国有土地上征收和补偿条例范文

导语：如何才能写好一篇国有土地上征收和补偿条例，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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【关键词】：房屋 征收 补偿 安置

1991年国务院第78号令《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称“《拆迁条例》”），2001年国务院第305号令对其做出修改。经两次向社会公开征求意见，2011年1月21日，国务院总理签署国务院第590号令，公布《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称“《征收条例》”），自公布之日起施行，《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。这宣告了“拆迁”的终止，代之以“征收”。这应该是新的《征收条例》与原《拆迁条例》从理念到字面的一个最显著的变化，《征收条例》已看不到任何一个关于“拆迁”的表述。认真研读《征收条例》全文，我们欣喜地看到《征收条例》的进步，但在实际操作发现仍然存在一些问题。

一、《征收条例》的六大进步

1、明确界定公共利益的范围

《征收条例》确立必须以“公共利益”为征收范围。其大前提是必须“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要”，并且对公共利益的六种情形作了具体明确，包括国防和外交的需要；由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要等。此条款的规定有利于将公共利益征收区分于原来的商业开发拆迁，有效地保障房屋所有权人的合法权益。

2、明确征收补偿的基本原则

《征收条例》第三条确定房屋征收补偿应当遵循“决策民主、程序正当、结果公开”的原则，第二十七条规定“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁”。在上述原则的指导下，征收程序必须严格按照确定征收项目、拟定征收补偿方案、征收决定、征收补偿、特别程序五个阶段21个基本步骤（参考重庆市国有土地上房屋征收与补偿工作程序）进行；征收行为必须符合四规划一计划的要求；征收过程要求从房屋权属调查登记结果、征收补偿安置方案、征收决定、分户补偿评估结果、分户补偿情况、补偿决定到审计结果全面公开；作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人先给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。

3、征收主体及实施单位发生变化

《征收条例》第四条规定，“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第五条规定，“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。”由此明确了政府才是征收补偿的主体， 并且要求房屋征收实施单位不得以营利为目的，相当于禁止了开发建设等企业单位直接参与征收拆迁。这有助于保护被征收人的权益，化解原来因开发建设单位作为拆迁主体，为追逐经济利益而引发的各种社会矛盾，对维护社会稳定团结有促进作用。

4、征收程序的公开透明性和监督性加强

征收条例在原《拆迁条例》的基础上，加大了公众参与度，让程序更加公开透明，在程序设置上增加了很多创造性的条款，如：规定征收补偿方案应征求公众意见，征求意见期限不少于30日；因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合条例规定的，应当组织听证会并根据听证会情况修改方案；政府作出征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的（重庆市规定被征收户数100户或征收面积10000平方米以上），应当经政府常务会议讨论决定；审计机关应当加强对征收补偿费用管理和使用情况的监督，并公布审计结果等。

5、征收补偿范围和标准较前扩大和提高

由于暴力拆迁事件的屡次发生，其矛盾焦点大多集中在补偿标准是否公平上，征收补偿标准业已成为社会最为关注的问题。《征收条例》第十九条规定，“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”。而原《拆迁条例》关于货币补偿金额则规定，“具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定”，各省市的规定则各有不同，如重庆市《城市房屋拆迁管理条例》的相关规定是，“房屋拆迁补偿金额不得低于被拆迁房屋同地段同用途新建商品房交易平均价格的百分之七十”。相较之下，新征收条例以市场价格作为补偿标准，更为公平合理，有利于被征收人的基本利益得到保障。而且，在基本的房屋补偿外，还对因征收房屋造成的停产停业损失进行补偿，与原来的《拆迁条例》相比，在补偿范围上有所扩大。

同时，《征收条例》第十八条还规定，“征收个人住宅，被征收人符合住房保障条件的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当优先给予住房保障”。另外，“因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，做出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋”。这些条款充分体现了物权法中征收个人住宅应当保障被征收人居住条件的人本精神。

6、行政强拆被明文取消

《征收条例》第二十八条规定，“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行”。第三十五条特别约定“本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。”由此明确了强拆只能向人民法院申请执行，禁止了原来以政府主导的行政强拆，有利于限制政府的权力无限放大，为公民的合法申诉救济、为社会主义法治建设提供有力保障。

二、实际操作中存在的问题

1、公共利益的认定存在漏洞

征收的前提是必须基于公共利益，《征收条例》中对公共利益作了比较具体的界定。由于规定条款并不能穷尽公共利益的全部范围，就有了最后一条的兜底条款，即“法律、行政法规规定的其他公共利益的需要”。恰恰由于此条款语言的模糊性和可操作性，致使公共利益的认定变得拥有无限可能。由于条例并没有说明最终有权认定公共利益的主体以及认定程序，如果没有相对独立的审查制度来决定公共利益的认定，如果认定机构不受限制滥用权力，那么关于公共利益的约束性条款将沦为摆设。各种非公益性项目将改头换面，打着“公益项目”的旗号进行征收。

2、征收补偿标准的制定存在矛盾

征收工作的核心问题是补偿标准问题，这也是从拆迁时代开始，两个相对主体之间，争议最大、矛盾最突出的问题。目前的征收补偿标准较拆迁时已有大幅提高。但是作为两方争议最大的土地使用权的补偿问题仍未解决。房屋征收的目的表面上是取得房屋所有权，实质是取得国有土地使用权，这是不争的事实。现行的征收补偿政策中明确对被征收人的补偿包括被征收人房屋价值的补偿及搬迁补偿、临时安置补偿和停产停业损失补偿等，对土地使用权的补偿只字未提。但事实上大部分被征收人认为，土地使用权是房屋的附着物，如果政府不来征收，附加了土地价值的房屋，特别是城市中心地段房屋会随着地价上涨价值不断攀升，但政府征收后地产的增值部分价值就被政府或者之后摘牌的地产商侵吞了，这是明显不合理不公平的。这个问题不解决将会严重阻碍征收工作的顺利推进。

3、征收诉讼法律关系存在争议

《征收条例》第二十五条规定，“补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提讼”。而关于征收补偿协议到底是行政合同还是民事合同，法律界人士还存在诸多争论。根据1996年7月24日最高人民法院作出的《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》内容，“拆迁人与被拆迁人因房屋补偿，安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提讼的，人民法院应当作为民事案件受理。”但在《征收条例》取代《拆迁条例》后，《征收条例》对房屋征收补偿法律关系的主体作了新的界定，市、县级人民政府及其房屋征收部门成为一方当事人，房屋征收行为是一个具体行政行为不存在争议，征收补偿协议也实在没理由认定为民事合同。但如果按规定适用行政诉讼程序，在征收主体一方要作为征收补偿协议纠纷的原告时，就会遇到法律障碍，行政诉讼只能是“民告官”，不能 “官告民”，也即行政诉讼的被告只能是行政机关，而不能是公民个人。由此如果被征收人在签订征收补偿协议后出现不搬迁等违约行为，征收部门一方将上诉无门。

三、建议意见

1、完善审查制度，严格征收项目的审批

目前征收项目的审批权限基本集中于政府部门，为确保关于公共利益的认定不流于形式，政府各职能部门应完善审查制度，制定相关的实体程序规定，严格审核项目的公益性，不符合规定的坚决不能审批通过。重点审查是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，保障性安居工程建设和旧城区改建还应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。

