，发挥社会各界的监督作用。

最后，要制定严格的西部地区征地拆迁工作程序，完善监督机制，通过设立专门监督机构，认真履行监督职责，派专人到场参与监督。要充分保障被拆迁人的知情权、参与权、决策权，政府在双方间搭建谈判协商的平台，进行平等的对话，充分听取被拆迁人的意见，千方百计维护他们的合法权益，如积极向被拆迁村组和拆迁户发放相应宣传资料并进行答疑;充分保证权利主体在征地调查、征地及拆迁补偿费的协商、劳动力安置等过程中的参与权和发言权等。同时，要将土地征迁过程以影像资料形式存入档案，便于纠纷处理时的查用。

综上所述，征地拆迁工作对于促进西部地区现代化建设的迅速开展起到重要的推动作用，且现代化建设对土地需求量处于持续增加的状况。而在西部地区土地征迁工作中出现的问题导致失地农民有不同程度上的意见与看法，由此引发的征地矛盾不断出现。土地征迁工作要在维护公共利益的前提下，充分保障失地农民的利益，建立完善的失地农民安置补偿模式，保证征迁工作的顺利进行，为西部地区现代化建设助力。

（作者单位：西南财经大学保险学院;本文受教育部社科研究基金项目“养老机构入住的个体决策研究”与四川省哲学社会科学研究规划项目“寻找需求可变点―通过完善社区照料服务降低机构养老需求的研究”共同资助，项目编号分别为：11XJC840006、SC13E066）

【注释】

①钟德诚：“浅谈我国土地征收制度和程序存在的问题及对策”，《法制与经济》，2008年第2期。

②白非，刘振环：“我国土地征收制度中存在的问题及对策”，《中国国土资源经济》，2005年第2期。

③林其玲：“我国征地补偿制度问题分析”，《农业经济问题》，2009年第10期。

④史卫民：“完善征地补偿安置的法律思考”，《商业研究》，2009年第4期。

⑤王立彬：“农民征地补偿标准将动态调整逐步提高”，《湖南农业》，2010年第9期。

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[关键词]森林资源 保护 有效策略

中图分类号：S7 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2015）20-0392-01

1.森林资源保护的涵义

森林资源保护是促进森林数量的增加、质量的改善或物种繁衍，以及其他有利于提高森林功能、效益的保护性措施。森林资源保护大致分为森林资源消耗量控制、森林生物多样性保护、森林景观资源保护及森林灾害防治等。

1.1森林资源消耗量控制

根据“林木采伐量小于生长量”的原则编制木材生产计划，适量采伐森林，严格控制森林资源消耗量，以实现资源的可持续利用。中国木材生产一直供不应求，消耗量不断增加。目前这种资源的高消耗模式将危及中国森林资源前景，导致用材林中的成熟林资源趋于枯竭，迫使提前采伐中龄林，降低林地质量。应加强森林资源的林政管理，建立森林资源产业化管理制度和林地有偿转让使用的新机制。

1.2森林生物多样性保护

在森林中蕴含的丰富物种资源和遗传种质资源是自然界的宝贵财富。由于全球性的森林资源下降，栖息地破坏和萎缩，导致物种的大量减少或灭绝，生物多样性急剧降低。据统计，目前中国濒危动、植物种数已达4030～5030种之多。《濒危野生植物国际贸易公约》附录所列的640个种中，中国就占15%左右。为保护森林的生物多样性，应加强自然保护区建设，完善珍稀濒危野生物种的原地和迁地保护网，以及强化执法的力度等。

1.3森林景观资源的保护

森林景观的美学、文化、娱乐、观赏等价值已日益为人们所认识，森林旅游休闲已成当今时尚。加强森林景观资源的保护，在保护的基础上发展森林旅游和休闲活动，兴办森林公园，既可提高森林的综合效益，又可促进林区建设，对于建立多功能的林业生产体系具有积极意义。

1.4森林灾害防治

森林灾害包括森林病虫害、森林火灾及森林气象灾害等。森林灾害的防治应贯彻“防重于治”的方针，通过生物、化学和工程等措施进行综合防治。对于影响范围广、突发性强的森林病虫害，应建立长期监测网，加强虫情、病情的预测、预报工作，以便及时采取防治措施。对于破坏性严重的森林火灾，除了加强护林防火规章执行力度以外，建立火警的预警系统和加强护林防火组织、工程措施建设也是非常必要的。至于气象性灾害，在林业生产布局中应予以充分考虑，可通过“趋利避害，因地制宜、合理布局”的办法来预防，把气象灾害对林木的危害控制在最低程度。

2.我国森林资源保护工作存在的问题

2.1采育失衡

长期以来，林业指导思想上重采伐、轻造林育林，没有建立林价制度。在木材生产中对林木无偿采伐，森林资源的消耗得不到经济补偿，林业生产的必要的营林资金不足。由于搞单一的原木生产，不重视发挥森林的生态效益和社会效益，而是按需定产，木材生产任务过重，集中过伐，致使采育失衡，相当长的一段时期内更新跟不上采伐。

2.2乱砍滥伐

作为薪柴砍伐的森林资源占全国总消耗量的30%，我国目前许多山区，仍以薪柴为主要的农村生活能源，约占能源结构中的68%-74%， 尤其是干旱区的农村生活能源至今仍十分缺乏。

2.3火灾频繁

森林火灾频繁，其中90%是人为引起的。大部分林区由于经营管理水平低，防火措施差，火灾预防和控制能力低，造成森林火灾多，损失惨重。建国以来，最大的一次森林火灾是1987年大兴安岭北部林区的特大火灾，火灾面积为133万公顷，过火林地和疏林地面积114万公顷，其中受害面积为87万公顷。

2.4病虫害剧增

据统计，我国有各种森林病虫害8000多种，随着森林过伐和大面积人工纯林的不断发展，改变了森林的组成结构和生物之间相互制约的生态关系，降低了森林自我抗御病虫害的能力，造成森林病虫害发生的规模和频率加剧，对森林的危害十分严重。

3.加强森林资源保护的有效策略

3.1强化林地保护管理

认真贯彻落实林地保护利用有关规定，严格依据林地保护利用规划审查建设项目使用林地，控制用地规模，把林地保护管理放在森林资源管理的首要位置。严格执行占用征收林地定额管理制度，统筹安排年度定额，优先保障重点建设项目、基础设施项目、民生项目，合理调控城镇建设项目，从严控制经营性开发项目。积极引导建设项目节约集约使用林地，能占用宜林荒山荒地的不占用有林地，能占用劣质林地的不占用优质林地，切实保护生态区位重要和生态脆弱地区的林地。健全占用征收林地补偿机制，严格执行占用征收林地补偿标准，严禁减免或变相减免植被恢复费和林地补偿金。对林地非法开垦为耕地的，依法清理收回，退耕恢复植被。坚决杜绝以土地整理、低丘缓坡开发利用、耕地占补平衡为名非法占用和损毁林地。

3.2严格森林经营监管

执行森林采伐限额制度和凭证采伐制度，认真落实森林经营规程规范。天然林抚育工作，严格按照天然保护工程实施方案的规定，合理确定抚育方式和任务，科学安排抚育作业伐区，严防随意变更抚育方式。严禁以商品林的抚育标准对公益林进行抚育设计和违反规程提高采伐强度及出材率，坚决杜绝以森林抚育为名行伐木取材之实。科学开展低产低效林改造，严格按照技术规程确定改造对象和改造方式，从严控制低产低效林改造的规模和范围，确保不出现乱砍滥伐、不造成资源破坏、不发生水土流失。承担伐区调查设计的单位，必须严格按照规程要求开展伐区调查设计，严禁弄虚作假。对因虚假设计导致森林资源破坏的，依法追究设计单位负责人和设计人员的责任。

3.3规范树木采挖移植

禁止采挖原生地天然濒危、珍稀树木，禁止采挖国家一级保护野生植物、古树名木，以及国家级公益林、自然保护区、良种基地内以及生态脆弱和生态区位重要地区的树木。因科研等活动必须采挖树木的，必须经批准后方可实施，并保护好林地上的其他树木，防止破坏周边植被，采挖后应及时回填土壤，限期恢复植被。

3.4严厉打击违法行为

对破坏森林资源的直接责任人，森林公安必须依法从严查处，不得以罚代刑，不得放弃追究民事责任。对森林资源管理中、、徇私枉法造成森林资源破坏的责任人，应根据相关规定追究责任，构成犯罪的，移送司法机关追究刑事责任。坚决打击因林地承包经营纠纷、山林权属纠纷、林权流转引起的破坏森林资源行为，切实维护林农合法权益，维护林区安定。

3.5切实加强组织领导

充分认识加强生态文明建设的重大意义，妥善处理好经济发展与森林资源保护的关系，着力加强对森林资源保护管理工作的领导。建立破坏森林资源大要案查处情况制度和森林资源保护管理重大事项约谈机制，接受社会监督。把森林资源数量增减、质量升降和保护管理好坏作为目标责任制考核的重要内容，严格考核，严格奖惩，促进责任落实。

参考文献

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关键词：土地征收 补偿范围 间接损失 土地承包权 社会保障