2、做好调查研究，制定合理的补偿安置方案

国有土地上房屋征收问题，不只是一个简单的房屋征收补偿的问题，而是涉及到被征收人的安置，关系到被征收人生存发展的问题。在制定征收补偿方案时，应本着公平合理的原则，兼顾政府和被征收人的利益。只有充分尊重被征收人的权利，对其进行妥善安置，确保被征收人的居住条件有改善、生活水平不下降，才符合我们党“以人为本”的执政理念。

3、坚持司法公正，为征收工作保驾护航

《征收条例》在取代《拆迁条例》后，法学界一直存在诸多争议和讨论。希望作为上位法的《征收条例》能不断地完善，而各市、县级人民政府也可以适时制定征收实施细则，通过完善司法救济制度，促进征收中矛盾纠纷的及时解决，推动各地经济建设的健康发展。

终上所述，《征收条例》在原《拆迁条例》的基础上出台，是具有较大进步意义的，虽然对部分难点问题存在一定争议，但是瑕不掩瑜，有待在今后的实践中深入完善。

参考文献：

1、《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院第590号令）。

2、《城市房屋拆迁管理条例》（国务院第305号令）

3、重庆市国有土地上房屋征收与补偿办法》（渝办发【2011】123号）

4、重庆市国有土地上房屋征收与补偿工作程序的指导意见（渝国土房管发【2011】187号）

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随着经济的快速发展、城市人口规模的不断扩张，城市可利用的建设用地日益匮乏。而日新月异的现代化城市建设对土地的需求十分迫切。目前，土地法律制度及国家相关政策，均对城市新增建设用地设定了严格的条件、程序和责任。因而，无论是通过拓展城市规模增加建设用地，还是改变土地类型增加建设用地，在操作层面都存在一定的困难。在这种情况下，有效利用城市原有的建设用地，不失为理性的选择。然而，在城市的发展进程中，特别是1984年国务院《城乡规划条例》、1987年《中华人民共和国土地管理法》实施以来，城市原有的建设用地已经有了合法的用地单位(或个人)，重新进行开发建设存在障碍。实践中，行政机关往往采取国有土地上房屋征收和提前收回国有土地使用权(本文特指为了公共利益的需要提前收回土地的情况)的方法，解决用地紧迫的难题。这一做法固然加快了城市现代化建设的步伐，但同时也引发了一系列社会矛盾。本文拟从两者的概念、实施主体、程序、补偿标准等方面展开分析，以期探求规范该项工作、化解风险的有效路径。

从法律上讲，政府为了公共利益的需要，有两种方式可以达到收回国有土地的目的。《中华人民共和国城市房地产管理法》在制定之初，就设立了两种方式：

一种方式是依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第六条规定：为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。这里的具体办法就是刚刚颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》。该条例第十三条规定：房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。

另一种方式是依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第20条规定：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。”另外提前收回国有土地在《中华人民共和国土地管理法》也有类似规定，其第58条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：(一)为公共利益需要使用土地的；(二)为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；依照前款第(一)项、第(二)项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”但在实践过程中，各级政府多是依据《中华人民共和国土地管理法》的规定，收回国有土地。

提前收回国有土地使用权必然涉及到土地上的房屋，征收国有土地上的房屋，必然涉及到国有土地的收回。那么提前收回国有土地使用权和国有土地上的房屋征收是一个什么样的法律关系呢?

一、国有土地上房屋征收和提前收回国有土地在概念上的异同

国有土地上房屋征收是指为了公共利益需要，由市、县级人民政府依照法律规定的权限和程序，征收国有土地上单位、个人的房屋，并对被征收房屋所有权人给予公平补偿的行为。国有土地上房屋征收的客体是房屋的所有权。

《物权法》第42条明确规定，“能够成为征收对象的只限于集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。根据该条，能够成为征收对象的一定是被征收人拥有所有权的财产，被征收人拥有所有权以外的权利的财产不能成为征收的对象。

国有土地使用权的收回是指当出现某种法定事由时，土地行政主管部门经原批准用地或有批准权的人民政府批准依法收回用地单位和个人使用的国有土地使用权的行政行为。根据《物权法》的规定，国有土地使用权是一种用益物权。提前收回国有土地的客体是土地使用权，而不是所有权。

二、设立两种收回国有土地方式的原因

《土地管理法》、《城市房地产管理法》在设立之初，为何都是公共利益，其目的都是为了取得土地，而设立两种不同的方式呢?

笔者认为首先国有土地上房屋征收主要是针对的房屋，而提前收回国有土地主要的是针对未开发的国有土地、工厂或其他用途的土地等，在上述国有土地上建设不是为了单纯的居住的建筑物和附属设施。其次在数量上，房屋的征收主要是征收涉及到的多数人或者大量的房屋。提前收回国有土地涉及到少数或者个体的单位和个人的国有土地的收回。

三、国有土地上房屋征收和提前收回国有土地在实施主体的异同

《中华人民共和国土地管理法》第58条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。因此提前收回土地使用权实施主体是原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定：市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。因此国有土地上房屋征收的实施主体是县、市人民政府。

四、国有土地上房屋征收和提前收回国有土地在程序上的异同

(一)国有土地上房屋征收的程序

1、房屋征收部门拟定征收补偿方案。

2、社会稳定风险评估。

3、征收补偿费用应当足额到户、专户存储、专款专用。

4、市、县级人民政府作出房屋征收决定，并予以征收公告。

5、对被征收房屋价值评估。

6、签订补偿协议。

7、政府作出补偿决定。

房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的期限内达不成补偿协议，或被征收人房屋所有权人不明确的，市、县人民政府按照征收补偿方案作出补偿决定。

8、申请法院强制执行。

(二)提前收回国有土地的程序

1、立案；

2、调查取证，认定事实；

3、拟订收回方案。土地行政主管部门拟订收回国有土地使用权方案，并将拟收回国有土地使用权事宜通知原土地使用权人，并告之听证的权利。

4、听证。土地使用权人要求听证的，应当在接到收回国有土地使用权通知后的一定期限内向市或者县级人民政府土地行政主管部门提出。土地行政主管部门接到听证申请后，应该按照《国土资源听证规定》中规定的期限内组织听证。

5、报批。土地行政主管部门在组织听证后规定的一定期限内，将所拟订的收回国有土地使用权方案连同听证结果报市或者县级人民政府审批。

6、下达收回决定书。根据市或县级人民政府批准的收回国有土地使用权方案，土地行政主管部门应当在批准之

日起一定期限内，向原土地使用权人下达《收回国有土地使用权决定书》，同时告知原土地使用权人申请复议和提讼权利。对收回国有土地使用权决定不服的，可以在接到提前收回国有土地使用权决定后若干期限内(按照《行政复议法》规定，一般是60天)，依法向上级行政机关或者人民法院申请行政复议或者。

7、注销登记。土地行政主管部门在下达《收回国有土地使用权决定书》后，由原登记发证机关办理注销土地登记，收回国有土地使用证，并收回国有土地使用权公告。对于出让的土地，还应当依法终止国有土地使用权出让合同。

8、补偿。

五、国有土地上房屋征收和提前收回国有土地在补偿标准上的异同

(一)、提前收回国有土地的补偿标准。

从理论上讲，目前有两种补偿标准：

1、相应的补偿

《中华人民共和国城市房地产管理法》(以下简称《房地产管理法》)第20条规定：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。”

2、适当补偿

《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地法》)第58条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：(一)为公共利益需要使用土地的；(二)为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；(三)土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；(四)因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；(五)公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第(一)项、第(二)项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”