征收补偿的范围是征收补偿制度的基本构成要素之一，也是征收制度中各种补偿原则的落实和具体化。征收补偿范围主要解决的是应对哪些方面的财产损害进行补偿的问题。

一、我国土地征收补偿范围存在的问题分析

根据我国《土地管理法》的规定，征收耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费和青苗补偿费；征收其他土地如林地、草地、水域、建设用地等，也应当给予补偿。土地补偿费。它是因国家征收土地对土地所有者和土地使用者对土地的投入和收益造成损失的补偿，补偿的对象是集体组织丧失的土地所有权。安置补助费是为了安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活所给予的补助费用。安置补助费主要用于征收土地后农业人口的安置，因此，谁负责农业人口的安置，安置补助费就应该归谁。地上附着物的补偿费包括地上地下的各种建筑物、构筑物如房屋、地土地下管线等设施的拆迁和恢复费用，及被征收土地上林木的补偿或砍伐费等，其具体标准由各省、自治区、直辖市规定。地上物的补偿费是补偿被征收土地上附着物的直接损失。青苗补偿费是对被征收土地上处于生长阶段的青苗被毁坏后给与未能获得可预期收益的补偿。这种补偿也是农民在征地中的直接损失。

根据上述分析，土地补偿费、地上物的补偿费和青苗补偿费都是对土地征收的直接损失进行补偿，安置补偿费是对农民基于土地所产生的稳定的收益之损失补偿，体现了对农民生存保障的考虑。但是，我国这种补偿范围立法规定，无论是与外国征收补偿立法比较，还是从我国征收补偿制度的实践来看，都是值得仔细斟酌的。我们认为，我国征收补偿制度之立法，基于农村土地制度的现状，从不同角度进行分析，存在以下三个方面的问题：

第一、从被征收土地上存在的权利体系角度考察，可以发现我国征收补偿的权利损失仅限于土地所有权，根本就没有对农民享有的土地承包权等土地他项权利之损失给予补偿。然而，土地承包权却是农民对土地享有的最主要的权利，因为集体所有的土地实际上是不可能进行分割的，而在实质意义上由农民享有和处分所有权，所以，农民享有的土地所有权实际上一个虚有权，只有土地承包权对于农民而言才有实际意义。土地经营的目的是取得收益，土地承包经营权的实质是农民对其承包的土地的收益权。长期稳定的土地承包经营权获取的应是长期稳定的经济收益，包括直接耕作的长期收益和土地经营权流转的收益(转包费、租金、转让费)。承包土地的农民正是靠对所承包的土地的使用和经营取得收益而维系生存的。由此可知，长期稳定的土地承包经营权有其长期经济价值，是承包土地农民的重要财产权。但在目前的现实中，这种权利遭受征收制度侵犯时，国家却恰恰忽视对这个在农民看来具有实质性和决定性意义的权利给与补偿，结果出现一个奇怪的悖论：在征收中不对土地承包权进行补偿，似乎认为土地承包权是一个无关紧要的权利，然而这个土地承包权却是农民生存的根基之所在，国家也因此一再强调它的重要作用且不断强化对他的保护，如以《土地承包法》的出台来专门保障这种权利的实现。所以，当承包的土地被国家征用后，农民失去了对土地的承包经营权，失去了经营土地的长期的收益来源，国家应当给予失地农民充分合理的补偿。如果农民得不到合理补偿，则极易陷入生活无依靠的困境。

第二、从被征收土地的财产损害角度分析，征收补偿范围基本上只限于被征收人的直接损失，对被征收人的间接损失如残余土地补偿、工事费用补偿、移迁费补偿等等，则根本就没有考虑，这是我国征收补偿制度上一个明显的立法漏洞。即使是已经规定的关于直接损失的相关补偿费用，由于补偿标准过低，按照土地原用途进行计算而不是采用土地的市场价值进行计算补偿费，根本不可能对被征收人的直接损失实现全部补偿和全面补偿，只能达到一个部分补偿的效果。并且，在实际操作中，政府往往还极力地限制征收补偿的范围，加上补偿费的分配过程中的各种问题存在，使得被征收人能够获得的征收补偿费就更少。

第三、从土地上所承载的功能角度分析，我国农村土地上不仅是农民的生活来源和收益来源，更是我国农民的社会保障基础。因为我国农民在目前没有被纳入国家的社会保障体系，不能像城市人口一样获得失业救济金、最低生活保障、基本医疗保障和养老保障等社会保障制度的救济，生活在农村的农民的社会保障基础，全部依靠在其享有权利的土地之上。现行征收补偿范围中的安置补偿费，实际上是按照城市的失业模式而采取的劳动力货币安置方案，但是对于社会保障中的基本医疗保障和养老保障却没有给与考虑，而这恰恰是农民所最关注的两个方面的保障问题，农民的养老问题和医疗问题一直是三农问题中的焦点和难点所在。可见，在征收补偿范围上，我国立法缺乏从功能角度的考虑，对农民土地上的社会保障功能之补偿极不全面。因此，从土地承载的功能角度，征地补偿需要把农民的社会保障利益纳入补偿范围。与西方国家征地补偿范围不涉及社保利益补偿问题相比较，这是我国征地补偿制度中比较特殊的地方。因为西方国家社会保障制度健全，土地不需要承载社保功能，但由于我国农村社会保障机制没有建立起来，因此，农村集体土地对于农民而言，不仅有收益功能而且还有社保功能。

二、完善我国征收补偿范围的立法对策

我国现行的土地征收制度在市场经济条件下，却仍然采用计划经济条件下的低补偿标准和很窄的补偿范围，这种征收补偿范围和标准都已经不能适应经济发展的需要，需要按照市场经济的要求进行全面的变革。根据上文指出的三方面问题，从相应角度来完善我国征收补偿范围的立法规定。

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【关键词】森林；生态；效益补偿

一、实行森林生态效益补偿政策的必要性

（一）实行森林生态效益补偿政策是生产实践的迫切需求。森林的生态效益是森林的外部经济效益，不能通过市场交换使其经济主体受益，现代经济学将之称为公共商品，对这种公共商品应有特殊的价值计量方法和补偿措施。森林生态补偿就是对森林生态效益的一种价值回报，也是商品经济价值规律的客观要求。建立完备的森林生态体系是我国林业发展战略的首要奋斗目标。而生态环境恶化和林业资金匮乏的矛盾也日益突出，因此，建立森林生态补偿机制是我国林业实现跨越式发展的迫切需要。

（二）实行森林生态效益补偿政策是弥补生态公益林资金严重不足的重要渠道。从我国生态公益林建设的实践来看，生态公益林建设资金严重不足。主要体现在三个方面：一是建设初期的造林费用不足；二是森林管护费用，包括人工管护费、护林防火费、病虫害防治费等不足，导致森林资源管护不力，毁林现象严重；三是对经营生态公益林的集体和个人投入的补偿，由于没有资金渠道，一直没有实现，严重影响了生态公益林经营者的积极性。当前，我国作为发展中国家，国家财政对林业的投入是相当有限的，实行森林生态效益补偿政策，通过“谁受益，谁补偿”，“专款专用”等政策弥补资金不足，实现森林资源的有效配置。

（三）实行森林生态效益补偿政策是实施生态公益林体系建设的重要保证。生态公益林是以维护和改善生态环境，保持生态平衡，保护生物多样性等满足人类社会多种生态需求为主体功能的森林。生态公益林服务于社会，受益于全民，是一项公益事业。是以空气净化、水源涵养、水土保持、防风固沙、农田牧场保护、护岸固堤、护路、护渠、美化环境，以及以国防、科研服务为主要目的。其本身的价值很难直接用经济效益指标来衡量。生态公益林的生态效益是以活立木群落为载体的形式发挥作用的。一旦将其林木采伐，其生态效益也就不复存在。所以，生态公益林是严禁商业性采伐的，其经营者不可能按商品经营方式通过市场交换取得其劳动和投入的经济回报。实施生态补偿机制，可以从根本上改变森林生态效益长期无偿享用，森林的经营者只有投入而无回报的这种不合理的状况，也可以弥补国家财政拨款的不足，保证公益林建设的可持续性。

二、目前森林生态效益补偿存在的问题

（1）基础研究薄弱生态价值是一个相对的概念，难以用货币来进行衡量，而且补偿对象有时很难准确界定。（2）补偿方式比较单一，没有建立良性投融资机制资金渠道以中央财政转移支付为主，补偿的重点为西部地区，而且以重大生态保护和建设工程及其配套措施为主要形式；投入主要以国家为主，地方投入较少；有限的资金主要以毛毛雨的形式，分散用于各个地区，造成资金的低效使用和浪费。（3）现行的财税政策不完善，在一定程度上限制了生态补偿机制的建立。（4）全国还没有形成统一、规范的管理体系缺乏有效的监督，资金的收取和利用都存在很大的漏洞。

三、建立生态补偿机制的对策建议

（1）建立健全政府间财政转移支付制度。加大对中西部地区、生态效益地区转移支付力度，改进转移支付办法，突出对生态地区的转移支付；设立对重点生态区的专项资金支持模式，将中央因改革所得税收入分享办法增加的收入，全部用于对地方，主要是中西部地区的一般性转移支付。（2）强化生态补偿的税收调节机制。调整和完善现行资源税，增收水资源税，以解决我国日益突出的缺水问题；开征森林资源税和草场资源税，以避免和防止生态破坏行为；对非再生性、稀缺性资源的开发要逐步提高税率。（3）拓宽生态建设和环境保护资金筹措渠道。今后可以继续利用国债这一有利的筹资手段，解决资金缺口问题。提高金融开放度、资信度和透明度及加强投资制度的一致性和稳定性，创造良好的条件以引进海外资金，积极吸引国外资金直接投资于生态项目的建设。（4）加强生态补偿机制的基础研究工作开展生态保护立法研究，为建立生态环境补偿机制提供法律依据。根据我国环境污染和生态破坏的实际情况，科学确定不同地区的补偿标准、补偿方式和补偿对象；在财政支付能力有限、政府控制力不足的条件下，加强产权改革制度的研究，调动民间参与污染治理和生态建设的积极性，将政府主导型生态治理模式逐步转变为民间主导型治理模式。（5）进一步完善生态补偿的收费制度逐步扩大排污收费的范围，提高排污收费标准，加大收缴力度，加强对有关部门行政不作为的监督。积极探索生态补偿收费的实践，制定严格的征收标准，实行收支两条线管理，征收的生态补偿费应该专款专用，用于生态恢复和补偿。

四、结语

建立森林生态效益补偿机制是一个新的课题，是我国改善生态环境建设、解决生态建设资金的根本途径，虽然国家已经开始试点，但仍有许多问题有待于进一步深入研究，如生态效益价值评估，同时借鉴林业发展国家的做法和经验，努力促进我国森林生态效益补偿机制的建立。而我国财力有限，区域经济发展不平衡，对本文中提出的对策建议，在不同地区具有相应的选择性，有必要引起地区政府重视，林业部门要主动介入积极探索。

参考文献

[1] 徐信俭等.关于建立森林生态效益补偿基金的思考[J].林业经济，2000（4）.

[2] 吴水荣，马天乐，赵伟，等.森林生态效益补偿制度进展与经济分析[J].林业经济，2001（4）.

[3] 陈钦等.建立我国森林生态效益补偿制度的条件分析[J].林业财务与会计，2001（7）.

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【关键词】土地征收补偿范围间接损失土地承包权社会保障

征收补偿的范围是征收补偿制度的基本构成要素之一，也是征收制度中各种补偿原则的落实和具体化。征收补偿范围主要解决的是应对哪些方面的财产损害进行补偿的问题。

一、我国土地征收补偿范围存在的问题分析

根据我国《土地管理法》的规定，征收耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费和青苗补偿费；征收其他土地如林地、草地、水域、建设用地等，也应当给予补偿。土地补偿费。它是因国家征收土地对土地所有者和土地使用者对土地的投入和收益造成损失的补偿，补偿的对象是集体组织丧失的土地所有权。安置补助费是为了安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活所给予的补助费用。安置补助费主要用于征收土地后农业人口的安置，因此，谁负责农业人口的安置，安置补助费就应该归谁。地上附着物的补偿费包括地上地下的各种建筑物、构筑物如房屋、地土地下管线等设施的拆迁和恢复费用，及被征收土地上林木的补偿或砍伐费等，其具体标准由各省、自治区、直辖市规定。地上物的补偿费是补偿被征收土地上附着物的直接损失。青苗补偿费是对被征收土地上处于生长阶段的青苗被毁坏后给与未能获得可预期收益的补偿。这种补偿也是农民在征地中的直接损失。

根据上述分析，土地补偿费、地上物的补偿费和青苗补偿费都是对土地征收的直接损失进行补偿，安置补偿费是对农民基于土地所产生的稳定的收益之损失补偿，体现了对农民生存保障的考虑。但是，我国这种补偿范围立法规定，无论是与外国征收补偿立法比较，还是从我国征收补偿制度的实践来看，都是值得仔细斟酌的。我们认为，我国征收补偿制度之立法，基于农村土地制度的现状，从不同角度进行分析，存在以下三个方面的问题：

第一、从被征收土地上存在的权利体系角度考察，可以发现我国征收补偿的权利损失仅限于土地所有权，根本就没有对农民享有的土地承包权等土地他项权利之损失给予补偿。然而，土地承包权却是农民对土地享有的最主要的权利，因为集体所有的土地实际上是不可能进行分割的，而在实质意义上由农民享有和处分所有权，所以，农民享有的土地所有权实际上一个虚有权，只有土地承包权对于农民而言才有实际意义。土地经营的目的是取得收益，土地承包经营权的实质是农民对其承包的土地的收益权。长期稳定的土地承包经营权获取的应是长期稳定的经济收益，包括直接耕作的长期收益和土地经营权流转的收益(转包费、租金、转让费)。承包土地的农民正是靠对所承包的土地的使用和经营取得收益而维系生存的。由此可知，长期稳定的土地承包经营权有其长期经济价值，是承包土地农民的重要财产权。但在目前的现实中，这种权利遭受征收制度侵犯时，国家却恰恰忽视对这个在农民看来具有实质性和决定性意义的权利给与补偿，结果出现一个奇怪的悖论：在征收中不对土地承包权进行补偿，似乎认为土地承包权是一个无关紧要的权利，然而这个土地承包权却是农民生存的根基之所在，国家也因此一再强调它的重要作用且不断强化对他的保护，如以《土地承包法》的出台来专门保障这种权利的实现。所以，当承包的土地被国家征用后，农民失去了对土地的承包经营权，失去了经营土地的长期的收益来源，国家应当给予失地农民充分合理的补偿。如果农民得不到合理补偿，则极易陷入生活无依靠的困境。

第二、从被征收土地的财产损害角度分析，征收补偿范围基本上只限于被征收人的直接损失，对被征收人的间接损失如残余土地补偿、工事费用补偿、移迁费补偿等等，则根本就没有考虑，这是我国征收补偿制度上一个明显的立法漏洞。即使是已经规定的关于直接损失的相关补偿费用，由于补偿标准过低，按照土地原用途进行计算而不是采用土地的市场价值进行计算补偿费，根本不可能对被征收人的直接损失实现全部补偿和全面补偿，只能达到一个部分补偿的效果。并且，在实际操作中，政府往往还极力地限制征收补偿的范围，加上补偿费的分配过程中的各种问题存在，使得被征收人能够获得的征收补偿费就更少。

第三、从土地上所承载的功能角度分析，我国农村土地上不仅是农民的生活来源和收益来源，更是我国农民的社会保障基础。因为我国农民在目前没有被纳入国家的社会保障体系，不能像城市人口一样获得失业救济金、最低生活保障、基本医疗保障和养老保障等社会保障制度的救济，生活在农村的农民的社会保障基础，全部依靠在其享有权利的土地之上。现行征收补偿范围中的安置补偿费，实际上是按照城市的失业模式而采取的劳动力货币安置方案，但是对于社会保障中的基本医疗保障和养老保障却没有给与考虑，而这恰恰是农民所最关注的两个方面的保障问题，农民的养老问题和医疗问题一直是三农问题中的焦点和难点所在。可见，在征收补偿范围上，我国立法缺乏从功能角度的考虑，对农民土地上的社会保障功能之补偿极不全面。因此，从土地承载的功能角度，征地补偿需要把农民的社会保障利益纳入补偿范围。与西方国家征地补偿范围不涉及社保利益补偿问题相比较，这是我国征地补偿制度中比较特殊的地方。因为西方国家社会保障制度健全，土地不需要承载社保功能，但由于我国农村社会保障机制没有建立起来，因此，农村集体土地对于农民而言，不仅有收益功能而且还有社保功能。

二、完善我国征收补偿范围的立法对策

我国现行的土地征收制度在市场经济条件下，却仍然采用计划经济条件下的低补偿标准和很窄的补偿范围，这种征收补偿范围和标准都已经不能适应经济发展的需要，需要按照市场经济的要求进行全面的变革。根据上文指出的三方面问题，从相应角度来完善我国征收补偿范围的立法规定。

（一）把农民的土地承包经营权纳入征收补偿范围

土地承包经营权的实质是农民对其承包的土地的收益权，因为农民种植和经营土地的目的是取得土地收益。长期稳定的土地承包经营权获取的是长期稳定的经济收益，包括直接耕作的长期收益和土地经营权流转的收益(转包费、租金、转让费)。承包土地的农民正是靠对所承包的土地的使用和经营取得收益而维系生存的。由此可知，长期稳定的土地承包经营权有其长期经济价值，是承包土地农民的重要财产权。因此，从土地上财产权利体系角度而言，当国家征收农民承包经营的土地时，实际上发生了既直接征得了发包方的土地所有权又直接征得了承包方的土地经营权两个法律后果。显然，政府征用农民承包的土地，在直接向农村集体经济组织支付对所有权的土地补偿费的同时，亦应直接向农民支付对承包经营权的土地补偿费。然而，很多地区的实际情况是，政府仅把土地补偿费支付给了农村集体经济组织，农民承包者并未得到应得的土地补偿。征收土地承包经营权给予的补偿难以落实的理由在于，我国至今延用的只对农村土地所有者——农村集体经济组织进行土地补偿，不对土地承包经营者——农民进行土地补偿的计划经济的征地补偿制度。实际上，在实行农村土地承包以后，土地承包经营权的权利属性显现，使得被承包的土地出现了作为所有者的农村集体经济组织和作为承包经营者的农民两个权利主体；土地承包经营权的价值属性，使得土地所有权的价值和土地经营权的价值亦对应着作为土地所有者的农村集体经济组织和作为承包经营者的农民两个主体。此时，国家征用土地的受偿主体已经不是农村集体经济组织独家，而是同时包括被征地的农民承包者，支付的土地补偿费已经不单是对集体土地所有者土地所有权的补偿，还应包括对土地承包经营者的土地承包经营权的补偿。