正是由于我国Ⅸ土地管理法》、《房地产管理法》在补偿标准问题上规定不一致，导致了我国土地补偿秩序的严重混乱。因此，在现实中某些地方政府滥用《土地管理法》第58条，收回国有土地，不给补偿或者给被拆迁人很少补偿。市、县人民政府往往打着公共利益等旗号，收回国有土地，既不履行相关的审批手续，国土部门发个通知就把正在使用的土地收回了，导致一些单位或者居民的房屋被强拆，没有得到合理的补偿。实践表明，地方政府滥用收回国有土地方式、规避征地拆迁程序和补偿、引发激烈矛盾和冲突已经成较普遍的现象，造成很恶劣的社会影响。

(二)国有土地上房屋征收的补偿标准――公平补偿

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人(以下称被征收人)给予公平补偿。

仅从法律的字面上来看，国有土地上房屋征收和提前收回国有土地在补偿标准是不同的，有相应的补偿、适当补偿、公平补偿等有很多的学者也进行了大量的篇幅进行分析，试着找出其中的不同点。

但笔者认为，国有土地上房屋征收和提前收回国有土地在补偿标准的本质上是一致的，政府部门都是为了公共利益，其目的都是为了取得使用权人的土地。从最终的效果来讲，政府最终都是获取了使用权人的土地和土地上的房屋或其他建筑物。不论是征收还是收回，政府最终获得的财产是相同的，按照公平、等价的原则，政府应该支付的是相同的对价。因此国有土地上房屋征收和提前收回国有土地在补偿标准上应该是一致的。

这一点，在物权法上得到了充分体现：

1、房屋征收的补偿标准

《物权法》第42条规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。

征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》在制定时，严格依据物权法第42条规定的原则，对房屋和土地的补偿做出了规定。

2、提前收回国有土地的补偿标准

根据《物权法》第148条规定：“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第42条的规定对该土地上房屋及其他不动产给与补偿，并退还相应的出让金”。

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【关键词】拆迁问题；集体土地；房屋征收评估方法

1.政策背景和相关政策体系

从2001年6月13日国务院公布《城市房屋拆迁管理条例》到2011年1月21日颁布《国有土地上房屋征收与补偿条例》，已度过了将近十年时间。这十年可谓是中国城市发展的黄金十年。一方面全国的城市化飞速发展，城市化率从2001年的37.66%到2011年已超过了50%，中国的城市不断地向郊区的村庄农田扩张；另一方面，城市新区的大规模开发和快速发展也促使着老城区加快改造的步伐，旧城改造工程几乎始终贯穿着大中型城市这十年的发展历程当中，成为城市发展更新的一条主线。

中国城市化快速发展的同时，也伴随着产生了许多的社会问题。其中被广泛关注的拆迁问题成为这两年激化社会矛盾、影响社会主义和谐社会建设的一大顽疾。不得不承认，政府在城市化所带来的巨大利益的诱惑下，对拆迁工作缺乏科学合理的管理。也正因为如此，出台《国有土地上房屋征收与补偿条例》以及《国有土地上房屋征收评估办法》，对地方政府的拆迁工作做出更与时俱进的规定和指导，就显得十分的迫切和必要。此外，我们也应该看到，城市化进程未来发展的重点将是在城市周边的农村区域，而在这方面，国家的政策法规制定还很不健全，多以地方性政策法规为主。因此，集体土地上的房屋征收补偿以及评估办法的规定，将是下一步国家针对城市开发建设工作要重点研究和探讨的核心领域。以下是房屋征收补偿政策体系的梳理。如图1.1所示。

图1.1 屋征收补偿政策体系

2.房屋征收评估的特殊性

通常情况下，房地产评估的目的是为交易双方在房屋买卖、租赁、抵押以及典当等市场交易过程中，提供专业的房屋市场价值评估结果。而房屋征收评估特殊在交易双方的之一是政府部门。政府为了基础设施建设、旧城改造等公共利益的实现，需要对国有土地上房屋进行征收。因此，在政府的主导下，在公共利益远大于个人私利的原则下，房屋征收评估从为一般的纯粹市场行为提供服务蜕变成为参杂着政府强制意味和部分福利色彩的半市场或伪市场行为提供服务。

之所以这样，是因为房屋征收评估是为进行房屋征收补偿所提供的一种技术依据，归根结底还是为了“和谐拆迁”。一些地区的县市或者乡镇，当地政府比较强势，房屋征收评估标准就相对市场价值低一些；而一、二线的大中型城市，由于近两年国有土地上的房屋征收通常都涉及旧城改造，情况复杂，按照市场价值评估的结果根本满足不了被征收房屋所有权人的补偿要求。政府为推进工作，只能调高评估标准或者通过增加其他补偿条款已使得拆迁工作能够顺利开展。

3.集体建设用地上房屋征收评估的简单探讨

从借鉴新出台的《国有用地上房屋征收评估办法》的角度，来探讨集体建设用地上的房屋征收评估，首先应对两种权属用地的房屋进行比较。按照《中国人民共和国房地产管理法》，国有土地上房屋所有权人拥有70年的房屋所有权。只要是出让用地上的房屋都允许进行交易，划拨用地上的满足一定条件也可以进行交易。因此，可以认为国有土地上房屋所有权人拥有对房屋所有权，包括占用权、使用权、收益权和处置权；而集体土地上房屋（通常为村民宅基地上的民宅）虽然也是所有权，但是却是不完整的所有权，原因是村民不享有对宅基地上房屋的处置权，即转让买卖的权利。

始终争议不断的“小产权房”就是指未进行征地手续建在集体土地上的房地产。“小产权”很形象的说明了这部分房产在权利属性方面的尴尬处境。

集体土地上房屋不能转让买卖这一特点，将对房屋征收评估工作产生两方面的重要影响：（1）目前房地产评估方法中使用最为广泛的市场法无法运用到集体土地上房屋征收评估当中，因为所有的类似的集体土地上房屋都不能买卖。没有一个集体土地房屋交易的市场，何来类似房地产的市场价格呢？（2）既然没有集体土地上的房屋成交价格，我们是否可以借鉴条件类似的国有土地上的房屋成交价呢？两类房屋的区别正如前面分析，由于国有土地上房屋可以转让买卖，而集体土地上的却不能。从资产的流动性和可变现能力上考虑，两类房屋作为资产的价格将相差很多。

笔者在对哈尔滨哈西地区道里片区“小产权房”的调研中，也印证的以上结论。哈西道里片区现属于典型的城乡结合部地区。片区内有三个村屯，分别是金山村、城乡村和城西村。其中金山村和城西村的村集体都各自集资修建了6-7层的多层楼房。楼房于2004年修建，建筑程度较新。

从笔者对当地一位售楼中介的访谈和租房电话的询问了解，金山村的小产权房——金山花园（毛坯）平均售价在2900元/平米左右，普通两居室的房租为1200元/月，如图3.1（a）所示；城西村的小产权房——鸿翔家园平均售价为2800元/平米，普通两居室的房租为1200元/月如图3.1（b）所示。而仅一路之隔的群力新区的房地产楼盘（毛坯）的平均售价在7000元/平米。

根据以上调研数据分析：首先，从市场法角度分析，两个村的小产权房要比周边的房地产楼盘低出一半还多，即使考虑到周边设施和环境因素的修正，这样的价格差距也是悬殊的。其次，两个村小产权房的租售比低。两居按80平米计，租售比约为1：200，国际惯例在1：200到1：300之间，周边的群力新区楼盘的租售比1：350左右。从房地产评估的收益法角度看，两个村小产权房相对于国有土地上房屋的价值要低很多。