我国关于征地补偿制度的立法规定与其他现行法律的一些条文规范是存在矛盾和冲突的。现行的征地补偿法律制度主要体现在《土地管理法》和《土地管理法实施条例》中，这些专门规定对于农民土地被征收时其土地承包经营权如何受到法律保护，如何对农民的土地承包经营权直接进行补偿并未做出规定。但《农村土地承包法》和《农业法》都明确要求对农民的承包土地给与补偿，如《农村土地承包法》第16条规定了“承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿”，《农业法》也有相似规定。但问题是，在《农业法》、《农村土地承包法》通过或修改以后，《土地管理法》和《土地管理法实施条例》并未进行同口径修订，没有规定土地承包权被一并征收时应给与补偿和明确相应的补偿标准，由此形成土地承包权补偿方面的法律冲突。这些冲突使已经生效的《农业法》、《农村土地承包法》关于征地补偿的规定成为一纸具文。

为保护被征地农民的合法权益，迫切需要改革现行的征地补偿制度。第一，要明确土地承包经营权作为农民的财产权在法律上的地位，确立对农民集体所有的土地所有权和农民的土地承包经营权同时进行补偿的并行补偿机制。其次，确立被征地农民基于土地承包经营权而享有依法取得土地补偿费的受偿主体地位，由有关部门直接对被征地农民予以征地补偿登记，对农民直接支付土地补偿费，而不是由农村集体经济组织转交或在农村集体经济组织和农民之间分配。

2、应该把土地上的农民社会保障利益纳入补偿范围

现阶段农村居民应对生存风险的基本方式是家庭成员之间的互助。制度化的社会保障如养老、医疗保障及社会救助，在农村社会保障中只占极小的比重。家庭保障作为一种古老的保障模式，是通过家庭成员及其亲属之间的物质互助和情感、精神层面的交流而实现的。传统上作为家庭保障的物质基础的土地。仍然是现阶段农村家庭保障的重要的物质或资金来源之一。实行以来，农村居民以家庭为单位承包一定数量的土地，由家庭中有劳动能力的成员经营，取得的收成或收入成为家庭成员的基本生活来源和应对生存风险(年迈、疾病、灾害等)的物质来源。在国家征收他们的土地后，他们基本上就丧失了社会保障的基础，因为现在农民所获得的征收补偿费，在不断上涨的社会物价与消费面前，是很难保证他们能够获得一个基本稳定的生活状态的，特别是在子女的教育费用及医疗费用不端攀升的情况下，靠这些征收补偿费来保持目前的生活水平都是问题，何况谈失地后的社会保障问题。因此，从这个角度而言，国家在征收土地过程中，有必要解决他们的社会保障问题，以求保证失地农民在遇到风险时有最基本的继续生存条件。这应当是国家在征收补偿中更应该考虑的问题。

另外，从社会学角度而言，在国家实施征收土地行为前，农民和农村在生活逻辑上，实际上处于一种农耕社会的生活模式，但在征地后，农民直接面对的高度发达的现代化的工业社会，他们将要适应的是市场经济体制下的社会运作方式和生活模式，这是一种与其祖祖辈辈所生存的农耕社会完全不同的生活模式，他们在这种突如其来的生活模式的巨变中，有一个较长的适应过程。当农民在这个转变过程中不能很好地适应社会体制的转换时，他们会怀念或者试图退回到以前旧体制的生活模式中，但旧体制在征地过程中已经被破坏了，被征地的农民就会出现在新旧体制中都不能很好适应社会的情形，从而形成在“两个体制”中都不沾边的边缘群体。我们认为，解决被征地农民的社会保障问题，就是解决他们努力去适应新的市场经济运行体制的问题，因为社会保障机制为农民适应市场逻辑过程中提供了坚实的后盾，使他们没有后顾之忧了，也就是解决了征地农民的行动空间与“退路”问题。另外，从社会结构层面来看，把征地农民纳入社会保障系统，是把他们重新组织到社会经济结构当中来的重要举措。征地农民在土地被征收后，由于没有了土地，实际上他们已经脱离了原来的农业社会结构，但是他们又没有获得像城市人口一样的地位，即没有社会保障、也没有最低失业救济金。实际上，失地农民此时已经被强制性的抛在了社会经济结构之外，既不能继续保留在传统的农村社会经济结构中，也不能被新的市场经济结构所认可和容纳，处于极端不利的夹缝之中。这正如有的农民所说的：“论身份，我们是农民但没有地种；论生活，我们像城里人但没有社保。”因此，对失地农民实行身份转换——“农转非”，再把他们纳入城市社会保障体系范围，是对农民进行再结构化，使之融入新的社会经济结构的做法。同时，也是把他们所处的社会运行逻辑，从前工业社会逻辑转向工业社会或后工业社会运行逻辑的有力措施，使之更好地适应新的社会体制、社会经济结构的要求，融入新的生活共同体。

因此，根据劳动体制改革的现状与经验，取消劳动力安置补助费，而直接设立农民社会统筹保险基金，并在土地补偿费中留出一定数额直接转为被征地农民的社会统筹保险的做法，无疑是使失地农民生活的更好的一种策略，也是避免他们被沦为在社会转型时期不能被社会体制和经济结构所接纳的弱势群体。

3、应把被征收人的间接损失纳入征收补偿范围

间接损失与直接损失的区分标准有两种学说，一种借助因果关系的观念区分二者，认为“着眼于损害之引发，谓损害事故直接引发之损害为直接损害，非直接引发而系因其他媒介因素之介人所引发之损害则为间接损害。另一种以行为结果的时间性关联为判断标准，认为“着眼于损害之标的，谓损害事故直接所损及之标的，其损害即直接损害；其他之损害，则为间接损害。在征收所造成的损害问题上，一般而言是采用的后一种标准，即征收行为给被征收人带来的直接财产损害是直接损失，如土地所有权或使用权的丧失以及土地上的附着物损失补偿等；而征收给被征收人带来的间接损失补偿包括残地损失补偿、工事费用补偿、移迁费补偿、营业损失与租金损失补偿等。我国目前的征收补偿制度范围仅限于补偿直接损失是不妥的，我们认为，征收制度的补偿范围，不仅应包括直接损失补偿，也应包括间接损失的补偿。

关于我国征地中形成的间接损失的补偿项目之规定，可以参照日本土地征收法和我国台湾地区的相关规定。一般而言，以下几项内容是比较重要的间接损失补偿项目，残地损失补偿、工事费用补偿、移迁费补偿、营业损失与租金损失补偿等，国家应当考虑给与补偿。（1）残地损失补偿。残地损失是指由于土地征收而给被征收地块之外的残留地所造成的间接损失，是易被忽视的一项重要补偿内容。土地征收给残留地造成损害极为常见，如征收导致土地分割，形成不经济的土地规模，造成土地利用效率的损失；另外，被征收土地的新用途也可能降低残留土地的生产力，比如噪音污染等都可能降低农作物的产量及额外增加农地投入成本。（2）工事费用补偿。在征收土地后形成残地状态的，国家还应该给与工事费用方面的补偿，以使被征收人的财产能够恢复到基本适用的状态。工事费用补偿是指因收用属于同一土地所有人的一整块土地的一部分致使残余地须为通路或挖沟渠、修建墙垣等工作物时所需费用的补偿。(3)移迁费补偿，包括建筑物和动产的迁移费补偿等。（4）营业损失与租金损失补偿。（5）对于被征收人的其他间接损失的补偿，立法者也应考虑给与补偿，如暂时居住费用补偿与生活再建补偿等等。只有国家对被征收人的直接损失与间接损失都给与补偿，才能把失地农民的损失降到最低，其补偿范围才合情合理。

三、结语

征收补偿范围的大小决定着征收补偿制度的广度，也体现着对失地农民的损失补偿到何种程度。我国现行的征收补偿制度，无论是从土地权利体系，还是从土地的相关损失及土地的功能角度来分析，都有征收补偿范围的现行立法不能涵盖并给与补偿的地方。我们应从这三个方面来完善我国土地征收补偿范围方面的立法，以尽可能地弥补失地农民在征地过程中的损失。

注释与参考文献

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李友梅．制度变迁的实践逻辑——改革以来中国城市化进程研究［M］．桂林：广西师范大学出版社，2004，108．

篇8

土地承包经营权的抵押权属于担保物权的范畴，同时，又是土地的他项权利的一种，是设立于土地的使用权之上的权利负担，其具有担保物权和土地的他项权利的双重性质，故农村土地承包经营权的抵押关系不仅要适用担保法的调整，还要适用《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《农村土地承包法》等有关土地资源法律的调整。然而，现行的土地承包经营权抵押制度仍处于雏形发展阶段，许多的规定散见于上述法律之中，存在许多不科学、不完善、矛盾之处，且可操作性差，影响了其功效的发挥。本论文试就土地承包经营权担保中的若干问题进行探讨，以期对将来完善农村土地的承包经营权抵押立法及实践操作有所禆益。

二、家庭承包取得的的土地承包经营权可抵押性

中国对集体土地使用权抵押采取严格限制的态度，根据《担保法》，仅允许“四荒”土地使用权可以抵押，对耕地、宅基地、自留地、自留山等集体土地使用权则不允许抵押[②]，同时中国实行的农村土地承包经营制度，并采取家庭承包的方式[③]，这样就把家庭承包取得的土地承包经营权排除在可抵押的财产范围之外。笔者认为，应允许家庭承包取得的土地承包经营权抵押，而不应禁止。

1、家庭承包取得的土地承包经营权允许抵押的理论基础

反对家庭承包取得的土地承包经营权抵押的主要理由就是中国目前尚未建立农民的社会保障体系，而土地实际上给农民提供了一种特殊的社会保障，如果允许农民用土地承包经营权进行抵押，则有债权到期后，抵押人无力履行债务，实现抵押权时，而有使农民“失去”土地之虞，亦即使农民失去基本的生存条件。其实，允许农民将家庭承包的土地承包经营权抵押，这与保护耕地、保障农民的基本生存条件并不矛盾，在实理抵押权时，并不必然导致耕地流失和农民丧失基本生存条件的结果。因为中国对土地实行用途管制制度[④]，实现抵押权时，土地承包经营权的受让人不得改变土地的用途和属性。同时也可以对抵押人及其所在集体农民的利益予以适当的保护，如立法时可以规定在抵押人丧失土地的承包经营权后，享有耕地的优先承租权[⑤]，并对实现抵押权时土地承包经营权受让人的主体资格进行必要的限制，防止无能力及无心从事农地经营的人浪费土地资源和利用炒卖手段渔利，这样可以达到保护耕地和保障农民基本生存条件的目的。

同时我们应该看到，中国加入WTO后，正在快速地向真正的市场经济过渡，加速了与世界普遍的经济规则接轨，而目前实行的家庭承包制度，将土地按人口均分，好坏远近搭配，造成承包经营的土地过于零散，阻碍了土地利用效率的提高，易造成土地资源的浪费，难以形成规模进行经营，农产品成本居高不下，缺乏市场竞争能力。另一方面，《土地承包法》的颁布后，稳定了土地的承包经营权关系，刺激了农民对土地投资的热情，但在农村，承包经营的土地在农民所拥有的财产里，占有相当大的比例，如果不允许其抵押，其财产的价值得不到充分的发挥，又无法找到其他合适的财产向金融机构抵押获得融资，难以筹措足够的资金投入承包经营的土地用于发展农业生产，使农业生产长期在低水平和简单的生产结构中徘徊，资源没能得到很好的利用。如果允许农民家庭承包的土地承包经营权进行抵押融资，则使农村土地的流转加速，有助于土地向种田能手集中，促进农村土地和劳动力两大生产要素得到更为合理的配置，扩大农业经济的规模和产业结构的调整，提高农业的生产力水平，也有利于农业在世界的农贸市场上发挥比较优势。

另外，随着中国城镇化建设进程的加速，在今后的几十年时间里，农村人口将因此离开土地、离开农村。在沿海商业发达的地区，农民另有谋生的途径的，往往没有足够的精力从事农业生产，但还要承担土地的税费，并要保证土地不能荒废，雇请他人维持土地的生产能力，实际上土地已成为一种负担，如果允许家庭承包的土地承包经营权抵押，可以促使部分农民摆脱土地的束缚，增加了转营其他行业的机会，使这部分人口彻底的离乡弃土，间接上也使农民的土地保障转为现金的保障。

可见允许家庭承包的土地承包经营权抵押，这是中国现代化进程现实的需要。

2、家庭承包取得的土地承包经营权允许抵押的法律依据

依《土地管理法》第2条3款规定：“土地使用权可以依法转让”。这就在法律上确认了含集体土地使用权在内的土地使用权可以依法流通转让。这里所指的集体土地使用权，同时也自然包含通过家庭承包经营而取得的土地使用权[⑥]，该法虽没有明确家庭承包经营的土地使用权可以抵押，但“可以依法转让”则蕴含有对承包经营土地的处分权，而抵押同转让、出租一样均属于处分的范畴。赋予农村土地承包经营者对土地的处分权，则是承包经营权物权化的必然结果[⑦].

首部规定土地承包经营权抵押的是《农村土地承包法》。但该法明确规定可以抵押的土地承包经营权为通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的[⑧]，至于通过家庭承包方式取得的土地承包经营权，该法第32条规定：“可以依法采取转包、出租、互换、转让或其他方式流转”。流转方式里并没有明确规定土地承包经营权可以抵押，那么是否意味着禁止家庭承包取得的土地承包经营权抵押呢？其实不然。首先从民法理论层面考虑，既然法律没有禁止，只要不违反公序良俗、损害公共利益，应是允许的；其次从实践操作上看，法律既然允许通过家庭承包取得的土地承包经营权可以转让，而实现抵押权的方式也就是通过拍卖、变卖等方式，将土地的承包经营权转让，并就处分的价款优先受偿，因此，允许家庭承包取得的土地承包经营权抵押，并不违背立法的本意，也没有超过法律规定的允许流转方式的范围。当然，因转让承包经营权要经发包方同意，而抵押则蕴含转让的风险，也应经发包方同意方可进行。

如前所述，家庭承包经营的土地零散，银行允许这部分土地的承包经营权进行抵押，势必造成农民承担的抵押成本的提高及银行本身金融风险的增大，而且通过家庭承包经营的土地多为耕地，其种植的作物，都有一定的周期性，而抵押权实现时往往耗时过长，这样容易造成耕地抛荒的后果，立法时应对实现抵押权耗时的技术问题做出规定。同时，银行可以通过建立土地承包经营权的风险评价机制，对允许抵押的土地承包经营权实行一定的限制，如规定接受抵押的连片土地的最小面积，最低剩余年限等措施防范金融风险，而不应在立法上予以禁止。

三、土地承包经营权的消灭与抵押的冲突

土地承包经营权的消灭，是指出现某种法律事实时，土地的承包经营者失去对承包土地的经营权，在此情形下，若土地的经营权已设定抵押，就会产生承包经营权的消灭与土地承包经营权抵押的冲突。因土地承包经营权消灭的原因各异，其对抵押权的影响亦有所不同。

1、国家因公益目的征收承包经营的土地

在因公共利益的目的，建设需要占用农地的，经国家土地行政管理部门批准，将农用地转为建设用地的情况下，原集体土地使用权归于消灭，因此，设定于该权利之上的承包经营权的抵押权亦随之消灭。抵押权作为物权的追及力在此不能发挥效力，因国家不能成为抵押人，这与一般抵押中抵押物转让时抵押权的物上追及力是不同的。同时，这种情况下，抵押人并无过错，故作为抵押人的土地承包人不承担赔偿责任。显然，这对抵押权人而言是显失公平的。《担保法》并没有规定这种情况下抵押权人权利救济的方式，仅最高人民法院的司法解释对此作出了规定，在抵押物灭失、毁损或被征用的情况下，抵押权人可就该抵押物的保险金、赔偿金或补偿金优先受偿[⑨].此即为抵押权的物上代位性。法律构成上，抵押权的物上代位性并非直接存在于金钱等赔偿物上，而是存于抵押人所具有的请求权上[⑩].故抵押权人有权在担保债权的范围内，就土地征收的补偿金优先受偿，这种物上代位具有法定债权的性质，因抵押权之登记而具有公信力，征地机关非经抵押权人同意，不得将属于抵押人所有的补偿金交付与抵押人，或应为抵押人提存，并通知抵押权人。如果被担保的债权已届清偿期，抵押权人可以直接向征地机关请求给付，未届清偿期，可以向法院请求将补偿金予以保全。

根据《土地管理法》规定，国家因建设需要征收农地的情形下，按土地的原用途给予补偿，其补偿费含土地补偿费、安置补助费及地上附着物、青苗补偿费。由于土地补偿费归农村集体经济组织所有，而安置补助费作为安置人员的专项费用支出[11]，是提供给失地之后农民的生活保障，对这两部分补偿金，抵押权人无权优先受偿。只有地上附着物及青苗补助费归土地的原承包经营者所有，也就是说抵押权人仅能就归抵押人所有的青苗、地上附着物的补偿费优先受偿，行使物上代位权。在国家提高征收土地的补偿标准情况下，归属于土地承包经营者所有的补偿金，抵押权人亦有权在担保债权的范围内，获得优先受偿。