因此，可以得出结论，从理论上和实际情况上看，集体土地上的房屋都不能够参照类似条件的国有土地上房屋市场价，同时又不具备集体土地上房屋的交易市场。所以，市场法无法运用到集体土地房屋征收评估上。如果一定要用，也就只有参照违法的、拿不上桌面的小产权房的市场价了。

4.集体土地房屋征收评估的实际情况

目前，集体土地房屋征收评估还未有国家性的政策法规出台，各地方政府也很少有针对集体土地房屋征收的评估工作专门出台实施细则的。但是，在各地区的集体土地房屋拆迁管理办法中可以看出目前的评估方法多采用成本法。下面以北京市为例具体分析。

北京市政府在2003年出台了《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》，《办法》对集体土地房屋拆迁管理作出了详细规定。其中，《办法》的第十四条中明确规定：“拆迁宅基地上房屋实行货币补偿的，拆迁人应当向被拆迁人支付补偿款。补偿款按照被拆除房屋的重置成新价和宅基地的区位补偿价确定。房屋重置成新价的评估规则和宅基地区位补偿价的计算办法由北京市国土房管局制定并公布”。《办法》中按照重置成新价和宅基地区位补偿价进行补偿的方式，可以看做是采用的成本法。

房屋拆迁中所称重置成新价，是指用估价时点的建筑材料和建筑技术，按估价时点的价格水平，重新建造与估价对象具有同等功能效用并且在相同成新状态下的建筑物的正常价格。为此北京市专门出台了《北京市房屋重置成新价评估技术标准》，《标准》中对平房、中式楼房重置成新价评估有非常详细的规定，包括估价路线、部件及分值等详细的估算标准和各类计分表格。重置成新价对房屋本身的价值按照建设成本的方式进行了评估。

房屋区位补偿价是指被拆迁范围内房屋每平方米平均土地使用权价值。宅基地区位补偿价的确定，按照市国土房管局《北京市集体土地房屋拆迁管理办法实施意见》第六项第二十五条的规定，宅基地区位补偿计算公式：宅基地区位补偿价=（当地普通住宅指导价-房屋重置成新均价）×户均安置面积÷户均宅基地面积。

5.结论

通过对房屋征收政策的梳理，可以看出虽然国家对国有土地上房屋征收评估相继出台了一系列政策，但在集体土地上房屋征收评估政策方面的还是空白。为此，在研究借鉴国有土地上的房屋征收评估政策的基础上，结合两类权属土地上房屋的区别，得出结论：市场比较法不适用于集体土地上的房屋征收评估，未来出台的集体土地上房屋征收评估政策很可能继续延用当前各地方政府在集体土地房屋拆迁补偿中使用的成本法。

参考文献

[1]《城市房屋拆迁管理条例》

[2]《城市房屋拆迁估价指导意见》

[3]《国有土地上房屋征收与补偿条例》

[4]《中华人民共和国土地管理法》

[5]《中国人民共和国房地产管理法》

[6]《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》

[7]《北京市房屋重置成新价评估技术标准》

[8]《北京市集体土地房屋拆迁管理办法实施意见》

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关键词：土地征用；房屋拆迁；公共利益；个人利益

中图分类号：DF4 文献标志码：A文章编号：1673－291X（2011）17－0182－02

拆迁问题近几年一直是热议的话题，就以《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》来说，无论是在力度上和速度上都得到了广泛的关注。当我们受到个案冲击时，不得不考虑的一个问题是，我们到底是存在哪些制度性的问题，还是拆迁条例所呈现出与社会进步不同步的体制问题。经过专家的广泛调查研究，《城市房屋拆迁管理条例》与《宪法》、《物权法》、《房地产管理法》保护公民房屋及其他不动产的原则和具体规定存在抵触，这导致了城市发展与私有财产权保护两者之间的严重冲突，也导致了公共利益和个人利益在土地征用和房屋拆迁中的失衡。即便是2011年1月21日起正式实施的《国有土地上房屋征收和补偿条例》也不能完全根除土地征用和房屋拆迁中的失衡现象。

一

一部法律的修改不仅仅是文字的变化，更多的是其背后复杂的利益调整。关于土地征用和拆迁问题法律也是几经修改。1991年6月为了与《城市规划法》建立配套的法规，国务院了《城市房屋拆迁管理条例》。当时的城建主体多是国有性质，拆迁行为基本依靠政府计划，当然鲜有涉及公共利益与非公共利益的差别，商业拆迁多半按照政府拆迁的模式。1994年7月《房地产管理法》出台，分税制实行改革，城建主体中增加了开发商，开发商由后台走向前台，土地财政成为重要因素被地方政府倚重。2001年6月《拆迁条例》修改颁布，但是没有在根本上解决公共利益和非公共利益的差别，政府既是审批者又是裁判者，对被拆迁人拒绝拆迁的实行强制拆迁等做法给民众带来了一定程度的经济利益损失和精神伤害。2004年3月《宪法》增“征用补偿”条款，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”，但是宪法修正案仍然没有界定“公共利益”的范畴。2007年3月《物权法》规定“拆迁补偿”， 第42条针对城市房屋的拆迁的三项补偿安置原则，提高了对被拆迁人的补偿标准。2011年1月21日起正式实施的《国有土地上房屋征收和补偿条例》有了更多的改善，对公共利益与个人利益的平衡，对各种利益的博弈都发挥了一定的督促和限制的作用。

二

以往条例中对于“公共利益”都没有明确的界定，新条例在这一点上有了较大的突破，并采取了列举方式。对于公共利益的界定，第八条以列举的体例将“公共益处的需要”界定在：国防和交际的需要；由政府组织实施的能源、交通、水利等根本行动措施扶植的需要；由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、情况和资本呵护、防灾减灾、文物呵护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；由政府组织实施的保障性安居工程扶植的需要；由政府遵照城乡规划法有关划定组织实施的对危房集中、根本行动措施落伍等地段进行旧城区改建的需要；法令、行政律例划定的其他公共益处的需要。公共利益的界定避免了以往开发建设拆迁的发展经济和公共利益需要的伪装，主要是区分了公共利益和非公共利益，并不能实际上解决在土地征用和房屋拆迁中公共利益和个人利益失衡的问题。公共利益和个人利益失衡的根本原因是不能使被拆迁者得到满意的补偿。针对补偿问题，新条例也有相关的规定。新条例在第三章针对补偿问题做了规定。条例规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：被征收房屋价值的补偿；因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。即便是在《国有土地上房屋征收与补偿条例》公布之时，黑龙江省密山市的强制拆迁自焚事件、江苏拆迁户的自焚事件似乎也对我们提出了疑问，新条例的颁布实施能不能真正解决拆迁与征用中的矛盾，能不能真正地平衡公共利益和个人利益？公共利益的明确界定能否真正区分“政府组织实施”和“开发商商业行为”？直补是不是解决征地矛盾的关键？

三

刚出台的新拆迁条例的颁布在形式上结合民众意见和专家意见，考虑公共权力与个人权益，体现了立法的民主性与科学性；在内容方面，对于公共利益的界定，拆迁补偿范围、原则和程序，从行政强制拆迁向司法强制搬迁的演变，都是符合民意和立法目的的突破性的规定，但不乏也存在一定的弊端，笔者通过对《国有土地上房屋征收与补偿条例》的优势和隐患的分析，浅谈如何更好地在条例中体现公共利益和个人利益的平衡，如何有效地解决行政权力与公民权利的矛盾。