2、发包方收回承包经营的土地

依中国现行的法律，发包方有权在下列两种情况下依法收回承包经营的土地：承包经营耕地的单位或个人连续2年弃耕抛荒[12]和承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的[13].此时，若承包经营的土地上已设定了抵押权，因抵押权依附于承包经营权，作为主权利的权利消灭时，设置于其上的抵押权是否随之消灭？土地承包经营权的抵押权登记效力能否对抗承包经营权的收回？笔者认为，现行的法律规定，限制了土地承包经营权抵押的独立性，使抵押担保的功能降低，交易安全难以保障。若土地的承包经营权被收回而导致抵押权的消灭，抵押权人得不到任何的救济，明显有违诚信之原则，不利于抵押权的保护，故不应认为抵押权消灭。首先在土地的承包经营期内收回承包经营权是一种民事行为，是土地的所有人或法定的使用权人解除承包合同的合同行为，而抵押权是物权行为，根据物权优于债权的原理，抵押权应当优先受偿，故其收回行为不能对抗抵押权人。其次，土地的承包经营权设立抵押并登记后，该抵押即具有公信力，其公信力旨在维护商业信誉及维护抵押权人的交易安全，可对抗任何的第三人，一旦发生违反公信力的行为时，该行为的效力不能对抗具有公信力的抵押行为的效力。基于上述的效力，发生土地承包经营权收回的情形时，抵押权人可以主张经登记的效力，排斥未登记权利的主张和其他债权，并优于其他的权利受偿。

在出现上述土地承包经营权因惩罚性收回或者承包方因身份的转变，不再具备承包资格而收回的情形下，此时土地的承包经营权已被收回，而附于其上的抵押权如何实现呢？笔者认为，有以下途径可供选择：一是土地所有权人或者法定的使用权人（即原发包方）可对该土地再次进行发包，其所得的承包费应优先偿还抵押权人的债权，如果发包的年限长于原剩余的年限，抵押权人可按剩余年限的比例受偿。这样处理并不损害发包方的利益，因其已从前一次的发包中获得相应的承包费；二是抵押权人可以请求法院对土地剩余年限内的承包经营权进行拍卖或变卖，从拍卖或变卖所得的价金中优先受偿；三是抵押权人可以放弃行使抵押权而直接要求原抵押人承担赔偿责任。

四、土地承包经营权抵押与其附着物抵押关系

由于中国未建立地上权制度，土地的承包经营权押与地上附着物抵押关系只能借鉴参考房地产抵押制度。《担保法》第36条规定：“以依法取得的国有土地使用权抵押的，该房屋占用范围内的国有土地使用权同时抵押，经出让方式取得的国有土地使用权抵押的，应当将抵押时该国有土地上的房屋同时抵押。”那么以承包经营取得的土地使用权抵押时，是否意味着应当将地上附着物（如林木）同时抵押？另地上附着物抵押时，其土地的使用权是否必须同时抵押[14]？地上附着物的所有权人和土地的承包经营权人为充分发挥其不动产抵押的担保效益和融资功能，在与抵押权人协商合意将附着物所有权、土地的使用权分别设立抵押，对此情形，法律上是否有不可逾越的障碍？

笔者认为，只要符合法律规定抵押的形式要件，以承包经营获得的土地使用权与地上附着物所有权分别抵押，为当事人真实意思表示的，均应为有效。理由如下：

首先，在房地产法律关系中，为了维持既存的房屋价值的完整与经济价值，房屋与其所占用的土地在物理上不能分离，但在土地的承包经营场合，附着物并非一定要依附于土地才具有经济价值，承包经营土地的目的是为了在土地上添置林木等附着物，而获得这些林木等附着物的所有权，而林木等附着物的价值恰恰在于其脱离土地之后成为商品之后才具有的。退而言之，即使土地的使用权与未脱离土地的附着物的所有权的归属主体应保持一致，只是意味着土地的使用权与地上附着物的所有权一并转让，在逻辑上并不能说明土地的使用权抵押或附着物的所有权抵押时，也要适用同样的原则，只是在实现抵押权时，为了更好的发挥总体之价值，将土地的使用权与附着物的所有权一并向同一主体转让，抵押权人无权就另一部分抵押变现的价值优先受偿。

其次，中国现行法律并林木等附着物视为土地的附合物或从物，视为土地使用权的一部分（如《森林法》及《森林法实施条例》就将林地使用权与林木的所有权规定为两种独立的林权），而是将两者作为独立的不动产，他们构成相互独立的物权客体。所以用土地的使用权抵押时并不必然导致林木等附着物同时抵押，反之亦然。

再次，承包经营所获得的土地使用权，含有对土地的开发利用的权利，具有资源使用权的特征，承包经营的目的，并不完全是通过在土地上种植林木而获得林木的所有权，有时是通过对土地的资源开发利用而收益，这种情况下，土地的使用权通常并不含有其上已附着的林木等附着物的所有权。另外，土地的承包经营权人并不当然取得经营的土地的附着物的所有权，土地的承包经营者的权利义务是按承包合同设立的，如果合同对承包经营土地上生长的附着物归属作出特别约定的情况下，附着物的所有权的归属应从合同的约定。可见在此两种情形下，土地的使用权与附着物的所有权均归属于不同的主体。

第四，土地承包经营权的年限一般长于附着林木的生长年限，在承包经营期内，一般能轮作二至三次，附着的林木砍伐后，其土地的使用权仍存在，仍可进行下一轮的种植，可见土地的使用权的存在年限与附着物所有权在土地上的存在年限并不一致。

综上所述，中国现行的法律实行土地的所有权与其上所种植的林木附着物所有权相分离、土地所有权与土地使用权分离，一定条件下，土地的使用权与其上附着物所有权也可分离的制度，这与房地产法律规定土地使用权与房屋所有权一体化原则是有区别的。法律应允许承包经营的土地使用权与其上附着物所有权分别设抵，由此土地的承包经营权设立抵押后，亦允许地上新增附着物进行抵押。

由于土地承包经营权的主要价值就是于承包经营土地上耕作或种植的收益，若在已设抵押承包经营权的土地上新增林木等附着物设定抵押的情况下，可能会降低了承包经营土地的价值，则会给土地承包经营权抵押权人的利益造成损害。在此情形下，为避免给抵押权人的利益造成损失，在能证明原抵押的土地因新增附着物抵押而使土地的价值降低的情况下，原抵押权的效力可及于新增附着物变价的一部分，其与降低额相等。

五、设立土地承包经营权抵押期限制度

中国的《担保法》多次提到抵押期间，但并未对“抵押期间”作出规定，这并非是立法的疏漏，而是有意为之的，该法第52条规定“抵押权与债权同时存在，债权消灭的，抵押权也消灭”，可见，中国的物权担保是无抵押期限的。

笔者认为，应允许土地承包经营权抵押合同的当事人约定抵押期限。首先，土地承包经营权的价值在于在承包的土地上耕作、种植并获得收益，随着承包经营剩余年限的减少，其财产的价值可能亦会随之减少，另一方面，土地作为一种资源，其上林木、青苗都具有一定的生长期或收益期，如果抵押权人不及时行使抵押权，使抵押物长期处于不稳定的状态，无法对林木或青苗进行及时的更新，则会对抵押人的财产权益造成损害。其次，《担保法》虽没有明确规定抵押期限，但也没有明文禁止当事人约定抵押期限，同时该法第39条规定，抵押合同允许当事人约定“当事人认为需要约定的其他事项”，这种表述实际上是允许当事人自由设定抵押期限的，根据合同意思自治原则，只要当事人认为这种约定符合其利益，那么只要没有损害社会、他人的权益，应予认可。再次，土地的承包经营权作为一种用益物权，其本身就有期限性，其权利仅能在一定的期限内存续，而抵押权作为设立于其上的担保物权，同样具有一定的期限性，当事人自行约定抵押期限，只是对抵押期限作出限制，这种约定，符合抵押权的本质属性。第四，设立抵押权的期限制度，抵押人可以很清楚地预见到自己承包经营的土地上抵押权的存续期限，使抵押人可以有预期地对抵押的土地合理地安排使用，同时也可以促使抵押权人及进行使抵押权，迅速了结债权、债务关系，有利于抵押的土地的效能的发挥。

由于现行法律并没有建立抵押权的除斥期间制度，抵押期限届满，抵押权人怠于行使权利的，其性质该如何认定？根据合同的意思自治原则，债权人有设定抵押权的自由，亦有抛弃的自由，设定抵押期限，完全可视为一种附期限抛弃抵押权的行为，期限届满，抵押权人怠于行使抵押权，将产生抵押权消灭的法律后果。但是法律应规定当事人约定抵押期限的最短期限和最长期限，即不得短于债务的清偿期，亦不得超过承包经营权的最长年限，否则约定无效，应按法律规定的最长期限计算。

笔者认为，当事人设定抵押期限除应在合同中予以约定外，还应明确记载于抵押权的登记文件上。抵押期限的约定必须经过登记对外公示，才能对外产生效力，如果没有登记，则不能对第三人产生法律效力，仅在当事人之间发生效力。因为抵押权的期限限制与设立抵押权本身一样，都属物权变动的范畴，应以法定的方式对外公示才能产生对抗第三人的法律效力[15].

六、结 论

中国的《农村土地承包法》赋予了土地的承包经营者对土地的经营权享有流转的权利，而抵押则是土地承包经营权流转的主要方式之一。在现阶段，承包经营的土地在农民的财产里，占有相当大的比重，应允许家庭承包取得的土地承包经营权进行抵押，以充分发挥土地的效能，调整农业的产业结构，但应对土地的承包经营权抵押设置必要的限制。

土地的承包经营权在国家征收和发包方依法收的情形下导致消灭。土地的承包经营权设立抵押时，前者的抵押权随之消灭，根据抵押权之物上代位性，其效力将及于国家征收的补偿金上，但并非直接存在于金钱上，而是存于抵押人所具有的请求权上，当然非专属于抵押人所有的补偿金，抵押权人无权受偿；发生后者情形下，根据物权优先于债权的原理，抵押权庆当优先受偿，收回行为不能对抗抵押权人。

土地的承包经营权是一种特殊的物权，在一定条件下，其与地上附着物的所有权是可相分离的，两者为独立不动产物权，分别设立的抵押均应为有效，实现抵押权时，为发挥总体之价值，可将两权向同一主体转让。

土地承包经营权为附期限的物权，其设立的抵押权同样具有存在的期限。由于法律未建立抵押期限制度，如果抵押权人怠于行使抵押权，则使土地的承包经营权长期处于不稳定的状态，造成资源的浪费，应允许当事人自由设定抵押期限，抵押期限届满，将视为抵押权人放弃抵押权，产生抵押权消灭的法律后果。

总之，土地承包经营权抵押制度的不完善，已影响了农村土地总体效能的发挥，亟待日后的立法对上述问题作出明确的规定，以利于实践操作。

参考文献

[①]见2003年8月29日颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》第2条、第16条

[②]见1995年6月30日颁布的《中华人民共和国担保法》第34条第5项、37条第2项

[③]见2003年8月29日颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》第3条

[④]见2004年8月28日颁布的《中华人民共和国土地管理法》第4条

[⑤]刘凯湘、张劲松：《抵押担保若干问题研究》，载《中国民商法律网》，2004年8月27日浏览

[⑥]见2003年8月29日颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》第1条，该条明确赋予承包经营土地农民的土地使用权

[⑦]刘凯湘、张劲松：《抵押担保若干问题研究》，载《中国民商法律网》，2004年8月27日浏览

[⑧]见2003年8月29日颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》第49条

[⑨]见最高人民法院2000年12月8日颁布的《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第80条

[⑩]刘得宽：《民法诸问题与新展望》，中国政法大学出版社，2002年版，P404

[11]见1998年12月27日颁布的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第26条

[12]见2004年8月28日颁布的《中华人民共和国土地管理法》第37条

[13]见2003年8月29日颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》第26条第4款

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关键词：林地；保护；利用；远安县

1引言

林地是森林资源组成重要部分，承载着生态文明建设空间、林业发展空间、保护人类生存空间，是林业事业主体。党的十八届三中全会提出建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，划定生态保护红线，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，改革生态环境保护管理体制。当前生态文明建设主体在林业，已上升到国家政治层面，因此保护森林与林地工作刻不容缓。

2远安县林地资源概述

远安县位于湖北省长江中上游鄂西北，系鄂西山地向江汉平原过渡地带，属三峡库区生态环境治理重点县市之一，也是国家天然林资源保护工程实施县之一，位于北纬30°53′08″～31°22′34″，东经111°14′34″～111°52′41″，地势西北高，东南低。该县以沮河为界，沮河以西为浅切割中低山区，沮河以东为低山丘陵区，沮河沿岸为低山丘陵河谷区。平均海拔500m，海拔在76～1325m之间。境内沮河、漳河、西河三大水系流域，自北向南注入长江，属长江一级支流，气候温和，雨量充沛，四季分明，属亚热带大陆季风气候区，适宜多种植物生长。

2.1林地资源概况

根据2010年全县森林资源清查数据，全县土地总面积174920hm3，森林覆盖率74.38%，活立木总蓄积380万m3，林地总面积138506hm3，占79.1%，其中有林地128556hm3、疏林地8075hm3、灌木林地1213hm3、未成林地358hm3、苗圃地10.2hm3、无立木林地186hm3、宜林地108hm3，全县林地分生态公益林和商品林两种林地类别。

全县纳入补偿生态公益林林地面积60487.2hm3，其中国家生态级公益林20440.5hm3，省级生态公益林17440hm3，县级生态公益林22606.7hm3。

2.2森林林地资源特点

全县林地立地条件好，土地肥沃，酸性为主，地形以山地中山为主，山谷纵横交错，热量适中，雨量充沛，湿度较高，无重大自然灾害，适宜林木生长，森林资源丰富，素有“小林海”之称。森林植被均为天然林次生植被和人工栽培，植物群落为针叶林与阔叶林混交，常绿树与落叶树共生，属亚热带常绿阔叶林地带，常绿和落叶阔叶混交林区，夏绿林向常绿林的过渡地带。以马尾松、杉木、栓皮栎、麻栎、青冈栎、樟、茶等为常见，以天然次生林和人工栽培植被所代替。

林地平均活立木总蓄积为295m3/hm2，森林植被呈现林分质量低，林分呈现针叶林多，阔叶林少。用材林多，经济林少，中幼林多，成熟林少，树种单一林分效益低，森林生态功能脆弱；用材林中，幼林占多数，成熟林少，木材质量及径级逐年下降，林地生产力偏低，优越的立地条件和建设高标准用材林基地的要求不相适应，林地生产潜力未能充分发掘。局部地区自然环境和条件恶劣，部分为石漠化土地，利用改造困难。因地质、气候、地貌等原因，缺水缺土，自然环境和条件恶劣，利用难度大。

2.3林地保护管理情况

（1）远安县实施天保工程以来，全面停止天然林采伐，实行森林限额采伐，森林巡护制度，开展公益林建设（封山育林、人工造林），退耕还林、低产林改造、造林补贴、生态公益林补偿等林业重点工程，强化森林资源保护利用，提高了森林质量。全县依托生态项目以发展柑橘、核桃、茶叶、景观植物等、用材林基地为契机，促进林农曾收，充分挖掘林地生产潜力实现最大产出。

（2）实施生态公益林林地管理，统一规划、科学经营、严格管护巡山，生态公益林区划落界后，不得变更和改变林地用途，确保生态公益林面积不减，极端脆弱林地资源重点保护，供保护和改善生态环境、水土保持用途。

（3）商品林林木、林地实行有偿使用制度，依照国家法律规定，可以出租、出让、转让，作价入股作为合资、合作造林，自主经营原则，但不得将林地改为非林地，需变更林木、林地的所有权或使用权的，依法办理权属变更登记手续。

（4）严格实行林地用途管制，林地主体功能主要用于发展林业和生态建设，严禁将林地改变为非林地。未经批准不得占用，经济发展、工程建设项目使用林地，经林业部门审核同意，依法缴纳森林植被恢复费，次年异地等量恢复森林植被，恢复数年以后，其面积和质量不低于征占用林地以前的水平，确保林地面积稳中有升。

3林地保护利用存在的问题

3.1征占用林地长期存在

人们生活水平提高带来的需求压力，新农村建设、工业化和城镇化扩张带来的发展压力、工矿厂区、低丘缓坡开发、工业进山，道路、旅游等需求量增大。林地既要承担生态需求重任，又要满足经济社会发展用地需求的需要，保护与利用的矛盾比较突出。远安是一个“八山一水一分田”的山区县，耕地资源有限，需要林地承担经济社会发展的供地责任。

3.2林地保护重视不够

林地可持续发展战略地位、生态文明重要性和必要性等认识不足，林地逐年减少，对外来投资者占用林地的管理放任，林地与耕地未放置同等位置，林地植被恢复费征收阻力大，导致违法使用林地时有发生，林地管理难度大，林地保护法律意识淡薄。在处理项目建设和林地的管理问题上，重发展经济，轻保护，给依法管理林地和查处林地案件造成困难和障碍，不办理林地占用手续比较突出。

3.3森林资源经营、管理粗放，生产力低

远安县99.2%以上的森林由集体或个人经营，经营管理粗放，纯林多、混交林少，幼中龄林多、成过熟林少，森林质量不高，效益较低，森林质量差，林种结构不合理，森林资源增长缓慢，森林火灾、森林病虫害威胁严重，局部森林生态功能薄弱。

3.4林地保护利用缺乏统一的规划管理

林业部门管理林地的努力和意识在不断增强，但林地征占用管理主体为林业部门，已编制林地保护利用规划，林地管理无法做到统筹规划、科学管理，定量控制、定额管理。随着地方经济快速发展、生态建设的不断推进，如何加强依法保护和合理利用林地资源，已成为林业部门一项十分紧迫的任务。因此，林地保护利用规划应得到落实，再细化到山头和并依法管理林地，保障林业的可持续发展和生态安全，实现生态、社会、经济效益的有机统一。

3.5林地增加受限

林地需求量大，但可开发林地潜力受限，破坏容易恢复难，新增造林地转化为林地面积较少，其它长期弃耕撂荒的土地和山区农户外迁后的宅基地及周围自留地、部分工厂外迁留下的废弃土地、矿区植被恢复等可转化为林地，可增加森林植被恢复力度，可以保证林地征占用动态平衡，并实现林地稳中有升、持续增加的目标，但植被恢复投资较少，见效慢。