从条例颁布的优势分析，笔者认为，第一， 公共利益的界定改变了以往政府和开发商形式上以公共利益为名，实质上为谋取私利的状况，甚至某些政府或者国家机关的办公用房的开发也施行以公共利益为名的拆迁。第二， 责任明确 以往房屋拆迁安置补偿，拆迁许可证的效力等等都受《行政许可法》的影响，但是即便如此，国务院以及房屋拆迁主管部门没有规定制定房屋拆迁行政许可听证程序。新条例将拆迁许可证的方式废除，市县级人民政府成为直接责任主体，国有土地的政府征收行为成为政府行为，政府从幕后走向前台，不能在逃避责任。新条例规定政府是做出的征收决定的主体，政府自己不能再作任何的行政裁决，只能由上级政府监督或者法院的裁判。第三， 行政补偿以人为本 旧条例忽视被征收人的合法权益，新条例重视被拆迁人和公众的意愿，以往在征收人的补偿方面因价格偏低，过少的考虑被征收人的利益，被征收人往往存在抵触情绪，新条例规定被征收房屋价值的补偿不得低于类似房地产的市场价格，即便在制定初期也体现出以人为本的原则，通过社会的广泛参与，广泛听取民众意见并结合专家意见，新条例还规定，被征收人对市、县级政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。所以在救济制度上也摒弃了旧条例的不利制度，民主贯穿在制定和执行条例的始终。第四，取消了行政强制拆迁 这又是新条例的一大突破，政府既是参与者又是裁判者的局面终于有所改变，新条例将行政强制拆迁变为司法强制搬迁，有利于制约政府的征收和补偿工作，使其尽量在公平公正的基础上进行，从而减少在房屋征收与补偿中因公共利益和个人利益失衡而产生的矛盾与冲突。

四

新条例的众多优势在一定程度上缓解了公共利益和个人利益在房屋征收和补偿的矛盾，但是得不到根本性的解决，笔者认为直补不是解决征地矛盾的关键，《国有土地上房屋征收和补偿条例》仍然存在一定的劣势。

第一，笔者认为，在新条例中缺少治理的决心。最近三年发生的8起拆迁自焚或活埋案中无一名地方官员因此受到追究。江海、盐城，北京海淀，山东胶州，福建泉州，黑龙江东宁先后发生拆迁户自焚，湖北武汉拆迁户被铲土机活埋，当地官员无一人被问责；就是唐福珍事件中被停职的科级干部在事件过后不久也是官复原职。如果想真正解决征地与补偿中公共利益和个人利益的矛盾，关键并不是能补偿多少，而应该是制约权力，对于在这一行政行为行使过程中建立一整套公平公正的处罚制度，加强行政监督司法监督的力度，把问责制落到实处，并应赋予群众代表一定的参与权和谈判权，这才能真正地实现公共权益和个人权利的平衡。

第二，关于公共利益和非公共利益进行严格区分是否能真正解决征收与补偿中存在的矛盾。关于这一点我们要一分为二。笔者认为，更好的界定公共利益的目的是防止部分开发商以政府的名义，即以公共利益为名行己之利，实现“非公共利益”的目的，对于部分开发商是有一定的限定标准。但只是把开发商的这种行为由旧条例的混淆状态，变为如今的真空状态，同时又增加了“外交需要”，笔者是否可以这样理解，即便是开发商纯粹的商业开发目的，只要其是“外交需要”作为条件，依然可以征收。在新条例中是否应该将“外交需要”的条件诠释的更加明确，使政府，开发商和普通民众均不产生重大误解。

第三，关于征收主体。从新条例可以看出，市县人民政府是理所当然的征收主体。第四条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。第15条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。而这些内容的执行，首先应该考虑的关系背景是市县人民政府和房屋征收部门的关系。房屋征收部门能否作为行政主体以自己的名义行使行政职权最终独立承担法律责任？如果其不能作为行政主体行使行政职权，而只能以法律法规授权的组织或者受委托组织的身份行使职权，受委托的房屋征收实施单位和房屋征收部门又是什么关系？

第四，关于赔偿。新《条例》明令禁止政府及房屋征收部门的工作人员在房屋征收与补偿工作中不履行职责、、、。禁止野蛮搬迁、暴力搬迁，禁止建设单位参与搬迁活动。禁止贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费用。禁止房地产价格评估机构或者房地产估价师出具虚假或者有重大差错的评估报告。对违反者视情节轻重依法给予通报批评、行政处分、行政处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任，造成损失的，依法承担赔偿责任。但是对于具体的赔偿标准却没有加以规定，只能参照《国家赔偿法》。建议受赔偿人应有权选择赔偿形式。比如是选择货币赔偿还是房屋赔偿等等。这样才能平衡公共利益和个人利益。

参考文献：

[1] 彭小兵.城市拆迁中的公共利益与博弈[N].中国经济时报，2007-06-28（5）.

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2011年1月19日国务院第141次常务会议通过了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，对国有土地上的房屋征收与补偿进行规范，新条例宣告了“拆迁时代”的终结，开启了全新的“征收时代”。但是，既然是“国有土地上房屋征收与补偿条例”，集体土地上征收与拆迁问题自然不在其视野之内，但城市扩张带来的拆迁，绝大多数却是在集体土地上发生，法律的严重滞后，也是导致血拆得不到遏制的主因。显失公平的耕地补偿标准、同地不同价的差别待遇、农民维权途径不畅通成为冲突频发的引擎。所以，完善我国农村集体土地征收的法律也是亟待进行的，本文试图从界定公共利益、建立正当性的土地征收程序以及争议解决救济机制、失地农民社会保障体系的完善等四个方面对此尝试进行有益的探索。

一、严格控制公共利益的范围

对于征收农村集体土地来说，界定公共利益的意义在于，农村土地资源不可再生且正在急剧减少，必须以极其慎重的态度去征收，最大限度的节制利用，故国家法律规定只有为公共利益所需时，才可以征收。但我国法律对公共利益界定模糊，实践中公共利益被泛化，公共利益是征地启动之前提条件，必须加以明确。

新近出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条以列举的方式给出了公共利益的范围。此可为农地征收中公共利益的界定提供借鉴。但是，鉴于农村集体土地对农民的至关重要性，所有不与农民利益相关者，都不得在农村集体土地征收中被界定为“公共利益”。

二、建立正当性的土地征收程序

根据《土地管理法》第五章的内容以及《土地管理法实施条例》，我国农村集体土地征收存在四个阶段：

第一个阶段是建设用地及征地申请，土地部门拟定“一书四方案”：由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，逐步上报有批准权限的人民政府。建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案。

第二个阶段是“两公告一登记”，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告。

第三个阶段是征地补偿，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。

第四个阶段是土地征收、变更土地登记。土地使用者应当依法申请土地登记。

以上四个阶段在程序的透明性，农民的参与程度上存在明显的缺陷，应当从以下两个方面予以完善：

第一，要完善农民的参与程序。

首先，公告与通知程序提前。应要求征地公告环节提前，土地征收的目的和补偿标准、安置方案应向社会公告，不予公告的，被征地农民有权拒绝征地。不仅在批准征地之前要预公告，批准之后也应当公告，而且应当采取合适的办法直接通知被征地农民，防止被征地农民因未能及时看到公告而不知情。

其次，完善参与程序。为了确保农村集体土地强制性征地的公平性，在现行的制度环境下，创造积极的进入机制，将农民纳入到土地征收谈判中来，给其以平等的主体地位，是推进土地征收制度改进的关键所在。有必要设置公开透明的程序，建立与被征地农民集体和农户的协商程序，以允许相关当事人有机会参与征地补偿的谈判，并让他们得到相关的信息。

第二，要完善听证制度。

行政机关进行某些活动之前必须告知可能受不利影响的相对人有关情况，并提供听证的机会，以及由一个没有偏私的、独立的裁判者来主持程序和作出决定，其目的是为了保障程序的公平和公正。所以听证当然也是土地征收过程的重要程序。行政机关在行使土地征收权力给公民权利带来不利影响时，必须听取被征地农民的意见，只有公正地听取了受不利影响的被征地农民的意见后，权力的行使才有效。土地所有权和使用权是农民安身立命的根基，是农民一项至关重要的权利；对农民土地所有权的征收无异于剥夺了农民生产和生活来源。因此建议参照其他国家和地区的做法，将听证程序纳入必经程序，并且无需被征地人申请而可以主动进行。

在完善农民参与程度的同时还应当建立征地程序违法责任机制。程序义务的履行以责任的约束为前提。在立法层面建立征地程序违法机制，有利于避免那种规避法律甚至故意违反征地程序的行为出现。首先，对违反征地程序的行政人员，应当给予相应的行政处罚，情节严重的，要追究刑事责任。其次，因为违反征地程序而损害农民合法权益的，应当纳入国家补偿的范围，国家进行补偿后，应当向相应的责任人员进行追偿。

三、拓展多元化解决途径并建立补偿纠纷争端解决机制

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1、房屋拆迁价值的补偿费用；

2、停工停产停业的费用补偿；

3、机器维修费用补偿和有员工解聘的还需要员工遣散费等。

法律依据：

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条

为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。

第三条

房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。

第十七条

作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：

（一）被征收房屋价值的补偿；

（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；

（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。

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【关键词】房屋征收；补偿标准；分析

0.引言

我国土地实行的是社会主义公有制管理，土地归国家和集体所有，存在土地所有权和土地使用权分离的问题，进而造就了房屋征收这一特有的制度。根据土地所有人和房屋占用范围的不同，这一制度包括国有土地上房屋征收制度和集体土地上房屋征收制度两种[1]。随着我国城市化的不断扩张，城市中可以利用的土地日趋饱和，政府部门可以回收利用的国有土地也越来越少，城市的范围逐渐向农村扩张，随之出现了大量集体土地上房屋征收行为。但目前我国的集体土地上房屋征收中还存在法律不健全、补偿混乱等问题，征收过程中的矛盾和冲突日益突出，农民的损失十分惨重。加强对集体土地上房屋征收补偿的研究，并加快相关立法进程是当前农民的迫切需求。

1.集体土地上房屋征收补偿标准的影响因素

集体土地上房屋征收补偿标准是房屋征收补偿中的重要组成部分，它和征收补偿原则、补偿范围和补偿方式等都有一定的关系。从宏观角度来看，集体土地上房屋征收补偿标准的影响因素主要有以下几个方面。

1.1征收补偿原则的影响

土地征收是为了满足国家公共利益的需求，强制性取得被征收者土地房屋所有权的行为[2]。征收过程中被征收者丧失了不动产的所有权，因而承担了比普通民众更大的负担，也为公共利益做出了很大的牺牲。为了保障被征收者和普通民众之间的平衡，必须给予被征收者一定的补偿。分析各国和地区立法的不同，征收补偿原则可以大致分为：完全性补偿、适当性补偿和公平补偿三类。我国现有的立法中还没有对征收补偿原则做出统一的规定，《宪法》中虽然肯定了征收补偿的作用，但并没有明确规定征收补偿的原则，导致很多地方出现了征收补偿原则不统一，实际使用混乱等情况。

1.2征收补偿范围的影响

很多国家和地区对征收补偿范围的规定比较宽泛，例如美国的不动产征收范围不仅包括不动产本身，还包括不动产的附加产物和与地产相关的无形资产等。我国国有土地上房屋征收补偿范围中包括了房屋价值、搬迁损失和临时安置补偿这三个方面，可以说是立法上的一大进步。但是该立法中对土地使用权和划拨土地使用权这两者没有进行区别划分，很多学者对此存在争议。部分学者认为，集体土地上房屋征收应该有别于国有土地上房屋征收，对集体建设中的土地使用权区别对待，如果可以无偿获得集体建设用地的使用权，对土地使用权的终止不需要进行补偿，反之，就需要增加土地征收补偿的金额。但笔者认为，不论集体建设用地的获取是有偿还是无偿，都是用易物权的行为，征收作为剥夺他人财产权的行为，应该给予相应的赔偿，并纳入征收补偿的范围中。

1.3征收补偿办法的影响

我国的土地征收补偿主要以多种费用的形式体现，其中征地的补偿包括土地补偿、临时安置补助和农作物补偿等。集体土地上房屋征收补偿管理办法主要由各级政府规定，农村地区和城市远郊一般采用迁建安置的方式，进行宅基地建房，按照房屋拆迁成本进行补偿，宅基地征收按照当地规定的征收标准。城乡结合部和城中村一般不安排宅基地建房，主要通过实物和货币补偿，由政府提供安置房或者被拆迁者自行购房。

2.集体土地上房屋征收补偿标准的确定方法

2.1房屋价值补偿标准的确定

集体土地上房屋征收中的非住宅房屋，集体建设中的土地使用权具有一定的限制流转性，很难评估它自身的价值。可以采用区分是否搬迁重建的方法确定补偿标准，需要搬迁重建的非住宅房屋，应该聘请相关专家进行重置成本评估，以确定合理的补偿标准。对于提供土地重建安置的征收补偿，应该由资深房地产评估机构进行房屋价值评估，评估中去除土地使用权价值的补偿。

2.2临时安置和拆迁补偿标准的确定

相关法律规定，只有在征收房屋的情况下被征收者才能得到搬迁补偿；只有在符合产权调用补偿方式的基础上，被征收者用于产权调换的房屋在征收时无法按期交付时才能获得临时安置补偿。但是相关法律中对于搬迁和临时安置的具体补偿标准还没有做出明确规定。笔者认为，搬迁费和临时安置费在征收中支出中所占的比例并不大，聘用第三方评估机构并不经济。对此征收者和被征收者可以协商解决，如果协商不成可以聘请专业搬家公司进行搬迁，并由征收方提供周转房作为补偿。

2.3停业停产补偿标准的确定

停业停产补偿是指被征收者由于房产被征收，无法正常开展业务导致的损失，这种补偿和被征房屋属于集体土地或者国有土地没有直接关系。集体土地上房屋和国有土地上房屋的停业停产补偿标准可以一致[3]。停业停产损失包括两方面的内容，第一是由于停业停产导致被征收者失去了获取利润的机会，第二是征收过程中产生的费用，如仪器、设备和商品搬迁费用，以及停产期间员工的福利、工资等。补偿标准应该对相关的利润损失和必要的费用补偿进行分别设定，做出停产停业效益评估的指导性规定，避免政府由于执行不当损害了被征收者的合法权益。

3.结语

加强对集体土地上房屋征收补偿的研究，并加快相关立法进程是当前农民的迫切需求。国家应该针对集体土地上房屋征收中出现的问题，加强对相关立法的关注和重视。建立有法可依、公平公正的土地补偿操作机制，促进国家、集体和农民三方的利益达到平衡状态。

参考文献

[1]王达.征收补偿决定及其合法性审查[J].中国房地产，2011（21）.