3.6林地产权管理体制不发达

实施森林分类经营困难，林木、林地使用权流转不规范。随着市场经济的不断发展，林业作为第一产业，林木、林地等作为生产要素进入市场是大势所趋。全县林地以集体所有为主，森林资源培育管理的开发利用没有摆脱体制的束缚，集体林区的“责任山”“自留山”分散经营，加上市场经济体系不健全，管理体制和投资机制不完善，产业化程度不高，带动山区奔康致富的牵引力不强，给实施森林分类经营带来了较大的困难。

3.7林业投入资金覆盖面不够

林地保护利用工作是一项牵涉面广、工程量大，森林资源培育生产周期长、见效慢、经济收益低，经营生态林补偿标准较低，必须投入大量的人力、物力和财力。因此给经营者投资林业、保护林地的积极性不高，林地保护利用效果欠佳。

4对策与措施

4.1加大宣传力度，提高社会认知度

要充分利用各种媒体，进行宣传，提高全社会对林地保护的重要性和必要性的认识，增强全民的林地忧患意识和保护意识，做到依法按规划使用林地，依法治地。要认识到良好的生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉，关系到人民群众的幸福指数，实现生态惠民、绿色惠民，让森林进城，为身边增绿，建美丽乡村等森林建设活动蓬勃展开，使绿色更加贴近人们的生产和生活。

4.2完善和强化林地保护管理法规

建立健全林地保护管理的法律法规体系，严格执法，使林地管理工作做到有章可循，有法可依，违法必究。要加强林业部门的自身建设，建立起一支高素质执法队伍，落实各级监管经费，在现有林地管理机构基础上，整合优化基层林业管理站、林业行政执法机构等机构和队伍建设。

4.3加强林地林权管理

加快推进森林、林木和林地使用权的流转。鼓励各种社会主体多种等形式参与流转，自主经营。利用计算机技术与“3S”技术，完善林地地籍管理制度，并对林地利用进行动态监测，及时、准确地掌握林地利用动态变化及规划实施情况，以数字影像信息为主要技术手段，建立林地保护利用管理与动态监测为主要内容，为政府决策提供便捷、有效的服务，接受社会对规划实施情况的监督。

4.4实行林地功能分区，推进林业分类经营管理

依托林业工程建设，着重构建完善的林业生态体系和发达的产业体系，对森林资源培育实行统一规划、分类指导、重点突出、分区实施。实施公益林和商品林分类经营改革，提高公益林生态效益补偿标准，管好公益林，放活商品林。优化布局 统筹兼顾，根据自然、社会、经济条件和人口、资源、环境关系的空间差异性，林地功能相适应的差别化林地管理，采取分类管理、分区施策、分等保护，分级利用等措施，发挥森林多功能效益，满足经济社会发展多品种需求。

4.5利用科技推动林地资源管理

依靠科技提高森林与林地资源和环境监测管理水平，加快林业科技进步，提高技术创新，利用现代化科技向林业的全面渗透，用现代科技装备林业，提高科技含

量，用现代科学方法管理林业，促进林地的可持续发展。实现信息化管理，加强和完善森林资源定期调查动态监测网络，整合各类林业工程、一二类清查，构建林业资源与工程项目一张图，建林地资源数据库和信息管理系统，统一管理林地数据。加强林地档案管理，建立林地地籍档案。运用“3S”技术实施年度林地更新、监管、查阅，全面掌握林地变化状况。

4.6实行林地总量控制

健全制度，节约集约，划定森林和林地保护红线，建立自然资源资产产权制度和用途管制制度，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，限制经营性项目使用林地，引导工程建设项目节约集约使用林地，严管肆意占用林地。保障异地造林恢复森林植被资金投入，确保使用林地总量不突破，同时，挖掘潜力 确保增长。加强林地用途管制，实行森林分类经营，分类确定管理体制，打击违法占用、擅自变更、改变林地的用途。

4.7落实林地保护利用目标考核责任制

政府主要负责人是林地保护利用第一责任人，要把规划确定的森林保有量作为森林资源保护和发展目标责任制考核的重要内容，把全面保护林地、节约集约用地作为经济社会发展评价的重要因素，划定的生态红线，限制盲目开发利用的“高压线”，维护生态平衡的“安全线”，建设生态文明的“目标线”，实现永续发展的“保障线”。 并将其作为干部政绩考核。

4.8发挥公共财政在生态建设方面的引导作用

加强政策引导，依靠林业项目建设，推动生态建设的工程化运作，拓宽林地保护利用投入渠道，运用市场化运作机制，拓展多元化投融资渠道，吸纳商品林建设发展资金，推动林业产业发展的社会化运作，增加林业项目投入，实施生态体系建设工程，加速生态修复与造林绿化进程，提高林地生产率和森林质量。巩固和实施现有的林业生态工程，同时申报和争取一批生态治理与保护工程。

参考文献：

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创新自然资产管理制度。健全林业自然资源资产产权制度和用途管制制度，是加快生态文明制度建设的基础。一是资产登记造册。山、水、林、田、湖是一个生命共同体，必须对各类自然生态空间进行统一的用途管制，为此，需摸清家底、确权登记。可充分利用好现有的“十二五”森林资源二类调查结果，在全县建立起以镇（街）为单位的森林资源清单，建立立体三维可视化森林分布图。二是落实管护责任。完善农村林业生态公共绿化资产统一交由当地镇（街）实行常态养护的管理机制，突出镇（街）的主体责任，细化标准，严格考核。三是完善监管体制。明确林业自然资源的“主人”，通过主体利益的驱动，促进林业自然资源监管权和经营权有效发挥。

可构建起县、镇、村三级联动的资源巡查机制、森林火灾监测扑救机制、案件查办机制，实现网络化管理，以巩固林业生态建设成果。

创新资源有偿使用制度。实行资源有偿使用制度，以市场调节为杠杆，向使用自然资源的单位和个人收取自然资源使用费，是合理配置自然资源、实现资源利用效率最大化的必然途径。一是严格生态补偿基金计征基数。从今年1 月1日起，全县生态补偿基金计提标准由45 万元/ 公顷提高到了90万元/公顷，要严格计征基数，确保足额征收。

同时进一步完善《长沙县建立生态补偿机制办法》，坚持使用资源付费和“谁污染环境、谁破坏生态谁付费”的原则，并针对目前占用林业资源的成本过低问题，研究应对措施。二是建立吸引社会资本投入林业生态的市场化机制。在不改变林地集体所有性质、不改变林地用途、不损害农民林地承包经营权益的前提下，鼓励林地承包经营权和林木所有权进行转包、出租、互换、转让、入股、抵押或作为出资、合作条件，科学经营林地，提高森林质量和综合效益。对通过林权流转来发展林下经济的企业、个人给予贴息贷款。通过建立起政府、企业、林业社会组织、民众合作互动的机制，实现林业管理部分职能社会化，吸引更多的社会资本投入到林业中来。

创新林业生态补偿制度。生态补偿作为一种利益平衡机制，是市场经济条件下保护资源环境的重要制度保障。要继续将生态补偿基金用于林业生态项目纳入全县年度财政预算，重点用于生态公益林补偿、植树造林、护林队伍建设、饮用水水源涵养区保护、林业生态修复等五个方面。一是生态公益林补偿。全县已将各级生态公益林每年每公顷补偿提高到450 元且纳入政策保障，推动建立县域间横向未纳入到生态公益林范畴但已到期需砍伐森林的生态补偿制度，建立生态公益林补偿标准与经济发展共同增长的补偿机制，让林农享受到更多的发展红利。二是植树造林。着力推动以三年造绿大行动为重点的“十大绿色工程”，坚持以项目推动工作，将项目资金纳入财政预算。三是村级护林员队伍。除按规定在生态公益林管护经费中提取部分外，要稳定经费投入，建立长效机制，确保生态建设成果不受破坏。四是饮用水水源涵养区保护及补偿。研究建立湿地和荒漠生态系统生态补偿机制。五是林业生态修复。完善林业生态修复制度，用制度保护林业生态环境。

创新生态承载预警制度。重点从严格主体功能区定位和划定林业生态红线上着力。一是严格主体功能区定位。县委、县政府提出“六大功能区”概念，即国家级经济技术开发区(先进制造业区)、高铁和会展经济区、行政中心和中央商务区、临空经济区、两型生态区、现代农业区六个功能区。六大功能区是对区域经济发展分工的科学安排，在功能定位上更加精准，在空间布局上更加到位，在发展目标上更加明确，有利于推动县域经济转型升级，形成强大区域带动力，并使本功能区的生态环境得到更好的保护。二是划定林业生态红线。县委、县政府已在《长沙县实施三年造绿行动方案》中明确提出，到2016 年末，全县要实现有林地面积净增5334 公顷以上，森林覆盖率由48.07% 提升到50% 以上，建成区绿化覆盖率由43.5% 提升到45%（含湿地），人均公共绿地面积由12.7平方米提升至15 平方米，交通道路绿化率达到95%，活立木蓄积量达到390 万立方米的目标。