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原告征收服务中心认为：被告市住建局明知Z市人民政府房屋征收办公室（以下简称征收办）已于2012年3月20日发出暂停办理相关区域范围内房屋析产转让抵押和租赁手续的通知，却在通知有效期内为讼争房屋办理抵押权设立登记，且未在房屋权属证书注明抵押事项；原告在2013年2月征收该房屋后，既向原所有权人张某支付了补偿款，又因法院判决连带承担了应由抵押人承担的担保责任，故该抵押登记行为应为违法，应予以撤销。

法院审理认为：原告非抵押当事人，与抵押登记行为不具有法律上的关联性；原告在物权保护案件中的过错是为民事侵权责任而非基于物权登记行为产生的民事责任；原告权益受损与抵押登记行为无法律上的利害关系，法院依法驳回原告诉讼请求。二审法院维持一审判决。

一、原告的损失与登记机构抵押登记行为有无法律上的利害关系

《物权法》第一百七十四条规定，担保期间，担保财产毁损、灭失或者被征收等，担保物权人可以就获得的保险金、赔偿金或者补偿金等优先受偿。被担保债权的履行期未届满的，也可以提存该保险金、赔偿金或者补偿金等。本案中，抵押权担保的主债权未消灭且在诉讼时效期间，应受法律保护。鉴于抵押仅有基于抵押物产生的优先受偿权而不是对抵押物所有权的干涉，故抵押权人不得干涉征收主体、拆迁实施单位、拆迁对象商谈补偿方式及签订相关协议。

那么，征收主体与实施单位是否可以无视抵押权存在而直接实施补偿呢？《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第十五条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。根据《物权法》规定，不动产登记簿是物权归属和内容的依据。故《条例》所指的“权属调查”应当是以房屋登记簿为基础的全面调查，其内容涉及房屋权利归属与内容，既要核查权利人信息，也应对房屋自然状况是否与现状一致、是否设立有抵押权、有无查封等权利限制情形、有无异议登记等进行调查。这是法律对登记的权利人及利害关系人权益保护的具体措施。本案中，征收实施单位（原告）未按照《条例》的规定向登记机构进行调查，未查阅征收房屋登记簿信息，其调查方式为查阅房屋所有权证书及询问所有权人，与法规规定不符；其与征收对象签订安置补偿协议并将补偿款全部发放的行为，致使抵押权人行使抵押权受到障碍。抵押权未得到保护的，抵押权人可以抵押人为被告提起民事诉讼，也可以征收补偿部门损害抵押权为由提起侵权之诉（引自《设定抵押房屋的征收补偿》，刊登于《中国房地产》2012年第9期，王达）。本案的抵押人选择以征收服务中心损害抵押权为由提起侵权之诉并胜诉，而抵押登记存在与否，对征收服务中心如何给付补偿款有关联性，故登记机构的抵押登记行为与征收服务中心具有法律上的利害关系，也就是说，征收服务中心有诉权。

二、登记机构是否有错

笔者认为有错。错有两点：

一是没有正确执行政府规范性文件。房屋登记机构是地方政府工作部门（亦有部分为组成部门），应当执行上级及本级国家行政机关的决定和命令，这是其性质决定的。本案中，登记机构未能在规范性文件制定之初说服文件起草部门舍弃与上位法冲突的条款，亦未在工作中向政府法制部门提出对相关条文的审查建议，显然存在工作失误。

二是在《物权法》实施、《房屋登记办法》取代《城市房屋权属登记办法》的节点上，没有做好宣传工作。也许有人说这个要求过了。但本案中，所有权人持有的房屋所有权证书是旧版房产证，其中记载有前次抵押权设立及注销的信息，而此后的抵押权设立情况则未在证书上记载，容易误导他人。

三、列入征收、拟征收范围的房屋可否设立抵押权登记

既然原告有诉权，登记机构又有错，那么登记机构一定会败诉吗？《Z市国有土地上房屋征收与补偿办法》规定，房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施“房屋析产、转让、抵押和租赁”等行为。同时规定，房屋征收部门应当将前款所列事项书面通知规划、国土、住建、工商、公安等部门和公证机关暂停办理相关手续。《城市房地产抵押管理办法》第八条规定，已依法公告列入拆迁范围的房地产不得设定抵押。

本案中，Z市征收办发出Z政征暂停字〔2012〕第1号通知，要求对城际铁路北侧A地块项目范围内的房屋暂停办理相关手续，暂停期限为一年。2012年12月7日，Z市人民政府国有土地上房屋征收决定公告，房屋征收实施单位为Z市某征收服务中心。

按照以上规定，无论列入征收、拟征收范围的房屋均不得办理抵押权设立登记。如果说《Z市国有土地上房屋征收与补偿办法》只是规范性文件，不可作为登记机构作出相关行为的依据的话，那么并未被宣告作废的《城市房地产抵押管理办法》第八条的禁止性规定也是一条跨不过去的坎儿。

那么，果真如此吗？

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条规定，房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；违反规定实施的，不予补偿。对比国务院条例与Z市的规范性文件，可以看出两点：（1） Z市的禁止性规定超出了上位法的规定，有限制权利人依法行使物权的嫌疑；（2）即便违法实施了新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等行为，其后果并不导致不予补偿，而是对不当增加补偿费用部分不予补偿。也就是说，本条是禁止权利人在征收范围确定后作出导致补偿款增加的行为，而以房屋设立抵押并不导致补偿款增加。因此，Z市的规范性文件不能作为登记机构是否作出行政行为的依据，也不能作为人民法院审理行政案件的依据，因为人民法院审理行政案件的原则是“依据法律法规，参照规章”。

那么问题来了，《城市房地产抵押管理办法》的禁止性规定怎么解释？《物权法》第二十八条规定，因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力；第四十二条规定，征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益。这意味着“拆迁”的程序是先征收后补偿。《城市房地产抵押管理办法》第八条的规定，在《物权法》颁布之前实施，其所谓的“公告”应当理解为《物权法》意思上的征收决定（公告）。如果仅仅因为列入拟征收范围便限制权利人行使物权，则便是减损权利人的合法权利，与所有权“占有、使用、收益、处分”的权能相冲突，违反上位法规定。在征收决定（公告）之前，哪怕就是列入拟征收范围，也不发生物权变动的效力，权属依然为原权利人所有。

再看与《城市房地产抵押管理办法》效力相等、时序在后的《房屋登记办法》第二十二条的规定：对房屋已被依法征收、没收，或存在法律、法规和本办法规定的其他不予登记的情形的登记申请，房屋登记机构应当不予登记。作为与《物权法》配套的房屋登记特别规章，《房屋登记办法》明确了房屋登记依据的应当是法律法规和办法本身。因此，按照后法优于先法的原则，设立抵押登记，不宜再适用《城市房地产抵押管理办法》。

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根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》国发〔〕10号,为提高政府行政机关工作人员法律知识水平和依法行政能力。以下简称《纲要》国务院关于加强市县政府依法行政的决定》国发〔〕17号,以下简称《决定》和国务院《关于加强法治政府建设的意见》国发〔〕33号,以下简称《意见》规定，依照《市2011年依法行政工作要点》郑政〔2011〕12号）和《市人民政府办公厅关于印发市人民政府2011年度领导干部学法计划的通知》郑政办文〔2011〕19号）要求，制定本计划。

一、区政府常务会议学法安排

（一）2011年第一次学法

学习内容：国有土地上房屋征收与补偿条例》

学习重点：国有土地上房屋征收与补偿的新规定

学习时间：三十分钟

学习地点：区政府常务会议室

学习方式：集中学习

（二）2011年第二次学法

学习内容：国务院关于加强法治政府建设的意见》

学习重点：国务院对加强法治政府建设的新要求、新规定

学习时间：三十分钟

学习地点：区政府常务会议室

学习方式：集中学习

（三）2011年第三次学法

学习内容：中华人民共和国食品平安法》

学习重点：食品平安监督管理

学习时间：三十分钟

学习地点：区政府常务会议室

学习方式：集中学习

（四）2011年第四次学法

学习内容：中华人民共和国行政复议法》及其实施条例

1.行政复议机关职权。

2.行政复议功能及组织实施

学习时间：三十分钟

学习地点：区政府常务会议室

学习方式：集中学习

区政府法制办公室配合。参与区政府常务会议学法人员范围：区长、副区长、区政府办公室主任区政府常务会议学法活动由区政府办公室负责组织实施。

二、全区科级领导干部专题法制讲座布置

（一）第一次学法讲座

2.5个学时学习时间：2011年5月。

学习内容：国有土地上房屋征收与补偿条例》

学习重点：国有土地上房屋征收与补偿条例的立法过程及实施对行政管理、社会生活的影响

学习方式：集中学习

（二）第二次学法讲座

2.5个学时学习时间：2011年10月。

学习内容：国务院关于加强法治政府建设的意见》

学习重点：国务院对加强法治政府建设的新要求、新规定

学习方式：集中学习

区政府各部门，科级领导干部专题法制讲座由区政府法制办公室负责组织实施。参与学习人员是各镇办。各有关单位科级领导干部。

三、几点要求

（一）建立健全领导干部学法制度。提高全区行政机关领导干部依法行政意识和能力的有效手段，推进全区法治政府建设的重要措施。各级行政机关都应当高度重视，把思想统一到加强区政府依法行政、建设法治政府的要求上来，把落实好学法制度作为全面推进依法行政的重要基础工作落实到实处，切实抓出成效。

（二）各有关责任单位要认真做好学法活动的组织实施工作。按计划落实好学法的时间、地点、人员。对科级领导干部的法制讲座，要严密组织，搞好签到考勤，落实到课率。区政府法制办公室要落实好讲课人员和学习内容，确保学习效果。

篇10

20xx年最新农村拆迁补偿管理条例

20xx农村房屋拆迁补偿标准是什么

拆建单位依照规定标准向被拆迁房屋的所有权人或使用人支付的各种补偿金。一般有：

(1)房屋补偿费(房屋重置费)，用于补偿被拆迁房屋所有权人的损失，以被拆迁房屋的结构和折旧程度划档，按平方米单价计算。

(2)周转补偿费，用于补偿被拆迁房屋住户临时居住房或自找临时住处的不便，以临时居住条件划档，按被拆迁房屋住户的人口每月予以补贴。

(3)奖励性补偿费，用于鼓励被拆迁房屋住户积极协助房屋拆迁或主动放弃一些权利如自愿迁往郊区或不要求拆迁单位安置住房，房屋拆迁补偿费的各项标准由当地人民政府根据本地的实际情况和国家有关法律政策加以确定。

由宅基地区位补偿价、被拆迁房屋重置成新价构计算公式为：房屋拆迁补偿价=宅基地区位补偿价宅基地面积+被拆迁房屋重置成新价。

(一)房屋拆迁补偿计算标准

(1)房屋拆迁货币补偿=合法拥有房产评估价格+房屋装修装饰商定补偿金额(或经评估确定的房屋装修装饰补偿金额)

(2)房屋拆迁补偿差价=合法拥有房产评估价格+房屋装修装饰商定补偿金额或经评估确定的房屋装修装饰补偿金额)-被拆迁人获得调换产权的房屋的评估价格

(二)房屋拆迁安置费计算标准

(被拆迁人或承租人)房屋拆迁安置费=搬迁补助费+没有提供周转房情况下的临时安置补助费+超过过渡期限的临时安置补助费+非住宅房屋因停产、停业造成的损失赔偿费

注：

1、如果拆迁人提供周转房且拆迁房屋使用人居住，则公式第二项补助费为0;

2、如果拆迁房屋属住宅房屋，则公式第四项赔偿费为0;

3、被拆迁人获得补偿，表明该房屋由其自用。

(三)农村房屋拆迁补偿标准

(1) 被征地的村或者村民小组建制撤销的，以及建制虽然不撤销，但不具备易地建房条件的，被拆迁人可以选择货币补偿，也可以选择与货币补偿金额问等价值的产权房屋调换。它的具体计算是(被拆拆除房屋建安重置单价结合成新+同区域新建多层商品住房每平方米建筑面积的土地使用权基价+价格补贴)被拆除房屋的建筑面积;

(2)被征地的村或者村民小组建制不撤销的，具备易地建房条件的，被拆迁人可以在乡(镇)土地利用总体规划确定的中心村或居民点范围内申请宅基地新建住房，并获得相应的货币补偿，计算公式为(被拆除房屋建安重置单价结合成新十价格补贴)被拆除房屋的建筑面积;被拆迁人使用新宅基地所需的费用。

国家房屋拆迁补偿标准

一、房屋价值补偿标准

这里的房屋补偿，是指对被征收的国有土地上建筑物价值进行的补偿，按不低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似的市场价格，并请有评估资质的评估机构进行评估确定。这里的市场价格，地级市政府部门都会依据每年住宅房屋市场价格规律，制定出相应房屋市场价格表供当地被拆迁的居民进行参考。如：石家庄市人民政府针对三年大变样政策，每年都出具了《石家庄拆迁区域住宅房屋市场价格表》。不清楚自己区域被拆迁房屋的价格的，可以找当地政府建设部门进行咨询或索取材料。对评估确定房屋价值有异议的，可以向复核评估，对复核结果有异议的，可以向评估专家委员会申请再次鉴定。

二、搬迁费和临时安置费(俗称过渡费)

搬迁费和临时安置费用，具体数额各市一般都已确定具体数额及计算方式，详见各地出具标准，在这里作者所列算的补偿标准，是以大众化被拆迁人自主搬迁和过渡方式进行的计算。如果拆迁人提供周转房，则无需支付临时安置费。以石家庄为例(自主搬迁)：20xx年搬迁费20元/平方米，按2次计算;临时安置费(过渡费)按25元/平方米计算，逾期12月以内，每月增加50%，预期12个月不满24个月的，自第13个月起每月增加75%，逾期24个月以上的，自第25个月起每月增加100%。

三、停产停业损失的补偿

该费用针对非住宅类房屋运营性房屋进行补偿，因为属个案，补偿标准不能统一，一般是有征收当事人进行协商确定，协商不成的，可委托房地产价格评估机构评估确定。

四、补助和奖励

补助包括困难补助和公摊补助。困难补助是针对贫困人员进行的补助，依据当地政府出具的标准确定;公摊补助针对所有被拆迁人的房屋公摊进行的额外补助，也会出具公摊补助标准。如石家庄出具了《石家庄市市区被征收房屋公摊基准补助系数》。奖励是指各拆迁人鼓励被拆迁人及时拆迁而给付的额外补偿。具体标准，因地各一，但该费用不是强制性，是否给付仍看当地政策。

五、房屋装修补偿及家电设备移机补偿

房屋装修补偿也是先有当事人协商，协商不成由评估机构评估确定，家电设备移机也是参照上述方式实施。不过为统一、方便，各县市会依照市场价格出具具体的补偿标准，具体数额以时征收拆迁时出具的补偿标准为准。

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